ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 94-15

Décision Télécom

Ottawa, le 12 août 1994

Décision Télécom CRTC 94-15

RÉGLEMENTATION DES SERVICES SANS FIL

I HISTORIQUE

Le 13 octobre 1993, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 93-64 intitulé Réglementation des services sans fil fournis par les entreprises canadiennes (l'avis public 93-64), dans lequel il a indiqué qu'en vertu de la Loi sur les télécommunications (la Loi), la fourniture de services de télécommunications sans fil pourrait bien constituer la fourniture d'un "service de télécommunication" et qu'une entreprise canadienne qui fournit de tels services serait assujettie à la réglementation du Conseil, notamment pour ce qui est de l'obligation de déposer des tarifs pour fins de son approbation. Dans ce même avis, il a invité les parties intéressées à se prononcer, entre autres choses, sur le fait qu'il estimait de prime abord que, conformément à l'article 34 de la Loi, il conviendrait de s'abstenir d'exercer, en tout ou en partie, les pouvoirs et fonctions à l'égard de la fourniture du service cellulaire, du service téléphonique public sans fil (STPSF) et d'autres services sans fil (comme les services de radiotéléphones mobiles et de téléappel) fournis par des entreprises canadiennes.

L'article 34 de la Loi porte que :

34.(1) Le Conseil peut s'abstenir d'exercer - en tout ou en partie et aux conditions qu'il fixe - les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de services ou catégories de services fournis par les entreprises canadiennes dans les cas où il conclut, comme question de fait, que son abstention serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication.

(2) S'il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture par les entreprises canadiennes de services ou de catégories de services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers - ou le sera -, le Conseil doit s'abstenir, dans la mesure qu'il estime indiquée et aux conditions qu'il fixe, ... à l'égard des services ou catégories de services en question.

(3) Le Conseil ne peut toutefois s'abstenir, ... s'il conclut, comme question de fait, que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de ces services ou catégories de services.

Les articles cités à l'article 34 peuvent se résumer comme suit :

(1) l'article 24 : l'offre et la fourniture des services de télécommunication par l'entreprise canadienne sont assujetties aux conditions fixées par le Conseil ou contenues dans une tarification approuvée par celui-ci;

(2) l'article 25 : entre autres choses, l'entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunication en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui-ci fixant - notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux - les taux à imposer ou à percevoir;

(3) l'article 27 : entre autres choses, tous les tarifs doivent être justes et raisonnables et il est interdit à l'entreprise canadienne, en ce qui concerne soit la fourniture de services de télécommunication, soit l'imposition ou la perception des tarifs y afférents, d'établir une discrimination injuste ou d'accorder une préférence indue ou déraisonnable;

(4) l'article 29 : est subordonnée à leur approbation par le Conseil la prise d'effet des accords et ententes - oraux ou écrits - conclus entre une entreprise canadienne et une autre entreprise de télécommunication sur soit l'acheminement de télécommunications par leurs installations respectives, soit la gestion ou l'exploitation de celles-ci, ou de l'une d'entre elles, ou d'autres installations qui y sont interconnectées, soit encore la répartition des tarifs et des autres recettes entre elles; et

(5) l'article 31 : la limitation de la responsabilité d'une entreprise canadienne en matière de services de télécommunication n'a d'effet que si elle est prévue par règlement du Conseil ou si celui-ci l'a approuvée.

Pour ce qui est des services cellulaires, le Conseil a dit estimé de prime abord que les critères établis à l'article 34 seraient respectés s'il s'abstenait d'exercer, en tout ou en partie, les pouvoirs et fonctions énoncés, étant donné :

(1) que cette décision serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication, plus particulièrement avec l'objectif visant à "favoriser le libre jeu du marché ... et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire";

(2) que le cadre de la fourniture du service téléphonique cellulaire est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers; et

(3) que cette décision n'aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment le maintien d'un marché concurrentiel.

Toutefois, de l'avis du Conseil, une décision de s'abstenir d'approuver les tarifs applicables aux services cellulaires offerts par les affiliées de la compagnie de téléphone devrait être assujettie à l'existence de garanties permettant de s'assurer que les activités cellulaires de ces affiliées sont sans lien de dépendance avec les activités réglementées de la compagnie de téléphone et qu'il n'y a aucun interfinancement par les revenus des services monopolistiques.

Quant aux STPSF, le Conseil a jugé aussi de prime abord que les critères établis à l'article 34 seraient respectés s'il s'abstenait d'exercer, en tout ou en partie, les pouvoirs et fonctions énoncés.

Pour ce qui est des services mobiles sans fil autres que les STPSF et les services cellulaires (autres services sans fil), le Conseil a estimé de prime abord que les critères établis à l'article 34 seraient respectés s'il s'abstenait d'exercer tous les pouvoirs et fonctions énoncés. Il juge également qu'autrement, il serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication énoncée à l'article 7 de la Loi de publier une ordonnance d'exemption conformément à l'article 9. En effet, cet article prévoit que le Conseil peut, par ordonnance, soustraire, aux conditions qu'il juge indiquées, toute catégorie d'entreprises canadiennes à l'application de la présente Loi, s'il estime l'exemption, après avoir tenu une audience publique à ce sujet, compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication. Lorsque le Conseil propose d'exempter une catégorie d'entreprises canadiennes, l'article 10 exige que le projet d'ordonnance soit transmis au ministre, qui le fera déposer devant chaque chambre du Parlement.

Le Conseil a reçu des observations de la Canada Popfone Corporation (la Popfone), de l'Association canadienne d'échange de messages, Inc. (la CAM-X), de l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise, de la Clearnet Inc. (la Clearnet), de Mobility Canada, de l'Association RadioComm du Canada (l'ARC), Rogers Cantel Inc. (Cantel), du Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), de Téléglobe Canada (Téléglobe), de la Telezone Corporation, de la TMI Communications (la TMI) et d'Unitel Communications Inc. (Unitel).

II CONCLUSIONS

A. Généralités

Le Conseil conclut que la fourniture de services de télécommunications sans fil constitue la fourniture d'un service de télécommunication au sens de la Loi. Ainsi, la fourniture de services de ce genre par des entreprise canadiennes, au sens de la Loi, est assujettie à la réglementation du Conseil. Celui-ci signale que les parties à la présente instance partageaient généralement cet avis.

Selon Unitel, le Conseil devrait reporter l'examen de la question de l'abstention à l'égard des services sans fil jusqu'à ce qu'on ait pu établir les critères appropriés d'évaluation de la compétitivité du marché dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 92-78 du 16 décembre 1992 intitulée Examen du cadre de réglementation.

Le Conseil souligne que les paragraphes 34(1), (2) et (3) de la Loi énoncent les conditions qui motivent sa décision de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi. La Loi ne l'oblige pas à préciser les critères qui s'ajoutent à ceux que prévoit l'article 34, pas plus que le Conseil estime qu'il est nécessaire de le faire pour décider de s'abstenir ou non à l'égard des services à l'étude dans la présente instance.

B. Service cellulaire et service téléphonique public sans fil

En ce qui a trait au service cellulaire, les parties estimaient généralement que le Conseil devrait s'abstenir en vertu de tous les articles énoncés à l'article 34 ou de certains d'entre eux. Selon Mobility Canada et Stentor, le Conseil devrait s'abstenir en vertu de tous les articles, déclarant que les fournisseurs de services cellulaires n'ont aucune puissance commerciale. Mobility Canada a ajouté qu'une réglementation continuelle serait incompatible avec la mise en oeuvre de la politique énoncée à l'article 7 de la Loi, plus particulièrement avec les objectifs visant à favoriser le libre jeu du marché et à satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication. Pour sa part, la Cantel a soutenu qu'au début, le Conseil ne devrait s'abstenir qu'à son égard et à celui de la BCE Mobile Inc. À son avis, dans le cas de ces deux fournisseurs de services, de très nombreux investisseurs indépendants détiennent des actions, ce qui rend un comportement anticoncurrentiel improbable. Quant aux affiliées cellulaires des autres compagnies de téléphone, le Conseil ne devrait s'abstenir, d'après elle, qu'après avoir examiné la suffisance des garanties en matière de concurrence.

Téléglobe a affirmé que le Conseil devrait s'abstenir de réglementer les services cellulaires et les STPSF, mais pas d'exercer les fonctions et pouvoirs que lui confère l'article 29, de sorte qu'il puisse garantir l'acheminement canadien du trafic canadien.

De l'avis de la majorité des parties, des garanties permanentes contre des comportements anticoncurrentiels s'imposent. L'ARC estimait que le Conseil devrait s'abstenir seulement à l'égard des pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 24 et 25, faisant valoir que les articles 27, 29 et 31 peuvent être nécessaires pour donner suite aux plaintes concernant ce genre de comportement.

Le Conseil signale que deux fournisseurs de services cellulaires sont autorisés et que quatre fournisseurs potentiels de STPSF ont reçu des licences du ministère des Communications (maintenant Industrie Canada) en 1992. Les STPSF et d'autres nouveaux services, comme les systèmes de radiotéléphones mobiles spécialisés évolués, pourront être substitués au service cellulaire dans certains cas. Ainsi, dans le marché, ces services se feront concurrence entre eux, et dans le cas des STPSF, ce seront les téléphones payants et certains services Centrex et de PBX. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil juge approprié de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions à l'égard des services cellulaires et des STPSF, sauf les services décrits ci-dessous.

Quant à l'affirmation de la Cantel concernant le service cellulaire selon laquelle le Conseil ne devrait s'abstenir qu'à son égard et à celui de la BCE Mobile Inc., le Conseil ne croit pas que des investissements indépendants considérables garantissent un comportement anticoncurrentiel. Toutefois, comme il l'a indiqué dans l'avis public 93-64, il juge effectivement approprié que sa décision de s'abstenir soit assujettie à des garanties que les activités cellulaires soient sans lien de dépendance avec les activités réglementées de la compagnie de téléphone et qu'il n'y ait pas d'interfinancement par les revenus des services monopolistiques. Par conséquent, le Conseil ne s'abstiendra pas dans le cas des activités cellulaires menées au sein d'une compagnie de téléphone réglementée (c.-à-d., une qui fournit le service local de base).

Pour ce qui est des activités cellulaires menées par des affiliées des compagnies de téléphone, il fait observer que des garanties appropriées ont été établies dans la décision Télécom CRTC 87-13 du 23 septembre 1987 intitulée Radio cellulaire - Opportunité des garanties structurelles (la décision 87-13) et dans la décision Télécom CRTC 92-13 du 29 juin 1993 intitulée Rogers Cantel Inc. c. Bell Canada - Mise en marché du service cellulaire (la décision 92-13). Ces garanties s'appliquent à la conduite des compagnies de téléphone elles-mêmes, en ce qui concerne leurs rapports avec les affiliées cellulaires. Ainsi, la décision du Conseil de s'abstenir à l'égard de la fourniture du service cellulaire par des affiliées ne change en rien ces garanties.

Pour les raisons exposées dans les décisions 87-13 et 92-13, le Conseil estime que les garanties qui y sont établies devraient s'appliquer également aux rapports des compagnies de téléphone avec les affiliées en ce qui concerne la fourniture du STPSF.

En outre, le Conseil juge que les modalités qui s'appliquent actuellement aux fournisseurs de services cellulaires en ce qui concerne la protection du caractère confidentiel des renseignements sur l'abonné, qu'elles soient établies dans les tarifs, les contrats de service ou autrement dans des décisions du Conseil, devraient demeurer en vigueur. Dorénavant, ces dispositions doivent être incluses dans les contrats de service des abonnés. De plus, elles continueront de s'appliquer aux abonnés actuels, qu'elles soient incluses ou non dans les contrats de service qu'ils signent. En dernier lieu, le Conseil estime que les mêmes modalités à l'égard de la protection du caractère confidentiel des renseignements sur l'abonné devraient s'appliquer aux fournisseurs de STPSF. En conséquence, comme pour le service cellulaire, les fournisseurs de STPSF doivent inclure ces modalités dans tous les contrats de service des abonnés.

Pour pouvoir encore exiger des conditions régissant le caractère confidentiel des renseignements sur l'abonné et en imposer d'autres plus générales à l'égard de la fourniture de services cellulaires et de STPSF s'il jugeait opportun de le faire, le Conseil continuera d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confère l'article 24.

Le Conseil ne considère pas nécessaire de continuer à exiger des fournisseurs de services cellulaires et de STPSF qu'ils obtiennent son autorisation pour donner effet aux accords. Toutefois, en général, il estime que la liberté d'accès aux réseaux de télécommunications sert l'intérêt public. Dans cette optique, il faut s'assurer, selon lui, que les fournisseurs de services cellulaires et de STPSF n'établissent pas de discrimination injuste à l'égard d'autres fournisseurs de services ou abonnés, ou qu'ils n'accordent pas de préférence indue ou déraisonnable, en ce qui a trait à l'accès à leurs réseaux. De plus, il juge que les cas de discrimination injuste ou de préférence indue dans la fourniture de services cellulaires ou de STPSF pourraient survenir dans d'autres contextes. Il continuera donc d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les paragraphes 27(2) et (4) à l'égard de ces services.

Compte tenu de ce qui précède, pour ce qui est du paragraphe 34(1), le Conseil conclut, comme question de fait, que s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 25, 29 et 31 de même que les paragraphes 27(1), (5) et (6) à l'égard de la fourniture de services cellulaires et de STPSF par des entreprises canadiennes autres que les compagnies de téléphone serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication. En ce qui a trait au paragraphe 34(2), il conclut que le cadre de la fourniture de services cellulaires et de STPSF est ou sera suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers, de sorte qu'il est approprié de s'abstenir; de plus, relativement au paragraphe 34(3), il conclut que s'abstenir n'aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour ces services. Quant au paragraphe 34(4), à compter de la date de la présente décision, les articles 25, 29 et 31 de même que les paragraphes 27(1), (5) et (6) ne s'appliquent plus à la fourniture de services cellulaires ou de STPSF par les entreprises canadiennes autres que les compagnies de téléphone.

C. Autres services sans fil

Pour ce qui est des autres services sans fil (par exemple, les services de radiotéléphones mobiles et de téléappel), la majorité des parties ont fait valoir que les services en question sont suffisamment concurrentiels et qu'en vertu de l'article 9, le Conseil devrait exempter ces services de l'application de la Loi. Les parties ont souligné que certains des services en question (par exemple, les services de téléappel) n'ont jamais été réglementés par le Conseil, sauf lorsqu'ils sont fournis par des compagnies de téléphone réglementées. Toutefois, de l'avis de la Clearnet et de l'ARC, une ordonnance exemptant les entreprises d'autres services sans fil devrait être assujettie à la mise en oeuvre de garanties adéquates en matière de concurrence.

Pour plusieurs parties, dont la Popfone et la CAM-X, au lieu d'exempter en vertu de l'article 9, le Conseil devrait s'abstenir en vertu de l'article 34. Selon PopFone, ce genre de démarche, est préférable pour surveiller l'entrée non contrôlée de firmes étrangères.

La TMI a fait savoir qu'il existe une véritable concurrence entre tous les services sans fil comme les services cellulaires et les nouveaux services radiotéléphoniques mobiles par satellite. À son avis, comme les abonnés peuvent passer d'un service à l'autre, il est inutile de réglementer les services mobiles de transmission par satellite.

Quant à l'entrée de firmes étrangères, le Conseil fait remarquer que pour exploiter des installations qui utilisent des fréquences radiophoniques, il faut obtenir une licence en vertu de la Loi sur la radiocommunication, et que les dispositions réglementaires applicables exigent que la titulaire soit une compagnie canadienne et qu'elle appartienne au moins à 80 % à des intérêts canadiens. En général, il estime qu'il serait inutile et inefficace de réglementer des fournisseurs d'autres services sans fil, autres que les compagnies de téléphone.

Le dossier de l'instance a convaincu le Conseil qu'il serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication d'exempter, en vertu de l'article 9, les fournisseurs d'autres services sans fil en place, autres que les compagnies de téléphone, de l'application de la Loi pour ce qui est de la fourniture de ces services. Tel que noté précédemment, l'article 9 exige la tenue d'une audience publique. Dans ce contexte, le Conseil souligne qu'une audience publique peut avoir lieu dans le cadre d'une instance avec ou sans comparution, selon les circonstances de chaque cas. Dans le cas présent, comme il est convaincu que les parties ont eu amplement l'occasion d'exprimer leurs vues par écrit, il n'a pas exigé d'exposés oraux. En outre, de l'avis du Conseil, le dossier de l'instance est suffisant aux fins de l'évaluation des questions pertinentes. À la lumière de ce qui précède, il estime que l'instance en cours respecte l'obligation qui lui est faite à l'article 9 de tenir une audience publique. Il enverra donc un projet d'ordonnance prévoyant l'exemption des fournisseurs d'autres services sans fil, autres que les compagnies de téléphone, au ministre qui le fera déposer devant chaque chambre du Parlement, conformément à l'article 10 de la Loi.

D'après le dossier de la présente instance, le Conseil estime que la TMI livre concurrence à d'autres entreprises sans fil en général et à d'autres entreprises de transmission par satellite en particulier. Il est également convaincu que les conclusions du paragraphe précédent s'appliquent aussi à la TMI. Il inclura donc la TMI, le seul fournisseur actuel de service de sa catégorie, dans son projet d'ordonnance.

Le Conseil fait remarquer qu'une ordonnance d'exemption ne peut prendre effet que lorsqu'elle a été déposée devant chaque chambre du Parlement et que les exigences de l'article 10 sont par ailleurs respectées. En conséquence, pour ce qui est de la fourniture d'autres services sans fil actuels par des entreprises canadiennes autres que les compagnies de téléphone et de la fourniture par la TMI de services mobiles de transmission par satellite, il juge approprié de s'abstenir inconditionnellement d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 de la Loi, de manière que les fournisseurs de services de ce genre ne soient pas assujettis à des exigences réglementaires comme l'obligation de déposer des tarifs. Pour ces fins, le Conseil conclut que s'abstenir serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication. Il conclut aussi que les services en question sont suffisamment concurrentiels pour protéger les intérêts des usagers, de sorte qu'il convient de s'abstenir. De plus, il conclut que s'abstenir n'aura vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour ces services. Pour ce qui est du paragraphe 34(4), à compter de la date de la présente décision, les articles 24, 25, 27, 29 et 31 ne s'appliquent pas à la fourniture d'autres services sans fil existants par des entreprises canadiennes autres que les compagnies de téléphone ou à la fourniture par la TMI de services mobiles de transmission par satellite.

D. Service cellulaire et autres services sans fil fournis par les compagnies de téléphone

En dernier lieu, le Conseil estime que, sous réserve de l'élaboration et de la mise en oeuvre de garanties appropriées en matière de prix de revient et de marketing, il conviendrait de s'abstenir à l'égard de la fourniture de services sans fil par les compagnies de téléphone. Le Conseil serait disposé à examiner des propositions des compagnies de téléphone dans ce sens.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling