ARCHIVÉ -Décision de télécom CRTC 2010-805

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Ottawa, le 29 octobre 2010

Bell Canada – Demandes de révision et de modification de certaines conclusions tirées dans la décision de télécom 2010-637 concernant l’utilisation de la technologie sans fil d’accès haute vitesse par paquets et le solde du compte de report

Numéros de dossiers : 8662-B2-201014638 et 8662-B2-201014646

Dans la présente décision, le Conseil autorise Bell Aliant et Bell Canada (les compagnies Bell) à utiliser les fonds de leur compte de report pour étendre les services à large bande à 112 collectivités en Ontario et au Québec au moyen de la technologie évoluée d’accès haute vitesse par paquets (HSPA+), ou technologie d’accès sans fil à large bande. Le Conseil rejette les modifications que Bell Canada proposait d’apporter pour réduire davantage le solde du compte de report des compagnies Bell.

Contexte

1.      Dans la décision de télécom 2006-9, le Conseil a déterminé que les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) devaient, dans la plus grande mesure possible, utiliser les fonds de leurs comptes de report[1] pour étendre les services à large bande aux collectivités rurales et éloignées dans leurs territoires[2]. Le Conseil a également conclu que tout solde cumulé dans le compte de report d’une ESLT, après déduction du financement des projets approuvés, serait remis aux abonnés du service local de résidence de l’ESLT dans les zones autres que les zones de desserte à coût élevé (zones autres que les ZDCE).

2.      Dans les décisions de télécom 2007-50 et 2008-1 (ces deux décisions et la décision de télécom 2006-9 sont ci-après désignées les décisions sur les comptes de report), le Conseil a approuvé notamment une proposition de Bell Aliant Communications régionales, société en commandite et de Bell Canada (collectivement les compagnies Bell) en vue d’utiliser les fonds de leur compte de report pour étendre les services à large bande à certaines collectivités rurales et éloignées en Ontario et au Québec (les collectivités approuvées). Dans la décision de télécom 2008-1, le Conseil a conclu que le solde du compte de report des compagnies Bell devait être remis aux abonnés du service de résidence dans les zones autres que les ZDCE figurant dans les dossiers à la date de la décision, en l’occurrence le 17 janvier 2008.

3.      La mise en œuvre des décisions sur les comptes de report a été suspendue jusqu’à ce que la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada statuent sur les appels concernant les propositions relatives à l’expansion de la large bande et les remises aux consommateurs. Après le rejet des appels devant la Cour suprême du Canada, les compagnies Bell ont présenté des plans révisés en vue d’offrir les services à large bande à 112 collectivités approuvées dans les décisions sur les comptes de report et dans les décisions connexes[3].

4.      Dans la décision de télécom 2010-637, le Conseil a autorisé les compagnies Bell à prélever 306,3 millions de dollars sur leur compte de report pour étendre les services à large bande aux 112 collectivités approuvées au moyen de la technologie de ligne d’abonné numérique (LAN) filaire, plutôt qu’au moyen de la technologie d’accès haute vitesse par paquets (HSPA) sans fil comme elles le proposaient. Le Conseil a également approuvé une remise de 251,6 millions de dollars aux abonnés des compagnies Bell dans les zones autres que les ZDCE et a fixé les détails de mise en œuvre concernant le prélèvement du solde de leur compte de report.

Les demandes

5.      Le Conseil a reçu deux demandes de Bell Canada, datées du 12 septembre 2010, réclamant que le Conseil modifie la décision de télécom 2010-637 de manière :

                    i.            à autoriser les compagnies Bell à utiliser la technologie d’accès sans fil à large bande HSPA+ au lieu de la technologie LAN filaire pour fournir les services à large bande aux collectivités que le Conseil a déjà approuvées;

                  ii.            à réduire le solde du compte de report des compagnies Bell pour prendre en considération les calculs rajustés concernant les intérêts accumulés, les frais d’administration liés aux remises et les montants récurrents liés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation.

6.      Le Conseil a reçu des observations de la part de Barrett Xplore Inc. et de Barrett Broadband Networks Inc. (collectivement Barrett); de Bragg Communications Inc., exerçant ses activités sous le nom d’EastLink (EastLink); de MTS Allstream Inc. (MTS Allstream); du Centre pour la défense de l’intérêt public (le PIAC); de Quebecor Média inc., au nom de son affiliée Vidéotron ltée (Vidéotron); de Rogers Communications Inc. (RCI); de la Société TELUS Communications (STC). On peut consulter sur le site Web du Conseil le dossier public de l’instance, lequel a été fermé le 8 octobre 2010. On peut y accéder à l’adresse www.crtc.gc.ca, sous l’onglet Instances publiques, ou au moyen des numéros de dossiers indiqués ci-dessus.

Questions

7.      Le Conseil estime qu’il doit, dans la présente décision, se prononcer sur les questions suivantes : 

              I.        La proposition de Bell Canada d’utiliser la technologie d’accès sans fil à large bande HSPA+ est-elle conforme aux critères que le Conseil a fixés pour justifier l’utilisation des fonds afin d’étendre les services à large bande aux régions rurales et éloignées?

            II.        Les propositions de Bell Canada en vue de modifier le solde du compte de report des compagnies Bell sont-elles appropriées?

I.     La proposition de Bell Canada d’utiliser la technologie d’accès sans fil à large bande HSPA+ est-elle conforme aux critères que le Conseil a fixés pour justifier l’utilisation des fonds afin d’étendre les services à large bande aux régions rurales et éloignées?

8.      Dans les décisions sur les comptes de report, le Conseil a ordonné aux compagnies Bell de déployer les services à large bande dans les collectivités approuvées en faisant appel à la technologie la moins coûteuse et d’offrir, sur le plan des tarifs, des modalités, des vitesses de téléchargement en amont et en aval, ainsi que la fiabilité, des services comparables à ceux qu’elles offrent dans les zones urbaines. De plus, le Conseil était d’avis qu’il serait dans l’intérêt public que les ESLT offrent plusieurs vitesses.

9.      Dans la décision de télécom 2010-637, le Conseil a indiqué que la proposition initiale des compagnies Bell en vue d’utiliser la technologie sans fil HSPA pour fournir les services à large bande aux collectivités approuvées (proposition initiale) ne répondait pas aux exigences du Conseil telles qu’elles étaient énoncées dans les décisions sur les comptes de report. Plus précisément, le Conseil a indiqué que la proposition initiale n’offrait pas d’options comparables à celles du service à large bande offert en zones urbaines, notamment i) une variété d’options de service, dont diverses vitesses et limites d’utilisation; ii) une limite d’utilisation mensuelle supérieure à 2 gigaoctets (Go); iii) une assurance qui permet une utilisation mensuelle supplémentaire de 40 Go moyennant 5 $ par mois. Le Conseil était également d’avis que la proposition initiale ne faisait pas appel à la technologie la moins coûteuse. Par conséquent, il a autorisé l’utilisation de la technologie LAN filaire et a fixé à 306,3 millions de dollars le montant pouvant être puisé à même le compte de report pour étendre la large bande à l’ensemble des collectivités approuvées.

10.  Bell Canada a indiqué que sa proposition en vue d’utiliser la technologie d’accès sans fil HSPA+ (proposition révisée) répondrait aux exigences que le Conseil a énoncées dans la décision de télécom 2010-637, si bien que les collectivités approuvées en Ontario et au Québec auraient accès à un service à large bande comparable, et parfois supérieur, à celui offert dans les zones urbaines[4]. Bell Canada a également précisé qu’à mesure que les anciens services LAN de détail que les compagnies Bell offrent en milieu urbain changeront, leur offre du service HSPA+ changerait parallèlement dans les collectivités approuvées.

11.  Bell Canada a indiqué qu’elle déposerait également un tarif en vue d’offrir l’accès aux services sans fil à large bande HSPA+ de gros selon des modalités de service comparables à celles du service d’accès par passerelle (SAP)[5] actuel des compagnies Bell, ce qui permettra aux fournisseurs concurrents d’offrir les services à large bande de détail à leurs utilisateurs finals[6].

12.  Bell Canada a fait remarquer qu’elle ne sollicitait pas de fonds supplémentaires pour sa proposition révisée, précisant qu’elle utiliserait les 306,3 millions de dollars que le Conseil a approuvés antérieurement pour mettre en place la technologie HSPA+ plus coûteuse.

13.  Barrett, EastLink, RCI et Vidéotron se sont opposées à la proposition révisée. Ces parties ont indiqué qu’elles appuyaient le principe de neutralité technologique, mais que malgré tout, les compagnies Bell devraient s’en tenir à la solution LAN filaire, tel que le Conseil l’a décidé à l’origine.

14.  RCI et Vidéotron ont signalé qu’elles et Bell Canada offrent déjà, ou offriront prochainement, les services HSPA dans la plupart des collectivités approuvées. Par conséquent, elles ont soutenu qu’il serait contraire aux décisions sur les comptes de report que le Conseil approuve la proposition révisée pour financer le service à large bande là où il est déjà offert.

15.  Pour sa part, Barrett a soutenu que les compagnies Bell devraient être tenues d’offrir l’accès aux éléments individuels du service HSPA+ de gros plutôt qu’au service global, tel qu’elles le proposent.

16.  EastLink et Vidéotron ont soutenu que l’approbation de la proposition révisée se traduirait par le financement du service téléphonique mobile de Bell Canada. Elles ont indiqué que de fausser le marché de la concurrence en ce qui concerne les services téléphoniques mobiles dans les collectivités approuvées en finançant une technologie pouvant offrir à la fois les services de voix et de données serait contraire aux Instructions[7].

17.  Barrett, RCI et Vidéotron ont indiqué que la proposition révisée ne répond pas à certains autres principes énoncés dans les décisions sur les comptes de report puisqu’elle ne fait pas appel à la technologie la moins coûteuse pour le déploiement des services à large bande. Ces parties ont soutenu que d’autres fournisseurs de services à large bande pourraient offrir un service comparable à un coût nettement moindre que Bell Canada. Elles ont d’ailleurs signalé que si le Conseil approuvait la proposition révisée, il devrait lancer un appel à la concurrence pour vérifier si d’autres compagnies ne seraient pas en mesure de fournir le service HSPA+ à meilleur coût.

Résultats de l’analyse du Conseil

18.  Le Conseil fait remarquer que l’objectif premier des décisions sur les comptes de report est de garantir que les collectivités non desservies ont accès à des services à large bande comparables à ceux offerts en régions urbaines. De plus, le Conseil fait remarquer que cet objectif devait être atteint, conformément aux conclusions qu’il a tirées dans la décision de télécom 2010-637, au moyen de la mise en œuvre de la technologie LAN filaire.

19.  Le Conseil estime que, conformément au principe de neutralité technologique, les compagnies Bell doivent pouvoir déployer la technologie de leur choix dans la mesure où les services à large bande qu’elles offrent respectent les critères établis et n’excèdent pas la somme de 306,3 millions de dollars approuvée antérieurement pour la technologie LAN filaire. De plus, le Conseil estime que la proposition révisée de Bell Canada, en vue d’utiliser la technologie d’accès sans fil à large bande HSPA+ plutôt que la technologie LAN filaire, permettrait également d’atteindre l’objectif déclaré en offrant un service à large bande comparable ou supérieur aux services à large bande offerts en régions urbaines.

20.  En outre, le Conseil estime que l’engagement de Bell Canada à maintenir des services comparables au fur et à mesure que la qualité des services à large bande offerts en régions urbaines s’améliore, de même qu’à offrir un service de gros adéquat garantira que les consommateurs des régions approuvées auront accès, à long terme, à des services à large bande de qualité. 

21.  En ce qui a trait aux observations des parties selon lesquelles les services au moyen de la technologie HSPA sont déjà offerts dans certaines des collectivités approuvées, le Conseil fait remarquer qu’il a établi, aux fins de garantir un processus équitable, prévisible et transparent, que le 19 février 2007 est la date limite pour les autres fournisseurs de services à large bande pour confirmer s’ils offrent ou prévoient offrir les services à large bande dans ces collectivités. Le Conseil fait remarquer qu’à cette date limite le service à large bande n’était pas offert dans les collectivités en question[8]. De plus, le Conseil fait remarquer qu’aucune des entreprises qui offrent des services au moyen de la technologie HSPA dans les collectivités approuvées n’a démontré que leurs offres de services actuelles se comparaient à celle associée à la proposition révisée de Bell Canada.

22.  En ce qui concerne les préoccupations des parties selon lesquelles la proposition révisée fausserait le marché des services téléphoniques mobiles, le Conseil fait remarquer que les services téléphoniques mobiles sont déjà offerts dans la vaste majorité des 112 collectivités approuvées. De plus, le Conseil estime qu’il y a de nombreux avantages économiques et sociaux associés à l’accès aux services à large bande dans ces collectivités, et que toute distorsion connexe du marché serait minime.

23.  En ce qui a trait aux propositions en vue de permettre un appel à la concurrence afin de garantir l’utilisation de la technologie la moins coûteuse, le Conseil fait remarquer qu’il a rejeté l’idée dans les décisions 2006-9 et 2007-50, puisqu’elle ajoutait des complications importantes, retardait la mise en œuvre du déploiement des services à large bande et entraînait un fardeau administratif et réglementaire important. Le Conseil estime que les motifs de rejet demeurent fondés.

24.  Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que la proposition de Bell Canada en vue d’étendre les services à large bande au moyen de la technologie d’accès sans fil à large bande HSPA+ est conforme aux conclusions qu’il a tirées dans les décisions sur les comptes de report. Par conséquent, le Conseil approuve la proposition révisée.

25.  Le Conseil ordonne aux compagnies Bell de déposer, dans les 30 jours suivant la date de la présente décision, les tarifs qu’elles proposent pour fournir les services aux concurrents au moyen de la technologie HSPA+, conformément à la proposition associée au service sans fil à large bande de gros figurant dans leur demande.

II.    Les propositions de Bell Canada en vue de modifier le solde du compte de report des compagnies Bell sont-elles appropriées?

26.  Bell Canada a proposé trois ajustements concernant le solde du compte de report des compagnies Bell, avant de faire les remises aux clients. Ces modifications concernent a) les intérêts accumulés, b) les frais d’administration liés aux remises, c) les montants récurrents liés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation. Chaque point sera abordé ci-après, de façon distincte.

27.  Bell Canada a également demandé que la date où les compagnies Bell sont tenues de rembourser ou de créditer en totalité les sommes aux abonnés soit modifiée et fixée à six mois à partir de la date de la présente décision.

Intérêts accumulés

28.  Dans la décision de télécom 2010-637, le Conseil a établi que le compte de report des compagnies Bell devait continuer d’accumuler des intérêts, et ce, jusqu’au 31 mai 2010, reconnaissant ainsi la pleine valeur des fonds présents dans le compte et évitant de la sorte que les compagnies Bell ne bénéficient de prêts sans intérêts.

29.  Bell Canada a indiqué que l’accumulation d’intérêts dans le compte de report était attribuable aux délais en matière de réglementation associés aux décisions sur les comptes de report (à savoir, le règlement des appels devant la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada) pour lesquels les compagnies Bell n’étaient pas totalement responsables. À ce sujet, Bell Canada a demandé au Conseil d’annuler le calcul antérieur des intérêts accumulés dans le compte de report des compagnies Bell et a proposé que le Conseil rétablisse le montant des intérêts accumulés dans ce compte à au plus 50 % de la somme totale antérieure.

30.  EastLink, le PIAC, RCI et Vidéotron se sont opposés à la réduction du montant des intérêts que les compagnies Bell ont proposée. En général, les parties ont soutenu que les fonds accumulés dans le compte de report appartenaient aux consommateurs, et que les intérêts accumulés dans les fonds du compte de report des compagnies Bell devaient leur être remis, plutôt que laissés aux compagnies.

31.  MTS Allstream et la STC ont appuyé la proposition des compagnies Bell concernant les intérêts accumulés.

Résultats de l’analyse du Conseil

32.  Le Conseil estime que les fonds des comptes de report représentent en général des sommes qui devraient profiter aux abonnés.

33.  Le Conseil n’estime pas pertinent l’argument de Bell Canada quant à la responsabilité liée aux délais en matière de réglementation. Peu importe les motifs des délais, le contrôle des compagnies Bell sur ces fonds leur a permis d’investir ou de faire fructifier les sommes auxquelles elles n’auraient pas eu accès autrement. 

34.  Par conséquent, le Conseil rejette la demande de Bell Canada en vue de modifier le montant des intérêts accumulés indiqué dans la décision de télécom 2010-637.

Frais d’administration liés aux remises

35.  Dans la décision de télécom 2010-637, le Conseil a estimé qu’il convenait d’utiliser les fonds des comptes de report pour recouvrer les frais d’administration liés aux remises. Toutefois, afin de maximiser les bénéfices aux abonnés, le Conseil a indiqué que les compagnies Bell ne recevraient une compensation que pour la mise en œuvre de la solution de remboursement la moins coûteuse.

36.  Bell Canada a indiqué que le montant que le Conseil avait réservé pour les frais d’administration liés aux remises était inadéquat, étant donné qu’il y a des coûts additionnels liés à la mise en œuvre des remises aux clients, par exemple en ce qui a trait à l’ajout d’une fonctionnalité au système de réponse vocale interactive (RVI) et à la hausse moyenne de la durée des appels. Par conséquent, Bell Canada a proposé que la décision de télécom 2010-637 soit modifiée, afin de tenir compte d’une hausse de 2,28 millions de dollars des frais d’administration liés aux remises.

37.  EastLink et le PIAC se sont opposés à la hausse des frais d’administration liés aux remises soumise par Bell Canada, indiquant que les estimations de la compagnie étaient déraisonnables.

Résultats de l’analyse du Conseil

38.  Le Conseil fait remarquer que le prélèvement de 1,02 million de dollars qu’il a autorisé dans la décision de télécom 2010-637 pour permettre aux compagnies Bell de recouvrer les frais d’administration liés aux remises avait pour but de compenser raisonnablement les compagnies Bell pour les coûts associés à la mise en œuvre d’un crédit de facturation unique.

39.  Le Conseil estime que, même si les coûts directement attribuables aux remises aux clients sont difficiles à évaluer, surtout parce que les compagnies Bell pouvaient mettre en œuvre ces remises aux clients de diverses façons, les ajustements de coûts que Bell Canada a proposés sont inappropriés, car ils incluent des fonctionnalités inutiles ou des hypothèses qui ne cadrent pas avec la solution de remboursement qui serait la moins coûteuse.

40.  Par conséquent, le Conseil rejette la demande de Bell Canada en vue de modifier les frais d’administration liés aux remises indiqués dans la décision de télécom 2010-637.

Montants récurrents associés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation

41.  Dans la décision de télécom 2006-9, le Conseil a ordonné aux compagnies Bell et aux autres ESLT d’appliquer des réductions tarifaires, notamment aux services locaux optionnels, à compter du 1^er juin 2006, dans le but d’éliminer en particulier les montants récurrents qui s’accumulent dans les comptes de report.

42.  Même si les autres ESLT ont éliminé en 2007 les montants récurrents grâce à des réductions tarifaires (c’est-à-dire avant que les services locaux ne fassent l’objet d’une abstention de la réglementation), les compagnies Bell ont reporté la mise en œuvre des baisses de tarifs requises en raison de leurs propositions d’utiliser les fonds à d’autres fins. Après que le CRTC s’est prononcé sur les propositions, il reste toujours une somme récurrente importante dans le compte de report des compagnies Bell.

43.  Dans la décision de télécom 2009-213, le Conseil a approuvé une méthode afin d’éliminer les sommes récurrentes accumulées dans le compte de report des compagnies Bell, soit l’application de réductions tarifaires à compter du 1^er juin 2009. Toutefois, le Conseil a estimé qu’il ne convenait pas d’exiger, à compter de cette date, l’application de réductions tarifaires aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation.

44.  Dans la décision de télécom 2010-637, le Conseil a établi que le compte de report des compagnies Bell devait continuer à refléter tous les montants récurrents, y compris ceux associés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation, lesquels se sont accumulés avant le 1^er juin 2009.

45.  Bell Canada a signalé que les montants récurrents associés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation ne devraient pas s’accumuler dans le solde de son compte de report pour les années qui ont suivi l’obtention de l’abstention de la réglementation des services locaux (soit 2007 et 2008), étant donné que les compagnies Bell auraient pu annuler toutes les réductions tarifaires requises avec des hausses tarifaires équivalentes. Bell Canada a indiqué que la suppression des montants récurrents indiqués pour les années antérieures serait conforme aux principes énoncés dans la décision de télécom 2009-213.

46.  Le PIAC ne partageait pas l’opinion de Bell Canada quant à sa proposition d’éliminer les montants récurrents associés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention la réglementation.

Résultats de l’analyse du Conseil

47.  Conformément à l’avis du Conseil dans la décision de télécom 2006-9, celui-ci estime que les montants qui se sont accumulés dans les comptes de report, y compris les montants récurrents qui se sont accumulés dans le passé, représentent en général les sommes dues aux clients du service de résidence.

48.  Le Conseil fait remarquer qu’il prévoyait que les conclusions qu’il a tirées, dans la décision de télécom 2009-213, au sujet des montants récurrents associés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation et s’accumulant dans les comptes de report, ne s’appliqueraient qu’à l’avenir seulement (c’est-à-dire à compter du 1^er juin 2009). Le Conseil estime donc que Bell Canada demande essentiellement que la décision s’applique de façon rétroactive aux sommes déjà accumulées dans le compte de report.

49.  Quand les compagnies Bell ont choisi de ne pas mettre en œuvre les baisses tarifaires requises en 2006, le Conseil estime qu’elles ont assumé le risque que leurs propositions en vue d’utiliser les montants récurrents à d’autres fins pouvaient être rejetées. Par conséquent, il ne conviendrait pas d’autoriser les compagnies Bell à utiliser les fonds de leur compte de report, lesquels ne se seraient pas accumulés si les compagnies avaient pris les mesures en vue de les éliminer lorsqu’elles en ont eu la possibilité.

50.  Par conséquent, le Conseil rejette l’ajustement que Bell Canada a proposé concernant les montants récurrents associés aux services locaux optionnels de résidence faisant l’objet d’une abstention de la réglementation et accumulés dans le compte de report.

Mise en œuvre des remises

51.  Le Conseil conclut qu’il convient de modifier la date à laquelle les compagnies Bell sont tenues de rembourser ou de créditer en totalité les sommes aux abonnés et de la fixer à cinq mois à partir de la date de la présente décision.

Secrétaire général

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Date de modification :

2010-10-29