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Décision de télécom CRTC 2023-55

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Référence : Demande de la Partie 1 affichée le 11 mars 2022

Ottawa, le 8 mars 2023

Dossier public : 8640-R96-202201185

John P. Roman – Demande de révision des conclusions du Conseil concernant l’abstention de la réglementation

Sommaire

Le Conseil refuse la demande de John P. Roman de réviser largement ses conclusions en matière d’abstention sur les marchés des services sans fil mobiles de détail et des services Internet fixes de détail.

Toutefois, le Conseil estime que les préoccupations exprimées par John P. Roman concernant le marché des services Internet fixes méritent un examen plus approfondi. Pour ce faire, dans l’avis de consultation 2023-56, le Conseil examinera si, en plus de la réglementation du marché des services de gros, une forme supplémentaire de réglementation est maintenant, ou pourrait bientôt être, nécessaire sur le marché des services Internet de détail pour mieux protéger les intérêts des consommateurs.

Demande

  1. Le 11 mars 2022, le Conseil a reçu une demande de la part de John P. Roman lui demandant de réviser ses politiques en matière d’abstention en ce qui concerne les services Internet sans fil mobiles et filaires de détail. John P. Roman a indiqué que la concurrence est insuffisante sur les marchés des services filaires et sans fil pour protéger les intérêts des utilisateurs et a fait valoir que le Conseil devrait appliquer de nouveau l’article 24 et le paragraphe 27(1) de la Loi sur les télécommunications (Loi) pour réglementer les tarifs des services sans fil mobiles de détail et des services Internet filaires de détail.
  2. Le Conseil a reçu les interventions de Bell Canada; de Cogeco Communications inc. (Cogeco); de Québecor Média inc., au nom de Vidéotron ltée (Vidéotron); de Rogers Communications Canada Inc. (RCCI); de Shaw Communications Inc. (Shaw); de TekSavvy Solutions Inc. (TekSavvy); de TELUS Communications Inc. (TCI); et de Vaxination Informatique; ainsi que du Centre pour la défense de l’intérêt public et du Forum for Research and Policy in Communications.

Contexte

  1. Bien que les services sans fil mobiles et les services Internet fixes soient offerts par des entreprises depuis de nombreuses années, l’approche réglementaire du Conseil à l’égard de ces services a évolué au fil du temps en réponse aux conditions changeantes du marché.
  2. Dans les années 1990, le Conseil s’est abstenu de réglementer les services sans fil mobiles de détail offerts par les entreprises de services sans fil, afin de permettre au libre jeu du marché de guider le développement du marché des services sans fil mobilesNote de bas de page 1. Au fil du temps, alors que le marché des services sans fil arrivait à maturité, le Conseil a considéré nécessaire d’appliquer de nouveau certains articles de la LoiNote de bas de page 2 et d’introduire des mesures réglementaires, y compris des règlements sur la vente des services de détail et de gros, afin de mieux protéger les consommateurs et de soutenir la concurrence. Par exemple, dans la politique réglementaire de télécom 2013-271, le Conseil a imposé un code de conduite obligatoire aux fournisseurs de services sans fil mobiles de détail. Dans la politique réglementaire de télécom 2015-177, le Conseil a imposé la fourniture de services d’itinérance de gros par les entreprises nationales de services sans fil aux concurrents à des modalités et à des tarifs réglementés.
  3. En 2019, en réponse aux préoccupations concernant l’état du marché des services sans fil mobiles de détail, le Conseil a lancé un examen complet des services sans fil mobiles, qui a donné lieu à la politique réglementaire de télécom 2021-130. Dans cette décision, le Conseil a conclu que Bell Mobilité Inc. (Bell Mobilité), RCCI et TCI (collectivement les entreprises nationales de services sans fil) exercent ensemble un pouvoir de marché concernant la fourniture de services sans fil mobiles dans toutes les provinces, sauf en Saskatchewan, où Saskatchewan Telecommunications (SaskTel) exerce un pouvoir de marché exclusif. Le Conseil a également conclu que Bell Mobilité exerce un pouvoir de marché exclusif dans la fourniture de services sans fil mobiles de détail au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest, et au Nunavut. Afin de répondre à ses conclusions sur le pouvoir de marché de détail, le Conseil a déterminé qu’il était nécessaire i) d’imposer la fourniture d’un service d’accès de gros pour les exploitants de réseaux mobiles virtuels (ERMV) dotés d’installations, et ii) d’exiger des entreprises nationales de services sans fil qu’elles mettent en œuvre l’itinérance transparente. De plus, en ce qui concerne le marché des services de détail, le Conseil s’attendait à ce que les entreprises nationales de services sans fil et SaskTel offrent et encouragent les forfaits à faible coût et à usage occasionnel.
  4. L’approche réglementaire du Conseil en ce qui concerne les services Internet fixes a évolué de manière quelque peu différente. Dans l’ordonnance de télécom 99-592, le Conseil a déterminé que le marché des services Internet de détail était généralement concurrentiel et qu’il était donc approprié de s’abstenir de réglementer les tarifs des services Internet de détail. Toutefois, le Conseil a conservé certains pouvoirs et devoirs en vertu des articles 24 et 24.1 et des paragraphes 27(2) et 27(4) de la Loi pour, entre autres, traiter des questions de discrimination injuste et de préférence indue, et pour imposer des conditions à l’offre et à la fourniture de services Internet, s’il est jugé nécessaire à l’avenir.
  5. Au fil des années, le Conseil a également conclu qu’il était nécessaire de s’attaquer aux problèmes du marché des services Internet fixes de détail en imposant diverses mesures pour les services de détail aux fournisseurs de services Internet en vertu des articles 24 et 24.1 de la Loi. Ces mesures incluaient la politique d’accessibilité, la politique de la Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision, les politiques d’annulation de 30 jours et les politiques d’annulation et de remboursement connexes, la politique sur les obligations réglementaires des entreprises autres que les entreprises de télécommunication et un code de conduite obligatoireNote de bas de page 3.
  6. La réglementation de la vente des services de gros en vue de soutenir la concurrence des services filaires a toutefois une histoire beaucoup plus longue. En commençant dans les années 1990 avec l’introduction de la concurrence sur les marchés filaires (voir les décisions de télécom 92-12 et 97-8), le Conseil a élaboré des cadres réglementaires pour les services de gros afin de faciliter l’entrée de la concurrence et de la soutenir en mettant à la disposition des concurrents des installations essentielles contrôlées par les entreprises titulaires au moyen de tarifs de gros à des tarifs réglementés. Cette approche de la réglementation de la vente des services de gros a évolué progressivement au fil du temps, à mesure que de nouvelles technologies et de nouveaux services étaient introduits sur le marché. Depuis plus de 20 ans, le Conseil soutient activement la concurrence pour les services Internet fixes au moyen de l’évolution de ses cadres pour les services de gros.
  7. Le cadre pour les services filaires de gros le plus récent a été établi dans la politique réglementaire de télécom 2015-326, dans laquelle le Conseil a déterminé que les installations d’accès par fibre jusqu’aux locaux de l’abonné appartenant à l’entreprise titulaire sont essentielles. Dans cette décision, le Conseil a notamment déterminé que les services d’accès haute vitesse (AHV) de gros, qui sont utilisés pour soutenir la concurrence dans la vente au détail de plusieurs services incluant l’accès Internet de détail, demeureront obligatoires; toutefois, la fourniture de services AHV de gros groupés ne sera plus obligatoire et serait progressivement éliminée conjointement avec la mise en œuvre d’un nouveau modèle de services AHV de gros dégroupés.
  8. Depuis 2015, le Conseil a lancé un certain nombre de processus pour configurer et établir les tarifs des services AHV de gros dégroupés. Bien que le Conseil ait finalement approuvé les configurations définitives dans la décision de télécom 2016-379 et qu’il ait établi des tarifs et des modalités provisoires pour les services dans l’ordonnance de télécom 2017-312 en Ontario et au Québec, des préoccupations ont été soulevées au sujet du cadre des services AHV de gros dégroupés et de la question de savoir s’il atteignait l’objectif de soutenir la concurrence et les intérêts des consommateurs. Ces préoccupations ont été à l’origine de l’instance amorcée par l’avis de consultation de télécom 2020-187.
  9. En même temps, plusieurs années se sont écoulées depuis le dernier examen du cadre le plus récent du Conseil pour les services filaires de gros, et de nombreuses modifications ont eu lieu sur le marché depuis.

Question

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner la question suivante dans la présente décision :
    • Le Conseil devrait-il approuver la demande de John P. Roman de réviser ses politiques d’abstention en ce qui concerne les services Internet sans fil mobiles et filaires de détail?

Le Conseil devrait-il approuver la demande de John P. Roman de réviser ses politiques d’abstention en ce qui concerne les services Internet sans fil mobiles et filaires de détail?

Positions des parties
  1. John P. Roman a indiqué que le Conseil a, au moyen de diverses décisions et ordonnances, décidé de ne pas réglementer les aspects clés des services de données, y compris l’abordabilité, sur les marchés des services filaires de détail et sans fil mobiles de détail. John P. Roman a également affirmé que ces marchés ont fondamentalement changé depuis que le Conseil s’est abstenu de réglementer les tarifs des services de détail, et que les marchés ne fonctionnent plus pour fournir des services améliorés à des prix concurrentiels, et que ces services ne s’améliorent pas.
  2. John P. Roman a fait valoir que la manière dont les entreprises titulaires établissent le prix de leurs forfaits de données pour les services filaires et sans fil suscite des préoccupations, arguant que la structure des prix pour les services filaires et sans fil fait que certains utilisateurs paient des prix disproportionnés pour leur service par rapport à d’autres utilisateurs et par rapport au coût de la fourniture du service. John P. Roman a argué que cela remet en cause la question de savoir si les tarifs des services Internet fixes et des services sans fil mobiles sont justes et raisonnables.
  3. Le Forum for Research and Policy in Communications a soutenu la demande de John P. Roman et a ajouté que toute instance publique axée sur ces préoccupations pourrait aborder un certain nombre de points relatifs à l’abordabilité des services de télécommunication.
  4. Bien que le Centre pour la défense de l’intérêt public ait soutenu en principe le réexamen de l’approche réglementaire actuelle du Conseil consistant à s’abstenir de réglementer les services Internet de détail, il a fait remarquer qu’une telle instance serait prématurée et contre-productive sans un dossier exhaustif des tarifs des services de détail perçus par le Conseil.
  5. Vaxination Informatique a indiqué que le Canada demeure parmi les pays où les services de télécommunication sont les plus coûteux et que de nombreuses entreprises concurrentielles ont fait faillite ou ont été achetées par une entreprise titulaire. Elle a indiqué que la réglementation des services de détail peut être nécessaire pour empêcher l’établissement de prix monopolistiques, mais que ce n’est peut-être pas le moment approprié pour une telle réglementation.
  6. Certaines des parties opposées à la demande (Bell Canada, RCCI et TCI) ont argué que la demande de John P. Roman n’avait aucun élément de preuve pour appuyer cette demande de révision des conclusion en matière d’abstention du Conseil sur les marchés des services filaires et sans fil de détail.
  7. La plupart des parties opposées à la demande (Bell Canada, Cogeco, RCCI, TCI, Shaw et Vidéotron) ont argué que le marché des services Internet fixes de détail est concurrentiel. Elles ont présenté plusieurs facteurs comme éléments de preuve d’une concurrence efficace.
  8. TCI a fait valoir que les prix des services Internet ont connu une baisse annuelle moyenne de 5,6 % entre 2016 et 2019, tandis que RCCI a indiqué que les frais de dépassement de données résidentielles ont diminué de 34 % entre 2016 et 2020.
  9. Bell Canada a fait valoir que le marché est généralement concurrentiel et a fourni plusieurs points pour appuyer son argument, notamment l’augmentation de la part de marché des petits concurrents entre 2013 et 2020.
  10. Cogeco a indiqué que la demande de John P. Roman n’a pas tenu compte des offres de services des petits fournisseurs de services Internet, ce qui aurait donné une meilleure représentation des services et produits disponibles sur le marché.
  11. Les parties adverses ont fait valoir que le marché des services sans fil mobiles est également suffisamment concurrentiel et ont argué que l’état de la concurrence sur le marché des services sans fil mobiles a été récemment examiné dans la politique réglementaire de télécom 2021-130. Elles ont ajouté que le Conseil a récemment introduit un service d’accès de gros pour les ERMV dans le cadre de cette décision, et que les répercussions de cette mesure réglementaire supplémentaire sur la concurrence du marché des services sans fil mobiles de détail seront visibles après que le Conseil aura mis en place les tarifs associés.
  12. TekSavvy a indiqué que la réglementation des tarifs des services de détail n’aborderait qu’étroitement la question de l’abordabilité tout en négligeant d’autres considérations favorables aux consommateurs. Elle a ajouté que le renforcement de la concurrence fondée sur le marché des services de gros pourrait être une mesure viable pour améliorer l’abordabilité et accroître le choix des consommateurs, et que la réglementation des tarifs des services de détail annulerait des années de travail en vue de faire progresser le régime fondé sur le marché des services de gros.
Analyse du Conseil
  1. Au fil du temps, l’approche du Conseil en matière de réglementation des services sans fil mobiles s’est développée de façon distincte de son approche en matière de réglementation des services Internet fixes, en réponse à l’évolution des conditions sur leurs marchés respectifs. Le Conseil fait remarquer qu’il y a plus de 25 ans, lorsque ces services ont été initialement abstenus de la réglementation, leur pénétration sur le marché des services de détail était relativement limitée. Les services sans fil mobiles étaient considérés optionnels ou envisagés pour les entreprises, tandis que le marché des services Internet fixes était dominé par les services d’accès par ligne commutée à Internet à faible vitesse dont les utilisations et les applications étaient limitées. Depuis lors, les deux marchés de services se sont développés au point qu’ils sont maintenant une partie essentielle de la vie de toute la population canadienne et ils sont inclus dans l’objectif du service universel (voir la politique réglementaire de télécom 2016-496). Au fur et à mesure que la taille et l’importance de ces marchés des services de détail qui font l’objet d’une abstention se sont accrues, le Conseil a eu de plus en plus recours à une combinaison de réglementation du marché des services de gros et d’interventions ciblées sur le marché des services de détail pour résoudre aux divers problèmes de concurrence qui sont survenus.
  2. Le Conseil fait remarquer que John P. Roman demande au Conseil de réviser ses décisions de s’abstenir de réglementer les marchés des services Internet fixes de détail et des services sans fil mobiles de détail. Le Conseil estime que le dossier de la présente instance est limité à cet égard et qu’il faudrait davantage d’éléments de preuve pour justifier l’ouverture d’un examen aussi large. En général, le Conseil estime que l’approche qu’il privilégie pour traiter les questions en matière de concurrence dans un marché des services de détail donné, y compris les marchés des services sans fil mobiles de détail et des services Internet fixes de détail, a été d’imposer des règlements pour les services de gros efficaces, jumelés à des mesures pour les services de détail ciblées, au besoin, au moyen des articles 24 et 24.1 de la Loi.
  3. En ce qui concerne les services sans fil mobiles, le Conseil fait remarquer qu’il a récemment effectué un examen complet du marché de ces services dans le  processus ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2021-130. Dans cette décision, le Conseil a reconnu l’existence de problèmes de pouvoir de marché concernant le marché des services sans fil mobiles de détail et a introduit des réglementations concernant l’accès de gros pour les ERMV afin de traiter ces questions. Le Conseil fait remarquer que les tarifs d’accès de gros pour les ERMV sont encore en cours d’établissement et qu’il faudra plus de temps pour déterminer les répercussions des services de gros pour les ERMV sur la concurrence des services sans fil mobiles. Le Conseil estime que ce ne serait pas une utilisation efficace de ses ressources de réexaminer les marchés des services sans fil mobiles de détail et de gros sans d’abord observer les effets que le régime des services d’accès de gros pour les ERMV pourrait avoir. Néanmoins, le Conseil continue de surveiller l’évolution du marché des services sans fil mobiles afin de déterminer si une nouvelle intervention réglementaire peut être nécessaire afin de mieux soutenir la concurrence et les intérêts des consommateurs et, le cas échéant, à quel moment.
  4. En ce qui concerne les services Internet fixes, le Conseil fait remarquer qu’une révision équivalente exhaustive n’a pas eu lieu, puisque la révision la plus récente a eu lieu dans le cadre de la politique réglementaire de télécom 2015-326. Tel qu’indiqué précédemment, de nombreux développements ont eu lieu depuis, dont beaucoup ont récemment suscité des préoccupations quant à l’état général de la concurrence dans la fourniture de services Internet de détail. Le Conseil estime que de telles préoccupations sont désormais observées et ressenties par des consommateurs tels que John P. Roman, ce qui pourrait donner lieu aux questions soulevées dans la présente demande.
  5. Le Conseil estime qu’un grand nombre des préoccupations exposées dans la demande de John P. Roman pourraient vraisemblablement être traitées en examinant le cadre des services AHV de gros du Conseil pour s’assurer qu’il discipline efficacement le marché des services Internet fixes de détail. Pour ce faire, le Conseil fait remarquer que, parallèlement à la présente décision, il publie l’avis de consultation de télécom 2023-56.
  6. John P. Roman s’est dit préoccupé par la transparence des prix, notamment les différents prix que les consommateurs paient pour les services Internet de détail. Le Conseil reconnaît qu’il est important pour les consommateurs de disposer de renseignements fiables et précis sur les prix afin de faire des choix concurrentiels éclairés et qu’une telle question mérite un examen plus approfondi.
  7. Le Conseil fait également remarquer que la demande de John P. Roman avançait le point de vue selon lequel le Conseil n’a pas pris suffisamment de mesures sur les marchés des services de détail afin de traiter les questions des consommateurs comme la question de l’abordabilité. À cet égard, le Conseil fait remarquer qu’il est intervenu directement sur les marchés des services sans fil mobiles de détail et des services Internet fixes de détail en introduisant, entre autres, des codes de conduite qui permettent à la population canadienne de comprendre plus facilement ses contrats de service et de changer de fournisseur, et qui permettent d’éviter les factures-surprises attribuables aux frais de dépassement et aux augmentations de prix. Toutefois, le Conseil estime que si les objectifs de la Loi ne peuvent pas être efficacement atteints par la réglementation du marché des services de gros et la réglementation des services de détail ciblée existante, il serait probablement nécessaire de considérer si une réglementation des services de détail supplémentaire est requise. Par conséquent, la demande de John P. Roman a permis de cerner la portée de l’avis de consultation de télécom 2023-56.

Conclusion

  1. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil refuse la demande de John P. Roman de réviser largement ses conclusions en matière d’abstention sur les marchés des services sans fil mobiles de détail et des services Internet fixes de détail.
  2. Le Conseil estime que, bien que la réglementation des services de gros reste son moyen privilégié en vue de répondre aux préoccupations en matière de concurrence sur un marché de détail donné, il reconnaît que son cadre actuel des services AHV de gros ne permet peut-être pas d’atteindre efficacement cet objectif. Le Conseil estime que cette question sera mieux traitée dans l’avis de consultation de télécom 2023-56.
  3. Le Conseil estime également que, dans le cas où son cadre des services AHV de gros ne serait pas en mesure de traiter efficacement les questions en matière de concurrence, il serait approprié d’examiner si une forme supplémentaire d’intervention réglementaire est, ou pourrait bientôt être, nécessaire sur le marché des services Internet de détail. Cette question sera également étudiée dans l’avis de consultation de télécom 2023-56.

Instructions

  1. Le gouvernement du Canada a récemment abrogé les Instructions de 2006Note de bas de page 4 et de 2019Note de bas de page 5. Les Instructions de 2023Note de bas de page 6 ne s’appliquent pas à la présente instance, dont le dossier a été fermé l’année avant l’entrée en vigueur de ces Instructions.
  2. En l’absence d’Instructions, le refus de la demande serait conforme aux objectifs stratégiques suivants de la Loi :
    • alinéa 7a), qui vise à favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions;
    • alinéa 7f), qui habilite Conseil de favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l’efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire.
  3. Le fait de laisser le temps au cadre des services sans fil mobiles du Conseil (et aux règlements connexes) d’évoluer servirait à soutenir le système de télécommunication de manière conforme à l’alinéa 7a), tout comme le fait de prendre en considération les questions relatives au marché des services Internet de détail dans le contexte d’une révision future afin de recueillir adéquatement des éléments de preuve et d’évaluer la dynamique connexe du marché.
  4. Le réexamen immédiat de l’abstention des services sans fil mobiles et des services Internet de détail ne serait pas conforme à l’alinéa 7f), car il ne favorise pas le recours au libre jeu du marché et ne représente pas une réglementation efficace ou efficiente.
  5. De plus, les questions soulevées dans la demande en ce qui concerne les services Internet de détail seront examinées plus en détail dans l’avis de consultation de télécom 2023-56 afin d’examiner le cadre des services AHV de gros et dans lequel les nouvelles Instructions s’appliqueront.

Secrétaire général

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