Politique réglementaire de télécom CRTC 2020-40

Version PDF

Ottawa, le 4 février 2020

Dossier public : 1011-NOC2018-0214

Examen des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale

Par la présente décision, le Conseil réaffirme le but attendu des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale, qui est de protéger les consommateurs en l’absence de concurrence suffisante et d’assurer que les tarifs demeurent justes et raisonnables. Le Conseil apporte quelques modifications pour simplifier les régimes.

Le Conseil détermine que les grandes entreprises de services locaux titulaires (ESLT) n’ont pas réussi à démontrer que le retrait de la subvention du service local nécessite des mesures de compensation de nature réglementaire ou monétaire. Il n’y a donc aucune raison convaincante justifiant des modifications importantes du plafond des prix, notamment l’augmentation des tarifs mensuels du service local de base (SLB) de résidence pour compenser la perte de la subvention du service local. Toutefois, le Conseil détermine que certains changements au régime de plafonnement des prix des grandes ESLT sont justifiés à ce stade-ci, notamment la combinaison des deux ensembles de services de résidence en un seul ensemble et l’élimination du mécanisme du facteur exogène.

En ce qui concerne le régime d’abstention locale des grandes ESLT, le Conseil croit qu’aucun changement important n’est justifié à l’heure actuelle. Toutefois, le Conseil détermine que le critère de qualité du service aux concurrents ne doit plus faire partie du régime d’abstention pour les services locaux de résidence et d’affaires.

En raison de la taille limitée de la preuve déposée lors de la présente instance, le Conseil estime que le retrait de la subvention du service local entraînerait probablement un manque à gagner important pour Norouestel Inc. (Norouestel), si bien que les tarifs pourraient ne plus être justes et raisonnables. Le Conseil amorcera donc un examen plus approfondi concernant Norouestel avant le retrait complet de la subvention pour déterminer quelle serait l’approche réglementaire appropriée pour résoudre cette situation. Toutefois, dans l’intervalle, le Conseil détermine que les tarifs du SLB de résidence de Norouestel dans chacun des ensembles de services de résidence dans les zones de desserte à coût élevé (ZDCE) et les zones autres que les ZDCE pourront augmenter chaque année en fonction du taux d’inflation, jusqu’à concurrence de 5 % par année.

De plus, le Conseil a l’intention d’amorcer une instance de suivi afin d’obtenir des observations sur les modifications à apporter, le cas échéant, aux régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale des petites ESLT.

Introduction

1. Les entreprises de services locaux titulaires (ESLT), qui comprennent les grandes ESLT^{Note de bas de page 1}, les petites ESLT^{Note de bas de page 2} et Norouestel Inc. (Norouestel)^{Note de bas de page 3}, sont assujetties à divers régimes réglementaires créés par le Conseil au fil des ans qui établissent la structure, le processus et les critères guidant le Conseil lors de la prise de décisions entourant des services précis. Dans le contexte des services téléphoniques locaux, le Conseil a établi trois grands régimes réglementaires : i) le régime de subvention du service local, ii) les régimes de plafonnement des prix, et iii) les régimes d’abstention locale. Le Conseil a également imposé une obligation de servir aux ESLT.

Régime de subvention du service local

2. Le régime de subvention du service local^{Note de bas de page 4} a été mis en place pour subventionner la prestation de services téléphoniques locaux de résidence dans les zones de desserte à coût élevé (ZDCE)^{Note de bas de page 5}. À la fin de 2018^{Note de bas de page 6}, le montant des subventions mensuelles accordées aux ESLT dépendait du nombre de résidences auxquelles elles fournissaient des services d’accès au réseau (SAR)^{Note de bas de page 7}.

Régimes de plafonnement des prix

3. Le régime de réglementation par plafonnement des prix permet le recours à des moyens souples et efficaces pour établir des tarifs justes et raisonnables pour des services qui ne font pas l’objet d’une abstention de la réglementation. Il ne s’applique qu’aux services tarifés des ESLT et il impose généralement des restrictions à la hausse sur les prix que ces entreprises peuvent demander à leurs clients. Les services assujettis à la réglementation sur le plafonnement des prix sont regroupés dans des ensembles de services, qui sont tous soumis à des restrictions de tarification précises. Les tarifs applicables aux services individuels d’un ensemble peuvent être modifiés le 1er juin d’une année donnée, pourvu qu’ils respectent les restrictions de tarification établies pour cet ensemble.
4. De plus, les ESLT peuvent demander un rajustement du facteur exogène^{Note de bas de page 8} à la suite d’événements entraînant une modification imprévue des coûts des intrants. Un rajustement du facteur exogène peut modifier à la hausse (dans le cas d’une augmentation des coûts des intrants) ou à la baisse (dans le cas d’une diminution des coûts des intrants) la restriction de tarification générale qui s’applique à un ensemble de services.
5. Le Conseil dispose actuellement de régimes de plafonnement des prix semblables mais distincts pour les grandes ESLT, les petites ESLT et Norouestel^{Note de bas de page 9}.

Régimes d’abstention locale

6. Les régimes d’abstention locale^{Note de bas de page 10} établissent les critères auxquels les grandes et les petites ESLT doivent satisfaire avant que le Conseil s’abstienne de réglementer les tarifs de certains services locaux^{Note de bas de page 11}.
7. Les régimes d’abstention locale ne s’appliquent aux territoires de desserte des grandes et des petites ESLT que lorsqu’une concurrence locale a été mise en œuvre. Bien que, dans la politique réglementaire de télécom 2011-771, le Conseil ait autorisé la concurrence locale dans le territoire de desserte de Norouestel à compter de mai 2012, il n’a pas établi de régime d’abstention locale s’appliquant précisément à Norouestel.

Obligation de servir

8. Pour atteindre les objectifs de la Loi sur les télécommunications (Loi), le Conseil a approuvé les conditions de service en vertu desquelles les ESLT sont tenues de fournir certains services. L’obligation de servir exige que les ESLT fournissent un service téléphonique i) aux clients existants, ii) aux nouveaux clients qui demandent un service lorsque l’ESLT possède des installations, et iii) aux nouveaux clients qui demandent un service au-delà des limites des installations de l’ESLT. De plus, si un concurrent se retire d’une circonscription, l’ESLT dans la circonscription est obligée de desservir les clients de ce concurrent (entreprise de dernier recours)^{Note de bas de page 12}. Dans diverses décisions, le Conseil a maintenu l’obligation de servir pour les ESLT, car elle s’appliquait aux services téléphoniques^{Note de bas de page 13}.
9. Dans les circonscriptions qui demeurent réglementées, l’obligation de servir comprend la prestation de services téléphoniques locaux tarifés et de services connexes (p. ex. fonctions optionnelles) dans l’ensemble des territoires de desserte des ESLT, sous réserve des limites établies dans les conditions générales de service.
10. Dans les circonscriptions où le Conseil s’est abstenu de réglementer les tarifs, les ESLT continuent d’avoir l’obligation de fournir le service téléphonique filaire local autonome^{Note de bas de page 14}, qui se compose i) d’appels locaux illimités à un tarif mensuel fixe, sous réserve d’un prix plafond^{Note de bas de page 15}; et ii) de l’accès à un choix de fournisseurs de services interurbains. Les ESLT ont la possibilité de satisfaire à cette obligation en offrant des services sans fil mobiles.

Politique réglementaire de télécom 2016-496

11. Dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a établi l’objectif du service universel suivant : les Canadiens, dans les régions urbaines, ainsi que dans les régions rurales et éloignées, ont accès à des services téléphoniques et à des services d’accès Internet à large bande de haute qualité, sur des réseaux fixes et sans fil mobiles.
12. Dans cette politique réglementaire, le Conseil a indiqué qu’il commencerait à orienter ses cadres de réglementation actuels non plus sur les services téléphoniques filaires, mais plutôt sur les services d’accès Internet à large bande. En particulier, pour soutenir l’accès continu aux services d’accès Internet à large bande dans les zones mal desservies, le Conseil a affirmé avoir l’intention de supprimer progressivement le régime de subvention du service local et de mettre en place un nouveau mécanisme de financement pour les services d’accès Internet à large bande. Le Conseil a également déclaré que, compte tenu de la relation entre la subvention du service local et les régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale, le retrait de cette subvention nécessiterait notamment un examen des restrictions de tarification et des plafonds tarifaires existants applicables aux tarifs des services téléphoniques locaux de résidence.

Politique réglementaire de télécom 2018-213

13. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-213, le Conseil a établi son plan de retrait progressif de la subvention du service local. Il a notamment approuvé une période de transition de trois ans pour le retrait de la subvention des services de résidence dans les ZDCE, à compter du 1er janvier 2019. Le Conseil a aussi conclu que le dossier de cette instance ne permettait pas d’établir que le retrait de la subvention entraînerait la fixation de tarifs injustes et déraisonnables, de manière à nécessiter une certaine compensation à ce moment-là.

Décision de télécom 2020-41

14. L’Independent Telecommunications Providers Association (ITPA) a déposé une demande auprès du Conseil afin que ce dernier révise et modifie la politique réglementaire de télécom 2018-213, arguant, en partie, que le Conseil n’avait pas la compétence légale pour éliminer le régime de subvention du service local sans accorder une certaine compensation, étant donné que ce retrait causerait l’émergence de tarifs injustes et déraisonnables. Dans la décision de télécom 2020-41, également publiée aujourd’hui, le Conseil a rejeté la demande de l’ITPA d’infirmer sa décision d’éliminer la subvention du service local et de la maintenir pendant au moins 10 ans, ou jusqu’à ce qu’elle puisse être éliminée de manière organique.
15. En rendant cette décision, le Conseil a établi son interprétation juridique de ses obligations concernant la subvention du service local et la compensation. Le Conseil a reconnu le principe de « régime de réglementation », lequel prévoit qu’en échange des services fournis à tous les clients à des tarifs raisonnables et sans discrimination indue, un fournisseur de services publics a droit à une part de rendement équitable de son capital investi.
16. Tel qu’il est indiqué dans cette décision, les paragraphes 27(1) et 27(2) de la Loi^{Note de bas de page 16} donnent force de loi à la notion de régime de réglementation, qui forme la base du pouvoir d’établissement des tarifs du Conseil. Toutefois, ce pouvoir va au-delà du régime de réglementation et est également énoncé à l’article 47^{Note de bas de page 17} et au paragraphe 27(5)^{Note de bas de page 18} de la Loi.
17. Ensemble, ces dispositions exigent que le Conseil établisse l’équilibre entre de nombreux intérêts et objectifs lorsqu’il définit des tarifs justes et raisonnables. En plus d’établir l’équilibre entre les intérêts des entreprises selon un taux de rendement équitable et ceux des clients selon des prix équitables, le Conseil doit tenir compte des objectifs de la politique énoncés à l’article 7 de la Loi, de la compétitivité du marché, de l’intérêt public et des besoins du système de télécommunications dans son ensemble.

Avis de consultation de télécom 2018-214

18. Dans l’avis de consultation de télécom 2018-214, publié en même temps que la politique réglementaire de télécom 2018-213, le Conseil a amorcé une instance en vue d’examiner certains éléments des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale (instance). L’instance avait notamment pour but d’étudier : i) la nécessité d’une compensation compte tenu du retrait de la subvention du service local; ii) les modifications apportées aux restrictions de tarification concernant les services téléphoniques locaux de résidence; iii) la nécessité d’éliminer le mécanisme du facteur exogène; et iv) les modifications apportées aux régimes d’abstention locale pour les services locaux de résidence et d’affaires. Les grandes ESLT, les petites ESLT et Norouestel sont devenues parties à l’instance.
19. Le Conseil a reçu des interventions de Bell Canada et autres (Bell Canada en son propre nom; DMTS, une division de Bell Canada; KMTS, une division de Bell Canada; NorthernTel, Limited Partnership; Ontera; et Télébec, Société en commandite [Télébec]), de Cogeco Communications inc., du Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens Inc., du Réseau de communications Eeyou (Eeyou), de l’ITPA, de Norouestel, de Rogers Communications Canada Inc. (RCCI), de Saskatchewan Telecommunications (SaskTel), de Shaw Communications Inc. (Shaw), de SSi Micro Ltd. (SSi) et de TELUS Communications Inc. (TCI), ainsi que du Centre pour la défense de l’intérêt public (CDIP), du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO), du gouvernement du Yukon, de la chambre de commerce des Territoires du Nord-Ouest, de la chambre de commerce du Yukon et enfin d’un particulier.

Questions

20. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner les questions suivantes dans la présente décision :
    • En ce qui concerne les grandes ESLT
      • Des mesures de compensation sont-elles nécessaires pour les grandes ESLT?
      • Faut-il modifier les restrictions de tarification concernant les tarifs des grandes ESLT pour les services locaux de résidence offerts dans les zones réglementées?
      • Les autres propositions des grandes ESLT concernant la compensation pour le retrait de la subvention sont-elles convenables?
      • Le mécanisme du facteur exogène est-il toujours nécessaire pour les grandes ESLT?
      • Faut-il modifier les régimes d’abstention locale pour les services locaux de résidence et d’affaires des grandes ESLT?
    • En ce qui concerne Norouestel
      • Norouestel a-t-elle démontré qu’il est nécessaire de compenser le retrait de la subvention du service local et, dans l’affirmative, que devrait faire le Conseil pour répondre à ce besoin?
      • À l’heure actuelle, devrait-on prendre en considération l’une des propositions de compensation faites par Norouestel?
      • Le mécanisme du facteur exogène est-il toujours nécessaire pour Norouestel?
      • Faut-il mettre en place un régime d’abstention locale pour Norouestel?
    • En ce qui concerne les petites ESLT
      • Faut-il modifier les régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale pour les petites ESLT?

Des mesures de compensation sont-elles nécessaires pour les grandes ESLT?

Contexte

21. Dans l’avis de consultation de télécom 2018-214, le Conseil a déclaré qu’il déciderait si le retrait de la subvention du service local nécessite une compensation et, le cas échéant, qu’il envisagerait une approche appropriée. Le Conseil a ajouté que toute observation au sujet d’une compensation pour la perte de la subvention doit être accompagnée de données justificatives suffisantes, de même que d’éléments de preuve démontrant qu’une telle compensation est nécessaire pour que les parties puissent recouvrer leur investissement et assurer leur viabilité financière globale.

Positions des parties

22. En général, les grandes ESLT ont affirmé que la perte de la subvention du service local nécessitait une compensation, invoquant leur obligation réglementaire de servir, le niveau des coûts pour desservir les ZDCE et l’ampleur de la perte de la subvention. Au lieu de chercher à obtenir une compensation rigoureusement équivalente aux pertes, tel qu’il est indiqué ci-dessus, les grandes ESLT ont généralement proposé diverses modifications de leurs régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale afin d’obtenir une souplesse accrue à titre de compensation.
23. TCI a proposé l’élimination de l’obligation de servir imposée aux ESLT, puisqu’elle a allégué que les solutions de rechange au service téléphonique filaire à base de cuivre sont maintenant omniprésentes au Canada, y compris dans les ZDCE. TCI a également argué que l’élimination de l’obligation de servir serait conforme aux Instructions^{Note de bas de page 19} de 2006, plus particulièrement en ce qui a trait à l’exigence de se fier autant que possible au libre jeu du marché.
24. Bell Canada et autres ont soutenu qu’avec le cadre actuel de plafonnement des prix, le retrait de la subvention du service local constitue un déclencheur de rajustement exogène. Elles ont indiqué que, pour un tel rajustement, les ESLT seraient autorisées à recouvrer la perte de subvention en augmentant les tarifs des services connexes, à savoir le service local de base (SLB)^{Note de bas de page 20} de résidence dans les ZDCE réglementées.
25. SaskTel a indiqué qu’elle ne croyait pas qu’il soit réalisable d’accorder une compensation monétaire pour la perte de la subvention du service local et que le Conseil devrait permettre des augmentations des restrictions de tarification au-delà de la mesure de l’inflation actuellement autorisée^{Note de bas de page 21}. Elle a argué qu’une fois qu’il n’y aura plus de soutien réglementaire pour le service filaire local, les exigences réglementaires connexes devraient être assouplies ou supprimées.
26. Bien que toutes les grandes ESLT aient indiqué qu’une compensation était nécessaire pour la perte de la subvention du service local, seule TCI a fourni des renseignements sur l’établissement des coûts pour appuyer sa position.
27. En ce qui a trait aux coûts sous-jacents pour fournir le SLB, Bell Canada et autres ont fait remarquer qu’elles ont reconnu à maintes reprises que la subvention actuelle du service local repose sur des coûts désuets qui ont avantagé certaines ESLT de façon disproportionnée, au détriment d’autres. Elles ont indiqué que la mise à jour de ces coûts serait un processus long et controversé. Toutefois, elles s’inquiétaient de l’impact de la perte de la subvention sur les régions rurales et éloignées, puisqu’il est généralement coûteux de desservir ces régions en raison, par exemple, i) des coûts d’entretien élevés, en particulier dans les collectivités du Nord et les collectivités accessibles par avion (p. ex. nécessité de prendre l’avion ou le traversier pour accéder aux collectivités, accès limité pendant l’hiver et coûts élevés de l’énergie aux centraux), et ii) des frais d’exploitation des satellites du segment spatial.
28. TCI a signalé qu’elle continue d’investir dans l’infrastructure liée au cuivre pour fournir le SLB de résidence. Elle a ajouté que la grande majorité des coûts de fourniture du SLB de résidence sont liés aux lignes de cuivre et à leur entretien, et que ces coûts sont en hausse.
29. Selon Bell Canada et autres et TCI, la règle établie depuis longtemps par le Conseil consiste à attribuer le coût total des lignes de cuivre uniquement aux SLB de résidence et il serait difficile de déterminer la répartition appropriée des coûts entre d’autres services concurrentiels comme le service Internet qui utilisent la même ligne locale que le SLB local (appelés ci-après les services supplémentaires). TCI a argué qu’il serait incorrect de supposer que les revenus provenant de ces services supplémentaires peuvent compenser les coûts de prestation du service local. Elle a fait valoir qu’il n’est ni juridiquement défendable ni économiquement réalisable de compter sur ces bénéfices à titre de compensation. Elle a allégué qu’habituellement, les revenus générés par ces services supplémentaires permettent seulement de couvrir les coûts de ces services et d’offrir un bénéfice raisonnable. Elle a également indiqué que la longueur des lignes fait en sorte que de nombreuses lignes de cuivre dans les ZDCE ne peuvent fournir que des SLB de résidence.
30. Le CDIP a indiqué que la loi n’oblige pas le Conseil à indemniser les ESLT pour le retrait de la subvention du service local et que le Conseil n’a absolument pas garanti que la subvention du service local serait maintenue indéfiniment, mais que le versement d’une compensation, dans certaines circonstances, pourrait cadrer avec les objectifs stratégiques. Il a ajouté que, dans presque tous les cas, les ESLT ont eu amplement le temps de recouvrer le coût de leurs investissements pour la prestation de services téléphoniques de résidence et que l’arrivée de concurrents dans les ZDCE montre que, dans de nombreux cas, il est maintenant rentable de desservir ces zones.
31. Selon Eeyou, RCCI, Shaw et SSi, les ESLT ne devraient pas recevoir de compensation pour la perte de la subvention du service local.
32. Eeyou a indiqué que continuer de subventionner les systèmes traditionnels qui ne sont pas concurrentiels ne donnerait pas seulement aux ESLT un avantage injuste sur le marché mais nuirait aussi au financement de meilleures solutions et de nouveaux joueurs sur le marché.
33. RCCI a fait valoir que les ESLT profitent d’une subvention pour leur exploitation depuis assez longtemps et qu’étant donné que les investissements ne sont plus nécessaires pour introduire le service local dans les ZDCE, il existe peu de coûts liés à la fourniture de ce service.
34. Shaw a indiqué que les ESLT n’avaient pas fourni les données financières et autres données d’établissement des coûts nécessaires pour justifier le besoin d’une compensation dans les ZDCE ou pour démontrer que le retrait de la subvention entraînerait des tarifs qui ne seraient pas justes et raisonnables. Shaw a ajouté que les réformes des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale devraient être dictées par les objectifs d’efficience et d’efficacité de la réglementation aux termes des articles 7 et 47 de la Loi.

Résultats de l’analyse du Conseil

Obligation de servir

35. Dans des décisions antérieures, le Conseil a maintenu l’obligation de servir pour les grandes ESLT. Plus récemment, dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a fait remarquer que seules les ESLT sont en mesure de fournir l’accès au service téléphonique local à tous les clients dans leurs circonscriptions respectives. Compte tenu de cette situation et de la présence minimale de concurrents dans les circonscriptions réglementées, le Conseil a continué d’imposer aux ESLT l’obligation de servir telle qu’elle s’applique actuellement au service téléphonique.
36. Les services téléphoniques filaires continuent d’être considérés comme des services de télécommunication de base. Par conséquent, il demeure nécessaire d’imposer une obligation de servir aux ESLT puisque la capacité d’accès au SLB pour tous les Canadiens est importante et qu’on ne peut se fier uniquement au libre jeu du marché dans les marchés non réglementés ou dans les marchés réglementés où la concurrence pourrait être minimale ou inexistante. L’obligation de servir fait en sorte que, quels que soient la situation et l’endroit, les Canadiens ont au moins accès à un service téléphonique local.
37. Par conséquent, en raison de l’importance de l’obligation de servir, le Conseil détermine que cette obligation sera maintenue, non seulement pour les grandes ESLT, mais pour toutes les ESLT.

Compensation pour la perte de la subvention du service local

38. Conformément à ses fonctions au titre de la Loi, en déterminant si une compensation pour la perte de subvention du service local est nécessaire, le Conseil a examiné s’il y avait des éléments de preuve à l’effet que les tarifs deviendraient injustes ou déraisonnables sans une telle intervention. En plus des coûts qu’une entreprise doit débourser pour fournir un service, le Conseil doit prendre en compte les différents groupes et intérêts mentionnés dans les objectifs de la politique.
39. À cet égard, aucune ESLT n’a fourni les renseignements permettant de démontrer que ses coûts pour offrir des services dans les ZDCE sont tels que les tarifs ne sont plus justes ni raisonnables. Cela en dépit des avis du Conseil selon lesquels, dans la politique réglementaire de télécom 2018-213, les parties n’avaient pas respecté les exigences en matière de présentation d’éléments de preuve lors de l’instance et, dans l’avis de consultation de télécom 2018-214, les parties avaient le fardeau de présenter les données nécessaires lors de l’instance pour appuyer toute allégation à savoir que les tarifs étaient injustes et déraisonnables en l’absence de la subvention du service local.
40. De plus, tel qu’indiqué dans la politique réglementaire de télécom 2018-213, les montants de subvention sont probablement surestimés en raison de la possibilité pour les entreprises de gagner des revenus d’autres services qui n’existaient pas lorsque le régime de subvention locale a été créé. Par conséquent, le Conseil a précisé dans l’avis de consultation de télécom 2018-214 que les parties devaient fournir suffisamment d’éléments de preuve pour démontrer qu’une compensation est nécessaire.
41. Après avoir examiné le dossier de la présente instance, le Conseil fait remarquer qu’il a approuvé les coûts utilisés pour calculer la subvention du service local en 2001 et que ces coûts n’ayant pas été examinés depuis. Le Conseil estime donc que ces études de coûts ne reflètent pas les réalités actuelles de l’infrastructure du SLB en termes d’approvisionnement et d’utilisation. Plus précisément, ces études de coûts ne tiennent pas compte des coûts et des revenus des services supplémentaires qui utilisent cette infrastructure, lesquels, selon le Conseil, contribuent à leur viabilité économique globale.
42. Aucune des grandes ESLT n’a fourni au Conseil de renseignements suffisants lui permettant de décider de la nécessité d’une compensation, sous une forme ou une autre. Seule TCI a fourni une étude de coûts; toutefois, elle a utilisé une méthode fondée sur la valeur comptable brute, ce qui n’est pas conforme à ce qu’a établi le Conseil dans la décision de télécom 2011-24, à savoir que la valeur comptable nette est la méthode appropriée dans le cas d’une installation de cuivre existante. Malgré cela, TCI n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve au Conseil pour lui permettre d’évaluer les répercussions sur la subvention du service local si les revenus et les coûts des autres services qui utilisent l’infrastructure du SLB sont inclus dans le calcul. Ni Bell Canada et autres ni SaskTel n’ont fourni de données d’établissement des coûts à l’appui.
43. Les parties ont plutôt, en général, fourni des indications du montant de la subvention qu’elles perdraient au cours de la période de retrait progressif et par la suite, ou ont fait remarquer que ces sommes étaient importantes et pourraient, en raison de leur ampleur, mener à un non-respect du régime réglementaire.
44. Faute d’éléments de preuve dans le dossier de l’instance, le Conseil estime qu’il n’est pas nécessaire que les grandes ESLT reçoivent une subvention ou une autre forme de compensation directe d’application générale pour maintenir des tarifs justes et raisonnables. Le Conseil estime que les tarifs actuels demeurent généralement justes et raisonnables et qu’ils concilient les intérêts des entreprises, lesquelles souhaitent un bon taux de rendement, et ceux des clients, lesquels veulent des prix justes.
45. En outre, le Conseil ne partage pas le point de vue de Bell Canada et autres qui estiment que le retrait de la subvention du service local représente un événement exogène. Les grandes ESLT n’ayant pas prouvé que le retrait de la subvention aurait une incidence importante sur le caractère juste et raisonnable des tarifs, les tarifs du SLB dans les ZDCE demeurent justes et raisonnables et le retrait de la subvention ne peut être considéré comme un événement exogène.
46. Par conséquent, le Conseil détermine que les grandes ESLT n’ont pas réussi à démontrer que des mesures de compensation de la perte de la subvention du service local sont nécessaires. Si les ESLT estiment que leurs tarifs ne sont pas justes ni raisonnables, il leur revient de présenter les renseignements nécessaires au Conseil pour démontrer cette situation. En examinant ces renseignements, le Conseil pourrait étudier la possibilité de tenir compte des coûts et des revenus des autres services qui utilisent l’infrastructure du SLB.
47. Le Conseil a évalué le bien-fondé des propositions de modification des régimes présentées par les ESLT ci-dessous tout en tenant compte de la conclusion qui précède, à savoir que les grandes ESLT n’ont pu démontrer que des mesures sont nécessaires pour compenser la perte de la subvention locale.

Faut-il modifier les restrictions de tarification concernant les tarifs des grandes ESLT pour les services locaux de résidence offerts dans les zones réglementées?

Contexte

48. Tel que mentionné précédemment, la réglementation par plafonnement des prix crée généralement des restrictions à la hausse sur les tarifs que les ESLT peuvent facturer à leurs clients pour divers services de télécommunication, ce qui permet d’établir des tarifs justes et raisonnables de manière souple et efficace pour les services qui demeurent réglementés. Le régime de plafonnement des prix comprend des ensembles ou des groupes de services assujettis à des restrictions conçues pour tenir compte des circonstances des services pertinents.
49. Les services téléphoniques locaux de résidence relèvent de deux ensembles distincts : l’ensemble Services de résidence dans les ZDCE et l’ensemble Services de résidence dans les zones autres que les ZDCE. Des restrictions de tarification différentes s’appliquent à chacun de ces ensembles.
50. Les tarifs des Services de résidence dans les ZDCE peuvent actuellement augmenter chaque année en fonction du taux d’inflation. Par ailleurs, afin d’offrir une protection contre toute hausse inattendue du taux d’inflation, les augmentations sont plafonnées à 5 %^{Note de bas de page 22}.
51. Les tarifs des Services de résidence dans les zones autres que les ZDCE sont généralement plafonnés aux niveaux existants depuis 2007^{Note de bas de page 23}.

Positions des parties

52. Les grandes ESLT ont généralement proposé une augmentation des tarifs du SLB de résidence dans les ZDCE réglementées pour compenser le retrait de la subvention du service local.
53. Bell Canada et autres et TCI, appuyées par Groupe Maskatel LP, Norouestel et Shaw, ont proposé que les tarifs mensuels du SLB de résidence dans les ZDCE réglementées puissent passer à 38,34 $ pendant une période de transition, sous réserve de certaines restrictions liées aux éléments tarifaires. Bell Canada et autres ont indiqué que le tarif mensuel de 38,34 $ est le plus élevé que le Conseil approuve pour le SLB de résidence dans le pays, et qu’il s’agit donc d’un tarif juste et raisonnable. TCI a indiqué que le fait que le Conseil permette aux ESLT d’augmenter les tarifs ne garantit pas que le libre jeu du marché leur permettrait effectivement d’augmenter les tarifs jusqu’à ce plafond tarifaire.
54. Bell Canada et autres ont proposé une augmentation tarifaire maximale de 2,50 $ par année pendant la période de transition, en soulignant que cette augmentation est nettement inférieure à celle que le Conseil a approuvée par le passé pour le SLB de résidence et qu’elle ne dépasse à aucun moment la restriction de 5 % liée aux éléments tarifaires, qui est un seuil que le Conseil a déjà considéré comme étant juste et raisonnable. Les restrictions existantes continueraient de s’appliquer par la suite. TCI a proposé une augmentation maximale de 2 $ par année jusqu’à ce que le tarif de 38,34 $ soit atteint, puis une augmentation annuelle minimale de 4,5 %.
55. Bell Canada et autres ont fait la même proposition pour les tarifs du SLB de résidence dans les zones autres que les ZDCE. Bell Canada et autres ont précisé que l’application de restrictions tarifaires différentes au SLB de résidence dans les ZDCE et les zones autres que les ZDCE a contribué à l’incapacité des ESLT à harmoniser les tarifs pour ces services dans leurs territoires de desserte. Bell Canada a indiqué avoir plus de 30 tarifs approuvés par le Conseil pour le SLB de résidence dans les zones autres que les ZDCE réglementées; ces tarifs varient de 20,76 $ à 32,01 $. Toutefois, TCI a proposé que les tarifs du SLB de résidence dans les zones autres que les ZDCE ne puissent augmenter chaque année qu’en fonction de l’inflation; selon elle, cela ferait en sorte que le SLB continue d’être abordable pour les consommateurs.
56. De plus, Bell Canada et autres ont proposé que les tarifs mensuels des services de lignes collectives de résidence (deux, quatre ou plusieurs abonnés) passent à 38,34 $ au cours d’une période de transition, sous réserve de certaines restrictions liées aux éléments tarifaires. Bell Canada et autres ont indiqué que les services de lignes collectives sont désuets, ne répondent pas à l’objectif de service de base fixé par le Conseil et représentent un petit nombre de lignes. Elles ont fait remarquer que les tarifs mensuels des services de lignes collectives vont de 10,20 $ à 31,77 $ et qu’elles s’attendent à ce que des augmentations tarifaires pour les services de lignes collectives fassent en sorte que les clients passent, avec le temps, au SLB de résidence à ligne individuelle^{Note de bas de page 24}.
57. SaskTel a proposé que le Conseil autorise une augmentation annuelle des tarifs mensuels du SLB de résidence dans les ZDCE équivalente à 5 % ou au taux d’inflation, selon le plus élevé des deux. La compagnie a fait valoir que les hausses tarifaires correspondant au taux d’inflation continueraient de faire en sorte que les hausses des coûts de prestation du SLB soient quelque peu compensées par les contributions des clients. Elle a ajouté qu’en limitant l’augmentation à 5 % par année, on s’assurerait que les consommateurs ne subissent pas de choc tarifaire et puissent, s’ils le souhaitent, abandonner graduellement leur service téléphonique actuel. SaskTel a ajouté que le Conseil souhaiterait peut-être examiner des moyens de supprimer le « record » que représente le tarif de 38,34 $ appliqué par Télébec, sans quoi ce tarif constituera le tarif « abordable » approuvé sur lequel toutes les autres entreprises devront s’efforcer de s’aligner.
58. Bell Canada et autres et Norouestel, appuyées par Shaw, ont également proposé de fusionner les deux ensembles de services de résidence. Bell Canada et autres ont indiqué qu’avec le retrait de la subvention du service local, il n’y a aucune raison pratique ou autre de conserver les deux ensembles de services distincts. Bell Canada et autres ont indiqué que cette proposition leur permettrait de simplifier et d’harmoniser leur structure tarifaire afin que les ESLT puissent avoir le même tarif pour le SLB de résidence dans leurs territoires de desserte réglementés.
59. TCI n’a pas appuyé la fusion des ensembles de services de résidence. Elle a indiqué que Bell Canada et autres n’avaient pas réussi à prouver qu’il n’y avait plus de distinction entre les tranches, avec ou sans subvention^{Note de bas de page 25}.
60. Le CDIP a indiqué que toute modification du plafonnement des prix devrait être à la baisse. Il a indiqué que l’objectif du régime de plafonnement des prix est de proposer aux consommateurs des services de télécommunication de base abordables et de limiter l’exercice du pouvoir de marché par les fournisseurs de services. Selon le CDIP, les plafonds de prix n’ont pas été établis de manière à refléter les coûts des fournisseurs de services, et ils ne devraient pas être rajustés pour cette raison. Le CDIP a fait valoir que Bell Canada et autres n’avaient pas fourni de sondage auprès des consommateurs ou d’autres recherches pour prouver que le passage au tarif mensuel proposé de 38,34 $ ne causerait pas de difficultés ou d’absence de service téléphonique pour les clients des ZDCE qui, selon lui, sont souvent des aînés à faible revenu.

Résultats de l’analyse du Conseil

61. Tel qu’il est indiqué plus haut, les grandes ESLT n’ont pas réussi à démontrer que des mesures de compensation de la perte de la subvention du service local sont nécessaires. De plus, il n’y a aucune raison appropriée justifiant l’augmentation des tarifs mensuels du SLB de résidence (y compris le service de lignes collectives), comme le proposent les ESLT, que ce soit en faisant passer le tarif à 38,34 $, en appliquant une augmentation de 5 % ou en appliquant une hausse annuelle en fonction de l’inflation dans les ZDCE ou les zones autres que les ZDCE, qui pourrait convaincre le Conseil du contraire.
62. Néanmoins, le Conseil estime que des raisons stratégiques et n’ayant rien à voir avec la compensation pourraient justifier une modification de la structure de l’ensemble de services et de la restriction de tarification pour les services de résidence. Plus précisément, avec le retrait de la subvention du service local dans les ZDCE, il n’y a aucune raison d’ordre pratique d’établir une distinction entre les ZDCE et les zones autres que les ZDCE. La structure d’ensembles avec plafonnement des prix qui y est associée n’est donc plus pertinente. Dans une certaine mesure, la fusion des ensembles de services donnerait aux entreprises d’autres occasions, si elles le souhaitent, d’harmoniser et de restructurer au fil du temps leurs tarifs de services de résidence dans leurs territoires de desserte. En outre, du point de vue de la réglementation, l’existence d’un tarif uniforme peut faciliter l’administration et réduire le fardeau réglementaire.
63. Les structures actuelles d’ensembles de services et les restrictions de tarification ciblées visaient à i) éviter la fluctuation des prix pour les clients là où la concurrence locale devrait se développer plus lentement, et à ii) répartir les avantages des gains de productivité de manière plus équilibrée entre divers types de services. De même, il est nécessaire de plafonner l’ensemble combiné de services de résidence de sorte que le prix moyen pondéré de tous les services de cet ensemble ne puisse augmenter annuellement au cours de la période de plafonnement des prix afin de i) protéger les tarifs des services dans les régions où, jusqu’à présent, la concurrence a été limitée, et ii) inciter les ESLT à être plus rentables dans la prestation du SLB de résidence.
64. Toutefois, afin de donner aux grandes ESLT une certaine marge de manœuvre pour restructurer et harmoniser les tarifs de l’ensemble de services de résidence, le Conseil estime qu’il est indiqué de mettre en œuvre une restriction liée aux éléments tarifaires. Il estime qu’il demeure pertinent d’appliquer une restriction de 5 %, ce qui correspond à l’augmentation maximale actuelle des tarifs et offre une protection contre les chocs tarifaires. Les clients seraient ainsi protégés contre des hausses tarifaires déraisonnables.
65. Par conséquent, le Conseil détermine que les deux ensembles de services de résidence offerts par les grandes ESLT seront combinés et que la restriction globale pour l’ensemble combiné de services de résidence sera plafonnée (c.-à-d. fixée à 0 %), avec une restriction annuelle de 5 % pour les éléments tarifaires individuels. Ces changements entreront en vigueur le 1er juin 2020.

Les autres propositions des grandes ESLT concernant la compensation pour la perte de la subvention sont-elles convenables?

Proposition en vue d’éliminer l’exigence d’égalité d’accès lorsque le SLB de résidence autonome est fourni à l’aide de la technologie sans fil mobile

Contexte

66. Dans les circonscriptions non réglementées, pour s’acquitter de leur obligation de servir, les ESLT doivent fournir un SLB de résidence autonome avec un accès au fournisseur de services interurbains choisi par le client. Pour ce faire, l’égalité d’accès^{Note de bas de page 26} est nécessaire. Dans la politique réglementaire de télécom 2011-291, le Conseil a permis aux ESLT de respecter leur obligation de servir en utilisant des services sans fil mobiles.

Positions des parties

67. Bell Canada et autres, appuyées par Norouestel, Shaw et TCI, ont proposé de supprimer l’obligation d’offrir l’égalité d’accès lorsqu’un service sans fil mobile permet de respecter l’obligation de servir, ce qui, selon eux, empêche les ESLT de fournir un SLB autonome à l’aide de la technologie sans fil mobile.
68. Bell Canada et autres ont indiqué que le découplage des services locaux et interurbains n’est pas pratique pour les services sans fil. Elles ont fait remarquer que le Conseil avait reconnu ces difficultés dans la politique réglementaire de télécom 2012-24. Dans cette décision, le Conseil a déterminé que les consommateurs qui utilisent des services sans fil ont accès à un certain nombre d’autres solutions pour les appels interurbains, comme les cartes prépayées, les numéros d’accès local, les applications de voix sur protocole Internet (VoIP) et les applications par contournement, qui permettent aux consommateurs de passer par Internet pour leurs appels téléphoniques. Par conséquent, les entreprises de services locaux sans fil concurrentes n’étaient plus tenues d’offrir l’égalité d’accès pour la prestation des services locaux.
69. Bell Canada et autres ont indiqué que leur proposition ferait des services sans fil mobiles une solution de rechange viable au SLB filaire traditionnel. De plus, la proposition offrirait des possibilités d’économie qui contrebalanceraient le retrait de la subvention du service local.

Résultats de l’analyse du Conseil

70. Le Conseil a déjà déterminé que, pour favoriser l’égalité d’accès, les entreprises de services sans fil seraient obligées de faire des investissements importants dans leurs réseaux; il a également déterminé qu’une égalité d’accès pleinement fonctionnelle pourrait ne pas être réalisable^{Note de bas de page 27}. De plus, il est peu probable que les coûts connexes soient recouvrés auprès des fournisseurs de services interurbains, car la demande est insuffisante.
71. Néanmoins, on ne sait pas quelles conséquences émergeraient si le Conseil devait dispenser les ESLT de l’obligation d’assurer l’égalité d’accès en matière de SLB autonome dans le contexte des services sans fil. Étant donné que le Conseil n’a pas indiqué précisément que l’égalité d’accès était une question à examiner dans l’avis de consultation de télécom 2018-214, et compte tenu du peu d’observations fournies par les parties à ce sujet au cours de l’instance, le Conseil estime qu’il serait prématuré de supprimer l’obligation d’égalité d’accès aux services sans fil mobiles pour les grandes ESLT sans examiner le principe de l’égalité d’accès de façon plus globale.
72. Par conséquent, le Conseil rejette la demande de suppression de l’obligation d’égalité d’accès pour les services sans fil mobiles dans le contexte de la présente instance.

Proposition en vue d’accroître la souplesse technologique pour répondre à l’obligation des grandes ESLT de desservir les circonscriptions réglementées

Contexte

73. Tel qu’il est précisé ci-dessus, les ESLT sont soumises à une obligation de servir pour la prestation du service téléphonique sur leur territoire de desserte. Dans les circonscriptions qui demeurent réglementées, ce service est généralement fourni au moyen de la technologie de ligne fixe (c.-à-d. les installations de cuivre) et, dans certains cas, de solutions sans fil fixes.

Positions des parties

74. Bell Canada et autres ont proposé que le Conseil accorde aux grandes ESLT la même souplesse que celle dont elles disposent dans les circonscriptions non réglementées pour respecter l’obligation de servir avec la technologie sans fil mobile dans les circonscriptions réglementées (sous réserve du retrait de la composante liée à l’égalité d’accès, comme il a été mentionné ci-dessus). Elles ont soutenu que cette souplesse accrue permettrait aux ESLT de réaliser des économies, dans certaines circonstances, qui pourraient constituer une forme de compensation pour le retrait du service local.
75. Le CDIP a argué que de nombreux consommateurs canadiens ne sont pas prêts à accepter les technologies sans fil ou Internet en remplacement de leur service téléphonique de résidence.

Résultats de l’analyse du Conseil

76. Le Conseil a déterminé, au paragraphe 37 ci-dessus, qu’il maintiendrait l’obligation de servir pour toutes les ESLT.
77. Les ménages canadiens continuent de passer à une utilisation généralisée du téléphone mobile (selon les données publiées dans le Rapport de surveillance des communications 2019 du Conseil, en 2017, 89,5 % des ménages étaient abonnés à des services mobiles, 36 % avaient un téléphone cellulaire, mais aucun service téléphonique fixe, et 9,5 % étaient uniquement abonnés à des services fixes). Toutefois, bien que la couverture et l’adoption des services sans fil mobiles continuent d’augmenter dans presque tous les marchés au Canada, il n’existe aucune donnée sur l’adoption des services sans fil dans les régions rurales, où les services filaires sont généralement réglementés, comparativement aux régions urbaines, où les services filaires font surtout l’objet d’une abstention de la réglementation.
78. Dans la politique réglementaire de télécom 2011-291, le Conseil a déterminé que les services téléphoniques sans fil mobiles remplaçaient les services téléphoniques filaires dans les circonscriptions non réglementées étant donné que l’état avancé de la concurrence sans fil mobile a permis d’avoir des services téléphoniques de haute qualité à des prix toujours plus concurrentiels. Le Conseil estime que la situation est différente dans les zones réglementées, où la concurrence des services sans fil mobiles est faible, ce qui entraîne des problèmes de qualité du service, comme une couverture et une fiabilité moindres et des prix élevés. De plus, l’accès au service 9-1-1 et aux services de sécurité publique dans les régions rurales et éloignées comporte certaines limites, car l’exactitude de la localisation à l’aide des services sans fil mobiles dépend de la disponibilité des tours afin de trianguler les appels. Il est donc possible que de nombreux consommateurs des régions rurales et éloignées ne soient pas prêts à accepter les services sans fil mobiles en remplacement des services téléphoniques filaires de résidence.
79. Le fait d’accorder aux ESLT une plus grande souplesse technologique pour respecter l’obligation de servir pourrait les inciter à investir dans leurs services sans fil mobiles dans les régions rurales et éloignées. Toutefois, puisque la concurrence est encore insuffisante dans ces zones, une telle concession pourrait limiter indûment le choix des consommateurs.
80. Le Conseil estime que, pour que les services sans fil mobiles puissent remplacer les services filaires dans les zones réglementées, il faudrait que les consommateurs acceptent clairement que ces services soient des solutions de remplacement. Vu l’utilisation actuelle des services filaires et les préoccupations en matière de fiabilité et de sécurité des services sans fil, il semble que ces services ne sont pas perçus par les consommateurs comme des solutions de remplacement évidentes aux services filaires dans les zones rurales et éloignées.
81. Par conséquent, le Conseil rejette la proposition des grandes ESLT qui demandaient que le Conseil leur accorde plus de souplesse technologique pour leur permettre de respecter l’obligation de servir dans les circonscriptions réglementées.

Proposition de SaskTel de modifier ses frais de raccordement du service

Positions des parties

82. SaskTel a proposé, pour tous les frais d’installation de services filaires locaux chez un client, que cela fasse partie d’un article tarifaire autonome ou qu’il s’agisse d’un élément tarifaire dans un article tarifaire plus vaste, et lorsque les frais par élément sont inférieurs au coût, que les compagnies soient autorisées à ajuster leurs tarifs afin de couvrir leur coût total et de dégager une marge raisonnable. Elle a indiqué que ces tarifs se rapportent aux activités qui doivent être menées et aux installations qui doivent être construites dans son réseau ou dans les locaux d’un client afin d’activer le service pour ce dernier.

Résultats de l’analyse du Conseil

83. Le Conseil estime que SaskTel n’a pas prouvé que cette compensation est nécessaire pour assurer le recouvrement de son investissement et sa viabilité financière globale. SaskTel n’a pas soumis suffisamment de renseignements pour justifier les nouveaux tarifs qu’elle propose ou ses coûts connexes. Plus précisément, SaskTel n’a pas soumis d’information concernant les tarifs proposés, les modalités des tarifs révisés, la majoration proposée ou les revenus supplémentaires générés par la proposition.
84. Par conséquent, le Conseil rejette la proposition de SaskTel de modifier ses frais de raccordement du service.
85. SaskTel peut toutefois, si elle souhaite poursuivre sa démarche, soumettre au Conseil une demande tarifaire distincte accompagnée de preuves à l’appui.

Le mécanisme du facteur exogène est-il toujours nécessaire pour les grandes ESLT?

Positions des parties

86. Les grandes ESLT et le gouvernement du Yukon ont appuyé le maintien du mécanisme du facteur exogène.
87. TCI a fait valoir que le mécanisme du facteur exogène fait partie intégrante de la formule de plafonnement des prix. Elle a indiqué que l’élimination du mécanisme du facteur exogène dans le régime de plafonnement des prix ne peut être conciliée avec le principe selon lequel une entreprise réglementée ne devrait pas indûment tirer profit d’événements sur lesquels elle n’a aucun contrôle ni être indûment pénalisée par de tels événements.
88. Bell Canada et autres ont fait valoir que sans un tel mécanisme, les ESLT confrontées à des coûts imprévus importants découlant d’événements qui satisfont aux critères du facteur exogène auraient du mal à recouvrer la part de ces coûts qui sont attribués à leurs services réglementés plafonnés en rajustant les tarifs de ces services.
89. SaskTel a fait valoir que le mécanisme du facteur exogène, même s’il n’a pas été souvent utilisé, reste un filet de sécurité qui permet aux entreprises de demander une exemption en cas d’événements imprévus.
90. Le CDIP et Eeyou ont appuyé la suppression du mécanisme. Le CDIP a indiqué que les entreprises sont incitées à présenter des demandes uniquement lorsque des événements exogènes font augmenter les tarifs.

Résultats de l’analyse du Conseil

91. Depuis la mise en œuvre des régimes de plafonnement des prix, la réglementation régissant les ESLT a été considérablement modifiée, de telle sorte que les ESLT tirent maintenant la majeure partie de leurs revenus des services non réglementés. Il y a eu peu de demandes de rajustements exogènes au cours des dix dernières années. De plus, les ESLT ne sont pas incitées à signaler les événements exogènes qui réduisent leurs coûts et, par conséquent, leurs tarifs. En outre, la surveillance des rajustements exogènes qui doivent être supprimés après leur expiration crée un fardeau administratif et réglementaire, tant pour l’industrie que pour le Conseil.
92. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu’il conviendrait de supprimer le mécanisme du facteur exogène pour les grandes ESLT. Si elles le souhaitent, ces dernières peuvent toutefois soumettre au Conseil, avec une justification appropriée à l’appui, une demande proposant le recouvrement des coûts extraordinaires en dehors du régime de plafonnement des prix.
93. Par conséquent, le Conseil élimine par la présente le mécanisme du facteur exogène pour les grandes ESLT, à compter de la date de la présente décision.

Faut-il modifier les régimes d’abstention locale pour les services locaux de résidence et d’affaires des grandes ESLT?

Contexte

94. Le régime d’abstention locale pour les grandes ESLT prévoit un processus simplifié permettant au Conseil de déterminer s’il convient de s’abstenir de réglementer des services locaux de résidence ou d’affaires^{Note de bas de page 28}. Le principal critère utilisé pour déterminer si une circonscription est admissible à une abstention de la réglementation locale est l’évaluation de la présence de concurrents dans cette circonscription (c.-à-d. le critère de présence des concurrents). Le critère de présence des concurrents diffère selon qu’une ESLT demande une abstention de la réglementation pour le marché des services locaux de résidence ou d’affaires. De plus, une ESLT doit démontrer qu’elle satisfait aux critères de qualité du service (QS) aux concurrents. En outre, lorsqu’une circonscription locale est soustraite à la réglementation des services de résidence, les grandes ESLT sont tenues de fournir un SLB autonome assujetti à un prix plafond.
95. À l’heure actuelle, une ESLT qui demande une abstention de la réglementation pour les services locaux doit démontrer que le critère de présence de concurrents suivant a été respecté afin de s’assurer que les exigences de l’article 34 de la Loi sont respectées :
    • Pour les services de résidence :

      Il y a sur ce marché, en plus de l’ESLT, au moins deux autres fournisseurs de services de télécommunication indépendants dotés d’installations^{Note de bas de page 29}, y compris les fournisseurs de services sans fil mobiles, qui offrent des services locaux de résidence et ont la capacité d’assurer des services de télécommunication sur au moins 75 % des lignes de services locaux de résidence qu’elle est elle-même en mesure d’exploiter, et, en plus d’elle, au moins un de ces autres fournisseurs est un fournisseur de services de télécommunication filaires doté d’installations.

    • Pour les services locaux d’affaires :

      Il y a sur ce marché, en plus de l’ESLT, au moins un autre fournisseur de services de télécommunication filaires indépendant doté d’installations qui offre des services locaux d’affaires et a la capacité d’assurer des services de télécommunication sur au moins 75 % des lignes de services locaux d’affaires qu’elle est elle-même en mesure d’exploiter.

Modifications des critères d’abstention pour les services locaux de résidence

Positions des parties

96. Les grandes ESLT ont généralement proposé que le critère soit modifié pour refléter la présence de deux autres fournisseurs de services de télécommunication concurrents indépendants et dotés d’installations, qu’il s’agisse de services filaires ou sans fil, ce qui comprendrait la suppression de l’exigence concernant un fournisseur de services de télécommunication filaires concurrent. Les grandes ESLT ont, en général, indiqué que le seuil de 75 % reste un bon indicateur de la concurrence et ont fait remarquer que ce seuil s’applique actuellement aux entreprises de services sans fil concurrentes et devrait demeurer inchangé.
97. TCI a également proposé de faire passer de deux à un le nombre de fournisseurs de services de télécommunication concurrents devant être présents dans une circonscription. Elle a indiqué que, comme c’est le cas avec le critère de présence de concurrents pour les services locaux d’affaires, un seul fournisseur de services de télécommunication suffirait pour discipliner l’ESLT et protéger les intérêts des utilisateurs, faisant remarquer qu’un tel changement permettrait d’harmoniser davantage les critères de présence de concurrents.
98. En général, les grandes ESLT ont soutenu que la technologie a évolué rapidement et que le marché des services de télécommunication a bien changé depuis que le Conseil a publié la décision de télécom 2006-15. Les grandes ESLT ont fait valoir que l’adoption généralisée des services sans fil mobiles et leur domination prévue sont des éléments favorables à ce changement. Bell Canada et autres ont indiqué que, bien que de nombreuses entreprises offrent des services VoIP aux clients des services de résidence à des tarifs attrayants, la substitution des services sans fil mobiles façonne véritablement le marché des services locaux à l’heure actuelle.
99. Shaw a appuyé les changements proposés au régime d’abstention locale pour les services locaux de résidence, tandis que le CDIP et Eeyou n’étaient pas d’accord avec ces modifications.
100. Le CDIP a fait valoir que de nombreux consommateurs dans les ZDCE ne sont pas prêts à accepter les services d’appels par Internet et de téléphonie sans fil en remplacement des services téléphoniques filaires de résidence. Il n’était pas non plus d’accord avec la proposition de TCI de réduire le nombre de concurrents présents dans une circonscription, indiquant que cela augmenterait considérablement les chances que les ESLT dominantes exercent un pouvoir de marché qui augmenterait énormément les prix pendant une période non transitoire. Le CDIP a soutenu que la présence d’entreprises de services locaux concurrentes indépendantes et dotées d’installations dans les ZDCE est faible et il existe un besoin de protéger les intérêts des consommateurs et d’assurer des tarifs justes et raisonnables.
101. Eeyou a fait valoir qu’avant de modifier le cadre d’abstention locale, il faudrait qu’une concurrence accrue ait été établie dans les ZDCE et que le Conseil ait eu la possibilité d’analyser l’accessibilité et l’abordabilité des services locaux après le retrait de la subvention du service local.

Résultats de l’analyse du Conseil

102. L’adoption des services sans fil mobiles a connu une augmentation indéniable depuis que le Conseil a publié la décision de télécom 2006-15. Malgré cette croissance, le Rapport de surveillance des communications 2019 indique qu’en moyenne, 63 % des ménages canadiens (voire plus dans certaines provinces) sont toujours abonnés à un service téléphonique filaire.
103. Tel qu’il est indiqué ci-dessus, au sujet de la couverture des services sans fil dans les régions rurales et éloignées, le Conseil estime que la couverture est généralement inférieure à celle des régions urbaines. Alors que le libre jeu du marché dans les zones urbaines fait en sorte que la couverture et la capacité du réseau répondent aux besoins de ces consommateurs, ce n’est pas le cas dans les régions rurales et éloignées où les fournisseurs de services sans fil (FSSF) ont peu de raisons économiques de développer plus que nécessaire leurs réseaux sans fil mobiles. Si l’on considérait qu’une ESLT satisfait au critère de présence de concurrents en se fiant uniquement à la présence d’entreprises de services sans fil mobiles concurrentes dans une circonscription, les services sans fil mobiles pourraient être le seul choix offert à ces consommateurs, lesquels ne sont peut-être pas encore prêts à les accepter comme substituts aux services filaires.
104. En outre, le Conseil estime que l’exigence actuelle de présence d’un concurrent offrant des services filaires dans une circonscription conformément au critère de présence de concurrents encourage une concurrence durable sur les réseaux filaires à large bande. Le Conseil estime que la suppression de l’exigence de présence d’un concurrent offrant de tels services pourrait nuire à la viabilité des réseaux filaires dans les zones où la concurrence est déjà limitée.
105. En ce qui concerne la proposition de TCI selon laquelle un seul concurrent devrait suffire aux fins de l’abstention quant aux services locaux de résidence, le Conseil estime qu’une telle dilution du critère de présence de concurrents ne permettrait pas d’offrir aux consommateurs une concurrence suffisante pour protéger leurs intérêts.
106. Dans l’ensemble, le Conseil estime que les grandes ESLT n’ont pas démontré que les modifications proposées aux critères d’abstention quant aux services locaux de résidence permettraient au Conseil de prendre, en matière d’abstention, des décisions qui seraient conformes à l’article 34 de la Loi.
107. Par conséquent, le Conseil détermine qu’aucun changement au critère de présence des concurrents conformément au cadre d’abstention locale pour les services locaux de résidence offerts par les grandes ESLT n’est justifié à ce stade-ci.

Modifications des critères d’abstention pour les services locaux d’affaires

Positions des parties

108. En ce qui concerne les services locaux d’affaires, les grandes ESLT ont généralement proposé que les critères d’abstention soient modifiés pour refléter la présence d’un fournisseur de services de télécommunication concurrent indépendant et doté d’installations, qu’il s’agisse de services filaires ou sans fil.
109. À l’appui de leurs propositions, comme elles l’ont fait avec leurs arguments concernant les marchés des services locaux de résidence, les grandes ESLT ont, dans l’ensemble, noté l’adoption généralisée des services sans fil mobiles et le fait que ces derniers remplacent de plus en plus les services filaires. Les grandes ESLT ont indiqué que, dans les marchés des services locaux d’affaires, de nombreuses entreprises et organisations, y compris le gouvernement fédéral, ont choisi de remplacer leurs services terrestres par des services sans fil mobiles et que la domination prévue des services sans fil mobiles dans un avenir proche fera en sorte que cette tendance se maintienne.
110. Shaw s’est opposée aux modifications proposées par les grandes ESLT. Elle a indiqué que même si beaucoup de grandes entreprises et organisations assouplissent actuellement leur approche à l’égard des services téléphoniques pour leurs employés, ce qui peut inclure les services sans fil mobiles, le dossier de l’instance ne comprend pas suffisamment d’éléments de preuve pour justifier de tels changements des critères d’abstention pour les services locaux d’affaires.

Résultats de l’analyse du Conseil

111. En plus des considérations présentées plus haut concernant le marché des services de résidence, le Conseil estime qu’il existe peu de données probantes sur l’étendue de l’adoption des services sans fil mobiles et la substitution par ceux-ci des services filaires propres au marché des services locaux d’affaires. En général, la substitution des services sans fil mobiles sur les marchés des services d’affaires n’est pas aussi avancée que sur les marchés des services de résidence, notamment parce que la capacité de remplacement des services sans fil mobiles dépend fortement des fonctionnalités requises, qui varient davantage pour les clients des services d’affaires que pour les clients des services de résidence. De plus, le dossier de l’instance ne contient aucun élément de preuve précis concernant l’importance du remplacement des services filaires par les services sans fil mobiles d’affaires dans les marchés urbains par rapport aux marchés ruraux.
112. Étant donné que la concurrence locale est généralement plus faible sur les marchés ruraux, la proposition des grandes ESLT d’accorder l’abstention en fonction de la présence d’un FSSF dans une circonscription signifie qu’une ESLT demeurerait probablement, dans cette circonscription, le seul fournisseur de services fixes ou filaires capable de fournir des services locaux d’affaires aux clients qui ont besoin de cette technologie pour leurs services téléphoniques locaux d’affaires. Bien que les grandes entreprises et organisations peuvent avoir les moyens de faire passer leurs employés à des appareils sans fil mobiles, les petites et moyennes entreprises et organisations qui le font peuvent se heurter à certains obstacles (comme l’achat d’équipement) qui influent sur la capacité de remplacement des services et pourraient réduire la marge de manœuvre qu’ont les petites et moyennes entreprises pour effectuer ces changements.
113. Par conséquent, le Conseil détermine qu’aucun changement au critère de présence des concurrents conformément au cadre d’abstention locale pour les services locaux d’affaires offerts par les grandes ESLT n’est justifié à ce stade-ci.

Modifications aux critères de qualité du service aux concurrents

Contexte

114. Conformément aux cadres actuels d’abstention locale, les critères suivants de QS aux concurrents s’appliquent :

     Une grande ESLT doit démontrer qu’au cours des six mois précédant sa demande d’abstention, elle i) a respecté, en moyenne, la norme de QS en ce qui concerne les services fournis aux concurrents sur son territoire de desserte; et ii) n’a pas régulièrement fourni à un de ces concurrents des services inférieurs à ces normes de QS.

115. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-123, le Conseil a conclu que les services de gros traditionnels des grandes ESLT associés aux services téléphoniques locaux qui étaient assujettis au régime de QS aux concurrents ne seraient plus inclus dans ce régime. Toutefois, étant donné la portée de l’instance qui a mené à cette décision, l’exigence voulant que les grandes ESLT respectent les normes de QS aux concurrents pour les demandes d’abstention locale a été maintenue en attendant que le Conseil puisse l’examiner dans le cadre de la présente instance.

Positions des parties

116. Les grandes ESLT, appuyées par Norouestel et Shaw, ont proposé l’élimination des critères de QS aux concurrents aux fins d’abstention de la réglementation des services locaux de résidence, compte tenu de la politique réglementaire de télécom 2018-123.

Résultats de l’analyse du Conseil

117. Le Conseil estime que, dans l’ensemble, l’abstention locale a été octroyée en raison de la concurrence exercée par des concurrents dotés d’installations qui, dans une large mesure, ne dépendent pas des services de gros des ESLT (c.-à-d. les entreprises de câblodistribution) et dont la taille et les réseaux sont tels que les ESLT sont peu incitées à fournir un service de mauvaise qualité. Par conséquent, le Conseil n’a plus aucune raison stratégique de maintenir l’exigence selon laquelle les grandes ESLT doivent satisfaire aux critères de QS aux concurrents aux fins de l’abstention de la réglementation des services locaux de résidence et d’affaires.
118. Le Conseil élimine donc par la présente les critères de QS aux concurrents du cadre d’abstention locale des grandes ESLT pour les services locaux de résidence et d’affaires, à compter de la date de la présente décision.

Prix plafond des services locaux de résidence autonomes dans les zones non réglementées

Contexte

119. Il est prévu, dans le cadre de l’abstention de la réglementation des services locaux de résidence, que les grandes ESLT fournissent un SLB autonome aux clients des services de résidence dans les circonscriptions non réglementées, sous réserve d’un prix plafond. Dans la politique réglementaire de télécom 2011-291, afin de protéger les clients des services locaux de résidence, le Conseil a fixé le prix plafond à 30 $ par mois et a permis une augmentation en fonction du taux d’inflation à partir de 2014.

Positions des parties

120. Les grandes ESLT ont généralement proposé que le Conseil élimine le plafond tarifaire pour le SLB autonome dans les circonscriptions non réglementées ou, si le Conseil détermine que le plafond tarifaire devrait être maintenu, il devrait en permettre l’augmentation. Les ESLT ont fait valoir que, à titre subsidiaire, elles devraient être déchargées de la responsabilité de fournir un SLB autonome dans les zones non réglementées.
121. De manière semblable à leurs propositions concernant le plafonnement des prix, Bell Canada et autres et TCI ont proposé un plafond tarifaire de 38,34 $ pour le SLB autonome. Elles ont argué que le plafond tarifaire devrait pouvoir augmenter en fonction du taux d’inflation une fois qu’il est atteint. SaskTel a proposé que le plafond tarifaire dans les zones non réglementées puisse augmenter de 5 % ou en fonction du taux d’inflation, selon la plus élevée des deux solutions.
122. Bell Canada et autres ont indiqué que la concurrence dans les zones non réglementées est maintenant endémique et que les clients peuvent choisir parmi un large éventail de fournisseurs de services. En outre, elles ont fait valoir qu’il n’y a plus d’aperçu raisonnable de la zone de couverture du réseau d’un autre fournisseur de services, de sorte qu’il est impossible de déterminer s’il existe des poches de marchés non disputées, de manière à ce que les ESLT puissent cibler des clients dans ces zones.
123. Le CDIP a appuyé le maintien d’un plafond tarifaire pour le SLB autonome dans les ZDCE non réglementées. Il a fait valoir que si la concurrence suffit pour garantir que les tarifs sont justes et raisonnables, le plafond tarifaire n’est pas contraignant et donc anodin. Toutefois, si la concurrence est inadaptée ou si les tarifs concurrentiels ne sont pas abordables, le plafond tarifaire reste nécessaire. Le CDIP a fait remarquer qu’aucun élément de preuve n’a été déposé pour prouver que l’augmentation des tarifs proposée pour passer à 38,34 $ ne causerait pas de difficultés ou d’absence de service téléphonique pour les clients du SLB autonome.

Résultats de l’analyse du Conseil

124. Le Conseil a déterminé ci-dessus qu’il maintiendrait l’obligation de desservir les zones réglementées et les zones non réglementées, ce qui comprend l’exigence voulant que le SLB de résidence autonome soit fourni par les ESLT dans les zones non réglementées.
125. Le Conseil estime que le plafond tarifaire continue d’offrir un niveau de protection des tarifs important dans les zones non réglementées et est une précaution nécessaire en vue de protéger les intérêts des utilisateurs en cas d’abstention locale aux termes de l’article 34 de la Loi.
126. Quant à la question de savoir si le Conseil devrait augmenter le plafond tarifaire pour le SLB autonome, les mêmes considérations que celles qui s’appliquent aux tarifs du SLB de résidence autonome dans les zones réglementées s’appliquent aux tarifs du SLB de résidence autonome dans les zones non réglementées. Pour les mêmes raisons que celles mentionnées ci-dessus concernant les tarifs des services locaux de résidence dans les ZDCE et les zones autres que les ZDCE réglementées, et puisqu’il n’y a aucun autre motif convaincant d’augmenter le plafond tarifaire du SLB autonome dans les zones non réglementées, le Conseil estime que le plafond tarifaire du SLB autonome dans les zones non réglementées doit demeurer inchangé.
127. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que i) le plafond tarifaire du SLB autonome sera maintenu conformément au cadre d’abstention de la réglementation des services locaux de résidence; et ii) la contrainte actuelle, qui permet une augmentation annuelle en fonction du taux d’inflation, continuera de s’appliquer.

Norouestel – Contexte

128. Norouestel est l’ESLT qui exerce ses activités dans le Nord du Canada^{Note de bas de page 30}; elle fournit des services de télécommunication à 96 collectivités, dont 94 sont considérées comme des ZDCE. La prestation des services dans le territoire de desserte de Norouestel présente certaines difficultés, en raison de la densité de population extrêmement faible, des très grandes distances entre les collectivités et du climat extrême. Ainsi, le coût de l’infrastructure de télécommunications et de l’entretien dans le territoire de desserte de Norouestel est généralement plus élevé que dans le sud du pays.
129. En dépit de ces difficultés, le Conseil a indiqué que les Canadiens du Nord devraient avoir accès à des services de télécommunication aussi comparables que possible à ceux offerts aux Canadiens dans le sud du pays.
130. Le régime de plafonnement des prix établi pour Norouestel, bien qu’il soit semblable à celui des grandes ESLT, comporte certaines différences afin de tenir compte de la situation particulière de cette compagnie. Le Conseil a par exemple établi une tranche de ZDCE propre à la compagnie, la tranche H1^{Note de bas de page 31}. Norouestel est par ailleurs la seule ESLT pour laquelle le Conseil, en raison du manque de concurrence, réglemente certains tarifs des services Internet de détail.
131. À l’heure actuelle, Norouestel n’a pas de régime d’abstention locale.

Norouestel a-t-elle démontré qu’il est nécessaire de compenser le retrait de la subvention du service local et, dans l’affirmative, que devrait faire le Conseil pour répondre à ce besoin?

Positions des parties

132. Norouestel a fait remarquer que la portion pour l’accès de la subvention de 2018 des services téléphoniques locaux a été estimée à 7,9 millions de dollars et a précisé qu’en raison de la nature de son territoire de desserte, elle a été tributaire de la subvention du service local dans une bien plus large mesure que toute autre grande ESLT.
133. Norouestel a établi des études de coûts comprenant des coûts révisés pour le SLB de résidence pour sa tranche H1, au moyen de deux autres méthodologies (coûts initiaux d’installation et valeur comptable nette). Norouestel a ensuite estimé le manque à gagner de 2019 à 2023 d’après les conclusions du Conseil annoncées dans la politique réglementaire de télécom 2018-213. Plus précisément, les deux études de coûts ont permis de démontrer que Norouestel enregistrerait une perte établie entre 12,5 millions et 26,3 millions de dollars au cours des cinq prochaines années, même si les 11,9 millions de dollars de subvention étaient inclus sur cette même période.
134. Norouestel a indiqué que ces montants lui sont indispensables et a fait valoir qu’il est raisonnable et nécessaire en vertu du régime de réglementation qu’elle perçoive une compensation pour la perte des subventions associées à la prestation de SLB de résidence dans les collectivités isolées. Toutefois, comme les autres ESLT, Norouestel a indiqué ne pas chercher à obtenir une compensation rigoureusement équivalente à la perte de subvention pour maintenir des tarifs justes et raisonnables.
135. Les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon sont aussi d’avis qu’une compensation semblait nécessaire pour Norouestel, mais ils ont convenu que le Conseil devrait tenir compte de l’incidence sur les consommateurs.
136. Toutefois, Eeyou, RCCI, Shaw et SSi étaient d’avis que les ESLT ne devraient pas généralement recevoir de compensation pour la perte de la subvention du service local. Eeyou a indiqué que Norouestel a bénéficié de subventions pendant des années et a tiré parti de sa situation de monopole sur le marché dans le Nord du pays. Eeyou a ajouté que rien dans la Loi n’indique que les subventions sont accordées indéfiniment et qu’à mesure que le secteur des télécommunications se transforme avec l’évolution de la technologie, l’allocation de subventions devrait aussi évoluer.

Résultats de l’analyse du Conseil

137. Contrairement aux renseignements fournis par les ESLT, les renseignements sur l’établissement des coûts déposés par Norouestel ont pu appuyer son argument à savoir que la perte de la subvention du service local affecterait le caractère raisonnable de ses tarifs. Elle l’a fait en utilisant la méthode d’établissement des coûts selon la valeur comptable nette, laquelle ayant été déterminée par le Conseil comme appropriée pour évaluer les coûts d’immobilisation différentiels prospectifs associés à l’utilisation de l’installation de cuivre existante. Toutefois, le Conseil estime que tout examen des coûts sous-jacents de la prestation du service filaire devrait inclure la considération des coûts et des revenus d’autres services qui utilisent la même infrastructure, un facteur qui n’a pas été pris en compte dans l’étude de coûts déposée. Par conséquent, bien que les coûts de Norouestel fournissent un fondement pour évaluer la nécessité de compensation la concernant, le Conseil estime que ces coûts ne prennent pas en compte l’intégration d’autres facteurs qui pourraient contribuer à réduire le montant total de tout manque à gagner. Par conséquent, l’analyse des études de coûts de Norouestel par le Conseil n’est pas concluante.
138. Néanmoins, le Conseil estime que, d’après les renseignements disponibles, il est probable que même en tenant compte des coûts et des revenus d’autres services utilisant la même infrastructure, le retrait de la subvention du service local entraînerait encore probablement un manque à gagner important pour Norouestel, si bien que les tarifs pourraient ne pas être justes et raisonnables. Par conséquent, sans renseignements supplémentaires et sans examen plus détaillé de la méthode d’établissement des coûts du SLB de résidence de Norouestel, la valeur précise du manque à gagner ne peut pas être calculée pour l’instant.
139. De plus, le Conseil estime que les propositions de Norouestel concernant la compensation, qui comprennent des majorations tarifaires pour les clients des services de résidence et des services d’affaires, ne compenseront probablement pas entièrement le manque à gagner de la compagnie. De plus, compte tenu des circonstances uniques du Nord, notamment les choix concurrentiels limités et les préoccupations générales au sujet de l’abordabilité des services, il ne serait pas approprié que le Conseil impose de manière générale des majorations tarifaires aux consommateurs en réponse au retrait de la subvention du service local.
140. Étant donné la nécessité vraisemblable de compenser Norouestel à un certain niveau pour la perte de la subvention du service local, le Conseil amorcera un examen plus approfondi avant d’achever le retrait progressif de la subvention pour déterminer quelle serait l’approche réglementaire générale appropriée pour Norouestel (appelé ci-après l’examen futur).
141. Dans le cadre de cet examen futur, le Conseil pourrait entreprendre une évaluation plus exhaustive des coûts de la compagnie pour déterminer l’étendue du manque à gagner et envisager les mesures qui pourraient s’imposer pour appuyer les offres de services de Norouestel tout en protégeant les résidents et les entreprises contre le fait d’assumer les coûts connexes de façon disproportionnée.
142. Par conséquent, le régime actuel de plafonnement des prix de Norouestel est prolongé en attendant les résultats de l’examen futur.

À l’heure actuelle, devrait-on prendre en considération l’une des propositions de compensation faites par Norouestel?

Positions des parties

143. Norouestel a proposé une série de mesures qui ensemble, selon elle, offrirait à la compagnie assez de souplesse et de simplicité réglementaire, conjointement avec des majorations tarifaires modérées, afin de compenser le retrait de la subvention du service local.
144. Plus précisément, Norouestel a proposé ce qui suit :
     • faire passer à 38,34 $ les tarifs mensuels du SLB de résidence dans les ZDCE et dans les zones autres que les ZDCE sur une période de trois ans et fusionner les deux ensembles de services de résidence en un seul ensemble;
     • augmenter les tarifs des services d’affaires monolignes et multilignes sur une période de trois ans de 12,5 % pour passer à 17 %;
     • augmenter ses tarifs de services Internet de résidence de détail et diminuer ses tarifs de services Internet d’affaires de détail sans incidence sur les revenus, ce qui ramènerait les tarifs des services Internet de résidence aux niveaux en vigueur avant la décision de télécom 2015-78^{Note de bas de page 32};
     • revoir les restrictions de tarification de son ensemble Services Internet de détail afin que, malgré un plafonnement général, une restriction annuelle de 5 % s’applique aux services Internet de résidence et qu’une restriction de 10 % s’applique aux services Internet d’affaires;
     • faire passer les services locaux de résidence et d’affaires (c.-à-d. les fonctions d’appel) de l’ensemble Autres services plafonnés à l’ensemble Services non plafonnés;
     • utiliser des fourchettes tarifaires et la subdivision des tarifs au niveau des tranches et des sous-tranches tarifaires, pour ses services de détail réglementés;
     • établir une clause de droits acquis relativement à l’obligation d’égalité d’accès pour que les nouveaux clients n’aient plus l’option de choisir un autre fournisseur de services interurbains.

Résultats de l’analyse du Conseil

145. Comme le Conseil s’interroge quant à l’abordabilité des services dans le Nord et qu’il examinera son approche réglementaire pour Norouestel, il serait prématuré de modifier pour le moment le cadre de Norouestel dans la mesure proposée.
146. Toutefois, comme i) la subvention du service local sera complètement éliminée dès 2022 et que ii) l’examen est planifié pour avoir lieu pendant la période de retrait progressif, certaines augmentations sont pertinentes entre-temps pour contribuer à faire en sorte que les tarifs demeurent justes et raisonnables. Le Conseil estime que permettre que les tarifs de services de résidence dans les ZDCE et dans des zones autres que les ZDCE augmentent en fonction du taux d’inflation en attendant que l’achèvement de l’examen futur serait une mesure appropriée pour atténuer la perte de la subvention du service local et contribuerait à maintenir des tarifs justes et raisonnables jusqu’à la conclusion de l’examen.
147. Par conséquent, le Conseil détermine que les tarifs mensuels du SLB de résidence de Norouestel dans chacun des ensembles Services de résidence dans les ZDCE et dans les zones autres que les ZDCE pourra augmenter chaque année en fonction du taux d’inflation, jusqu’à concurrence de 5 % par année, et ce, à compter du 1er juin 2020.

Le mécanisme du facteur exogène est-il toujours nécessaire pour Norouestel?

Positions des parties

148. Norouestel et le gouvernement du Yukon ont appuyé le maintien du mécanisme du facteur exogène. Le CDIP et Eeyou étaient favorables à la suppression du mécanisme pour les mêmes raisons que celles énoncées ci-dessus pour les grandes ESLT.

Résultats de l’analyse du Conseil

149. La grande majorité des services de Norouestel demeurent réglementés, contrairement à ceux des grandes ESLT. La capacité de Norouestel de mettre en œuvre des changements tarifaires pour recouvrer les coûts extraordinaires serait limitée par les restrictions liées au plafonnement des prix.
150. Le Conseil reconnaît que les ESLT ne sont pas incitées à signaler les événements exogènes qui réduisent leurs coûts et, par conséquent, leurs tarifs. Toutefois, dans le cas de Norouestel, le mécanisme du facteur exogène demeure une méthode indispensable pour recouvrer les coûts imprévus et extraordinaires, étant donné que la majorité des services de l’entreprise demeurent réglementés et que sa capacité de recouvrer de tels coûts extraordinaires soit limitée sans ce mécanisme. Cette situation justifie donc les exigences de nature administrative et réglementaire de ce mécanisme. Toute demande de rajustement exogène nécessitera encore l’approbation du Conseil.
151. Par conséquent, le Conseil détermine que le mécanisme du facteur exogène sera maintenu pour Norouestel.

Faut-il mettre en place un cadre d’abstention locale pour Norouestel?

Contexte

152. Dans la politique réglementaire de télécom 2011-771, le Conseil a autorisé la concurrence locale dans le territoire de desserte de Norouestel; il n’a toutefois pas établi, à l’époque, de cadre de réglementation concernant l’abstention de la réglementation des services locaux de détail de Norouestel.
153. Par la suite, dans la politique réglementaire de télécom 2013-711, le Conseil s’est demandé, entre autres, s’il conviendrait d’établir un cadre d’abstention locale pour Norouestel. Le Conseil a déterminé que la concurrence dans le secteur des services locaux était limitée et évoluait différemment dans le Nord; il n’a donc pas établi de cadre d’abstention locale pour Norouestel.

Positions des parties

154. Norouestel a fait valoir qu’on devrait aussi étendre à la région du Nord le cadre d’abstention locale proposé par les grandes ESLT (c.-à-d. fondé sur la présence d’un ou de deux fournisseurs de services de télécommunication indépendants dotés d’installations, selon que l’abstention s’applique aux services locaux de résidence ou d’affaires). Elle a proposé qu’aucun critère de QS aux concurrents ne soit adopté pour Norouestel et qu’aucun plafond tarifaire ne soit appliqué pour le SLB autonome ou, le cas échéant, que ce plafond soit établi à 38,34 $.
155. Norouestel a indiqué que i) l’adoption des services sans fil mobiles et le remplacement des services filaires sont courants et augmentent au Canada, et ces facteurs entrent autant en ligne de compte dans le nord que dans le sud; et ii) les services sans fil mobiles et les services VoIP sont et devraient demeurer les technologies utilisées par les clients pour remplacer les services téléphoniques locaux traditionnels dans le territoire de desserte de Norouestel, alors que peu de nouveaux concurrents feront leur apparition dans le secteur filaire. La compagnie a fait valoir que tout nouveau cadre d’abstention locale devrait en tenir compte.
156. À l’appui de sa proposition, Norouestel a indiqué que 77 % des collectivités de son territoire de desserte comptent au moins un FSSF et que 50 % des collectivités (soit 66 % du nombre total de SAR) ont accès à deux FSSF. Elle a ajouté que le nombre total de SAR de résidence qu’elle dessert a diminué de 45 % depuis 2007, en raison principalement de l’adoption des services sans fil mobiles.
157. Le CDIP a indiqué i) que la concurrence n’est pas suffisante et que les coûts ne sont pas assez faibles pour offrir des prix abordables aux clients de Norouestel, et ii) qu’il n’existe aucune possibilité réelle que la situation change bientôt.
158. SSi a indiqué que le Conseil devrait rejeter la proposition de Norouestel voulant que le critère de QS aux concurrents ne soit pas inclus dans un nouveau régime d’abstention locale. Elle a argué que ce critère doit rester la norme minimale imposée à Norouestel jusqu’à ce que le Conseil estime que la concurrence est suffisante.

Résultats de l’analyse du Conseil

159. Le Conseil n’a pas expressément inclus la question de l’élaboration d’un cadre d’abstention locale pour Norouestel dans la portée de l’avis de consultation de télécom 2018-214. De plus, la demande de Norouestel est directement liée à l’approbation par le Conseil des modifications du régime d’abstention locale pour les grandes ESLT. Aux paragraphes 107 et 113 ci-dessus, le Conseil a déterminé qu’il ne modifierait pas les critères de présence des concurrents pour les grandes ESLT en ce qui concerne les services locaux de résidence et d’affaires.
160. En plus des raisons fournies pour expliquer pourquoi il ne modifierait pas les critères de présence des concurrents pour les grandes ESLT en lien avec les services locaux de résidence et d’affaires, le Conseil estime que l’environnement opérationnel unique de Norouestel justifie suffisamment pourquoi la mise en place d’un cadre d’abstention locale fondé sur la substitution des services sans fil ne serait pas appropriée. Norouestel demeure le fournisseur dominant de services locaux de résidence et d’affaires dans son territoire de desserte. De même, bien que les taux de pénétration et le nombre d’abonnés aux services sans fil mobiles augmentent dans le territoire de Norouestel, le Nord a la couverture la moins étendue au pays pour ce qui est des réseaux d’évolution à long terme (LTE) comparativement à la plupart des provinces.
161. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que la mise en place d’un cadre d’abstention locale fondé sur la substitution des services sans fil ne conviendrait pas pour Norouestel et ne protégerait pas les intérêts des consommateurs des services de résidence et d’affaires d’une manière conforme à l’article 34 de la Loi.
162. Par conséquent, le Conseil rejette la proposition de Norouestel de mettre en œuvre un cadre d’abstention locale à ce stade-ci.

Petites ESLT – Contexte

163. Les petites ESLT exercent principalement leurs activités dans les ZDCE (plus précisément dans les tranches E, F et G)^{Note de bas de page 33} en Colombie-Britannique, en Ontario et au Québec, et comprennent des entreprises municipales, publiques et privées. La plupart d’entre elles desservent moins de 2 000 SAR de résidence. De façon générale, le Conseil a accordé une attention particulière aux cadres de réglementation des petites ESLT afin de tenir compte de leur petite taille et de leurs ressources limitées.

Faut-il modifier les régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale pour les petites ESLT?

Positions des parties

164. Bell Canada et autres ont généralement indiqué que leur proposition concernant les régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale devrait également s’appliquer aux petites ESLT.
165. Bell Canada et autres ont également proposé de modifier les critères du régime d’abstention locale pour les services locaux de résidence et d’affaires, de manière semblable aux grandes ESLT.
166. Selon Eastlink, s’il n’y a pas de subvention, il ne devrait pas y avoir de plafond tarifaire pour le SLB de résidence.
167. L’ITPA, qui représente environ 75 % des petites ESLT, n’a pas déposé d’interventions détaillées lors de la présente instance. Elle a indiqué que puisqu’elle avait déposé une demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-213, et compte tenu des liens qui existent entre la subvention du service local, le plafonnement des tarifs et l’abstention locale, elle ne proposait pour le moment aucune modification des régimes actuels de plafonnement des prix et d’abstention locale des petites ESLT. De plus, l’ITPA était en désaccord avec tous les changements proposés par les grandes ESLT.

Résultats de l’analyse du Conseil

168. L’ITPA a choisi de ne pas déposer suffisamment d’éléments de preuve pour démontrer s’il est justifié d’accorder une compensation pour le retrait de la subvention du service local et s’il est nécessaire de modifier les régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale des petites ESLT. Cela a été fait malgré la publication de l’avis de consultation de télécom 2018-214 indiquant que i) le Conseil était ouvert à l’examen de la nécessité d’une compensation lors du retrait de la subvention du service local, et ii) il devait y avoir suffisamment de données en appui en plus de ce qui avait été produit lors de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2018-213.
169. Étant donné i) le manque de preuve quant aux régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale des petites ESLT et ii) la nature unique de leurs régimes et de leurs territoires de desserte, le Conseil estime qu’une autre instance est nécessaire pour déterminer si ces régimes doivent être modifiés. Par conséquent, le Conseil amorcera une instance de suivi afin d’obtenir des observations sur les modifications à apporter, le cas échéant, aux régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale des petites ESLT et sur tout autre changement applicable aux petites ESLT qui devrait être envisagé.

Instructions de 2006

170. Les Instructions de 2006 prévoient que, dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi, le Conseil doit mettre en œuvre les objectifs de la politique énoncés à l’article 7 de la Loi, selon les articles 1a) et 1b) des Instructions.
171. Les régimes étaient déjà conçus pour être efficaces et reposer le moins possible sur les forces du marché. La présente décision continue de favoriser le respect des exigences contenues dans les Instructions de 2006.
172. Conformément à l’article 1a)(i) des Instructions de 2006, dans les cas où le Conseil a maintenu les exigences réglementaires, que ce soit sous leur forme actuelle ou sous une forme modifiée, il l’a fait parce qu’il n’est pas possible de compter uniquement sur le libre jeu du marché pour atteindre les objectifs de la politique de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi.
173. Conformément à l’article 1a)(ii) des Instructions de 2006, le Conseil estime que les mesures réglementaires énoncées dans la présente décision sont efficaces et proportionnelles à son but et ne font obstacle au libre jeu du marché que dans la mesure minimale nécessaire. À cet égard, les conclusions du Conseil dans la présente décision concernant les tarifs du SLB de résidence et l’abstention locale se rapportent à des zones où la réglementation demeure nécessaire à cause du manque de concurrence.
174. Enfin, conformément à l’article 1b)(i) des Instructions de 2006, les conclusions tirées dans la présente décision favorisent l’atteinte des objectifs de la politique énoncés aux articles 7a), 7b), 7c), 7f) et 7h)^{Note de bas de page 34} de la Loi. Par exemple, les conclusions relatives aux restrictions de tarification permettent d’assurer que les entreprises ont l’occasion d’harmoniser et de restructurer leurs tarifs de services de résidence dans leurs territoires de desserte au fil du temps. Un tarif uniforme pourrait réduire l’administration et réduire le fardeau réglementaire connexe. Au même moment, des restrictions sont mises en place pour garantir la protection des consommateurs contre les chocs tarifaires et les hausses tarifaires déraisonnables. De plus, les conclusions sur l’abstention locale assurent une variété suffisante de concurrents et protègent les intérêts des utilisateurs alors qu’il existe toujours une méthode simplifiée pour les demandes d’abstention locale. De manière plus générale, les conclusions au sujet des services de résidence et de l’abstention locale sont conformes à l’objectif selon lequel les Canadiens des régions urbaines et rurales doivent avoir accès à des services de télécommunication fiables et abordables de grande qualité; les conclusions satisfont également aux besoins économiques et sociaux des utilisateurs des services de télécommunication.

Secrétaire général

Documents connexes

• Independent Telecommunications Providers Association – Demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-213, Décision de télécom CRTC 2020-41, 4 February 2020
• Bell Canada – Dénormalisation du service résidentiel à deux abonnés, Ordonnance de télécom CRTC 2019-389, 29 novembre 2019
• Examen des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale, Avis de consultation de télécom CRTC 2018-214, 26 juin 2018, modifié par les Avis de consultation de télécom CRTC 2018-214-1, 31 juillet 2018; et 2018-214-2, 20 février 2019
• Retrait progressif du régime de subvention du service local, Politique réglementaire de télécom CRTC 2018-213, 26 juin 2018
• Examen du régime de qualité du service aux concurrents, Politique réglementaire de télécom CRTC 2018-123, 13 avril 2018
• Les services de télécommunication modernes : La voie d’avenir pour l’économie numérique canadienne, Politique réglementaire de télécom CRTC 2016-496, 21 décembre 2016
• Norouestel Inc. – Tarifs des services Internet de détail par voie terrestre, Décision de télécom CRTC 2015-78, 4 mars 2015
• Cadre de réglementation applicable aux petites entreprises de services locaux titulaires et questions connexes, Politique réglementaire de télécom CRTC 2013-160, 28 mars 2013
• Norouestel Inc. – Cadre de réglementation, plan de modernisation et questions connexes, Politique réglementaire de télécom CRTC 2013-711, 18 décembre 2013
• Interconnexion des réseaux pour les services téléphoniques, Politique réglementaire de télécom CRTC 2012-24, 19 janvier 2012
• Norouestel inc. – Examen du cadre de réglementation, Politique réglementaire de télécom CRTC 2011-771, 14 décembre 2011
• Obligation de servir et autres questions, Politique réglementaire de télécom CRTC 2011-291, 3 mai 2011, modifiée par la Politique réglementaire de télécom CRTC 2011-291-1, 12 mai 2011
• Bell Aliant Communications régionales, société en commandite, et Bell Canada – Tarifs récurrents mensuels et taux des frais de service pour les lignes dégroupées en Ontario et au Québec, Décision de télécom CRTC 2011-24, 12 janvier 2011
• Cadre de réglementation concernant l’abstention de la réglementation des services locaux de détail dans les territoires de desserte des petites entreprises de services locaux titulaires, Politique réglementaire de télécom CRTC 2009-379, 23 juin 2009
• Cadre de plafonnement des prix applicables aux grandes entreprises de services locaux titulaires, Décision de télécom CRTC 2007-27, 30 avril 2007
• Réglementation par plafonnement des prix pour Norouestel Inc., Décision de télécom CRTC 2007-5, 2 février 2007
• Abstention de la réglementation des services locaux de détail, Décision de télécom CRTC 2006-15, 6 avril 2006, modifiée par le décret C.P. 2007-532

• Modifications au régime de contribution, Décision CRTC 2000-745, 30 novembre 2000

Date de modification :

2020-02-04