Politique réglementaire de télécom CRTC 2023-31

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Références : 2020-366, 2020-366-1 et 2023-31-1

Ottawa, le 15 février 2023

Dossier public : 1011-NOC2020-0366

Mesures réglementaires visant à améliorer l’efficacité de l’accès à des poteaux dont des entreprises canadiennes ont la propriété ou le contrôle

Sommaire

Le Conseil rend un certain nombre de conclusions afin de faciliter l’accès aux poteaux appartenant à des entreprises canadiennes (poteaux de télécommunication) ou aux poteaux dont les entreprises canadiennes contrôlent l’accès, ce qui contribuera à accélérer le déploiement de réseaux à large bande dans les régions du Canada où l’accès à ces réseaux est limité ou inexistant.

Le Conseil, entre autres choses :

• établit des échéanciers précis pour chaque étape du processus d’autorisation d’accès, en tenant compte du nombre de poteaux auxquels il faut accéder et en reconnaissant que certaines circonstances particulières, notamment celles qui échappent au contrôle de l’entreprise de services locaux titulaire (ESLT), peuvent nécessiter une certaine souplesse dans les échéanciers;
• détermine que les nouvelles parties demandant l’accès aux poteaux (tiers à raccorder) ne sont pas responsables des coûts associés aux travaux correctifs, dans la mesure où les poteaux ou les équipements de tiers n’étaient pas conformes aux normes de construction avant la réception de la nouvelle demande de raccordement;
• détermine qu’il est interdit aux ESLT de refuser une demande en raison du manque de capacité causé par un poteau ne répondant pas aux normes de construction;
• ordonne aux ESLT d’entamer des négociations de bonne foi avec les tiers à raccorder potentiels afin de trouver des solutions mutuellement avantageuses afin de mettre à niveau les poteaux qui manquent de capacité de réserve;
• offre aux tiers à raccorder la possibilité d’effectuer eux-mêmes, ou par l’intermédiaire d’un entrepreneur approuvé, les travaux préparatoires simples décrits dans l’estimation du coût des travaux préparatoires;
• établit un régime de travaux préparatoires à touche unique (OTMR) qui, sous certaines conditions, permettrait aux ESLT et aux tiers à raccorder d’effectuer des travaux préparatoires sur les installations, au nom d’autres parties ayant des installations déjà fixées à un poteau;
• permet l’installation avant l’achèvement des travaux préparatoires et le recours à des solutions de rechange temporaires pour l’installation d’équipements de tiers à raccorder sur les poteaux;
• ordonne aux ESLT d’indiquer au tiers à raccorder si l’enlèvement ou le réarrangement des installations créerait suffisamment de capacité au-delà de la capacité réservée par l’ESLT pour une utilisation future. Si c’est le cas, l’ESLT ne peut pas refuser la demande et doit enlever ou réarranger les installations, ou permettre l’enlèvement ou le réarrangement par un tiers;
• ordonne aux ESLT de fournir un raisonnement détaillé au tiers à raccorder et au Conseil lorsqu’elles refusent la demande d’un tiers à raccorder en raison du manque de capacité de réserve;
• ordonne aux ESLT de déposer auprès du Conseil, sur une base trimestrielle, des rapports contenant des renseignements au sujet des demandes d’accès aux poteaux;
• détermine que les tarifs du service de structures de soutènement des ESLT et les conclusions du Conseil dans la présente décision s’appliquent aux poteaux à utilisation conjointe, plus précisément aux poteaux appartenant en partie ou en totalité à l’ESLT, ainsi qu’aux éléments d’autres poteaux sur lesquels les ESLT exercent une participation ou un contrôle quelconque, ou dont elles contrôlent l’accès;
• détermine que les dispositions accordant un accès prioritaire et de la capacité réservée ne s’appliquent pas dans les situations où l’ESLT gère l’espace de communication pour une entreprise de services publics, mais n’est pas la propriétaire du poteau et n’a pas conclu d’entente réciproque en vue de partager les coûts du poteau.

Le Conseil ordonne aux ESLT de déposer, pour son approbation, des pages de tarif modifiées pour leurs tarifs du service de structures de soutènement reflétant les conclusions du Conseil dans la présente décision d’ici le 3 avril 2023.

Le Conseil encourage également les gouvernements provinciaux et territoriaux qui n’ont pas encore établi de tables de coordination entre eux et les fournisseurs de services de télécommunication pour favoriser la mise en œuvre des programmes gouvernementaux de financement de services Internet à mettre en œuvre une telle initiative, et à prendre en considération tous les projets de déploiement d’infrastructures de télécommunication, y compris le déploiement de petites cellules, et une plus grande participation des fournisseurs de services de télécommunication et des autres intervenants concernés à ces tables de coordination.

Introduction

1. Les poteaux soutiennent les fils d’acier (torons) sur lesquels sont fixés les câbles en fibre ou en cuivre d’une entreprise de services de télécommunication. Les poteaux ont des tailles et des capacités variables et ils soutiennent généralement les installations des entreprises de services de télécommunication et des entreprises de distribution d’électricité.
2. En vertu de la Loi sur les télécommunications (Loi), le Conseil a le pouvoir de réglementer l’accès aux structures de soutènement, comme les poteaux, appartenant à une entreprise canadienne. Dans la décision de télécom 2008-62, le Conseil a déterminé que cette autorité s’étend aux structures de soutènement qui n’appartiennent pas à l’entreprise, mais auxquelles l’entreprise a le droit d’accorder l’accès. L’autorité du Conseil ne comprend pas la réglementation de l’accès aux structures de soutènement appartenant à des tiers qui ne sont pas également des entreprises canadiennes, comme les entreprises de services publics réglementées par les provinces, et ne s’étend pas non plus aux lignes de transmission situées sur des terrains privés.
3. Toutes les entreprises titulaires canadiennes qui possèdent des poteaux sont tenues, sur demande et lorsque de la capacité de réserve est disponible, d’offrir un accès concurrentiel à ces poteaux, conformément à un tarif approuvé par le Conseil. À l’heure actuelle, le Conseil a approuvé les tarifs et les modalités d’accès aux poteaux et aux conduits appartenant aux grandes et à certaines petites entreprises de services locaux titulaires (ESLT)^{Note de bas de page 1}.
4. Dans l’avis de consultation de télécom 2019-406, le Conseil a invité les parties à déterminer les obstacles à la construction de nouvelles installations ou à leur accès ou à l’interconnexion avec les installations existantes afin d’étendre plus efficacement les réseaux à large bande dans les zones mal desservies. Les zones mal desservies comprennent les zones où, en raison d’un manque de réseaux compatibles avec la large bande, les services Internet ne répondent pas aux critères de l’objectif de service universel^{Note de bas de page 2}. Dans l’instance amorcée par l’avis de consultation de télécom 2019-406, de nombreux intervenants ont soulevé que l’accès inopportun et coûteux aux poteaux constitue l’un des principaux obstacles au déploiement de réseaux à large bande dans les régions rurales et éloignées du Canada.

Contexte

5. Dans la décision de télécom 95-13, le Conseil a défini un cadre pour l’accès aux structures de soutènement des compagnies de téléphone réglementées. Dans cette décision, le Conseil a ordonné à ces entreprises de mettre leurs structures de soutènement à la disposition des entreprises de services de télécommunication et de télédistribution, a établi des tarifs uniformes pour l’utilisation des poteaux, des torons et des conduits, et leur a ordonné de publier des pages de tarifs mettant en œuvre ses conclusions. Dans l’ordonnance de télécom 2000-13, le Conseil a approuvé les taux et les modalités d’un tarif de structures de soutènement que les ESLT^{Note de bas de page 3} doivent adopter, ainsi qu’un modèle pour les contrats de licence relatifs aux structures de soutènement (CLRSS).
6. Dans la décision de télécom 2008-17, le Conseil a établi un cadre réglementaire révisé pour les services de gros et une définition des services d’intérêt public, c’est-à-dire des services qui fournissent un avantage social important. Le Conseil a estimé que la construction de structures de soutènement en double entraînerait une utilisation inefficace des ressources publiques et privées et constituerait un inconvénient pour le public. Par conséquent, le Conseil a déterminé que les services de structures de soutènement doivent être classés comme des services d’intérêt public et sont donc obligatoires.
7. Dans la décision de télécom 2010-900, le Conseil a approuvé des tarifs révisés pour les services de structures de soutènement de certaines ESLT. Dans cette décision, le Conseil a confirmé la méthode de tarification utilisée dans la décision de télécom 95-13 pour les structures de soutènement des ESLT, selon laquelle les coûts des ESLT pour les structures elles-mêmes sont traités comme des coûts fixes et sont évalués sur la base des coûts intrinsèques – c’est-à-dire en utilisant les coûts comptables historiques, qui sont des coûts représentant la valeur monétaire investie dans ces actifs tels qu’ils sont enregistrés dans les livres de l’entreprise (également connus sous le nom de valeur comptable nette).

Avis de consultation de télécom 2020-366

8. Dans l’avis de consultation de télécom 2020-366, le Conseil a amorcé une instance en vue de solliciter des propositions portant sur des mesures réglementaires possibles qui pourraient faciliter l’accès aux poteaux appartenant à des entreprises canadiennes (poteaux de télécommunication) ou aux poteaux dont les entreprises canadiennes contrôlent l’accès, ce qui contribuerait à accélérer le déploiement de réseaux à large bande dans les régions du Canada n’ayant pas accès ou ayant un accès limité à ces réseaux.
9. Le Conseil a reçu des interventions de grandes ESLT (Bell Canada; Saskatchewan Telecommunications [SaskTel]; et TELUS Communications Inc. [TCI]); des concurrents (petites ESLT, entreprises de câblodistribution et autres fournisseurs de services de télécommunication [FST] qui utilisent les structures de soutènement des ESLT pour fournir des services de radiodiffusion et de télécommunication [également appelés tiers à raccorder ou titulaires]); des associations de FST et d’autres intervenants; des entreprises de services publics; des gouvernements provinciaux et régionaux; et un particulier.

Questions

10. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner les questions suivantes dans la présente décision :
    • Accès aux poteaux de télécommunication
    • Accès à la capacité de réserve
    • Règlement des différends
    • Poteaux sous ententes d’utilisation conjointe
    • Autres questions déterminées par les parties

Accès aux poteaux de télécommunication

Processus de demande de permis

Contexte

11. Le processus tarifé permettant aux FST d’accéder aux poteaux pour déployer des installations de télécommunication est semblable à d’autres processus d’autorisation existants, comme l’évaluation par une ville d’un projet de construction dans les emprises municipales, ou le processus mis en place par les compagnies ferroviaires pour autoriser les entreprises à traverser les voies ferrées.
12. Actuellement, les ESLT sont responsables de toutes les étapes du processus, à l’exception de l’installation des équipements par le tiers à raccorder. Les modalités générales d’accès aux structures de soutènement des ESLT se trouvent dans la section « Service de structures de soutènement » du tarif général d’une ESLT. Une fois l’accès accordé, les ESLT et les tiers à raccorder doivent également conclure un CLRSS, qui est soumis à l’approbation préalable du Conseil. Le CLRSS détaille les obligations et les droits des deux parties.
13. Bien qu’il existe actuellement certains échéanciers afin de répondre à une demande d’accès dans les tarifs du service de structures de soutènement des ESLT, il n’y a pas d’échéancier pour les demandes d’accès à 50 poteaux ou plus, ou pour les demandes dans les régions éloignées ou visées par des conditions inhabituelles, qui ne sont pas clairement définies.
14. Les données fournies par les grandes ESLT dans le cadre de la présente instance montrent qu’une proportion importante des demandes d’accès à moins de 50 poteaux n’est pas accordée selon les échéanciers prévus par le tarif actuel (maximum de 30 jours), et que de nombreuses demandes nécessitent plus de 90 jours pour que l’accès soit accordé.

Positions des parties

15. La Canadian Communication Systems Alliance (CCSA); Cogeco Communications Inc. (Cogeco); le First Mile Connectivity Consortium (FMCC); l’Independent Telecommunications Providers Association (ITPA); le Réseau régional de l’Est ontarien; Rogers Communications Canada Inc. (RCCI); le Southeastern BC Regional Connectivity Committee; et Xplornet Communications Inc. (Xplornet) ont exprimé le besoin de modifier les tarifs actuels des services de structures de soutènement afin de réduire au minimum les retards en matière d’autorisation et d’accroître la certitude pour la planification et l’exécution du déploiement de la large bande au Canada.
16. Beanfield Technologies Inc. (Beanfield), la CCSA, le FMCC, Shaw Communications Inc. (Shaw) et Xplornet ont indiqué qu’ils étaient favorables à ce que le Conseil fixe des échéanciers précis pour chaque étape du processus d’autorisation afin d’assurer le déploiement rapide des réseaux. SaskTel a également soutenu l’établissement d’un échéancier raisonnable pour les travaux préparatoires afin de permettre un raccordement efficace aux poteaux.
17. L’ITPA a également indiqué que les tarifs devraient préciser les échéanciers de traitement pour les demandes concernant plus de 50 poteaux.
18. Électricité Canada (anciennement connue sous le nom d’Association canadienne de l’électricité ou ACE) a soutenu que de nombreux éléments échappant au contrôle du propriétaire du poteau peuvent influer sur l’échéancier de délivrance des permis et des travaux préparatoires. Elle a également évoqué l’option d’une approche fondée sur un échéancier fixe, mais uniquement en tant que directives de pratiques exemplaires pour les échéanciers d’exécution.
19. Bell Canada a argué que les échéanciers actuels prévus par les tarifs sont raisonnables. Elle a également fait remarquer que la grande majorité des plaintes relatives aux retards ont porté sur les retards dans l’achèvement des travaux préparatoires, qui empêchent un tiers à raccorder de déployer ses installations.
20. TCI a soutenu qu’il n’est pas possible d’imposer un échéancier strict aux demandes qui contiennent des demandes liées à de gros volumes ou qui concernent des structures de soutènement dans des régions éloignées, en raison de l’ampleur de la demande et du nombre de variables inconnues.

Analyse du Conseil

21. Les parties cherchant à accéder aux poteaux de télécommunication ont généralement convenu que les retards associés au processus de demande de permis sont des goulots d’étranglement critiques pour accéder aux structures de soutènement. De nombreuses plaintes de la part de tiers à raccorder portent sur le fait qu’il n’existe actuellement aucun échéancier de réponse pour les demandes de plus de 50 poteaux ni pour l’achèvement des travaux préparatoires. Sur la base du dossier de l’instance, il semble que le manque de échéanciers est la principale cause des retards dans le processus d’autorisation. Les ESLT ont très peu d’incitatifs à accélérer le processus pour permettre aux concurrents d’accéder à leurs structures de soutènement, alors qu’elles bénéficient d’un avantage concurrentiel en retardant le déploiement des réseaux des concurrents, sinon activement, du moins en étant passives dans leur traitement des demandes d’accès.
22. Le Conseil reconnaît que la mise en œuvre et le respect d’échéanciers fermes pour les travaux préparatoires constitueraient un défi pour les ESLT, puisque des facteurs qui échappent à leur contrôle, comme les consultations de tiers et le travail des services publics, peuvent causer des retards imprévus et les empêcher de respecter ces échéanciers. Toutefois, le Conseil estime que des échéanciers réalisables et bien définis, permettant des exceptions raisonnables, sont susceptibles de favoriser un déploiement plus rapide des réseaux à haute vitesse, d’accroître la concurrence et de contribuer à un accès plus efficace aux poteaux, servant ainsi l’intérêt public.
23. La transparence et la responsabilité des ESLT au cours du processus d’autorisation seraient grandement améliorées par l’imposition de échéanciers, en particulier si elles devaient signaler et expliquer tout retard à chaque étape du processus.
24. Certaines parties ont indiqué les décisions prises par la Federal Communications Commission (FCC) des États-Unis dans le cadre de son instance intitulée « Accelerating Wireline Broadband Deployment by Removing Barriers to Infrastructure Investment » comme un modèle possible à suivre^{Note de bas de page 4}. Dans ses décisions, la FCC a mis en place des échéanciers spécifiques pour chaque étape du processus d’accès aux poteaux, y compris pour l’exécution des travaux préparatoires. Le Conseil est d’avis que la situation au Canada est suffisamment semblable à celle des États-Unis en termes de perspective géographique (défis dans les régions rurales et éloignées) et d’environnement concurrentiel (peu de mesures incitatives, ou même des facteurs de dissuasion, pour les ESLT et les entreprises de services publics à accélérer le déploiement de réseaux de tiers) pour que la mise en œuvre d’échéanciers soit également appropriée, en tenant compte et en faisant des exceptions pour les éléments qui sont hors du contrôle des ESLT.
25. Étant donné que toute étape du processus qui n’est pas assortie d’un échéancier précis représente une possibilité de retard, le Conseil détermine que chaque étape du processus d’autorisation d’accès devrait être assortie d’un échéancier défini, en tenant compte du nombre de poteaux auxquels il faut accéder et en reconnaissant que certaines circonstances particulières, notamment celles qui échappent au contrôle des ESLT, peuvent nécessiter une certaine souplesse dans les échéanciers. Ces échéanciers devraient particulièrement tenir compte des travaux préparatoires, qui constituent l’étape la plus problématique et celle qui entraîne le plus de retards dans le processus d’accès aux poteaux des ESLT.
26. Les échéanciers précis seront discutés plus loin.

Travaux préparatoires

Définitions et catégorisation des travaux préparatoires, y compris les travaux correctifs

Contexte

27. Les travaux préparatoires ont été déterminés comme un obstacle sérieux au déploiement de la large bande au Canada en raison des retards et des coûts relatifs à ce type de travaux.
28. Il n’existe actuellement aucune définition autonome des travaux préparatoires dans les tarifs des ESLT. Elle doit être déduite de la définition des frais de travaux préparatoires^{Note de bas de page 5}.

Positions des parties

29. Les tiers à raccorder estimaient que la définition déduite des tarifs du service de structures de soutènement des ESLT était trop large et contribuait aux retards et aux coûts excessifs auxquels ils étaient confrontés. Nombre d’entre eux ont soutenu que cela conduit les grandes ESLT à facturer aux tiers à raccorder des travaux dont ils estiment ne pas devoir supporter le coût, et des retards pour des travaux dont ils ne devraient pas être responsables.
30. Les tiers à raccorder ont affirmé que la situation actuelle permet aux ESLT de les facturer pour du travail qui n’est pas lié à leurs demandes d’accès ou pour du travail pour lequel les ESLT sont déjà compensées par les tarifs d’accès.
31. Québecor Média inc., au nom de Vidéotron ltée (Vidéotron), a indiqué que non seulement une définition des travaux préparatoires est nécessaire, mais que des définitions des travaux préparatoires simples et des travaux préparatoires complexes sont également nécessaires. Vidéotron a ajouté que des sous-catégories distinctes de travaux correctifs devaient également être définies. Elle a soutenu que ces définitions sont essentielles en vue d’éliminer le flou qui prévaut actuellement, et qu’elles mettraient fin à la pratique des grandes ESLT qui profitent des travaux préparatoires pour faire supporter aux tiers à raccorder le coût total de la mise aux normes de leurs structures de soutènement.
32. La plupart des parties, y compris les tiers à raccorder et les grandes ESLT, ont appuyé la proposition de Vidéotron d’indiquer les définitions des travaux préparatoires, du travail correctif et de leurs sous-catégories dans les tarifs, parfois avec des modifications ou des précisions mineures.

Analyse du Conseil

33. Le Conseil estime que l’absence actuelle de définitions contribue à retarder l’accès des tiers à raccorder aux poteaux et à faire payer aux tiers à raccorder des coûts dont ils ne devraient pas être responsables.
34. En fournissant des définitions précises dans les tarifs du service de structures de soutènement, on s’assurera que les tiers à raccorder ne sont tenus responsables que du travail et des coûts associés à leurs demandes d’accès. Il est donc important d’introduire une démarcation claire entre les travaux requis à l’endroit des poteaux afin de répondre aux normes de construction (travaux correctifs) et tous les autres types de travaux préparatoires.
35. Pour plus de clarté concernant les tarifs, les travaux préparatoires devraient se référer précisément, et se limiter, aux travaux nécessaires en vue de créer de l’espace afin d’accueillir de nouvelles installations sur un poteau. Le dossier de la présente instance soutient également la définition des travaux complexes, qu’il s’agisse de travaux correctifs ou préparatoires, comme des travaux raisonnablement susceptibles de causer une interruption de service ou des dommages aux installations. En outre, le Conseil estime qu’il est approprié de limiter la définition des travaux préparatoires simples à l’espace de communication d’un poteau, comme l’ont proposé plusieurs intervenants.
36. La définition des travaux préparatoires proposée par Vidéotron, qui est très semblable à la définition adoptée par la FCC, a reçu un fort soutien de la part des intervenants autres que les ESLT. Par conséquent, elle devrait être à la base de la définition qui est ajoutée aux tarifs.
37. De même, et étant donné que la plupart des parties sont également d’accord, les définitions proposées par Vidéotron pour les travaux préparatoires simples et complexes constituent une base solide pour les définitions à ajouter aux tarifs. Toutefois, la proposition de Bell Canada de définir les travaux préparatoires simples comme des travaux préparatoires qui ne sont pas complexes simplifie les définitions et pourrait prévenir les ambiguïtés possibles.
38. Comme l’a suggéré RCCI, déterminer plus précisément les types et les exemples de travaux préparatoires qui devraient être classés dans les catégories complexe ou simple est un bon moyen d’apporter davantage de clarté.
39. En ce qui concerne la définition des travaux correctifs, le Conseil estime qu’il convient d’indiquer le concept de Vidéotron selon lequel ces travaux visent à « corriger les anomalies préexistantes sur les structures de soutènement de l’entreprise ».
40. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne aux ESLT de réviser leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’y intégrer les définitions suivantes :

    Les « travaux préparatoires » sont définis comme la modification ou le remplacement d’un poteau, ou des torons ou de l’équipement sur le poteau, pour accueillir des installations supplémentaires sur le poteau ou les torons.

    Les « travaux préparatoires complexes » sont définis comme des transferts ainsi que des travaux qui seraient raisonnablement susceptibles de causer une interruption de service ou des dommages à l’installation, ou comprennent des travaux dans l’espace électrique.

    Les « travaux préparatoires simples » sont définis comme tous travaux préparatoires nécessaires en dehors de l’espace électrique qui ne sont pas des travaux préparatoires complexes.

    Les « travaux correctifs » sont définis comme tous travaux nécessaires afin de corriger les anomalies préexistantes résultant de la non-conformité à l’égard des normes de construction applicables d’une structure de soutènement ou de ses raccordements.

    Les « travaux correctifs complexes » sont définis comme tous travaux requis afin de corriger des anomalies préexistantes résultant de la non-conformité à l’égard des normes de construction applicables d’une structure de soutènement ou de ses raccordements, qui seraient raisonnablement susceptibles de causer une interruption de service ou des dommages à l’installation, ou qui dépasse les compétences du titulaire ou de l’entrepreneur, comme des travaux dans l’espace électrique, tel que déterminé raisonnablement par le propriétaire du poteau.

    Les « travaux correctifs simples » sont définis comme tous travaux correctifs requis en dehors de l’espace électrique qui ne sont pas des travaux correctifs complexes.

41. Pour davantage de clarté, le Conseil fournit les exemples suivants de travaux préparatoires simples et complexes :
    • Travaux préparatoires simples
      • l’élagage d’arbres;
      • l’ajout d’ancres et de haubans;
      • le réarrangement, le transfert et le déplacement de torons, d’installations superposées et d’autres équipements de tiers, à condition que l’épissage du câblage actif ne soit pas nécessaire et que l’équipement ne soit pas une antenne sans fil;
      • l’enlèvement du câblage et de l’équipement existants qui ont clairement été abandonnés ou qui ont été déterminés comme abandonnés par le propriétaire du câblage ou de l’équipement;
      • tous les autres travaux qui ne présentent pas de risque raisonnable de pannes ou de dommages aux structures ou aux installations et qui ne sont pas interdits par une entreprise de distribution d’électricité sur un poteau à utilisation conjointe.
    • Travaux préparatoires complexes
      • le remplacement du poteau, y compris l’installation du nouveau poteau, le transfert des raccordements existants sur le nouveau poteau et l’enlèvement de l’ancien poteau;
      • les travaux qui ne sont pas autorisés par une entreprise de distribution d’électricité ayant des droits d’utilisation conjointe du poteau;
      • les travaux qui présentent un risque raisonnable de pannes ou de dommages aux structures ou aux installations, y compris l’épissage du câblage actif et le déplacement d’une antenne sans fil.

Répartition des coûts des travaux préparatoires et des travaux correctifs

Contexte

42. La définition actuelle des frais de travaux préparatoires dans les tarifs du service de structures de soutènement ne fait pas de distinction entre les coûts qu’une ESLT peut transmettre à un tiers à raccorder en vue de préparer un poteau à accueillir un nouveau raccordement et les coûts en vue de rendre un poteau qui fait l’objet d’une demande d’accès conforme aux normes de construction applicables.
43. En raison de cette absence de différenciation, les ESLT, conformément aux dispositions tarifaires actuelles, peuvent transmettre les coûts attribuables aux travaux correctifs aux tiers à raccorder dans la mesure où elles peuvent déterminer que ces coûts sont nécessaires « afin de répondre aux exigences du titulaire en matière de service de structures de soutènement ».

Positions des parties

44. La plupart des intervenants, à l’exception de Bell Canada et de TCI, ont indiqué que les propriétaires de poteaux devraient être responsables de l’entretien de leur infrastructure de poteaux conformément aux normes de construction et devraient assumer tous les coûts connexes.
45. Les intervenants ont également soutenu qu’en règle générale, les coûts des ESLT pour le maintien de leurs structures de soutènement sont inclus dans les coûts qui sont recouvrés par la méthode du Conseil afin de fixer les tarifs d’accès aux poteaux.
46. Bell Canada et TCI étaient d’avis que les travaux d’entretien de routine sont la responsabilité du propriétaire du poteau. Toutefois, elles ont argué que les coûts des travaux correctifs en vue de mettre un poteau existant en conformité avec les normes de construction applicables afin de répondre à la demande d’accès d’un tiers à raccorder à un poteau devraient être supportés par le tiers à raccorder qui demande cet accès, étant donné que l’examen et les coûts sont motivés par sa demande.
47. Si Bell Canada et TCI devaient être tenues d’absorber de tels coûts, elles ont soutenu que cela entraînerait inévitablement un devancement des investissements causé par la demande d’un concurrent. Ainsi, la méthode actuelle de calcul des coûts devrait être revue, et le résultat de cet exercice de calcul des coûts conduirait très probablement à une augmentation importante des tarifs d’accès.

Analyse du Conseil

48. Le Conseil est d’avis que le principe selon lequel l’accès des tiers ne doit pas avoir pour effet de devancer les investissements des ESLT ne s’applique qu’à l’investissement et à la construction de structures de soutènement, et non au maintien des poteaux existants aux normes de construction.
49. Par conséquent, l’argument avancé par Bell Canada et TCI concernant la différence entre l’entretien courant continu et ce qu’ils appellent l’entretien « sur demande » en raison d’une demande d’accès doit être rejeté. Les ESLT sont compensées pour l’entretien de leurs poteaux au moyen des tarifs d’accès et, par conséquent, elles devraient assumer la responsabilité de les garder conformes aux normes de construction. Un poteau qui n’est pas conforme aux normes n’est pas le résultat d’une demande d’accès; par conséquent, il ne devrait pas incomber à la partie qui demande l’accès de couvrir les coûts.
50. Bien que le Conseil reconnaisse que les ESLT peuvent ne pas être entièrement compensées pour leurs coûts d’entretien uniquement par les tarifs de raccordement, il estime que cela est approprié, car une partie des coûts peut être attribuée aux activités du propriétaire du poteau également. Il s’ensuit que les tiers à raccorder ne devraient pas supporter la totalité des coûts d’entretien des poteaux.
51. De plus, les ESLT peuvent déposer une nouvelle étude de coûts pour les services de structures de soutènement si elles estiment que les tarifs ne sont plus justes et raisonnables. À défaut, les ESLT ne peuvent imposer des frais supplémentaires aux tiers à raccorder afin d’augmenter la compensation pour une catégorie de coûts déjà couverte par les taux tarifés.
52. Cette approche serait semblable à l’affirmation faite par la FCC à ce sujet dans son document Third Report and Order and Declaratory Ruling :

    Les nouveaux tiers à raccorder ne sont pas responsables des coûts associés à la mise en conformité des poteaux ou de l’équipement de tiers avec les normes actuelles de sécurité et de construction des propriétaires de poteaux, dans la mesure où ces poteaux ou cet équipement de tiers n’étaient pas conformes avant le nouveau raccordement. [traduction]

53. En outre, le maintien des poteaux aux normes de construction est conforme aux objectifs de la politique de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi (objectifs stratégiques), notamment le soutien au développement ordonné du système de télécommunication et l’amélioration de sa résilience.
54. De plus, étant donné qu’une ESLT est actuellement en mesure de facturer aux tiers à raccorder potentiels des travaux correctifs en raison d’une demande de raccordement, elle est incitée à retarder les travaux correctifs jusqu’à la réception d’une demande. En outre, les tarifs actuels permettent aux ESLT de refuser une demande d’accès sans avoir à fournir de détails supplémentaires. Par conséquent, afin d’empêcher tout comportement anticoncurrentiel, les ESLT ne devraient pas pouvoir refuser une demande en raison du manque de capacité causée par la non-conformité du poteau aux normes de construction, et elles devraient être tenues de mettre conformes aux normes, à leurs propres frais, tous les poteaux faisant l’objet d’une demande de raccordement.
55. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que les nouveaux tiers à raccorder ne sont pas responsables des coûts associés aux travaux correctifs, dans la mesure où les poteaux ou les équipements de tiers ne sont pas conformes aux normes de construction. Cela serait non seulement conforme aux objectifs stratégiques, mais empêcherait également les ESLT de demander une compensation supplémentaire pour un service pour lequel elles sont déjà compensées par des taux tarifés.
56. De plus, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier la définition de frais de travaux préparatoires dans leurs tarifs du service de structures de soutènement comme suit :

    Ces frais sont fondés sur les dépenses engagées et, s’il y a lieu, sur les tarifs horaires de main-d’œuvre précisés dans le tarif de l’entreprise, applicables à tous les matériaux utilisés et à tous travaux préparatoires effectués sur ou dans des structures de soutènement de l’entreprise, ou à proximité de celles-ci, ou sur les installations de l’entreprise ou d’un co-usager, mais à l’exclusion des coûts engagés pour corriger les violations préexistantes du Code de la construction par les structures de soutènement ou tout câble, équipement ou autre installation présente sur les structures de soutènement. Pour plus de clarté, les frais ne doivent pas comprendre les coûts définis comme « coûts de travaux correctifs » conformément au présent tarif.

57. De plus, afin d’empêcher les ESLT de simplement refuser une demande qui nécessiterait des travaux correctifs à leurs propres frais, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement en indiquant qu’une demande d’accès ne peut être refusée en raison d’un manque de capacité qui pourrait être corrigé en effectuant des travaux correctifs, ces travaux correctifs devant être effectués aux frais de l’ESLT.

Remplacement d’un poteau

Contexte

58. Deux raisons principales justifient le remplacement d’un poteau : i) le poteau est en fin de vie en raison de la pourriture, de fissures importantes, de dommages causés par des pics, etc.; ou ii) le poteau n’est pas estimé assez solide ou assez haut afin de soutenir une charge plus importante.
59. Il n’y a actuellement aucune orientation précise concernant le remplacement des poteaux ou la politique de partage des coûts pour le remplacement des poteaux dans les tarifs du service de structures de soutènement des ESLT.

Positions des parties

60. Le Centre pour la défense de l’intérêt public (CDIP), SaskTel et TekSavvy Solutions Inc. (TekSavvy) ont recommandé que les coûts de toute mise à niveau réellement nécessaire pour accueillir un nouveau raccordement soient partagés également entre le propriétaire du poteau et le tiers à raccorder. La raison d’être de cette proposition est que le propriétaire du poteau et le tiers à raccorder sont les principaux bénéficiaires de l’amélioration (y compris une amélioration impliquant le remplacement du poteau).
61. Beanfield; Bragg Communications Incorporated, exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink (Eastlink); Cogeco; RCCI; Shaw; TBayTel; Vidéotron; et Xplornet ont proposé différentes façons de répartir les coûts de remplacement des poteaux entre le tiers à raccorder et les propriétaires de poteaux. Certaines propositions prenaient en compte la dépréciation du poteau, tandis que d’autres prenaient en considération les différents types de coûts qu’engendre le remplacement d’un poteau et la manière dont ils devraient être partagés.
62. Ces parties ont en commun le point de vue selon lequel le propriétaire du poteau devrait être entièrement responsable du remplacement d’un poteau qui est en fin de vie ou qui ne répond pas aux normes de construction.
63. Bell Canada et TCI ont indiqué que si un poteau doit être remplacé en dehors d’un programme d’entretien courant planifié, les coûts devraient alors être supportés par le tiers à raccorder qui est demandeur d’accès.

Analyse du Conseil

64. Si un poteau s’est détérioré au point de ne pas être conforme aux normes de sécurité et de construction, et qu’il empêche donc l’installation de nouveaux raccordements, le propriétaire du poteau devrait être responsable des coûts afin de remédier à la situation, ce qui constitue un travail correctif.
65. Bien que Bell Canada et TCI aient indiqué qu’elles ne sont pas tenues d’accélérer le déploiement des poteaux pour satisfaire la demande de tiers ou que cela constituerait un devancement de leurs investissements, le Conseil conclut qu’il s’agit d’une interprétation erronée du paragraphe 11 de la décision de télécom 2010-900 en ce qui concerne l’entretien des poteaux et l’exécution de travaux correctifs.
66. Exiger des ESLT qu’elles effectuent des travaux correctifs, y compris le remplacement d’un poteau lorsqu’il est en fin de vie, n’enfreint pas le principe selon lequel l’accès des tiers ne doit pas entraîner la construction des structures de soutènement ni en devancer le moment.
67. Dans ces situations, la raison pour laquelle un poteau doit être remplacé est due soit à la fin de sa vie utile, soit à un manque d’entretien adéquat; dans les deux cas, il incombe au propriétaire du poteau de remédier à la situation.
68. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’indiquer qu’une ESLT ne peut refuser de remplacer un poteau, à ses propres frais, si le manque de capacité pour accueillir un nouveau raccordement est causé par la non-conformité du poteau aux normes de sécurité et de construction, comme le reflète la définition des travaux correctifs indiquée ci-dessus.
69. En ce qui concerne les cas où un poteau répond aux normes de construction, mais devrait quand même être remplacé pour accueillir une charge supplémentaire, le Conseil estime que ces situations sont différentes, car c’est la demande d’accès qui déclenche le remplacement ou la modernisation du poteau. Le Conseil estime que ce type de travaux doit être estimé comme des travaux préparatoires, plutôt que des travaux correctifs, puisqu’ils doivent être effectués pour accueillir des installations supplémentaires sur le poteau.
70. Cependant, contrairement à d’autres types de travaux préparatoires où le tiers à raccorder est le seul bénéficiaire des travaux, et donc le seul responsable des coûts, le propriétaire du poteau bénéficiera également de la nouvelle structure. Un nouveau poteau a une durée de vie de 30 à 40 ans, et le propriétaire pourra non seulement l’utiliser pour ses services, mais aussi louer l’espace à des taux tarifés.
71. Par conséquent, le Conseil estime qu’il serait déraisonnable d’exiger du tiers à raccorder qu’il paie le coût total du remplacement, comme c’est souvent le cas actuellement. SaskTel a suggéré qu’un partage des coûts en parts égales entre le propriétaire du poteau et le nouveau tiers à raccorder serait une approche simple et équitable, semblable aux ententes d’utilisation conjointe qu’elle a mises en place avec certaines entreprises de distribution d’électricité. Le CDIP a également suggéré une telle approche, tandis que d’autres parties ont proposé d’autres méthodes de répartition des coûts, comme celles qui tiennent compte du degré de dépréciation du poteau. De plus, la principale raison pour laquelle les tarifs d’accès sont relativement bas, lorsque comparés à certains tarifs d’accès facturés par les entreprises de services publics pour l’accès à leurs poteaux, est que les ESLT ne sont pas obligées de créer plus de capacité pour accueillir de nouveaux raccordements.
72. Le Conseil estime que si le fait d’exiger des propriétaires de poteaux qu’ils remplacent leurs poteaux peut justifier une révision de la méthode de calcul des coûts, une approche de partage des coûts fondée sur une négociation de bonne foi pourrait conduire à des résultats mutuellement avantageux pour les tiers à raccorder et les propriétaires de poteaux.
73. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT, à titre de condition en vertu de l’article 24 de la Loi, d’entamer des négociations de bonne foi avec les tiers à raccorder potentiels afin de trouver des solutions mutuellement avantageuses pour mettre à niveau les poteaux présentant un manque de capacité. En outre, le Conseil détermine que le fait d’insister pour qu’un seul tiers à raccorder assume plus de 50 % des coûts totaux de remplacement du poteau, y compris les coûts associés au déplacement des installations, ne constituerait pas, dans la plupart des cas, une négociation de bonne foi.
74. Enfin, afin de surveiller l’efficacité de l’approche décrite ci-dessus, le Conseil ordonne aux ESLT, conformément aux articles 24 et 37 de la Loi, de fournir des renseignements sur chaque cas où elles ont choisi de ne pas remplacer un poteau afin de créer plus de capacité en vue d’accueillir un nouveau tiers à raccorder. Ces renseignements doivent être fournis dans le cadre du rapport trimestriel obligatoire au Conseil dont il est question dans la section « Règlement des différends » ci-dessous. Les renseignements doivent comprendre le nom du tiers à raccorder qui est demandeur, l’emplacement du ou des poteaux et tout élément de preuve ou argument à l’appui montrant qu’il a rempli son obligation de négocier de bonne foi avant de refuser la demande. Le personnel du Conseil fournira des détails supplémentaires aux ESLT par lettre.

Exécution des travaux préparatoires par les tiers à raccorder et les entrepreneurs autorisés

Contexte

75. Les tarifs actuels des services de structures de soutènement permettent aux tiers à raccorder, ou à leurs entrepreneurs approuvés, d’effectuer des travaux préparatoires. Cependant, plusieurs parties ont indiqué que ce travail n’est généralement autorisé que dans un nombre limité de demandes d’accès.

Positions des parties

76. Les parties étaient généralement d’accord pour dire que les coûts des travaux préparatoires sont la seule responsabilité du tiers à raccorder. Plusieurs d’entre elles ont plaidé en faveur de la possibilité de laisser les tiers à raccorder, ou leurs entrepreneurs approuvés, effectuer les travaux préparatoires au lieu de laisser les ESLT se charger seules de ces travaux.
77. La Fédération canadienne des municipalités; l’ITPA; et Zayo Group, LLC (Zayo) ont fait remarquer que les tiers à raccorder, ou leurs entrepreneurs approuvés, devraient être autorisés à effectuer des travaux préparatoires lorsqu’un propriétaire de poteau ne respecte pas un échéancier maximal défini.
78. Compte tenu de la possibilité de retards, Eastlink a indiqué que les tiers à raccorder devraient avoir la possibilité de faire le travail eux-mêmes. Cela permettrait aux tiers à raccorder de déployer leurs réseaux de manière efficace et rentable.
79. Beanfield, Bell Canada, Cogeco, Eastlink, RCCI, SaskTel, Shaw, TBayTel, TekSavvy et Vidéotron ont soutenu qu’il ne devrait pas être nécessaire d’attendre que le propriétaire du poteau tente d’effectuer les travaux préparatoires si le tiers à raccorder ou son entrepreneur approuvé sont en mesure de les effectuer eux-mêmes. À l’exception de Bell Canada, ces parties étaient d’avis que les tiers à raccorder devraient avoir le choix d’effectuer le travail eux-mêmes ou de compter sur les ESLT pour le faire.
80. TCI a argué que le propriétaire du poteau devrait toujours avoir le droit ultime de déterminer quels travaux seront effectués, ainsi que quand et par qui.
81. En plus de revendiquer le droit pour les tiers à raccorder, ou leurs entrepreneurs préapprouvés, d’effectuer des travaux préparatoires simples, TekSavvy et Vidéotron ont indiqué que les ESLT devraient être tenues de créer une base de données virtuelle contenant tous les documents de référence opérationnels et techniques des ESLT (énumérés par province), y compris les normes de construction d’une entreprise auxquelles les tiers à raccorder doivent avoir accès.
82. RCCI et TekSavvy ont également fait remarquer que les ESLT devraient être tenues de créer et de maintenir une base de données virtuelle contenant une liste d’entrepreneurs approuvés qui sont autorisés à effectuer des travaux préparatoires.
83. Bell Canada a indiqué qu’il devrait y avoir une limite de temps pour l’exécution des travaux préparatoires par les tiers à raccorder afin de les empêcher de retarder l’achèvement des travaux préparatoires dans le but de bloquer les demandes d’accès d’autres tiers à raccorder potentiels.

Analyse du Conseil

84. Permettre aux tiers à raccorder d’effectuer des travaux préparatoires leur donnerait un meilleur contrôle sur l’échéancier d’installation des raccordements aux structures de soutènement, ce qui accélérerait en fin de compte le déploiement des réseaux à large bande.
85. En raison des problèmes de santé et de sécurité associés aux travaux préparatoires complexes, et afin de réduire la durée et la fréquence des interruptions de service, la nature des travaux à effectuer par les tiers à raccorder ou leurs entrepreneurs approuvés devrait être limitée à des travaux préparatoires simples.
86. En ce qui concerne la proposition d’autoriser les tiers à raccorder à effectuer des travaux préparatoires uniquement lorsque les ESLT ne respectent pas certains échéanciers, cela pourrait avoir pour conséquence involontaire que les ESLT ne respectent pas les échéanciers à dessein afin de retarder l’accès aux poteaux. Afin d’atténuer cette possibilité, et parce que les tiers à raccorder sont responsables du coût des travaux préparatoires, elles devraient toujours avoir la possibilité d’effectuer des travaux préparatoires simples une fois que leur demande d’accès a été examinée et autorisée par le propriétaire du poteau. De plus, étant donné que certains tiers à raccorder peuvent ne pas avoir l’expertise, l’accès ou les ressources nécessaires pour effectuer le travail dans tous les cas, les tiers à raccorder devraient également conserver le droit de demander que le propriétaire du poteau effectue le travail aux frais du tiers à raccorder.
87. Une autre considération soulevée est la nécessité de fixer une limite de temps pour que les tiers à raccorder puissent effectuer les travaux préparatoires, afin d’éviter toute forme de réservation de capacité. Il s’agit d’éviter que les tiers à raccorder n’agissent pas en temps opportun en vue de bloquer d’autres demandes d’accès potentielles qui auraient pu être traitées plus tôt.
88. Étant donné que le travail effectué par les tiers à raccorder se limiterait à de simples travaux préparatoires, une limite de 60 jours pour effectuer les travaux devrait être suffisante pour les projets de moins de 200 poteaux, et de 65 jours pour les projets de plus de 200 poteaux. La période de 60 jours est plus permissive que l’échéancier accordé aux ESLT pour effectuer les travaux préparatoires décrits ci-dessous. Cela permet de tenir compte des retards potentiels pour les tiers à raccorder qui peuvent avoir moins d’expérience dans l’exécution ou la passation de contrats pour ce type de travail, tandis que la période de 65 jours est conforme à l’échéancier proposé pour les ESLT. Le Conseil estime que ces échéanciers sont appropriés et suffisants afin d’éviter une réservation de capacité indue de la part des tiers à raccorder.
89. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’indiquer une disposition les obligeant à offrir aux titulaires la possibilité d’effectuer eux-mêmes, ou par l’entremise d’un entrepreneur approuvé, les travaux préparatoires simples décrits dans l’estimation du coût des travaux préparatoires.
90. Le Conseil ordonne également aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’y indiquer les dispositions suivantes :
    • Le titulaire doit informer l’ESLT de sa décision d’effectuer ou non les travaux préparatoires dans un nombre approprié de jours suivant la réception de l’estimation du coût des travaux préparatoires.
    • Une fois que le titulaire a confirmé à l’ESLT sa décision d’effectuer les travaux préparatoires, le titulaire doit les terminer selon un échéancier de 60 jours civils pour les projets comportant moins de 200 poteaux, ou de 65 jours civils pour les projets comportant 200 poteaux ou plus.
91. En ce qui concerne le nombre de jours au bout desquels le titulaire doit informer l’ESLT de sa décision d’effectuer ou non les travaux préparatoires après avoir reçu l’estimation du coût des travaux préparatoires, le Conseil a pour avis préliminaire qu’un échéancier de 30 jours serait approprié.
92. Le Conseil estime que les travaux préparatoires des tiers à raccorder seraient facilités par un accès aisé à des listes actualisées des entrepreneurs approuvés. De même, si les tiers à raccorder avaient accès à tous les documents de référence opérationnels et techniques pertinents et à jour des ESLT ainsi qu’aux normes de construction, cela augmenterait non seulement la sécurité des déploiements de réseaux, mais faciliterait également l’exécution efficace et opportune des travaux préparatoires par les tiers à raccorder ou leurs entrepreneurs approuvés. Le Conseil estime qu’il est raisonnable que ces renseignements soient mis à disposition dans les 30 jours suivant l’approbation du tarif. En ce qui concerne la mise à jour des renseignements, le Conseil estime que lorsque des documents de référence opérationnels et techniques et des normes de construction sont mis à jour ou ajoutés à la base de données, ils devraient être mis à disposition au moins 30 jours avant leur mise en œuvre ou leur entrée en vigueur.
93. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’y indiquer des dispositions les obligeant à créer, à maintenir et à mettre à jour régulièrement des bases de données virtuelles contenant i) une liste d’entrepreneurs approuvés qui sont autorisés à effectuer des travaux préparatoires, et ii) tous leurs documents de référence opérationnels et techniques et leurs normes de construction concernant l’accès aux structures de soutènement.
94. Le Conseil détermine que ces bases de données doivent être disponibles par province et territoire, et être facilement accessibles par les tiers à raccorder dans les 30 jours suivant l’approbation du tarif. Les renseignements relatifs aux documents de référence opérationnels et techniques et aux normes de construction modifiées ou nouvelles doivent être ajoutés à la base de données au moins 30 jours avant leur mise en œuvre ou leur entrée en vigueur.
95. Afin d’accroître le bassin d’entrepreneurs autorisés et de faciliter l’exécution des travaux préparatoires, le Conseil estime également que les ESLT devraient permettre aux tiers à raccorder de demander l’approbation préalable de leurs propres entrepreneurs préférés, et que cette approbation ne devrait pas être refusée, assortie de conditions ou retardée de façon déraisonnable. Pour ce faire, il est raisonnable d’exiger des ESLT qu’elles examinent les candidatures d’entrepreneurs dans un certain nombre de jours. Compte tenu du dossier limité sur ce point, le Conseil indique l’avis préliminaire qu’un échéancier de 30 jours suivant la réception de la demande écrite du tiers à raccorder est approprié et permettrait de formuler des observations ciblées lorsque le tarif sera définitif. Dans les cas où l’ESLT n’est pas en mesure d’approuver un entrepreneur, l’ESLT devrait être tenue de fournir à l’entrepreneur et au tiers à raccorder des raisons écrites complètes expliquant le refus, en plus des mesures correctives possibles pour remédier à la situation et obtenir l’approbation. Ces conditions permettraient de s’assurer que les demandes d’approbation des entrepreneurs ne sont pas refusées de manière arbitraire ou inopportune. En même temps, elles feraient en sorte qu’une ESLT ait suffisamment de temps pour effectuer sa diligence raisonnable et déterminer si l’entrepreneur est qualifié pour effectuer des travaux préparatoires à l’égard des poteaux de télécommunication.
96. Par conséquent, afin de faciliter le processus d’approbation des travaux préparatoires et de le rendre davantage transparent, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’y indiquer des dispositions les obligeant à ce qui suit :
    • approuver ou refuser une demande d’accès présentée par un tiers à raccorder ou un entrepreneur dans un nombre approprié de jours suivant la réception d’une demande écrite complète; en ce qui concerne le nombre de jours à indiquer dans le tarif, le Conseil est d’avis, à titre préliminaire, qu’un échéancier de 30 jours serait approprié;
    • fournir à l’entrepreneur et au tiers à raccorder des raisons écrites complètes dans le cadre de tout refus formel d’une demande d’approbation d’un entrepreneur, ainsi que des mesures correctives possibles afin de remédier à la situation et obtenir l’approbation.

Échéanciers pour toutes les étapes du processus d’accès aux poteaux par les ESLT

Contexte

97. Les tarifs actuels du service de structures de soutènement contiennent des dispositions limitées concernant les échéanciers à respecter par les ESLT pour le traitement des demandes d’accès aux poteaux de télécommunication, et aucune pour l’exécution des travaux préparatoires.

Positions des parties

98. De nombreux tiers à raccorder ont exprimé leur frustration quant aux retards et aux incertitudes causés par les travaux préparatoires et ont suggéré que le Conseil ajoute aux tarifs des échéanciers précis concernant les travaux préparatoires simples et complexes. En revanche, les grandes ESLT et les entreprises de services publics se sont majoritairement opposées à l’ajout d’échéanciers, arguant que de nombreux facteurs ayant des répercussions sur les travaux préparatoires échappent à leur contrôle.
99. Beanfield, la CCSA, Cogeco, la Fédération canadienne des municipalités, Iristel Inc. (Iristel), Shaw, Xplornet et Zayo ont estimé que le Conseil devrait fixer des échéances pour chaque étape du processus des travaux préparatoires afin d’assurer l’achèvement rapide de ces travaux et donc le déploiement rapide des réseaux. Certaines d’entre elles ont déposé des propositions d’échéanciers précis tandis que les autres sont restés plus généraux.
100. RCCI, SaskTel, TekSavvy et Vidéotron ont proposé des échéanciers précis pour les travaux préparatoires, dont certains étaient fondés sur les échéanciers actuels de la FCC. Ces propositions variaient en fonction de la nature du travail (c.-à-d. simple ou complexe) et du nombre de poteaux visés par une demande.
101. Connexion Matawinie; le Réseau régional de l’Est ontarien; l’ITPA; la Municipalité régionale de comté d’Argenteuil et Fibre Argenteuil inc.; et TBayTel étaient en faveur d’un échéancier fixe pour l’exécution des travaux préparatoires. La majorité d’entre eux étaient d’avis que les ESLT devraient bénéficier d’un échéancier maximum de trois mois ou de 90 jours pour effectuer les travaux.
102. Eastlink a indiqué que, plutôt que d’établir l’échéancier maximal dans lequel les propriétaires de poteaux doivent effectuer les travaux préparatoires, qui varierait selon le type de travaux préparatoires requis et l’ampleur du projet, il faudrait donner aux tiers à raccorder la possibilité d’effectuer les travaux eux-mêmes.
103. Les échéanciers proposés par RCCI prévoyaient également des prolongations exceptionnelles pour des « raisons valables et suffisantes », avec notification au demandeur de permis et accord de ce dernier. Le retard d’un tiers, lorsque l’ESLT peut démontrer qu’elle a fait preuve de diligence raisonnable, pourrait être admissible à une telle prolongation.
104. Bell Canada, Électricité Canada et TCI ont soutenu qu’il n’est pas pratique de prescrire des échéanciers pour les travaux préparatoires, étant donné l’ampleur des facteurs externes indépendants de la volonté de l’ESLT qui peuvent influer sur le moment de l’achèvement.

Analyse du Conseil

105. Le Conseil estime que des échéanciers bien définis et clairement énoncés apporteraient davantage de clarté et de certitude à toutes les parties et constitueraient un outil efficace pour prévenir les retards injustifiés et les incertitudes et coûts qui les accompagnent.
106. Pour être efficaces, les échéanciers devraient remédier à l’absence actuelle de dispositions dans les tarifs des services de structures de soutènement concernant les travaux préparatoires. Cela permettrait d’établir un cadre créant davantage de certitude pour les tiers à raccorder potentiels et de limiter les retards.
107. Les données fournies par Bell Canada et TCI montrent que les demandes ne nécessitant pas de travaux préparatoires sont traitées la plupart du temps dans le respect des échéanciers prévus par les tarifs actuels. Le principal problème soulevé par les concurrents est la longueur des retards qui surviennent lorsque les demandes nécessitent des travaux préparatoires.
108. Pour illustrer l’ampleur des retards, voici un résumé des données déposées par les deux entreprises concernant l’échéancier moyen de traitement des demandes nécessitant des travaux préparatoires :

Tableau 1 : Bell Canada – Échéancier moyen de traitement des demandes ne nécessitant pas de travaux préparatoires^{Note de bas de page 6}

Tableau 2 : Bell Canada – Échéancier moyen de traitement des demandes nécessitant des travaux préparatoires

Tableau 3 : TCI – Échéancier moyen de traitement des demandes nécessitant des travaux préparatoires (Colombie-Britannique, 2019-2020)^{Note de bas de page 7}

109. Le Conseil reconnaît que, pour Bell Canada, la situation s’est améliorée de façon importante dans la dernière partie de la période 2019-2021. Ces améliorations sont probablement liées aux mesures adoptées par Bell Canada, telles que des solutions de rechange temporaires pour accélérer le processus d’accès, suivant des discussions et des efforts de coordination à la table de concertation du Québec, découlant de l’objectif du gouvernement du Québec de raccorder tous les ménages québécois à la large bande d’ici l’automne 2022.
110. Cela dit, le Conseil demeure concerné par le manque de justification fournie par les ESLT pour les retards dans le traitement des demandes d’accès aux poteaux, et par la durée de ces retards, surtout lorsque certains des tiers à raccorder doivent respecter des échéances afin d’être admissibles à diverses subventions destinées à accélérer le raccordement de toute la population canadienne à un réseau à large bande.
111. De plus, les tiers à raccorder n’ont actuellement aucune garantie que Bell Canada maintiendra ses mesures ou continuera de coopérer une fois que les pressions politiques, réglementaires et juridiques en vue de raccorder tous les ménages québécois se seront atténuées. Ainsi, le Conseil cherche à s’assurer que les améliorations se poursuivent et sont apportées dans tout le Canada.
112. Bien qu’il existe de multiples facteurs qui peuvent influencer l’achèvement des travaux préparatoires et qui échappent au contrôle des ESLT, comme les travaux préparatoires devant être effectués par les entreprises de services publics, les permis et autres approbations de tiers, la consultation des communautés autochtones et les situations d’urgence, certaines étapes du processus sont presque toujours sous le contrôle des ESLT. Pour les étapes où les retards pourraient être causés par des facteurs hors du contrôle des ESLT, les échéanciers devraient comprendre des dispositions permettant des prolongations exceptionnelles pour des raisons valables et suffisantes, avec notification au demandeur de permis et avec son accord. Par exemple, le retard d’un tiers serait probablement admissible à une telle prolongation si l’ESLT peut démontrer qu’elle a fait preuve de diligence raisonnable.
113. De plus, l’imposition d’un échéancier unique pour les travaux préparatoires ne tiendrait pas compte des divers degrés de complexité des travaux requis ni du nombre de poteaux faisant l’objet des demandes d’accès. La plupart des parties qui ont proposé des échéanciers ont pris ces facteurs en considération, ainsi que la nécessité de créer un cadre qui tient compte de la complexité et de l’ampleur des travaux préparatoires à effectuer.
114. Pour encourager davantage les ESLT à respecter les échéanciers, certaines dispositions inspirées des règlements actuels de la FCC devraient être ajoutées aux tarifs. Plus précisément, si le propriétaire d’un poteau ne répond pas à une demande dans l’échéancier imparti pour évaluer le caractère complet d’une demande, celle-ci devrait être estimée comme approuvée. De même, si une ESLT dépasse le temps alloué pour effectuer un examen et accorder ou refuser l’accès, la demande devrait être estimée comme approuvée, et le tiers à raccorder autorisé à procéder à l’installation de son équipement sans retard. Cependant, et comme mentionné ci-dessus, les ESLT devraient être autorisées à prolonger les échéanciers pour toute étape du processus d’accès (y compris ces deux étapes) si elles peuvent démontrer une raison valable et suffisante en vue d’une prolongation. Dans les cas où une ESLT indique que les retards dépasseront les échéanciers, avec justification, les tiers à raccorder qui ne sont pas satisfaits de la justification fournie par une ESLT pour démontrer qu’un retard est attribuable à des circonstances indépendantes de sa volonté pourraient utiliser les processus de règlement des différends du Conseil afin de résoudre le problème. Ces processus sont examinés plus en détail ci-dessous.
115. Le Conseil estime également que les nouveaux échéanciers imposés aux ESLT ne doivent pas avoir pour conséquence involontaire de décourager les tiers à raccorder d’effectuer eux-mêmes les travaux préparatoires. Ce sont les tiers à raccorder qui ont le plus intérêt à réduire au minimum les retards dans le déploiement des réseaux à large bande, et ils devraient faire partie de la solution en étant en mesure de prendre en main certaines parties du processus d’accès. Ainsi, les échéanciers dans lesquels les ESLT doivent effectuer les travaux préparatoires ne doivent pas être trop courts, sinon, ne voyant pas l’avantage de faire le travail eux-mêmes, les tiers à raccorder pourraient éventuellement se fier uniquement aux ESLT pour ce travail.
116. Compte tenu du dossier de l’instance, qui comprend une discussion sur le cadre actuel de la FCC en matière d’accès aux poteaux, le Conseil estime que les échéanciers actuellement prévus dans les tarifs en ce qui concerne les demandes visant 50 poteaux ou moins et ne nécessitant pas de travaux préparatoires devraient demeurer inchangés (15 jours pour 20 poteaux ou moins, et 30 jours pour 21 à 50 poteaux), et que deux nouvelles catégories de demandes (51 à 200 poteaux, et 201 poteaux ou plus) devraient être ajoutées aux tarifs afin de remplacer la catégorie actuelle (plus de 50 poteaux) pour laquelle il n’y a actuellement aucun échéancier. Comme la plupart des demandes portent sur l’accès à 50 poteaux ou moins, le Conseil est d’avis que les catégories de la FCC – moins de 300 poteaux, jusqu’à 3 000 poteaux et plus de 3 000 poteaux – ne sont pas suffisamment détaillées pour le contexte canadien.
117. Les échéanciers pour ces deux nouvelles catégories de demandes ne nécessitant pas de travaux préparatoires devraient tenir compte du travail que les ESLT doivent accomplir afin d’évaluer les demandes et effectuer un examen concernant les poteaux inclus dans les demandes. Les propositions des différentes parties et, dans une certaine mesure, le cadre actuel de la FCC, offrent un aperçu et une base sur laquelle fixer des échéanciers équitables et raisonnables.
118. Pour toutes les catégories de demandes, les échéanciers pour les travaux préparatoires doivent varier en fonction de la nature des travaux (simples ou complexes) et prévoir suffisamment de temps pour effectuer les travaux en toute sécurité.
119. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’indiquer les dispositions suivantes :
     • Remplacer les échéanciers actuels pour les demandes d’accès aux poteaux par les échéanciers, en jours civils, détaillés dans les tableaux ci-dessous :

20 poteaux ou moins

21 à 50 poteaux

51 à 200 poteaux

201 poteaux ou plus

• En ce qui concerne l’étape « Évaluer la demande », indiquer que lorsqu’un propriétaire de poteau qui reçoit une demande ne respecte pas les échéanciers de réponse au tiers à raccorder potentiel (5 à 10 jours, en fonction du nombre de poteaux), la demande sera estimée comme approuvée.
• En ce qui concerne l’étape « Effectuer un examen concernant les poteaux et accorder ou refuser l’accès », indiquer que lorsqu’un propriétaire de poteau dépasse l’échéancier imparti pour répondre au tiers à raccorder potentiel (10 à 90 jours, en fonction du nombre de poteaux), la demande sera estimée comme approuvée et le tiers à raccorder sera autorisé à installer ses équipements.
• Prévoir des prolongations pour des raisons valables et suffisantes, avec notification au demandeur de permis et avec son accord. Indiquer que les événements hors du contrôle de l’ESLT, tels que les retards de tiers, lorsque l’ESLT peut démontrer qu’elle a procédé avec une diligence raisonnable, devraient être admissibles à une telle prolongation. Dans les cas où une ESLT indique que les retards dépasseront les échéanciers, avec justification, les tiers à raccorder qui ne sont pas satisfaits de la justification de l’ESLT selon laquelle un retard est attribuable à des circonstances indépendantes de sa volonté pourraient utiliser les processus de règlement des différends du Conseil afin de résoudre le problème.

Travaux préparatoires à touche unique

Introduction d’un régime de travaux préparatoires à touche unique

Contexte

120. Le processus actuel de travaux préparatoires peut être fastidieux lorsque les raccordements de plusieurs parties doivent être réorganisés pour créer de la capacité pour un nouveau raccordement. Cela peut entraîner de longs retards, car chaque tiers à raccorder (y compris l’ESLT) doit envoyer son propre entrepreneur approuvé pour déplacer uniquement son raccordement respectif. Chaque entrepreneur doit également programmer ses travaux de manière à ne pas entrer en conflit avec d’autres entrepreneurs effectuant des travaux préparatoires, et tenir compte d’autres facteurs locaux, tels que la météo, la circulation et des travaux tels que le pavage des routes.
121. Une façon de réduire ces retards au minimum serait d’introduire un régime de travaux préparatoires à touche unique (OTMR) où un propriétaire de poteau ou un tiers à raccorder pourrait utiliser une seule équipe pour effectuer tous les travaux préparatoires nécessaires, y compris le déplacement de tous les raccordements (c.-à-d. celles des ESLT, du tiers à raccorder ou des autres tiers à raccorder) sur un poteau en une seule visite afin de créer plus de capacité. La FCC a mis en place un régime d’OTMR en 2018.

Positions des parties

122. Dans l’ensemble, les parties ont convenu qu’un nouveau régime d’OTMR a le potentiel de réduire les retards et de faciliter l’accès aux poteaux de télécommunication. L’introduction d’un régime d’OTMR a été estimée comme un moyen efficace de s’attaquer à l’obstacle de l’accès aux travaux préparatoires et de permettre l’accès rapide aux poteaux.
123. Bien qu’elle soit favorable à l’introduction d’un régime d’OTMR, Bell Canada a soutenu que les titulaires ne devraient être autorisés à effectuer des travaux d’OTMR que si ces travaux ne sont pas susceptibles de nécessiter des coupures de service, de l’épissage ou d’autres travaux qui risqueraient d’endommager les installations. De plus, Bell Canada a indiqué qu’il était nécessaire de modifier les tarifs pour indiquer une définition de l’OTMR. Il n’y a eu aucune objection aux arguments de Bell Canada.

Analyse du Conseil

124. Compte tenu du soutien unanime des parties en faveur d’un régime d’OTMR au Canada, le Conseil estime qu’un tel régime pourrait réduire considérablement les retards et au moins une partie de la frustration causée par les travaux préparatoires, car les tiers à raccorder, qui sont les plus incités à procéder rapidement, pourraient participer activement au processus.
125. Permettre aux tiers à raccorder d’effectuer les travaux préparatoires au nom du propriétaire du poteau et de toute autre partie ayant des installations déjà raccordées à un poteau présente deux avantages majeurs. Premièrement, la réduction des retards causés par le besoin actuel de plusieurs équipes autorisées pour effectuer le travail (c.-à-d. une équipe par tiers à raccorder, y compris l’ESLT). Dans un régime d’OTMR, le tiers à raccorder pourrait envoyer uniquement son équipe autorisée pour effectuer tout le travail, permettant ainsi un déploiement plus rapide des réseaux. Deuxièmement, un régime d’OTMR diminuerait très probablement le coût des travaux en raison de la simplification du processus et des économies inhérentes associées à une réduction importante du nombre de travailleurs ou d’équipes.
126. Comme on l’a vu plus haut à propos des travaux préparatoires, le Conseil estime que les tiers à raccorder devraient avoir le choix d’effectuer les travaux eux-mêmes ou de demander aux ESLT de les effectuer à leurs frais. Il devrait en être de même dans le cadre d’un régime d’OTMR. La différence serait que les ESLT, les tiers à raccorder ou les entrepreneurs autorisés seraient également en mesure de déplacer les installations déjà raccordées d’autres parties afin de créer plus de capacité pour un nouveau raccordement.
127. Les parties s’accordent à dire que seuls les travaux préparatoires simples devraient être effectués dans le cadre d’un régime d’OTMR. Comme l’ont fait remarquer des parties, tous travaux complexes nécessitant des coupures de service, de l’épissage ou d’autres travaux qui risquent d’endommager les installations devraient être confiés aux ESLT ou à l’entreprise de services publics, en particulier si des travaux doivent être effectués dans l’espace électrique du poteau.
128. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine qu’il mettra en œuvre un régime d’OTMR, et que ce régime devrait utiliser le régime d’OTMR de la FCC comme modèle afin de définir les détails (p. ex. l’échéancier de notification aux parties concernées).
129. Le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’indiquer un régime d’OTMR qui, dans certaines conditions, permettrait aux ESLT ou aux tiers à raccorder d’effectuer des travaux préparatoires sur les installations, y compris pour le compte d’autres parties ayant des installations déjà raccordées à un poteau.
130. Le Conseil ordonne également aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement pour y indiquer la définition suivante :

     Les « travaux préparatoires à touche unique (OTMR) » sont définis comme un processus par lequel l’entreprise ou un entrepreneur qualifié effectue des travaux préparatoires simples en rapport avec une demande de permis approuvée, y compris au nom de l’entreprise et des autres occupants de la structure. Il est entendu que les structures de soutènement installées ou modifiées dans le cadre du processus d’OTMR demeurent la propriété de l’entreprise.

Processus d’approbation des entrepreneurs d’OTMR

Contexte

131. Il est nécessaire de mettre en place un processus de certification pour s’assurer que les participants au processus d’OTMR sont qualifiés pour ce travail, ce qui réduira au minimum les risques pour la sécurité associés aux travaux d’OTMR effectués sur des poteaux par des parties qui ne sont pas des ESLT (c.-à-d. des tiers à raccorder ou des entrepreneurs).

Positions des parties

132. RCCI a proposé que les ESLT tiennent une liste d’entrepreneurs approuvés et permettent l’ajout de nouveaux entrepreneurs à cette liste si le tiers à raccorder peut fournir la preuve que l’entrepreneur possède la formation et l’expertise nécessaires et qu’il respecte les exigences applicables en matière de santé et de sécurité, d’exploitation et d’assurance. RCCI a également indiqué que les ESLT devraient être tenues d’énoncer les critères à respecter pour obtenir cette approbation.
133. Beanfield, Bell Canada, Eastlink, RCCI, Shaw et Vidéotron ont proposé ou appuyé des modifications aux tarifs des ESLT pour indiquer des définitions d’entrepreneurs approuvés ou qualifiés. Le processus d’approbation compris dans ces propositions de modifications variait, et comprenait les éléments suivants :
     • fournir la preuve que l’entrepreneur satisfait aux exigences applicables en matière de santé et de sécurité, d’exploitation et d’assurance;
     • accomplir avec succès une période d’essai de six mois;
     • être certifié par le Conseil ou son délégué comme répondant aux critères techniques, d’assurance et d’expérience approuvés par le Conseil de temps à autre;
     • demander un processus de certification concernant leur capacité à effectuer certains types de travaux préparatoires et l’achever avec succès.
134. Électricité Canada a indiqué que, du point de vue de l’industrie de l’électricité, il y a une période de probation initiale qui n’est généralement pas une période fixe, mais plutôt un certain nombre de tâches ou de projets particuliers qu’un entrepreneur doit accomplir avec succès afin d’être certifié.
135. Le FMCC a indiqué que les critères de certification en matière d’OTMR devraient être établis et appliqués par le Conseil, et non par une ESLT.
136. TekSavvy a proposé un ensemble de critères pour la certification : i) l’achèvement d’un essai de travail d’OTMR de trois mois au cours duquel le titulaire ou l’entrepreneur effectue des travaux d’OTMR sur au moins un poteau; ou ii) l’achèvement de travaux d’OTMR sur 10 poteaux, selon la première éventualité.
137. TCI a proposé un processus de qualification qui se concentre sur le rendement passé du titulaire, et a soutenu qu’elle devrait avoir l’autorité unique et ultime pour déterminer si la certification en matière d’OTMR devrait être refusée à un titulaire.

Analyse du Conseil

138. Comme nous l’avons vu précédemment, le Conseil a ordonné aux ESLT de conserver, de maintenir et de rendre facilement accessible une liste d’entrepreneurs autorisés à effectuer des travaux préparatoires simples. Le Conseil estime qu’il est approprié d’utiliser la même approche pour les travaux d’OTMR.
139. Les propositions dont l’objectif est que le Conseil certifie les entrepreneurs pour les travaux d’OTMR ne seraient ni efficaces ni pratiques, car cette capacité devrait être développée et ferait probablement double emploi avec les processus qui existent actuellement dans le secteur.
140. En outre, le processus d’approbation des entrepreneurs concernant l’OTMR devrait être simple et transparent, et prendre en compte les exigences en matière de santé et de sécurité, d’exploitation (comme les problèmes de non-conformité antérieurs) et d’assurance.
141. Afin de garantir un déploiement sûr des réseaux, le Conseil estime qu’il est raisonnable de laisser aux ESLT la possibilité de retirer leur certification aux entrepreneurs ou de leur interdire d’effectuer des travaux d’OTMR s’ils sont estimés incapables de le faire en toute sécurité. Toutefois, ce processus devrait être équitable et transparent. Ainsi, les ESLT devraient fournir par écrit les raisons complètes du refus, ainsi que les mesures correctives possibles pour remédier à la situation et obtenir l’approbation.
142. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement pour indiquer ce qui suit :

     L’expression « entrepreneur qualifié » désigne un entrepreneur qui a demandé et réussi un processus de certification désigné par l’entreprise en ce qui concerne sa capacité à effectuer certains types de travaux préparatoires. À l’issue du processus de certification en vue de vérifier si l’entrepreneur satisfait aux exigences applicables en matière de santé et de sécurité, d’exploitation et d’assurance, soit l’entrepreneur sera approuvé et estimé comme un entrepreneur qualifié pour ce type de travail, soit la qualification sera refusée avec les raisons écrites à l’appui de ce refus, ainsi que les mesures correctives possibles que l’entrepreneur devra prendre pour remédier à la situation et obtenir l’approbation.

     L’entreprise doit maintenir une liste raisonnable d’entrepreneurs qualifiés qui sont autorisés à effectuer des travaux préparatoires au nom d’un titulaire. Si un titulaire souhaite faire appel à un entrepreneur ne figurant pas sur la liste, il doit en informer l’entreprise par écrit, au moins trente (30) jours civils avant le début des travaux. Si le titulaire fournit la preuve que l’entrepreneur satisfait aux exigences applicables en matière de santé et de sécurité, d’exploitation et d’assurance, l’entreprise doit confirmer que l’entrepreneur est un entrepreneur qualifié.

143. Le Conseil ordonne également aux ESLT d’indiquer dans leurs tarifs du service de structures de soutènement une disposition les obligeant à gérer la liste des entrepreneurs qualifiés, à la mettre à jour régulièrement et à la rendre facilement accessible aux tiers à raccorder dans les 30 jours suivant l’approbation du tarif.

Installation avant l’achèvement des travaux préparatoires et solutions de rechange temporaires

Contexte

144. Dans certains cas où il serait sécuritaire de le faire, le déploiement des réseaux pourrait être accéléré si les tiers à raccorder pouvaient procéder à l’installation de leurs équipements sur les poteaux de télécommunication avant que les travaux préparatoires nécessaires soient achevés.
145. De la même manière, des solutions de rechange temporaires pourraient être envisagées dans les situations où les travaux préparatoires ne seront pas achevés selon un échéancier raisonnable en raison de facteurs indépendants de la volonté du tiers à raccorder.

Positions des parties

146. Bell Canada a indiqué qu’elle avait annoncé un nouveau processus qui permettra l’installation d’un raccordement sur une structure de soutènement avant l’achèvement de tous travaux préparatoires. Elle a indiqué que le processus réduira au minimum les différends entre les parties en matière d’ingénierie tout en maintenant les garanties.
147. Bell Canada a également souligné qu’elle avait lancé une version d’essai d’un nouveau processus au Québec qui permet aux tiers de raccorder de proposer des solutions de rechange temporaires afin qu’ils puissent déployer leurs installations en attendant la fin des travaux préparatoires d’un poteau problématique. Bell Canada a indiqué que les solutions de rechange temporaires devraient être estimées comme un dernier recours lorsque les travaux préparatoires ne seront pas achevés selon un échéancier raisonnable en raison de facteurs indépendants de la volonté du tiers à raccorder.
148. RCCI a indiqué que l’essai de Bell Canada au Québec devrait être étendu aux structures de soutènement des ESLT dans le reste du Canada.
149. Bell Canada a proposé un processus selon lequel un tiers à raccorder sera tenu de déposer un rapport d’ingénieur attestant de l’absence de problèmes de sécurité avant et après l’installation de son équipement. Vidéotron a soutenu qu’il n’y a aucune raison de déposer un deuxième rapport d’ingénieur parce que Bell Canada inspectera l’équipement une fois l’installation achevée, et que le fait d’exiger un deuxième rapport ajoutera un fardeau administratif inutile aux tiers à raccorder.
150. TekSavvy et Vidéotron étaient d’avis qu’une ESLT doit permettre au tiers à raccorder d’installer une solution de rechange temporaire sans retard ni condition, sur présentation par le tiers à raccorder d’une analyse de risque achevée et signée par un ingénieur. Elles ont également soutenu que tous les processus opérationnels relatifs à l’accès aux poteaux devraient être codifiés dans le tarif du service de structures de soutènement et non laissés à la discrétion de l’ESLT.
151. TCI a indiqué que le fait qu’un entrepreneur effectue les travaux en l’absence d’un examen et d’une approbation par le propriétaire pourrait accroître le risque de non-conformité et de problèmes de sécurité, puisqu’il pourrait interférer avec les installations des autres titulaires sur la structure de soutènement et avec d’autres travaux prévus.

Analyse du Conseil

152. Le Conseil estime que, sous réserve de l’approbation d’un ingénieur, le fait de permettre aux tiers à raccorder d’installer leurs équipements avant l’achèvement des travaux préparatoires pourrait contribuer à accélérer le déploiement des réseaux à large bande au Canada. Le Conseil fait également remarquer qu’à la suite des discussions et des efforts de coordination à la table de concertation du Québec, Bell Canada a mis en place un nouveau processus de ce type.
153. Dans les cas où les travaux préparatoires ne seraient pas terminés selon un échéancier raisonnable, si un tiers à raccorder peut présenter une analyse de risque achevée et signée par un ingénieur démontrant la sécurité d’une solution de rechange temporaire, les ESLT devraient permettre au tiers à raccorder de procéder avec cette solution sans retard ou autres conditions. Cela permettrait de réduire au minimum les retards dans le déploiement des réseaux compatibles avec la large bande, tout en ne mettant pas en péril la sécurité de la structure de soutènement pour les travailleurs et le public.
154. La nature temporaire des solutions de rechange devrait être bien comprise par les tiers à raccorder. Il est raisonnable d’attendre des tiers à raccorder qui utilisent une solution temporaire qu’ils la retirent dès que les travaux préparatoires nécessaires ont été achevés et que le déploiement du réseau peut être rendu permanent.
155. Le Conseil estime qu’exiger des tiers à raccorder de déposer un rapport d’ingénieur attestant de l’absence de problèmes de sécurité à la suite de l’installation de leur équipement ferait double emploi, puisque le processus actuel des ESLT permet l’inspection des travaux une fois ceux-ci terminés.
156. Le Conseil est également d’avis qu’autoriser des solutions de rechange temporaires, avec l’approbation des ingénieurs, est une mesure qui pourrait simplifier en toute sécurité le processus de raccordement et, en tant que telle, ne devrait pas seulement être encouragée, mais exigée.
157. Ainsi, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement pour inclure le libellé suivant :

     Lorsque les travaux préparatoires ne sont pas terminés selon les échéanciers prescrits, ou lorsque le déploiement peut être effectué en toute sécurité avant que les travaux préparatoires ne soient terminés, lorsque l’entreprise détermine que suffisamment de capacité est disponible, et sur dépôt d’une analyse de risque signée par un ingénieur professionnel démontrant la sécurité et la conformité aux normes de construction applicables, l’entreprise doit, dans les 10 jours, accorder sans condition le permis d’accès à une structure de soutènement et permettre au titulaire de procéder à l’installation de son équipement avant l’achèvement des travaux préparatoires. Toute solution de rechange temporaire doit être retirée aux frais du titulaire au cours de l’installation d’une solution permanente dans le cadre des travaux préparatoires.

Limitation de responsabilité

Contexte

158. La limitation de responsabilité dans les CLRSS des ESLT est un problème dans le contexte de l’autorisation donnée aux tiers à raccorder d’effectuer des travaux préparatoires et de la mise en œuvre d’un régime d’OTMR dans lequel des tiers sont autorisés à travailler sur des raccordements ou des poteaux qui ne leur appartiennent pas. Elle a également des répercussions sur la volonté des ESLT de permettre aux tiers à raccorder de déterminer, dans certaines situations, si les installations peuvent être achevées sans l’approbation d’un ingénieur.

Positions des parties

159. Bell Canada a soutenu que la limitation de responsabilité dans son CLRSS, telle qu’approuvée actuellement par le Conseil, ne la protège pas suffisamment pour qu’elle envisage de supprimer l’exigence d’une attestation d’ingénieur (comme l’a fait Hydro-Québec) dans certaines situations. Bell Canada a donc proposé qu’un nouvel article 6.1.1 soit introduit dans les CLRSS.
160. TCI a indiqué que cette disposition en matière de limitation de responsabilité est requise pour les raisons énoncées par Bell Canada. De la même manière, l’adoption d’un régime d’OTMR ne peut pas être estimée comme une négligence grave ou une conduite délibérée, comme envisagé à l’article 6.1 des CLRSS, de la part du propriétaire du poteau dans un processus géré entièrement par le tiers à raccorder et dans lequel le propriétaire du poteau n’est pas impliqué. Elle a soutenu que les travaux d’OTMR ne peuvent être mis en œuvre sans cette protection juridique pour les propriétaires de poteaux.
161. Le CDIP, Cogeco, Électricité Canada, l’ITPA et SaskTel ont estimé raisonnable la modification de la responsabilité suggérée par Bell Canada.
162. RCCI a indiqué qu’il est essentiel que les ESLT acceptent la même responsabilité pour les dommages qu’elles causent aux raccordements de tiers lorsqu’elles effectuent des travaux préparatoires, en tant que tierces parties. Tous les autres tiers à raccorder doivent également bénéficier des mêmes protections que les ESLT pour les dommages causés par les travaux d’OTMR. Ainsi, RCCI a proposé des révisions minimales aux dispositions des CLRSS pour traiter les questions de responsabilité découlant des travaux d’OTMR, y compris un nouveau paragraphe dans l’article 6.
163. Eastlink et Vidéotron ont indiqué qu’en aucun cas le CLRSS ne devrait protéger Bell Canada de la responsabilité en cas de négligence grave ou de faute intentionnelle; par conséquent, elles ont soutenu que l’article 6.1.1. proposé par Bell Canada est inapproprié. Eastlink et Vidéotron étaient d’accord avec les modifications proposées par RCCI aux dispositions relatives à la responsabilité comme étant une approche davantage équilibrée.
164. TekSavvy a indiqué que le Conseil devrait rejeter la proposition de Bell Canada et plutôt limiter la portée de la responsabilité d’un tiers à raccorder aux dommages directs découlant d’un délit intentionnel ou d’une négligence associée à la conduite du tiers à raccorder sur le poteau de télécommunication ou autour de celui-ci.

Analyse du Conseil

165. Il est important de trouver un juste équilibre entre la responsabilité des tiers à raccorder et celle du propriétaire du poteau, l’objectif étant d’inciter toutes les parties à faciliter le déploiement des installations de télécommunication de manière sûre et efficace.
166. Par conséquent, les ESLT doivent avoir l’assurance que le fait de permettre aux tiers à raccorder d’effectuer n’importe quel type de travaux sur ou autour de leurs structures de soutènement n’entraînera pas de dommages aux structures, de problèmes graves pour les réseaux des ESLT, ou que les ESLT seront estimées responsables de problèmes causés par des facteurs hors de leur contrôle. Plus important encore, la sécurité des travailleurs et du public devrait être la priorité.
167. De plus, le fait de tenir les tiers à raccorder responsables de leurs actions les incitera à respecter les normes de construction et les règlements relatifs à la sécurité, et les ESLT devraient assumer la même responsabilité pour les dommages qu’elles causent aux raccordements de tiers lorsqu’elles effectuent des travaux préparatoires en tant que tiers à raccorder.
168. Les modifications proposées par Bell Canada établissent un juste équilibre approprié entre les responsabilités du tiers à raccorder et celles du propriétaire du poteau. Les ESLT continueront d’être tenues responsables dans les cas de négligence grave ou de faute intentionnelle, et d’assumer la même responsabilité pour les dommages qu’elles causent à des raccordements de tiers lorsqu’elles effectuent des travaux préparatoires en tant que tiers à raccorder. Il en va de même pour les tiers à raccorder.
169. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs CLRSS pour inclure ce qui suit :

     6.1.1 Aux fins de l’article 6.1 de la présente entente, les processus élaborés de bonne foi dans le but d’accélérer l’accès aux structures, y compris en ce qui concerne les travaux d’OTMR de l’entreprise ou de tiers titulaires, ne sont pas, en soi, estimés comme une négligence grave ou des actes délibérés de l’entreprise qui restreignent l’application de l’article 6.1. Le titulaire, après avoir pleinement évalué les risques et la responsabilité découlant de sa participation à ces processus, assume tous ces risques et cette responsabilité pour tous les dommages ou la responsabilité de l’entreprise, du titulaire ou d’un tiers résultant directement ou indirectement de sa participation, à condition que rien dans cette disposition ne limite la responsabilité de l’entreprise pour négligence ou faute intentionnelle dans l’exécution des travaux, y compris, l’OTMR pour son propre compte ou dans le respect de ses obligations en ce qui concerne les processus élaborés de bonne foi en vue de fournir un accès accéléré aux structures de soutènement.

Augmentation du niveau minimum de couverture d’assurance

Contexte

170. La disposition relative à l’assurance figurant à l’article 7.2 des CLRSS exige des tiers à raccorder qu’ils souscrivent une assurance d’un montant minimum de 2 millions de dollars.

Positions des parties

171. Bell Canada et TCI ont indiqué que les clauses d’assurance devraient être modifiées pour correspondre au niveau de couverture de 10 millions de dollars que les municipalités exigent généralement dans les accords d’accès municipal.
172. TCI a ajouté que la police d’assurance pourrait être plus importante pour les grands projets, et que selon les détails des travaux de l’OTMR, la clause d’assurance dans les CLRSS pourrait devoir être révisée en vue de garantir une couverture d’assurance appropriée.
173. TekSavvy a indiqué que ni Bell Canada ni TCI n’ont fourni d’éléments de preuve pour appuyer la proposition de modification et justifier une augmentation du niveau minimal de couverture d’assurance à 10 millions de dollars.

Analyse du Conseil

174. Le Conseil est d’avis que les grandes ESLT n’ont pas fourni d’arguments suffisamment convaincants pour justifier l’augmentation du niveau minimal de couverture d’assurance requis dans les CLRSS.
175. Toutefois, le Conseil a l’intention de surveiller la situation, notamment en raison des effets potentiels d’une participation accrue des concurrents aux travaux préparatoires. Si les FST rencontrent des problèmes relatifs à l’assurance à l’avenir, ils pourraient alors en référer au Conseil.
176. Le Conseil détermine donc que le niveau minimum de couverture d’assurance ne sera pas augmenté.

Accès à la capacité de réserve

Contexte

177. Dans la décision de télécom 95-13, le Conseil a ordonné aux compagnies de téléphone de mettre leurs structures de soutènement à la disposition des entreprises de services de télécommunication et de télédistribution, à la condition qu’il existe de la capacité de réserve. Dans cette décision, le Conseil a appliqué une méthode d’établissement des prix (valeur comptable nette) afin de déterminer les tarifs des services de structures de soutènement des ESLT, au lieu de celle qu’il utilise habituellement pour établir les tarifs des services de gros. 
178. Dans l’instance amorcée par l’avis de consultation 2019-406, le Conseil a fait remarquer qu’il n’existe actuellement aucun critère de référence pour déterminer pendant combien de temps un propriétaire de poteau peut mettre de côté de la capacité de réserve, aucune limite de la capacité de réserve qu’un propriétaire peut réserver et aucune conséquence si la capacité n’est pas utilisée.

Positions des parties

179. Les concurrents ont généralement indiqué que l’accès prioritaire et la réservation de la capacité de réserve pour une utilisation future sur les poteaux de télécommunication devraient être éliminés ou assortis de limites de temps définies. Ces parties ont indiqué que le cadre actuel qui permet aux ESLT de réserver de la capacité indéfiniment est injuste et n’est pas dans l’intérêt du public. Ils ont ajouté que lorsque les ESLT refusent l’accès afin de réserver de la capacité, les renseignements qu’elles donnent sont généralement « aucune capacité » et que davantage de renseignements devraient être fournis lors du refus.
180. RCCI a indiqué qu’étant donné qu’il n’y a pas de limites à la quantité de capacité qui peut être réservée, ni à la durée de sa réservation, les ESLT sont en mesure de réserver de la capacité en réponse à une demande d’accès d’un concurrent. En outre, RCCI a soutenu que même si de telles limites existaient, il n’y a aucun moyen de les faire respecter efficacement. Elle a ajouté que les refus sans détails ni renseignements à l’appui empêchent les parties de redessiner les réseaux afin d’utiliser la capacité disponible. RCCI a indiqué que, dans de nombreux cas, les ESLT ont prétendu qu’elles n’avaient aucune capacité alors qu’en fait, ce n’était pas le cas.
181. RCCI a indiqué que le seul moyen efficace d’assurer un accès opportun et non discriminatoire aux structures de soutènement des ESLT serait d’éliminer la possibilité qu’ont les ESLT de réserver de la capacité pour une utilisation future. La majorité des entreprises de câblodistribution et des concurrents, notamment Cogeco, Eastlink, TekSavvy, Vidéotron et Xplornet, ont fait écho à ce point de vue.
182. Un certain nombre de parties ont cité des exemples particuliers où le déploiement de projets a été retardé ou annulé en raison d’un manque de capacité de réserve.
183. De multiples parties, dont Beanfield, la CCSA, Cogeco, Eastlink, le FMCC, l’ITPA, RCCI, Shaw, TekSavvy et Xplornet, ont indiqué que les tiers à raccorder devraient recevoir des raisons détaillées et des éléments de preuve à l’appui pour les refus de permis. Iristel, RCCI, Shaw et TekSavvy ont indiqué que les tarifs devraient être révisés pour exiger les raisons des refus de permis et du manque de capacité de réserve. En outre, RCCI a indiqué que les refus de permis ne peuvent être évalués ou contestés sans éléments de preuve à l’appui, et qu’il n’existe actuellement aucun moyen efficace de contester un refus.
184. Les ESLT ont indiqué que les tarifs actuels sont justes et raisonnables en ce qui concerne la capacité de réserve et qu’aucune modification n’est nécessaire. Elles ont indiqué que les propriétaires de structures de soutènement doivent conserver leurs droits de propriété et d’accès prioritaire pour l’utilisation et la gestion de leurs structures, et que ces droits comprennent le droit de conserver suffisamment de capacité inutilisée afin de répondre aux besoins actuels et prévus en matière de services.
185. Bell Canada a indiqué que, dans la décision de télécom 2010-900, le Conseil a refusé les propositions des ESLT en vue d’utiliser d’autres méthodes d’établissement des coûts afin de fixer les tarifs du service de structures de soutènement des ESLT. Cette conclusion a été rendue sur la base de l’accès prioritaire des ESLT et du fait que « la demande des tiers à l’égard des structures de soutènement des ESLT n’a aucune incidence sur la construction ou sur le devancement de la construction des structures elles-mêmes ». L’entreprise a soutenu que l’élimination de l’accès prioritaire à la capacité sur les poteaux ou l’imposition de limites de temps en ce qui concerne l’utilisation future prévue entraînerait inévitablement des demandes d’accès par des tiers, ce qui ferait devancer les investissements.
186. À ce titre, Bell Canada a indiqué que toute modification des exigences en matière d’accès prioritaire nécessiterait d’abord un examen complet du cadre d’établissement des coûts des structures de soutènement à l’aide d’une méthode d’établissement des coûts différente de celle utilisée aujourd’hui et, à son avis, entraînerait probablement une augmentation importante des tarifs.

Analyse du Conseil

187. Les deux grandes ESLT qui refusent de donner accès parce que leurs poteaux n’ont pas de capacité de réserve sont Bell Canada et TCI. Bell Canada et TCI ont soumis, en toute confidentialité au Conseil, le nombre de demandes d’accès aux poteaux gérés par les entreprises qui sont refusées en raison du manque de capacité de réserve. Dans le contexte national, le Conseil constate que seul un petit nombre de demandes d’accès sont refusées en raison d’un manque de capacité de réserve. Bell Canada et TCI ont également présenté des éléments de preuve particuliers d’un certain nombre de déploiements de services qui ont été possibles grâce à leur capacité de réserver de la capacité sur leurs poteaux. Le Conseil conclut que ces exemples étayent leurs arguments concernant l’importance de la possibilité de réserver de la capacité pour une utilisation future et démontrent qu’une partie au moins des refus sont motivés par des raisons légitimes.
188. De plus, le Conseil juge convaincants les arguments de Bell Canada et de TCI concernant les répercussions sur les coûts relatifs à la suppression de la capacité des propriétaires de poteaux de réserver de la capacité sur leurs poteaux. Comme l’ont fait remarquer Bell Canada et TCI, la méthode actuelle d’établissement des coûts suppose que les propriétaires de poteaux ont la capacité de réserver de la capacité et que, par conséquent, les investissements ne seront pas devancés. Ce principe a été clairement exposé dans la décision de télécom 95-13 et réaffirmé dans la décision de télécom 2010-900. Si cette disposition était supprimée, il pourrait être nécessaire de modifier la méthode d’établissement des coûts, par exemple en passant à l’établissement des coûts normalisés de la Phase II utilisés pour la majorité des autres services de gros. Cela nécessiterait probablement une instance de suivi et pourrait entraîner une augmentation importante des tarifs pour les tiers à raccorder.
189. Afin de promouvoir l’équité et la transparence, lorsque les ESLT refusent de donner accès aux poteaux en raison d’un manque de capacité de réserve parce qu’elles la réservent pour une utilisation future, il devrait incomber aux ESLT de démontrer qu’elles ont effectué une évaluation des poteaux en question et qu’elles ont des plans clairs et précis en vue d’utiliser la capacité en question. En effectuant cette évaluation, les ESLT devraient être tenues de déterminer s’il y a des installations abandonnées, désuètes ou inutilisées sur les poteaux, ou si les installations peuvent être réarrangées pour accueillir des raccordements supplémentaires. Dans les cas où l’enlèvement ou le réarrangement des installations créerait suffisamment de capacité au-delà de la capacité réservée par l’ESLT pour une utilisation future, les ESLT doivent enlever ou réarranger les installations, ou permettre l’enlèvement ou le réarrangement par un tiers, dans le cadre des travaux préparatoires.
190. De plus, lorsqu’une ESLT refuse une demande en raison d’un manque de capacité de réserve, elle devrait être tenue d’en aviser le Conseil, en fournissant certains détails, ainsi que tous autres renseignements pertinents qui n’ont peut-être pas été communiqués au tiers à raccorder en raison de leur nature commercialement sensible.
191. Comme l’ont fait remarquer Bell Canada et TCI, la construction des réseaux est planifiée sur le long terme, sur une période d’un à cinq ans. Le Conseil estime que lorsque les ESLT refusent la demande d’un tiers à raccorder en raison de la capacité réservée, elles devraient également être tenues de déposer auprès du Conseil des renseignements particuliers concernant les plans et les échéanciers de déploiement du réseau afin de justifier leurs revendications d’utilisation future.
192. Compte tenu de ce qui précède, dans le cadre de l’évaluation par les ESLT des demandes de raccordement, dans les cas où la capacité de réserve est insuffisante, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin d’indiquer une disposition les obligeant à indiquer aux tiers à raccorder si l’enlèvement ou le réarrangement des installations créerait suffisamment de capacité, au-delà de la capacité réservée par les ESLT pour une utilisation future. Les tarifs doivent également indiquer une disposition indiquant que si l’enlèvement ou le réarrangement des installations créerait suffisamment de capacité, les ESLT doivent les enlever ou les réarranger, ou permettre leur enlèvement ou leur réarrangement par un tiers dans le cadre des travaux préparatoires (plutôt que de refuser la demande).
193. De plus, en vertu des articles 24 et 37 de la Loi^{Note de bas de page 8}, le Conseil ordonne aux ESLT de fournir une motivation détaillée aux tiers à raccorder et au Conseil lorsqu’elles refusent une demande en raison d’un manque de capacité de réserve, notamment :
     • la charge maximale et actuelle de la structure de soutènement;
     • l’attribution de la capacité existante afin de démontrer pourquoi il n’y a pas de capacité disponible;
     • la capacité réservée à la propre utilisation future par l’ESLT, ainsi que la nature et une description claire de cette utilisation future (p. ex. le déploiement du réseau);
     • la date à laquelle l’ESLT prévoit utiliser la capacité de réserve qu’elle a réservée.
194. Le raisonnement ci-dessus doit être fourni aux tiers à raccorder et au Conseil selon les échéanciers prescrits pour l’évaluation des demandes, tels qu’ils figurent dans les tableaux du paragraphe 119, et inclus dans le rapport trimestriel au Conseil dont il est question dans la section « Règlement des différends » ci-dessous.
195. En outre, les ESLT doivent déposer de manière confidentielle auprès du Conseil des renseignements concernant les plans et les échéanciers de déploiement du réseau, ainsi que tous autres renseignements pertinents qui n’auraient pas été communiqués au tiers à raccorder en raison de la nature commercialement sensible des renseignements.

Règlement des différends

Contexte

196. Le Conseil a établi des processus pour le règlement des différends découlant de la Loi sur la radiodiffusion ou de la Loi sur les télécommunications. Conformément au bulletin d’information de radiodiffusion et de télécommunication 2019-184, les différends portant sur une seule question – ou, dans des cas exceptionnels, sur plusieurs questions étroitement liées – se prêteront aux procédures de règlement des différends du Conseil.
197. Le Conseil offre un certain nombre d’autres processus de résolution des différends, notamment la médiation assistée par le personnel, l’arbitrage de l’offre finale, l’audience accélérée, l’opinion non exécutoire du personnel et le règlement de différend par consensus.

Positions des parties

198. De nombreuses parties ont souligné l’importance des processus de règlement des différends dirigés par le Conseil pour traiter les différends relatifs à l’accès aux poteaux. Ces observations provenaient généralement de FST qui affirmaient avoir des difficultés à accéder aux poteaux appartenant aux ESLT.
199. Ces parties ont indiqué que l’amélioration des procédures de règlement des différends facilitées par le Conseil, en particulier pour les différends relatifs à l’accès aux poteaux, leur permettrait de déployer leurs installations plus efficacement et de fournir ainsi de meilleurs services aux utilisateurs finals.
200. Shaw a indiqué que les tiers à raccorder ont besoin d’un processus simple et rapide pour régler les différends quotidiens en matière d’autorisation et de déploiement du réseau. Elle a soutenu qu’une surveillance réglementaire réduirait la probabilité que les ESLT déjouent le système. Toutefois, dans les cas où les parties ont une divergence d’opinions légitime sur un aspect de l’accès à la structure de soutènement, Shaw a indiqué qu’il faut mettre en place un processus rapide et accessible qui favorise le déploiement du réseau. Cette opinion a été exprimée par la majorité des concurrents.
201. Les ESLT sont généralement d’avis que les mécanismes actuels dont disposent les parties sont suffisants. SaskTel a indiqué que les processus établis dans le bulletin d’information de radiodiffusion et de télécommunication 2019-184 sont suffisants pour traiter les différends relatifs aux structures de soutènement qui nécessitent l’intervention du Conseil, et qu’aucune modification ou augmentation n’est justifiée.
202. Un certain nombre de parties ont proposé de nouveaux processus qui aideraient les tiers à raccorder.
203. RCCI a proposé à la fois un nouveau processus très abrégé de règlement des différends devant une tierce partie experte, ainsi que des modifications limitées aux procédures établies dans le bulletin d’information de radiodiffusion et de télécommunication 2019-184 pour accélérer le règlement des différends relatifs aux structures de soutènement.
204. Shaw a indiqué que le Conseil pourrait établir un « bureau de réponse rapide du CRTC pour l’accès à la structure de soutènement » qu’un propriétaire de poteau ou un tiers à raccorder pourrait contacter afin de résoudre les différends et les désaccords relatifs à des demandes précises et à des questions de déploiement de réseau. Le personnel du Conseil embaucherait un expert indépendant des structures de soutènement en télécommunication, dont le coût serait partagé entre les parties au différend, à moins que l’expert indépendant n’en décide autrement, qui réunirait les représentants des parties au différend dans les deux jours ouvrables suivant la demande d’assistance de l’une ou l’autre des parties pour une conférence audio ou vidéo limitée dans le temps. La conférence comprendrait la présentation de tout élément de preuve écrit par les parties au différend, après quoi l’expert indépendant rendrait une décision contraignante aux parties au différend dans les 24 heures.
205. Plusieurs parties, dont la CCSA, le FMCC et Vidéotron, ont appuyé les propositions de RCCI et de Shaw.
206. Le FMCC a indiqué qu’il ignorait auparavant que des procédures de règlement des différends étaient disponibles. En outre, il a indiqué qu’il ne savait pas comment un fournisseur de services devait déposer une plainte portant sur des questions ou comment signifier un différend au Conseil. Le FMCC a également indiqué qu’étant donné que les membres n’étaient pas au courant de l’existence d’un mécanisme de plainte officiel, ils ont été contraints de négocier ces questions au cas par cas.
207. Le FMCC a demandé au Conseil d’organiser une séance d’information à l’intention des fournisseurs autochtones afin d’aborder la manière dont ils peuvent déposer des demandes de règlement des différends et les autres questions qu’ils peuvent avoir concernant les procédures du Conseil. Il a ajouté que le Conseil devrait publier sur son site Web des renseignements indiquant explicitement comment les fournisseurs peuvent contacter le personnel du Conseil, déposer des plaintes et engager des procédures de règlement des différends concernant les retards excessifs.
208. Shaw a indiqué que le Conseil pourrait mettre en place une forme de surveillance du régime d’accès aux structures de soutènement. Cette surveillance pourrait prendre la forme d’un rapport annuel des ESLT sur le traitement des demandes de permis (p. ex. combien de demandes de permis ont été reçues, les échéanciers de réponse, les approbations et les refus) et les coûts; d’un suivi des moments où la capacité de réserve est disponible ou non et des raisons de cette disponibilité; et d’un suivi de la détermination, de la conception, de l’achèvement et de l’approbation des travaux préparatoires par les tiers à raccorder.
209. Bell Canada n’est pas d’accord avec les propositions des parties en vue d’éliminer le processus de règlement des différends exigé dans les CLRSS. Bell Canada a indiqué que si les parties cessent d’avoir l’obligation de tenter de régler leurs différends elles-mêmes, il en résultera inévitablement des différends plus lourds sur le plan administratif portés devant le Conseil que ce ne serait le cas autrement. En outre, elle s’est demandé si le Conseil a la compétence pour déléguer à son personnel ou à un tiers expert le pouvoir de prendre des décisions contraignantes.

Analyse du Conseil

210. Bien que certaines parties aient affirmé que les processus actuels de résolution des différends du Conseil sont insuffisants, aucun élément de preuve n’a été fourni à l’appui de ces affirmations.
211. Le Conseil conclut que les propositions avancées par RCCI et Shaw, qui impliquent que le Conseil délègue ses pouvoirs à des tiers en vue de prendre des décisions, sont irréalisables, puisque le Conseil n’a pas le pouvoir de nommer une partie pour prendre de telles décisions.
212. Le Conseil estime que les améliorations apportées au cadre de règlement des différends dans le cadre de la présente instance sont importantes et estime donc qu’il convient d’abord de mettre à l’essai ces changements en conjonction avec le cadre actuel de règlement des différends et d’en évaluer l’efficacité d’ensemble avant d’envisager d’apporter des changements au cadre de règlement des différends.
213. En outre, les mécanismes décrits dans le bulletin d’information de radiodiffusion et de télécommunication 2019-184 continuent d’être à la disposition des parties si elles choisissent de les utiliser afin de régler les différends concernant l’accès aux poteaux.
214. En ce qui concerne les préoccupations du FMCC relatives à la méconnaissance des mécanismes de règlement des différends du Conseil, le Conseil explorera les possibilités de sensibilisation proactive auprès des groupes et des intervenants autochtones afin de mieux faire connaître les mécanismes de règlement des différends.
215. Ceci étant dit, le Conseil est d’avis qu’une surveillance supplémentaire dans ce domaine est justifiée. Comme l’a indiqué Shaw, le Conseil estime que le fait d’exiger des ESLT qu’elles déposent des rapports trimestriels concernant le traitement de leurs demandes de permis d’accès aux poteaux constituerait une mesure préventive efficace, puisqu’elle obligerait les ESLT à fonctionner avec un degré plus élevé de transparence et de responsabilité pendant le processus de raccordement des poteaux. Ce type de rapport permettrait également au Conseil de continuer à surveiller l’efficacité du cadre révisé de l’accès aux poteaux. Si les rapports indiquent que les mesures ne sont pas suffisamment efficaces, le Conseil pourrait prendre d’autres mesures réglementaires.
216. En plus des rapports au cas par cas énoncés dans la section « Accès à la capacité de réserve » de la présente décision, le Conseil ordonne aux ESLT de lui remettre, sur une base trimestrielle, des rapports contenant des renseignements sur les demandes d’accès aux poteaux. Les rapports doivent indiquer, sans s’y limiter, le nombre de demandes de raccordement à des poteaux reçues, le nombre de demandes approuvées, le nombre de demandes refusées, les raisons des refus et le nombre de jours de traitement des demandes de permis, rapportés et organisés par province. Le personnel du Conseil fournira des détails supplémentaires aux ESLT par lettre.

Mesures potentielles pour assurer la conformité

Positions des parties

217. TekSavvy a indiqué que les ESLT ne sont soumises à aucun moyen de dissuasion important en cas de non-respect des échéanciers de réponse prévus dans leurs tarifs du service de structures de soutènement. TekSavvy a soutenu que sans conséquence, les ESLT sont peu incitées à respecter les échéanciers prévus dans les tarifs, une proportion importante des demandes de permis soumises aux ESLT n’étant pas accordée selon les échéanciers de réponse existants.
218. TekSavvy a recommandé d’indiquer dans les tarifs un mécanisme qui accorderait un crédit automatique aux tiers à raccorder qui n’ont pas reçu de réponse selon les échéanciers. TekSavvy a expliqué que le montant du crédit devrait commencer à un montant préétabli (p. ex. 10 %) et augmenter progressivement (p. ex. de 10 % supplémentaires) pour chaque semaine de travail supplémentaire au cours de laquelle une réponse n’a pas été fournie, jusqu’à un montant maximal (p. ex. 50 %). TekSavvy a indiqué que le crédit pourrait alors être appliqué aux frais mensuels récurrents pour le service de structures de soutènement pendant une période équivalente à la durée totale qu’il a fallu à l’ESLT pour fournir une réponse à une demande d’accès à des structures de soutènement. Si un crédit s’applique à une partie d’un mois, ce crédit doit être estimé comme s’appliquant à l’ensemble du mois.
219. TekSavvy a indiqué que le mécanisme proposé dissuaderait le non-respect des échéanciers de réponse aux demandes de permis. De plus, elle inciterait les ESLT à éviter les retards inutiles, réduirait les interventions coûteuses et inefficaces du Conseil au cas par cas et offrirait une compensation aux tiers à raccorder qui ont été lésés par les retards dans le processus de demande. TekSavvy a indiqué que le mécanisme ne nécessiterait que des ajustements minimes aux plateformes de facturation des ESLT. Des parties telles que Beanfield, le FMCC, l’ITPA et Vidéotron ont soutenu cette proposition.
220. Bell Canada, SaskTel et TCI se sont opposées au système de crédits proposé par TekSavvy parce qu’il équivaudrait à l’application d’un nouveau régime de sanctions. Elles ont soutenu que cette mesure serait très coûteuse et compliquée à mettre en œuvre et à gérer, et qu’elle inciterait en fin de compte les propriétaires de structures de soutènement à prendre des raccourcis afin de répondre plus rapidement aux demandes, ce qui pourrait compromettre la sécurité publique. RCCI s’est également opposée à cette proposition.
221. TekSavvy a indiqué que le Conseil devrait traiter la non-conformité des parties qui ne respectent pas les échéanciers des travaux préparatoires proposés dans les CLRSS en imposant des sanctions administratives pécuniaires (SAP), ce qui constituerait un moyen de dissuasion efficace contre toute conduite discriminatoire. TekSavvy a indiqué que la mise en œuvre des SAP ne nécessite pas de longues instances comme celles des demandes en vertu de la Partie 1, puisque la Loi prévoit la désignation de personnes ayant le pouvoir de publier un avis de violation. Par conséquent, TekSavvy a indiqué que le cadre des SAP du Conseil peut être mis à profit dans le contexte des processus accélérés de règlement des différends comportant des échéances de travaux préparatoires. TekSavvy a indiqué que les sanctions devraient être fixées à un niveau suffisamment élevé pour encourager les ESLT à modifier leur conduite. RCCI et Vidéotron ont soutenu la mesure proposée.
222. Eastlink a proposé, au lieu d’un système de crédits, d’imposer des mécanismes d’exécution tels que des obligations en matière de qualité du service qui sont assujetties à un plan de rabais tarifaire, et l’imposition de SAP pour dissuader la non-conformité.
223. Cogeco, Shaw et TBayTel ont soutenu qu’à l’expiration de l’échéancier, si les travaux préparatoires n’étaient pas achevés, les tiers à raccorder devraient avoir accès aux structures de soutènement pour installer leur équipement, à certaines conditions (au cas par cas), ou que les tiers à raccorder devraient pouvoir effectuer les travaux préparatoires en matière de télécommunications exigés de l’entrepreneur approuvé par le propriétaire du poteau et procéder à la construction.

Analyse du Conseil

224. Le dossier de la présente instance suggère qu’il y a eu des cas de comportement anticoncurrentiel de la part des grandes ESLT. Bien que certaines des activités et le comportement des grandes ESLT puissent être qualifiés d’anticoncurrentiels, compte tenu du manque de clarté et de la grande discrétion accordée aux ESLT par les tarifs actuels du service de structures de soutènement, il est peu probable que ce comportement soit non conforme au cadre actuel relatif à l’accès aux poteaux.
225. Le Conseil estime que les améliorations mises en œuvre dans le cadre de la présente instance amélioreront considérablement l’accès des concurrents aux poteaux, notamment en clarifiant les définitions et les responsabilités des concurrents et des ESLT, en permettant aux concurrents d’entreprendre eux-mêmes certains types de travaux préparatoires et en prévoyant des dispositions en vue de limiter le pouvoir discrétionnaire des ESLT de refuser les demandes d’accès et, le cas échéant, en exigeant une justification complète concernant ces refus. Étant donné les changements importants apportés au cadre, les ESLT devraient avoir la possibilité d’adapter leurs processus au cadre révisé. En outre, le Conseil estime qu’il serait approprié de contrôler et d’évaluer l’efficacité des différentes mesures au moyen d’exigences supplémentaires en matière de rapports, examinées dans la section précédente, avant d’introduire de nouvelles mesures en matière de conformité.
226. Dans cette optique, le Conseil estime que la proposition de TekSavvy concernant un système de crédit manque de détails serait compliquée à gérer et serait probablement coûteuse à mettre en œuvre. Le Conseil estime également qu’il serait prématuré de mettre en œuvre des SAP possibles à l’heure actuelle, et fait remarquer que les parties peuvent soulever des questions devant le Conseil au cas par cas.
227. Le Conseil réaffirme donc que ses processus actuels sont disponibles afin de résoudre les différends concernant l’accès aux poteaux. En outre, le Conseil surveillera activement la mise en œuvre par les ESLT des changements apportés au cadre relatif à l’accès aux poteaux. Finalement, bien que le Conseil ne mette pas en œuvre des SAP possibles, les dispositions générales concernant les SAP en vertu de la Loi s’appliquent toujours et demeurent un outil de réglementation que le Conseil peut utiliser lorsqu’il le juge pertinent.

Poteaux sous ententes d’utilisation conjointe

Contexte

228. Les ESLT et les entreprises de services publics utilisent généralement les poteaux de l’autre partie pour déployer leurs installations. Pour ce faire, elles peuvent conclure des ententes d’utilisation conjointe pour l’usage commun de leurs infrastructures, y compris les coûts d’investissement et d’entretien. Dans le cadre de ces ententes d’utilisation conjointe, un poteau peut appartenir soit à l’ESLT, soit à l’entreprise de services publics, mais elles accèdent réciproquement aux poteaux de l’autre pour déployer leurs réseaux respectifs, ou elles peuvent avoir la propriété conjointe des poteaux.
229. Les ESLT peuvent également conclure des ententes de licence avec les entreprises de services publics. Dans le cadre de ces ententes, les structures de soutènement sont la propriété d’une entité et les autres parties qui demandent l’accès aux poteaux ne possèdent généralement pas de structures de soutènement à offrir dans le cadre d’une quelconque entente de réciprocité. Les entreprises de services publics peuvent également conclure une entente avec les ESLT dans le cadre de laquelle ces dernières gèrent l’accès aux poteaux appartenant aux entreprises de services publics, généralement pour les raccordements dans l’espace de communication du poteau.
230. Dans la décision de télécom 95-13, le Conseil a estimé qu’il était dans l’intérêt public de réduire au minimum le nombre de structures de soutènement grâce à une utilisation conjointe de la structure, quel que soit son propriétaire. Le Conseil a également fait remarquer que de nombreuses compagnies de téléphone et entreprises de services publics possèdent des structures de soutènement en copropriété, avec des ententes en place selon lesquelles chaque partenaire a contribué à l’investissement en capital. Le Conseil a conclu que ces ententes semblaient avoir fonctionné de manière adéquate et a estimé utile que les parties cherchent à partager les coûts d’investissement et d’entretien.
231. Dans l’affaire Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble^{Note de bas de page 9}, la Cour suprême du Canada a conclu que le Conseil n’a pas compétence en ce qui a trait aux conditions d’accès aux poteaux appartenant aux entreprises de distribution d’électricité.
232. Dans la décision de télécom 2008-62, le Conseil a conclu que lorsque les entreprises canadiennes donnent accès à des structures de soutènement, y compris des structures de soutènement dont elles ne sont pas propriétaires, mais pour lesquelles elles ont le droit d’accorder des permis d’accès, elles fournissent un service de télécommunication au sens de la Loi et sont donc assujetties à la compétence du Conseil.
233. Dans l’instance amorcée par l’avis de consultation de télécom 2019-406, il a été porté à l’attention du Conseil que certaines entreprises qui sont des parties à des ententes d’utilisation conjointe peuvent utiliser leur position pour agir comme gardiennes de l’accès aux poteaux électriques, ce qui peut entraver le déploiement de réseaux à large bande concurrents.
234. Ainsi, dans l’avis de consultation de télécom 2020-366, le Conseil a invité les parties à proposer des mesures précises grâce auxquelles le Conseil pourrait veiller à ce que l’accès aux poteaux faisant l’objet d’ententes d’utilisation conjointe ne soit pas refusé ou retardé de manière déraisonnable ou discriminatoire.

Positions des parties

235. Les entreprises de câblodistribution qui ont formulé des observations sur la question étaient d’avis que lorsque les ESLT s’engagent à fournir l’accès à une structure de soutènement, sans égard à la propriété de cette structure, le Conseil a la compétence pour réglementer leur conduite.
236. Les entreprises de câblodistribution ont également indiqué que le fait de permettre aux ESLT de participer au processus d’accès aux poteaux appartenant aux entreprises de services publics donne à ces dernières un accès prioritaire injustifié à ces poteaux et leur permet de retarder ou de refuser l’accès aux poteaux qui ne leur appartiennent pas. RCCI a indiqué qu’en refusant ou en retardant l’approbation d’une entreprise concurrente de raccorder ses installations à des poteaux à utilisation conjointe appartenant en tout ou en partie à un tiers, ou en imposant des conditions inutiles ou discriminatoires à cet accès, une ESLT se confère une préférence indue et donne un désavantage injuste à l’entreprise concurrente. RCCI et Shaw ont indiqué que le Conseil devrait éliminer toutes les conditions préférentielles que les ESLT pourraient avoir du fait qu’elles sont copropriétaires de la structure de soutènement ou qu’elles sont désignées comme gestionnaires de l’espace de communication sur le poteau, y compris les droits d’accès prioritaire.
237. Cogeco a proposé que les ESLT ne puissent avoir le droit d’examiner les demandes de permis et d’approuver les raccordements des tiers sur les poteaux à utilisation conjointe appartenant aux entreprises de services publics. Elle a ajouté que le Conseil devrait déterminer que les ESLT ne sont pas autorisées à conclure des ententes d’utilisation conjointe avec les entreprises de services publics. Cogeco a indiqué que chaque entreprise devrait plutôt être tenue de conclure un contrat de licence type approuvé par le Conseil et de le déposer publiquement. Beanfield, RCCI et Shaw ont également proposé que le Conseil exige des ESLT qu’elles déposent toutes les ententes conclues entre elles et les entreprises de services publics et qu’elles rendent disponible une version publique de ces ententes.
238. Eastlink a indiqué que le Conseil devrait interdire aux ESLT de jouer un rôle dans le processus de demande de permis pour les poteaux appartenant aux entreprises de services publics ou, à titre subsidiaire, préciser que, dans les cas où une ESLT a conclu une entente d’utilisation conjointe qui lui permet d’approuver ou de lui fournir tout autre contrôle sur le processus de demande de permis, l’ESLT doit être assujettie aux modalités du tarif du service de structures de soutènement et à toute décision connexe du Conseil. De même, RCCI a indiqué que dans la mesure où une ESLT est autorisée à jouer un rôle dans le processus d’approbation des raccordements de tiers à des poteaux ou à des parties de poteaux dont l’ESLT n’est pas propriétaire, les restrictions tarifaires relatives à cette conduite devraient s’appliquer, y compris les dispositions relatives à la capacité de réserve, aux travaux préparatoires et aux échéanciers. Shaw a indiqué que si l’entreprise de services publics souhaite qu’une entreprise de services de télécommunication gère l’accès aux poteaux au moyen d’autres entreprises de services de télécommunication, une telle entente devrait faire l’objet d’une entente de service distincte axée uniquement sur la gestion de l’espace de communication du poteau et ne pas faire partie de l’entente d’utilisation conjointe.
239. La CCSA a indiqué que les tiers à raccorder devraient pouvoir s’en remettre à une seule entité, l’entreprise ayant autorité sur les raccordements, pour toutes les demandes de permis. Elle a ajouté que le Conseil devrait exiger que toute entente d’utilisation conjointe confère aux ESLT l’autorité complète pour l’approbation des raccordements, y compris ceux qui ne font pas partie de l’espace de communication.
240. Shaw et Xplornet ont indiqué que l’accès aux poteaux et aux autres structures de soutènement des entreprises de services publics devrait relever de la compétence du Conseil afin qu’un régime d’accès aux structures de soutènement large, complet et cohérent puisse être établi, quel que soit le propriétaire du poteau. Cogeco a également indiqué que les conditions d’accès aux structures de soutènement à utilisation conjointe devraient être les mêmes pour toutes les entreprises et devraient être appliquées à toutes les structures de soutènement, qu’elles appartiennent à une entreprise de services publics ou à une entreprise canadienne, puisque cela assurerait un traitement équitable de tous les occupants des structures de soutènement et empêcherait les ESLT d’adopter un comportement anticoncurrentiel.
241. Vidéotron a indiqué qu’elle a connu des situations où Bell Canada lui a refusé l’accès à des torons de Bell Canada parce que le poteau appartenant à l’entreprise de distribution d’électricité n’était pas conforme aux normes de construction de Bell Canada. Dans ces situations, Vidéotron a indiqué qu’une ESLT ne doit pas s’ingérer dans les responsabilités des propriétaires de poteaux des entreprises de services publics et doit se limiter à appliquer les normes et les pratiques de ces dernières.
242. Vidéotron a également souligné que les ententes d’utilisation conjointe entre Hydro-Québec et Bell Canada/TCI prévoient que chaque partie doit s’enquérir des besoins de l’autre lorsqu’elle planifie le déploiement de nouveaux poteaux. Elle a indiqué que cette disposition confère un avantage injustifiable et anticoncurrentiel aux ESLT parce que les tiers à raccorder n’ont pas accès à ces renseignements. Pour remédier à cette situation, Vidéotron a proposé que le Conseil exige de Bell Canada et de TCI qu’elles i) demandent à Hydro-Québec de retirer des ententes d’utilisation conjointe conclues avec les deux ESLT la disposition de confidentialité qui empêche les parties de divulguer les détails relatifs aux prolongements des réseaux de structures de soutènement; ii) communiquent aux tiers à raccorder leurs plans de déploiement de nouveaux poteaux à utilisation conjointe dans les cinq jours ouvrables suivant leur dépôt auprès d’Hydro-Québec; et iii) permettent aux tiers à raccorder de présenter des demandes préalables d’accès aux poteaux déterminés dans les nouveaux plans de déploiement de poteaux.
243. Les grandes ESLT ont fourni des observations sur l’applicabilité de leurs tarifs du service de structures de soutènement aux poteaux appartenant aux entreprises de services publics, des répliques à certaines des propositions des concurrents et des renseignements concernant certaines des ententes d’utilisation conjointe qu’elles ont conclues avec les entreprises de services publics.
244. Bell Canada a indiqué que le Conseil n’a pas compétence sur les conditions d’accès aux poteaux appartenant aux entreprises de services publics; par conséquent, il ne peut pas fixer les conditions d’accès à ces poteaux, directement ou indirectement, au moyen d’une entente d’utilisation conjointe entre une ESLT et une entreprise de services publics. Bell Canada a également indiqué que certaines des ententes d’utilisation conjointe qu’elle a conclues avec des entreprises de services publics contiennent des dispositions lui accordant un accès prioritaire ou privilégié. Elle a ajouté qu’en vertu de l’entente conclue entre l’entreprise et Énergie NB, l’entreprise de services publics participe à l’examen de chaque demande de permis et, en fin de compte, l’autorise ou la refuse. Bell Canada a ajouté qu’en tant que propriétaire d’un poteau à utilisation conjointe avec Énergie NB, elle ne suit pas le même processus que les tiers à raccorder, c’est-à-dire que l’entreprise n’est pas tenue de demander la permission d’Énergie NB pour se fixer aux poteaux à utilisation conjointe appartenant à Énergie NB si le raccordement se fait dans l’espace de communication.
245. TCI a indiqué que son tarif du service de structures de soutènement prévoit l’accès aux poteaux dont elle est propriétaire ou qu’elle contrôle en vertu d’une entente d’utilisation conjointe et que, peu importe que TCI soit entièrement propriétaire du poteau ou qu’elle gère l’espace sur le poteau en vertu d’une entente d’utilisation conjointe, l’entreprise estime que les conditions de son tarif s’appliquent, y compris toutes les modalités et tarifs. TCI a également indiqué que les ententes d’utilisation conjointe qu’elle a conclues avec les entreprises de services publics ne lui donnent pas expressément un accès prioritaire pour réserver de la capacité en vue d’une utilisation future, et qu’elles n’interdisent pas une telle réservation. Toutefois, TCI a indiqué qu’elle a un accès prioritaire aux structures de soutènement qu’elle possède ou contrôle, conformément à son tarif, afin de répondre aux exigences de son service actuel et de son service futur prévu.
246. TCI a également indiqué que la proposition en vue d’interdire aux ESLT de gérer l’espace de communication sur une structure de soutènement d’une entreprise de services publics signifierait que les tarifs ne s’appliqueraient plus et que le Conseil n’aurait pas son mot à dire sur les modalités, les tarifs et les autres questions relatives aux poteaux appartenant aux entreprises de services publics. Cela pourrait également avoir pour conséquence d’interdire les raccordements, car certaines entreprises de services publics n’ont aucune expertise dans la gestion des espaces de communication.
247. SaskTel a indiqué que les ententes d’utilisation conjointe qu’elle a conclues avec les entreprises de services publics ne contiennent aucune disposition qui lui permettrait de gérer l’administration de l’accès aux poteaux par des tiers. En tant que tel, les tiers doivent négocier des ententes avec les entreprises de services publics d’une manière semblable à celle de SaskTel pour accéder à cette infrastructure de poteaux. Elle a ajouté que les ententes d’utilisation conjointe qu’elle a conclues avec les entreprises de services publics ne contiennent aucune disposition donnant à SaskTel un accès prioritaire ou un accès privilégié à la capacité de réserve pour une utilisation future.
248. BC Hydro et le gouvernement du Québec étaient d’avis que les règles établies par le Conseil doivent respecter la compétence provinciale et ne pas effectivement réglementer les entreprises de services publics, ce qui ne relèverait pas de la compétence du Conseil.
249. BC Hydro a indiqué qu’environ 85 % des poteaux qui soutiennent son équipement de distribution d’électricité sont partagés avec TCI, et que selon les termes de l’entente, TCI gère une portion de 24 pouces de chaque poteau. BC Hydro a soutenu que le Conseil ne peut et ne devrait pas chercher à réglementer la portion des poteaux gérée par BC Hydro, mais seulement la conduite de TCI dans la façon dont elle gère son espace de 24 pouces sur chaque poteau. Elle a également indiqué qu’il n’existe aucun mécanisme permettant à TCI d’imposer des échéanciers à BC Hydro pour les travaux préparatoires.
250. Le gouvernement du Québec était d’avis que le Conseil ne devrait pas réglementer les modalités d’accès à l’infrastructure de soutènement des entreprises de distribution d’électricité de compétence provinciale. Le gouvernement du Québec a également indiqué que le point de vue du Conseil selon lequel les entreprises canadiennes fournissent un service de télécommunication au sens de la Loi et sont donc assujetties à la compétence du Conseil lorsqu’elles accordent l’accès à des structures de soutènement dont elles ne sont pas propriétaires, mais pour lesquelles elles ont le droit d’accorder des permis d’accès, est fondé uniquement sur l’interprétation de la Loi par le Conseil et ne tient pas compte de la répartition des pouvoirs législatifs.
251. Le CDIP a indiqué que les FST et les entreprises de services publics sont soumis à plusieurs paliers de réglementation fédérale en matière de télécommunication, de réglementation provinciale de l’énergie et d’ententes privées d’utilisation conjointe, ce qui soulève des questions de droit constitutionnel pour le Conseil. Il a indiqué que le Conseil a compétence pour réglementer les poteaux de télécommunication et peut-être les poteaux de télécommunication à utilisation conjointe, mais pas les poteaux électriques, et probablement pas les poteaux électriques à utilisation conjointe. Il était donc d’avis que le Conseil devrait s’adresser au législateur dans sa décision définitive, et recommander que le législateur établisse un groupe de travail fédéral-provincial sur l’accès aux poteaux.

Analyse du Conseil

252. Conformément à ses conclusions dans la décision de télécom 2008-62, le Conseil est d’avis que lorsque les entreprises canadiennes fournissent un accès aux structures de soutènement, elles fournissent un service de télécommunication au sens de la Loi. Le Conseil estime également qu’étant donné que les entreprises canadiennes peuvent fournir un tel accès aux poteaux dont elles sont propriétaires ou partiellement propriétaires, et aux structures de soutènement dont elles ne sont pas propriétaires, mais pour lesquelles elles ont le droit d’accorder des permis d’accès, ces services d’accès sont donc soumis à la compétence du Conseil, peu importe qui est propriétaire de la structure de soutènement sous-jacente.
253. Compte tenu de ce qui précède et du fait que le service de structures de soutènement est un service tarifé de longue date, les tarifs du service de structures de soutènement des ESLT et les conclusions du Conseil dans le cadre de la présente instance devraient s’appliquer aux poteaux appartenant, ou appartenant partiellement, aux ESLT. De plus, les tarifs des ESLT et les conclusions du Conseil dans la présente instance devraient également s’appliquer aux éléments sur lesquels l’ESLT fournit des services de structures de soutènement sur des structures qu’elle ne possède pas, si elle exerce une participation ou un contrôle sur l’accès à ces structures. Cela permettrait aux mesures établies dans le cadre de la présente instance de s’appliquer dans toute la mesure du possible, en tenant compte des limites de la compétence du Conseil, aux poteaux utilisés pour le déploiement des réseaux de télécommunication.
254. Le Conseil estime également que les dispositions relatives à la capacité de réserve, selon lesquelles les ESLT ont un accès prioritaire à leurs structures de soutènement afin de répondre à leurs besoins actuels et prévus en matière de services, devraient s’appliquer dans les situations où les coûts des structures de soutènement sont partagés entre les ESLT et l’entreprise de services publics (ci-après appelées poteaux à coûts partagés). Comme nous l’avons vu plus haut dans la section « Accès à la capacité de réserve », il existe un argument convaincant selon lequel la suppression de l’accès prioritaire des ESLT ou de la capacité de réserve nécessiterait un examen de la méthode d’établissement des coûts en vertu de laquelle les tarifs d’accès aux poteaux sont établis, ce qui entraînerait probablement des augmentations de tarifs pour les tiers à raccorder. Le Conseil estime que ces arguments s’appliquent également aux poteaux à coûts partagés.
255. Toutefois, dans les situations où l’ESLT gère l’espace de communication pour une entreprise de services publics, mais n’est pas la propriétaire des poteaux et n’a pas conclu d’entente réciproque afin de partager les coûts de la structure de soutènement (poteaux à coûts non partagés), l’ESLT ne devrait pas avoir un accès prioritaire ou la capacité de réserver de la capacité sur ces poteaux, car les préoccupations exprimées ci-dessus ne s’appliquent pas à ces poteaux. De plus, il y a peu de raisons stratégiques qui justifieraient de permettre aux ESLT de réserver de la capacité ou d’avoir un accès prioritaire sur les poteaux à coûts non partagés. De plus, le fait de permettre aux ESLT de bénéficier de ces dispositions sur les poteaux à coûts non partagés qu’elles gèrent pour une entreprise de services publics leur donnerait une préférence indue, car ces mesures représentent des conditions inutiles et discriminatoires qui créent un désavantage injuste pour l’entreprise concurrente dans la fourniture de l’accès aux poteaux.
256. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que les tarifs du service de structures de soutènement des ESLT et les conclusions du Conseil dans la présente décision s’appliquent aux poteaux à utilisation conjointe, plus précisément aux poteaux appartenant partiellement ou entièrement aux ESLT, ainsi qu’aux éléments des autres poteaux sur lesquels les ESLT exercent une participation ou un contrôle quelconque, ou dont elles contrôlent l’accès.
257. Le Conseil détermine également que les dispositions accordant un accès prioritaire et de la capacité réservée ne s’appliquent pas dans les situations où l’ESLT gère l’espace de communication pour une entreprise de services publics, mais n’est pas la propriétaire du poteau et n’a pas conclu d’entente réciproque afin de partager les coûts de la structure de soutènement.
258. Le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement afin de supprimer les modalités existantes qui permettent un accès prioritaire ou la possibilité de réserver de la capacité sur des poteaux qu’elles ne possèdent pas et pour lesquels elles n’ont pas conclu d’entente réciproque de partage des coûts de la structure de soutènement.
259. Le Conseil ordonne également aux ESLT de supprimer ces modalités de leurs ententes d’utilisation conjointe des poteaux qu’elles ne possèdent pas et pour lesquels elles n’ont pas conclu d’entente réciproque de partage des coûts de la structure de soutènement. Les ESLT ont six mois à partir de la date de la présente décision pour mettre en œuvre cette mesure, y compris renégocier toute entente d’utilisation conjointe visée, le cas échéant.
260. En ce qui concerne la proposition d’interdire aux ESLT de conclure des ententes d’utilisation conjointe avec les entreprises de services publics, le Conseil estime que le partage efficace des coûts d’immobilisations et d’entretien, et l’évitement de la duplication des infrastructures sont actuellement facilités par les ententes entre les ESLT et les entreprises de services publics. Les tiers à raccorder bénéficient également de ces économies, car ces coûts sont pris en compte dans les tarifs approuvés par le Conseil pour le service de structures de soutènement.
261. Le Conseil est également d’avis que les entreprises de services publics ont le pouvoir discrétionnaire de mandater un agent pour gérer les demandes d’accès à leurs poteaux et reconnaît que les ESLT, même dans les situations où elles ne possèdent pas les poteaux, possèdent l’expertise et les ressources nécessaires pour accomplir ces tâches.
262. Compte tenu de ce qui précède et du fait qu’une telle mesure toucherait tous les poteaux visés par des ententes d’utilisation conjointe, le Conseil estime que le fait d’empêcher toutes les ententes d’utilisation conjointe entre les ESLT et les entreprises de services publics, ou d’interdire aux ESLT de gérer l’accès aux poteaux appartenant aux entreprises de services publics, serait probablement indûment perturbateur et trop vaste. Des mesures plus ciblées, telles que celles établies ci-dessus dans le cadre de la présente instance, pourraient répondre de manière plus appropriée aux principaux défis auxquels les tiers sont confrontés pour accéder aux poteaux. Par conséquent, le Conseil ne mettra pas en œuvre cette mesure pour le moment.
263. En ce qui concerne la proposition voulant que toutes les ententes entre les ESLT et les entreprises de services publics soient déposées auprès du Conseil, le dépôt et l’examen systématiques de toutes les ententes d’utilisation conjointe ne permettraient pas de surveiller la conformité aux conclusions du Conseil dans la présente décision. Au lieu de cela, les ESLT sont tenues de se conformer à une série de nouvelles mesures, comme établies dans les sections précédentes de la présente décision, y compris les exigences en matière de rapports. Par conséquent, une telle mesure n’est pas justifiée pour l’instant.
264. En ce qui concerne les propositions de Vidéotron relatives aux ententes d’utilisation conjointe entre Hydro-Québec et Bell Canada/TCI, le Conseil ne peut obliger, directement ou indirectement, Hydro-Québec ou toute autre entreprise de services publics à divulguer les détails relatifs aux expansions de son réseau. Les plans de déploiement de nouveaux poteaux pourraient être commercialement sensibles et, dans ce cas, devraient demeurer confidentiels. Le Conseil estime que les mesures établies dans la présente décision, notamment en ce qui concerne les échéanciers pour les demandes d’accès, le partage des coûts de remplacement des poteaux et la responsabilité des coûts des travaux correctifs pour les ESLT, contribueront à uniformiser les règles du jeu entre les ESLT et les concurrents, à favoriser la neutralité concurrentielle et à rendre l’accès aux poteaux par les concurrents plus efficace et plus rapide. Par conséquent, le Conseil ne met pas en œuvre ces mesures.
265. En ce qui concerne l’affirmation de Vidéotron selon laquelle Bell Canada refuse l’accès à ses torons sur les poteaux appartenant aux entreprises de services publics au motif que le poteau n’est pas conforme aux normes de construction de Bell Canada, aucun autre concurrent n’a indiqué avoir connu le même problème. Le dossier de la présente instance ne contient pas suffisamment de renseignements afin de permettre au Conseil d’évaluer de manière appropriée si cette pratique constitue un problème récurrent ou anecdotique, ou si le Conseil devrait se pencher sur cette question. Par conséquent, le Conseil n’aborde pas cette question pour le moment.
266. Toutefois, le Conseil fait remarquer que les exigences de dépôt relatives aux demandes d’accès aux poteaux établies ci-dessus doivent indiquer le nombre de demandes refusées ainsi que les raisons des refus. Ces rapports aideront le Conseil à mieux évaluer si une enquête supplémentaire sur cette question, ou sur toute autre question, serait justifiée à l’avenir.

Autres questions déterminées par les parties

Établir un centre d’excellence

Contexte

267. Dans le cadre de nouvelles initiatives en vue d’accroître l’efficacité de l’accès aux poteaux, Bell Canada a établi un centre d’assistance technique (Centre d’excellence). Les nouveaux tiers à raccorder peuvent appeler un numéro gratuit pour recevoir les conseils d’un personnel qualifié concernant le processus d’autorisation d’accès aux structures de soutènement et les questions particulières associées à leurs demandes de permis.

Positions des parties

268. Vidéotron a indiqué que le cadre réglementaire actuel pour l’accès aux structures de soutènement ne contient aucune mesure en vue d’établir et de maintenir un dialogue constructif entre les grandes ESLT et les tiers à raccorder. Vidéotron a recommandé que le Conseil ordonne aux grandes ESLT d’adopter des mesures pour combler l’écart en matière de dialogue, notamment les mesures suivantes :
     • l’établissement d’un comité administratif (sur une base provinciale) composé de représentants des grandes ESLT, de tiers à raccorder et du personnel du Conseil;
     • la tenue de séances d’information et de formation lorsque les ESLT publient de nouvelles directives techniques, opérationnelles ou administratives à l’intention des titulaires.
269. Vidéotron a également indiqué que le Conseil devrait i) exiger de Bell Canada qu’elle maintienne le Centre d’excellence de façon permanente, puisqu’il n’y a actuellement aucune garantie que le centre sera maintenu; et ii) établir un centre d’excellence semblable, qui permettrait d’établir et de maintenir un dialogue constructif entre les grandes ESLT et les tiers à raccorder partout au pays.
270. Shaw et TekSavvy ont appuyé les mesures proposées par Vidéotron. Plus précisément, TekSavvy a indiqué que les mesures seraient utiles dans le contexte d’un régime d’OTMR et qu’elles permettraient de réduire au minimum les refus de demandes de permis et les problèmes relatifs aux travaux préparatoires.

Analyse du Conseil

271. Les parties qui ont formulé des observations concernant cette question ont convenu qu’il devrait y avoir un dialogue constructif entre les ESLT et les tiers à raccorder. Le Conseil estime qu’à première vue, un centre d’excellence pourrait permettre aux tiers à raccorder d’avoir un contact plus simplifié et plus direct avec les ESLT pour s’informer du processus de demande de permis et des questions techniques.
272. Cependant, étant donné que le Centre d’excellence de Bell Canada n’a été mis en place que récemment, il n’y a pas suffisamment de renseignements pour savoir si les tiers à raccorder profitent du service. Par conséquent, bien que le Conseil reconnaisse le bien-fondé de cette initiative, il serait approprié de recueillir davantage de renseignements avant d’envisager d’exiger de Bell Canada qu’elle maintienne son Centre d’excellence de façon permanente et d’exiger des autres ESLT qu’elles mettent en place une initiative semblable. Néanmoins, le Conseil estime qu’il serait bénéfique pour l’entreprise de poursuivre cette initiative et pour les autres ESLT de mettre en place des centres d’assistance technique semblables.
273. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil encourage Bell Canada à continuer d’exploiter son Centre d’excellence pour le processus d’autorisation d’accès aux structures de soutènement et encourage les autres ESLT à envisager la mise en place de centres d’assistance technique semblables.

Tables de coordination provinciales

Contexte

274. Peu après que les parties ont soulevé des préoccupations concernant l’accès aux poteaux dans leurs interventions dans le cadre de l’avis de consultation de télécom 2019-406, une table de coordination à laquelle participent Bell Canada, le gouvernement du Québec, Hydro-Québec et TCI a été créée pour soutenir le déploiement de projets offrant un service Internet haute vitesse aux entreprises et aux citoyens des régions rurales de la province.
275. La table de coordination est chargée de faciliter la mise en œuvre des programmes relatifs aux services Internet financés par le gouvernement selon les échéances proposées. En particulier, elle est chargée de ce qui suit :
     • suivre l’avancement des projets et le respect des échéanciers;
     • élaborer et mettre en œuvre des initiatives en vue de réduire les retards et les coûts;
     • résoudre les problèmes relatifs au déploiement sur le terrain des projets bénéficiant des programmes.
276. Bell Canada participe également à des réunions tenues sur une base régulière au moyen de la table de coordination afin d’examiner les priorités des tiers à raccorder, d’effectuer des visites sur le terrain, de trouver des solutions à des obstacles particuliers et de mettre en œuvre des solutions pour remettre des permis. De plus, Bell Canada est en contact fréquent avec le gouvernement du Québec et divers tiers à raccorder pour examiner l’avancement de leurs projets.

Positions des parties

277. Le gouvernement du Québec a indiqué que l’un des objectifs de la table de coordination est de réduire le temps nécessaire pour obtenir l’approbation des demandes de permis et le temps nécessaire pour la construction. De plus, le gouvernement du Québec a indiqué que le mandat de la table de coordination n’inclut pas l’analyse et l’évaluation des tarifs existants et a souligné que le Conseil doit respecter les compétences constitutionnelles provinciales, notamment celles relatives aux normes de construction, à la sécurité des travailleurs et à l’exploitation des services de distribution d’électricité.
278. TCI a indiqué que la table de coordination au Québec a été utile aux ESLT et aux tiers à raccorder en vue de résoudre les problèmes propres aux projets à large bande financés par le gouvernement du Québec et non les problèmes auxquels sont confrontés les propriétaires d’autres projets.
279. TCI a également indiqué qu’elle participe à un certain nombre de tables de coordination en Alberta et en Colombie-Britannique. En Alberta, des réunions trimestrielles ont lieu entre EPCOR Utilities Inc., Shaw et TCI pour discuter de questions telles que le remplacement et le déplacement de poteaux, ainsi que la conformité aux normes de construction. TCI a également indiqué que les tables de coordination locales rendent l’accès à la structure de soutènement plus efficace pour toutes les parties et offrent un forum pour résoudre les différends éventuels.
280. La Municipalité régionale de comté d’Argenteuil et Fibre Argenteuil inc. ont indiqué que, bien que des progrès aient été réalisés avec la création de la table de coordination, elles sont impatientes de voir des résultats tangibles. Elles ont également encouragé l’établissement de tables de coordination permanentes à l’échelle du Canada.
281. La CCSA a indiqué que les FST indépendants et les membres de la CCSA n’ont pas été invités à la table de coordination au Québec.
282. Shaw a indiqué que les tables de coordination devraient faire l’objet d’une surveillance de la part du Conseil afin de garantir la productivité de ces comités et de veiller à ce que les différends et les problèmes soient traités rapidement et efficacement.

Analyse du Conseil

283. Le Conseil n’a pas le pouvoir d’obliger les entreprises de services publics ou les gouvernements provinciaux à participer à une table de coordination. Cependant, étant donné le succès des tables de coordination locales et les progrès réalisés avec la table de coordination du Québec, ce type d’initiative serait probablement bénéfique dans d’autres régions. En outre, le champ d’application de ces tables pourrait être étendu à tous les types de projets de déploiement d’infrastructures de télécommunication, tels que le déploiement de petites cellules, qui devrait augmenter dans les années à venir, et à d’autres FST et parties prenantes qui pourraient bénéficier de l’initiative^{Note de bas de page 10}.
284. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil encourage Bell Canada et TCI à continuer de participer aux tables de coordination.
285. En outre, le Conseil encourage les gouvernements provinciaux et territoriaux qui n’ont pas encore établi de tables de coordination à mettre en œuvre l’initiative dans le cadre de leurs stratégies de déploiement de la large bande.
286. En outre, le Conseil encourage ces tables de coordination à prendre en compte tous les projets de déploiement d’infrastructures de télécommunication, y compris le déploiement de petites cellules, et à indiquer une participation plus large des FST et des autres parties prenantes concernées.

Petites cellules

Contexte

287. Dans la décision de télécom 2014-77, le Conseil a déterminé que l’article sur le service de structures de soutènement du Tarif général de TCI devrait être modifié de manière à prévoir qu’un titulaire n’est pas tenu de demander un permis pour placer de l’équipement pour toron sur un câble qui lui appartient, mais qui est raccordé à un toron loué de TCI^{Note de bas de page 11}.
288. Dans le cadre de la politique réglementaire de télécom 2021-130, les parties ont été invitées à formuler des observations sur les raccordements de petites cellules et les tarifs du service de structures de soutènement des ESLT existants. Le Conseil a déterminé que les parties n’ont pas fourni d’éléments de preuve suffisants pour démontrer que les petites cellules sont suffisamment différentes du déploiement du Wi-Fi. Par conséquent, le Conseil n’était pas en mesure de rendre une conclusion concernant les éventuelles modifications à apporter aux tarifs actuels, notamment les exigences d’obtention de permis, en ce qui concerne les raccordements de petites cellules.

Positions des parties

289. TCI a affirmé que Shaw fixe des installations sans fil à petites cellules sur les structures de soutènement de TCI sans aviser TCI de l’équipement utilisé, du moment où il est fixé et des structures auxquelles il est fixé. TCI a soutenu que les actions de Shaw sont incompatibles avec la décision de télécom 2014-77 parce qu’une petite cellule n’est pas un « équipement pour toron » tel que défini dans le tarif du service de structures de soutènement, et que les conclusions adoptées dans la décision de télécom 2014-77 ne s’appliquent qu’à l’égard des dispositifs Wi-Fi.
290. De plus, TCI a indiqué qu’une petite cellule est raccordée directement au toron de l’ESLT et consomme donc la capacité de réserve sur le toron. En l’absence d’un processus de délivrance de permis, TCI a argué qu’il n’y a aucun moyen de connaître le poids exact ajouté à ses structures et de savoir si ces ajouts, lorsqu’ils sont combinés aux installations actuelles et en cours, pourraient compromettre la sécurité et l’intégrité de la structure ainsi que la sécurité de toute personne qui y travaille.
291. TCI a donc demandé au Conseil de clarifier le fait qu’un permis de raccordement au réseau filaire existant ne permet pas à un titulaire de contourner un nouveau permis pour placer des petites cellules sur cette même structure de soutènement.
292. Shaw a indiqué que dans la décision de télécom 2014-77, le Conseil a déterminé qu’il n’y avait aucun fondement pour exiger des permis concernant l’équipement pour toron inséré dans le câblage fixé au toron de TCI et que le tarif de TCI devrait être modifié pour prévoir qu’un titulaire n’est pas tenu d’obtenir un permis pour fixer l’équipement pour toron. Shaw a soutenu que le Conseil a utilisé une terminologie large en faisant référence à l’équipement pour toron, ce qui indique que la conclusion du Conseil s’applique à tout l’équipement raccordé au toron, et pas seulement aux points d’accès Wi-Fi. Shaw a également indiqué que le poids d’une petite cellule est comparable à celui d’autres équipements pour toron tels que les nœuds de fibre.
293. Shaw a également indiqué que l’instance actuelle porte sur l’accès aux poteaux et que TCI ne devrait pas chercher à faire appel d’une décision antérieure du Conseil dans le cadre de la présente instance.
294. Bell Canada a indiqué que les règles de partage des pylônes d’antennes et des emplacements établies par Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) s’appliquent à l’installation de systèmes d’antennes, y compris sur les structures de soutènement d’une ESLT^{Note de bas de page 12}. Elle a ajouté que la Loi sur la radiocommunication confère au ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie une compétence exclusive en la matière. Bell Canada a soutenu que Shaw et TCI devraient donc utiliser le processus d’arbitrage établi par ISDE pour résoudre leur différend. 
295. Eastlink et TekSavvy ont indiqué que l’installation de petites cellules sur des structures de soutènement s’inscrit dans le cadre des processus tarifaires actuels.
296. RCCI a indiqué qu’elle n’aborderait pas la question spécifique de l’accès aux poteaux pour le raccordement d’équipements sans fil, y compris les petites cellules, car cette question n’a pas été soulevée dans l’avis de consultation de télécom 2020-366.

Analyse du Conseil

297. La présente instance découle d’une instance qui visait à examiner les questions relatives au déploiement de la large bande en milieu rural (avis de consultation de télécom 2019-406). Bien que l’instance actuelle porte sur les poteaux dans toutes les zones, elle n’était pas axée sur les questions relatives à la densification urbaine, et les petites cellules n’étaient donc pas explicitement incluses dans le champ d’application de l’instance.
298. Le Conseil a l’intention d’amorcer une instance en vue de traiter de manière exhaustive la question du placement des installations sans fil, y compris les petites cellules, sur les structures de soutènement des ESLT.
299. Cette future instance permettra au Conseil de constituer un dossier complet sur lequel il pourra s’appuyer pour prendre des décisions concernant l’installation de petites cellules sur les structures de soutènement des ESLT. En outre, une instance ciblée sur ces questions donnera à tous les intéressés l’occasion de participer et d’exprimer leurs préoccupations sur la question. 
300. Par conséquent, le Conseil ne rendra pas de conclusion concernant les petites cellules à l’heure actuelle.

Application des tarifs aux FST autres que des ESLT qui possèdent des poteaux

Contexte

301. Les FST propriétaires de structures de soutènement autres que les ESLT, tels que les entreprises de câblodistribution, ne sont pas tenus d’avoir des tarifs approuvés par le Conseil pour leurs structures de soutènement. 
302. Certaines parties ont fait part de leurs préoccupations quant au fait que les entreprises autres que les ESLT ne sont pas incluses dans le cadre réglementaire relatif aux structures de soutènement. 

Positions des parties

303. Bell Canada et TCI ont indiqué que toute demande d’accès à des structures de soutènement à des entreprises autres que les ESLT doit être négociée avec le propriétaire, et que l’accès à certaines structures de soutènement auprès d’entreprises autres que les ESLT leur a été refusé. TCI a indiqué que les tarifs d’accès des entreprises autres que les ESLT sont beaucoup plus élevés que les tarifs des ESLT.
304. TCI a soutenu que le Conseil n’a pas justifié la distinction entre les entreprises autres que les ESLT et les ESLT, et que l’exemption des entreprises de câblodistribution et des entreprises autres que les ESLT du régime d’accès aux poteaux, aux conduits et aux autres structures de soutènement filaires n’est pas neutre sur le plan de la concurrence parce que seules les ESLT sont tenues d’accorder l’accès. De plus, TCI a fait remarquer qu’en appliquant les régimes d’accès aux structures de soutènement aux seules ESLT, le Conseil accorde une préférence indue aux entreprises autres que les ESLT, ce qui est contraire au paragraphe 27(2) de la Loi. TCI a également argué que l’exemption est contraire aux Instructions de 2006^{Note de bas de page 13}, et à l’objectif stratégique énoncé à l’alinéa 7f) de la Loi selon lequel il faut « assurer l’efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire ».
305. Bell Canada et TCI ont indiqué que le Conseil devrait rendre obligatoire l’accès aux structures de soutènement appartenant à des entreprises autres que les ESLT relevant de sa compétence aux mêmes tarifs et modalités que les ESLT dans un territoire donné. TCI a également indiqué que cela réduirait la disparité des règles concernant les structures de soutènement et éviterait la duplication des structures de soutènement tout en accélérant la mise en place de réseaux compatibles avec la large bande.
306. Shaw et TekSavvy se sont opposées à l’inclusion de toutes les structures de soutènement des FST dans le régime des structures de soutènement, car cela ne tient pas compte de l’important déséquilibre de pouvoir des ESLT qui possèdent la majorité de ces structures.

Analyse du Conseil

307. Le Conseil est d’avis que la distinction dans la réglementation s’appliquant aux structures de soutènement des ESLT et des entreprises autres que les ESLT existe parce que les ESLT possèdent ou contrôlent la grande majorité des poteaux en raison de leur rôle historique d’entreprises monopolistiques. Par conséquent, le régime des structures de soutènement a été imposé au moyen de tarifs et a fonctionné au moyen d’obligations imposées aux ESLT. Les examens précédents du régime des structures de soutènement n’ont pas envisagé d’inclure les FST autres que des ESLT parce que la question n’a pas été soulevée au cours de ces examens. Dans la présente instance, aucun élément de preuve n’a été soumis qui indiquerait que cette question est importante ou anticoncurrentielle, ou qu’elle crée une distorsion du marché. En outre, le Conseil a reçu peu, voire aucune, plainte dans le passé concernant les poteaux des FST autres que des ESLT.
308. Le dossier de la présente instance ne contient pas suffisamment d’éléments de preuve pour permettre au Conseil d’évaluer s’il y a lieu d’appliquer des tarifs aux structures de soutènement des entreprises autres que des ESLT, notamment s’il y a eu suffisamment de demandes d’accès aux structures de soutènement des entreprises autres que des ESLT de la part des titulaires pour justifier une modification du cadre réglementaire.
309. Par conséquent, le Conseil détermine qu’il ne serait pas approprié d’appliquer des tarifs et d’établir des taux pour les FST autres que des ESLT pour le moment.

Conduits

Contexte

310. Les conduits sont des équipements de structures de soutènement constitués de passages ou d’ouvertures renforcés capables de contenir des installations de communication.
311. Bien que la présente instance se concentre principalement sur l’accès aux poteaux, certaines parties ont exprimé des préoccupations concernant l’accès aux conduits.

Positions des parties

312. Eastlink, Iristel, Shaw et TekSavvy ont indiqué que les problèmes d’accès aux poteaux existent aussi pour l’accès à d’autres structures de soutènement comme les conduits. Par exemple, Shaw a indiqué qu’il existe des problèmes semblables en ce qui concerne les échéanciers de traitement des permis pour l’accès aux conduits et à la capacité de réserve. Iristel a soutenu que l’accès aux poteaux pourrait être d’une utilité limitée si l’accès aux conduits est refusé dans les zones où les poteaux ne peuvent pas être utilisés, comme les ponts, les viaducs ou les zones proches des pistes d’atterrissage ou de décollage.
313. Shaw a proposé un échéancier de traitement des demandes d’installation de conduits semblable à celui proposé pour le raccordement des poteaux. Shaw a également suggéré que le libellé dans les tarifs du service de structures de soutènement soit renforcé afin que des critères précis et mesurables soient utilisés pour déterminer la disponibilité de la capacité de réserve des conduits.
314. Eastlink a indiqué que puisque les tarifs à l’étude régissent l’utilisation des poteaux, des conduits, des torons, des ancrages, des regards et de l’équipement connexe, toute amélioration apportée à la suite de la présente instance devrait s’appliquer à toutes ces installations. Le FMCC a soutenu la proposition d’Eastlink.
315. TekSavvy a proposé que le Conseil amorce une instance de suivi ou de justification distincte afin de déterminer si les mesures réglementaires estimées appropriées pour les poteaux de télécommunication devraient également être appliquées de façon plus générale à d’autres catégories de structures de soutènement. Beanfield, le FMCC et RCCI ont soutenu la proposition de TekSavvy.

Analyse du Conseil

316. L’instance actuelle porte sur l’accès aux poteaux, et le dossier ne contient pas suffisamment de renseignements pour évaluer les cadres réglementaires relatifs à d’autres types de structures de soutènement ni pour déterminer si les questions soulevées à l’égard des conduits dans le cadre de la présente instance justifient un suivi ou une instance de justification.
317. Étant donné que les taux et les modalités des tarifs du service de structures de soutènement régissent également l’utilisation des conduits, les améliorations proposées dans le cadre de l’instance, y compris la capacité de réserve et les mesures en vue d’améliorer les communications, peuvent aussi contribuer indirectement à améliorer l’accès aux conduits.
318. Le Conseil fait remarquer que les parties peuvent déposer une demande auprès du Conseil à tout moment pour examiner ces questions plus en détail si elles l’estiment approprié.
319. Par conséquent, le Conseil ne rendra pas de conclusion concernant l’accès aux conduits pour le moment.

Approbation pour la superposition

Contexte

320. La superposition est le processus qui consiste à raccorder physiquement des câbles supplémentaires autour des câbles déjà fixés à un poteau. Dans certains cas, cela permet d’accroître la capacité des installations existantes tout en réduisant les interruptions causées par la construction et les coûts associés.
321. Certaines parties ont demandé des éclaircissements sur la manière dont la superposition est prise en compte dans les tarifs du service de structures de soutènement.

Positions des parties

322. La CCSA a indiqué que ses membres se heurtent régulièrement à des obstacles bureaucratiques pour de simples travaux de superposition et a soutenu que les tarifs du service de structures de soutènement n’exigent pas de demande de permis pour les travaux de superposition. Elle a également indiqué que le Conseil devrait confirmer que le propriétaire du poteau ne peut pas exiger d’un tiers à raccorder qu’il obtienne l’approbation du Conseil pour les travaux de superposition.
323. TekSavvy a recommandé au Conseil d’ordonner aux grandes ESLT d’adopter des modalités dans leurs tarifs permettant aux tiers à raccorder d’effectuer des travaux de superposition sans obtenir l’approbation préalable du propriétaire du poteau, ce qui est semblable à une exigence codifiée par la FCC. TekSavvy a également recommandé que les tiers à raccorder fournissent un préavis de 15 jours de leur intention d’effectuer des travaux de superposition, en indiquant que pendant cette période, le propriétaire du poteau pourrait effectuer sa propre analyse de la demande de superposition.
324. TCI a indiqué qu’elle i) a supprimé certaines restrictions concernant la superposition de câbles de fibre existants, ii) offre davantage de possibilités de faire passer des câbles de raccordement sur certains câbles de fibre existants, et iii) est en train de réviser les lignes directrices au sujet de la définition de la capacité.

Analyse du Conseil

325. Bien qu’il y ait peu de renseignements dans le dossier de la présente instance concernant la possibilité d’effectuer des travaux de superposition sans l’approbation de l’ESLT, le Conseil estime que de tels travaux qui ne perturberont pas la fourniture des services devraient être estimés comme des travaux d’entretien de routine. En outre, étant donné que les travaux de superposition sont effectués dans le cadre du remplacement des installations et des câbles existants, et qu’ils ne consomment pas de capacité supplémentaire sur la structure de soutènement, ces travaux ne devraient pas nécessiter une demande de permis.
326. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que les travaux de superposition sont estimés comme de l’entretien courant et qu’une demande de permis n’est pas requise pour ce type de travaux, conformément aux tarifs du service de structures de soutènement.

Conclusion

327. En résumé, le Conseil a déterminé dans la présente décision qu’un certain nombre de mesures sont nécessaires pour faciliter l’accès aux poteaux appartenant à des entreprises canadiennes (poteaux de télécommunication) ou aux poteaux dont les entreprises canadiennes contrôlent l’accès.
328. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT de modifier leurs tarifs du service de structures de soutènement comme suit (pour faciliter la consultation, les paragraphes pertinents de la présente décision sont indiqués entre parenthèses) :
     • ajouter les définitions approuvées (paragraphe 40);
     • modifier la définition des frais de travaux préparatoires (paragraphe 56);
     • ajouter une disposition indiquant qu’une demande d’accès aux poteaux ne peut être refusée en raison d’un manque de capacité qui pourrait être corrigé par l’exécution de travaux correctifs, ces travaux correctifs devant être effectués aux frais de l’ESLT (paragraphe 57);
     • ajouter une disposition indiquant qu’une ESLT ne peut pas refuser de remplacer un poteau, à ses propres frais, si le manque de capacité à accueillir un nouveau raccordement est causé par la non-conformité du poteau aux normes de sécurité et de construction (paragraphe 68);
     • ajouter une disposition obligeant une ESLT à offrir aux titulaires la possibilité d’effectuer eux-mêmes, ou par l’intermédiaire d’un entrepreneur approuvé, les travaux préparatoires simples décrits dans l’estimation du coût des travaux préparatoires (paragraphe 89);
     • ajouter les dispositions approuvées concernant les échéanciers pour les travaux préparatoires (paragraphe 90);
     • ajouter des dispositions exigeant qu’une ESLT crée, maintienne et mette régulièrement à jour des bases de données virtuelles contenant i) une liste d’entrepreneurs approuvés qui sont autorisés à effectuer des travaux préparatoires, et ii) tous ses documents de référence opérationnels et techniques et les normes de construction applicables (paragraphe 93);
     • ajouter des dispositions exigeant de l’ESLT qu’elle approuve ou refuse une demande d’accès d’un tiers à raccorder ou d’un entrepreneur dans un nombre approprié de jours après avoir reçu une demande écrite complète, et qu’elle fournisse par écrit les raisons détaillées de tout refus, ainsi que les mesures correctives possibles (paragraphe 96);
     • ajouter les tableaux et les dispositions concernant les échéanciers des ESLT pour les demandes d’accès aux poteaux (paragraphe 119);
     • ajouter une disposition concernant un régime de travaux préparatoires à touche unique, y compris la définition approuvée pour un tel régime (paragraphes 129 et 130);
     • ajouter la définition approuvée d’entrepreneur qualifié (paragraphe 142);
     • ajouter une disposition concernant une liste d’entrepreneurs qualifiés. Cette liste doit être mise à la disposition des tiers à raccorder selon un échéancier de 30 jours suivant l’approbation du tarif (paragraphe 143);
     • ajouter le libellé approuvé concernant l’installation de raccordements avant l’achèvement des travaux préparatoires et des solutions de rechange temporaires (paragraphe 157);
     • ajouter une disposition exigeant que les ESLT, lorsqu’il n’y a pas suffisamment de capacité de réserve, i) indiquent au tiers à raccorder si l’enlèvement ou le réarrangement des installations créerait suffisamment de capacité, au-delà de la capacité réservée par l’ESLT pour une utilisation future; et ii) indiquent que si l’enlèvement ou le réarrangement des installations créerait suffisamment de capacité, les ESLT doivent les enlever ou les réarranger, ou permettre leur enlèvement ou leur réarrangement par un tiers, dans le cadre de travaux préparatoires (paragraphe 192);
     • supprimer les dispositions qui donnent aux ESLT un accès prioritaire ou la capacité de réserver de la capacité sur des poteaux qu’elles ne possèdent pas et pour lesquels elles n’ont pas conclu d’entente réciproque de partage des coûts (paragraphe 258).
329. Les pages du tarif contenant les modifications susmentionnées doivent être déposées auprès du Conseil au plus tard le 3 avril 2023.
330. Le Conseil ordonne également aux ESLT, comme conditions en vertu des articles 24 et 37 de la Loi, ce qui suit :
     • entamer des négociations de bonne foi avec les tiers à raccorder potentiels afin de trouver des solutions mutuellement avantageuses afin de mettre à niveau les poteaux présentant un manque de capacité (paragraphe 73);
     • fournir des renseignements sur chaque cas où elles ont choisi de ne pas remplacer un poteau afin de créer plus de capacité pour accueillir un nouveau tiers à raccorder, dans le cadre de leur rapport trimestriel obligatoire au Conseil (paragraphe 74);
     • fournir une motivation détaillée au tiers à raccorder et au Conseil lorsqu’elles refusent une demande en raison d’un manque de capacité de réserve (paragraphe 193);
     • déposer à titre confidentiel auprès du Conseil des renseignements concernant les plans et les échéanciers de déploiement du réseau, ainsi que tous autres renseignements pertinents qui n’auraient pas pu être communiqués avec le tiers à raccorder en raison de la nature commercialement sensible des renseignements (paragraphe 195).
331. En outre, le Conseil ordonne aux ESLT ce qui suit :
     • modifier leur CLRSS pour indiquer le nouvel article 6.1.1 concernant la limitation de responsabilité (paragraphe 169);
     • supprimer de leurs ententes d’utilisation conjointe les dispositions qui donnent aux ESLT un accès prioritaire ou la capacité de réserver de la capacité sur les poteaux qu’elles ne possèdent pas et pour lesquels elles n’ont pas conclu d’entente réciproque de partage des coûts. Les ESLT ont six mois à partir de la date de la présente décision pour mettre en œuvre cette mesure, y compris renégocier toute entente d’utilisation conjointe visée, le cas échéant (paragraphe 259).
332. En outre, le Conseil ordonne aux ESLT de déposer des rapports trimestriels, les données devant être recueillies à partir du 3 avril 2023, et la date de dépôt du premier rapport devant être communiqués par lettre ultérieurement, avec les renseignements suivants :
     • lorsque des demandes d’accès aux poteaux ont été refusées en raison de la capacité disponible, les raisons détaillées du refus (paragraphe 193);
     • les détails sur les demandes d’accès aux poteaux (paragraphe 216).
333. Le Conseil encourage Bell Canada à poursuivre l’exploitation de son Centre d’excellence et encourage les autres ESLT à mettre en œuvre des initiatives semblables (paragraphe 273).
334. Le Conseil encourage également :
     • Bell Canada et TCI à continuer de participer aux tables de coordination (paragraphe 284);
     • les gouvernements provinciaux et territoriaux qui n’ont pas encore établi de tables de coordination à mettre en œuvre l’initiative dans le cadre de leurs stratégies de déploiement de la large bande (paragraphe 285);
     • les tables de coordination provinciales et territoriales à prendre en compte tous les projets de déploiement d’infrastructures de télécommunication, y compris le déploiement de petites cellules, et de veiller à une participation plus large des FST et des autres intervenants concernés (paragraphe 286).
335. Enfin, le Conseil détermine ce qui suit :
     • il n’imposera pas de tarifs ou ne fixera pas de taux pour l’accès aux poteaux appartenant à des FST autres que des ESLT;
     • il ne rendra pas de conclusion concernant les conduits dans la présente décision;
     • les travaux de superposition sont estimés comme de l’entretien courant et une demande de permis n’est pas nécessaire pour ce type de travaux.

Instructions

336. Les Instructions de 2006 exigent que le Conseil, dans la mise en œuvre des objectifs de la politique de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi, se fie, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d’atteindre les objectifs de la politique. Par ailleurs, lorsqu’il a recours à la réglementation, le Conseil devrait prendre des mesures qui sont efficaces et proportionnelles aux buts et qui ne font obstacle au libre jeu du marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire afin d’atteindre les objectifs de la politique.
337. De plus, les Instructions de 2019^{Note de bas de page 14} prévoient que dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi, le Conseil devrait examiner comment ses décisions peuvent promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation. De plus, dans ses décisions, le Conseil devrait démontrer sa conformité avec les Instructions de 2019 et préciser comment ces décisions, le cas échéant, peuvent promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation.
338. Le Conseil estime que les conclusions qu’il a adoptées dans la présente décision favorisent l’atteinte des objectifs stratégiques énoncés aux alinéas 7a), 7b), 7c) et 7f) de la Loi^{Note de bas de page 15}.
339. Le Conseil estime que, dans un environnement où les ESLT bénéficient actuellement d’avantages importants en tant que propriétaires de poteaux, les conclusions qu’il a rendues dans la présente décision contribuent directement à l’élaboration d’un cadre d’accès aux poteaux davantage équitable pour tous les tiers à raccorder dans toutes les régions du Canada, y compris dans les régions rurales et éloignées, et favorisent la neutralité concurrentielle en atténuant les avantages des ESLT. Le Conseil estime également que ses conclusions contribuent à soutenir le développement de la concurrence sur le marché des services de communication. Ceci, à son tour, pourrait contribuer à une baisse des prix, puisque les obstacles à l’entrée sont réduits en permettant aux tiers à raccorder de déployer leurs réseaux de manière plus efficace et opportune, et que les investissements à l’égard du déploiement des réseaux sont encouragés en assurant une répartition équitable des coûts entre les ESLT et les concurrents. Le Conseil estime en outre que ses conclusions sont efficaces et proportionnées à leur objectif, tout en interférant le moins possible avec le libre jeu du marché, étant donné qu’elles favorisent la transparence, l’échange de renseignements et la collaboration entre tous les intervenants.
340. Le Conseil estime donc que, conformément aux sous-alinéas 1a)(ii), 1b)(ii) et 1b)(iv) des Instructions de 2006 et aux sous-alinéas 1a)(i), 1a)(ii), 1a)(iii) et 1a)(v) des Instructions de 2019, ses conclusions dans la présente décision i) sont efficaces et proportionnelles à leur objet et interfèrent avec le libre jeu du marché dans la mesure minimale nécessaire en vue d’atteindre les objectifs stratégiques susmentionnés; ii) ne dissuadent pas l’entrée de concurrents économiquement efficaces sur le marché et ne favorisent pas l’entrée de concurrents économiquement inefficaces; iii) assurent la neutralité technologique et concurrentielle de ces ententes ou régimes, dans la mesure du possible; iv) encouragent toutes les formes de concurrence et d’investissement; v) favorisent l’abordabilité et la baisse des prix, particulièrement lorsque les FST exercent un pouvoir sur le marché; vi) font en sorte qu’un accès abordable à des services de télécommunication de qualité soit disponible dans toutes les régions du Canada, y compris les régions rurales; et vii) réduisent les obstacles à l’entrée sur le marché et à la concurrence pour les FST qui sont nouveaux, régionaux ou plus petits que les fournisseurs de services nationaux titulaires.

Secrétaire général

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• Rogers Cable Communications Inc. – Demande de révision et modification d’une partie de la décision de télécom 2007-75, Décision de télécom CRTC 2008-62, 16 juillet 2008
• Cadre de réglementation révisé concernant les services de gros et la définition de service essentiel, Décision de télécom CRTC 2008-17, 3 mars 2008
• Saskatchewan Telecommunications Inc. – Tarifs et ententes formelles connexes, Ordonnance CRTC 2000-604, 29 juin 2000
• Fixation des tarifs relatifs à l’accès aux structures de soutènement des compagnies de téléphone, Ordonnance CRTC 2000-13, 18 janvier 2000
• Accès aux structures de soutènement des compagnies de téléphone, Décision de télécom CRTC 95-13, 22 juin 1995

Date de modification :

2023-02-15