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Politique réglementaire de télécom CRTC 2018-213

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Références : 2017-92 et 2017-92-1

Ottawa, le 26 juin 2018

Dossier public : 1011-NOC2017-0092

Retrait progressif du régime de subvention du service local

Conformément à sa décision de ne plus orienter ses cadres de réglementation sur les services vocaux filaires, le Conseil détermine dans la présente décision que le retrait progressif de la subvention du service local se fera sur trois ans, du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2021, sous forme de réductions semestrielles. Les montants de subvention totaux de 2018 pour chaque entreprise de services locaux titulaire (ESLT) doivent être utilisés pour le calcul des montants de subvention à payer durant la période de transition de 2019 à 2021. Cependant, le financement du plan d’amélioration du service de Norouestel se poursuivra comme il était prévu, puis prendra fin le 31 décembre 2020. La présente décision établit également les conclusions du Conseil sur certaines politiques concernant les subventions accordées aux petites ESLT.

De plus, le Conseil détermine que plusieurs circonscriptions faisant partie de zones de desserte à coût élevé réglementées offrant des services de résidence sont admissibles à une abstention et qu’elles ne sont donc plus admissibles à la subvention du service local, à condition qu’elles respectent d’autres critères d’abstention applicables. Le Conseil ordonne que chacune des ESLT mentionnées à l’annexe de la présente décision dépose une demande d’abstention simplifiée pour ce qui est de ces circonscriptions, au plus tard 30 jours après la date de la présente décision.

Contexte

  1. Le régime de subvention du service localNote de bas de page 1 a été établi pour subventionner la fourniture du service vocal local de résidence dans les zones de desserte à coût élevé (ZDCE)Note de bas de page 2. Les fournisseurs de services de télécommunication (FST), ou groupes de FST connexes, dont les revenus provenant des services canadiens de télécommunication s’élèvent à 10 millions de dollars ou plus doivent contribuer au Fonds de contribution national (FCN).
  2. La contribution (somme d’argent) est perçue au moyen de frais en pourcentage des revenus qui sont appliqués aux revenus admissibles au titre de la contribution du FST. Certains revenus (p. ex. les services Internet, la messagerie texte de détail et l’équipement terminal) et d’autres montants (p. ex. les paiements interentreprises) sont exclus du calcul des revenus admissibles au titre de la contribution du FST. Les sommes recueillies dans le FCN sont distribuées aux entreprises de services locaux titulaires (ESLT)Note de bas de page 3 exerçant leurs activités dans des ZDCE réglementées, c’est-à-dire les ZDCE pour lesquelles le Conseil n’a pas rendu une décision d’abstention de réglementation des tarifs. Chaque année, le Conseil rend une décision qui établit les frais en pourcentage des revenus au titre de la contribution pour les FST et les montants de subvention pour les ESLT (décision sur les frais en pourcentage des revenus).
  3. Les ESLT reçoivent des montants de subvention mensuels en fonction du nombre de services d’accès au réseau (SAR)Note de bas de page 4 de résidence desservis. Le montant de subvention est habituellement calculé selon la formule suivante : i) les coûts estimés pour la prestation de services téléphoniques locaux des ESLT, plus une majoration de 15 % des coûts communs/fixes; ii) moins le taux résidentiel local admissible maximal; iii) moins 5 $ imputés pour les services locaux facultatifs.
  4. Dans la décision de télécom 2001-238, le Conseil a établi la structure des tranches de tarification ZDCE pour les grandes ESLT et approuvé les coûts correspondants par SAR pour les services locaux de résidence qui doivent être utilisés dans le calcul de la subvention du service local. Dans la décision de télécom 2001-756, le Conseil a déterminé que le régime de subvention des petites ESLT (y compris la structure des tranches de tarification et les règles d’établissement des coûts) serait légèrement différent de celui des grandes ESLT. Par conséquent, certaines petites ESLT reçoivent une plus grande subvention par SAR. Dans la décision de télécom 2007-5, le Conseil a aussi déterminé que le régime de subvention de Norouestel différerait légèrement de celui des grandes ESLT; par exemple, il existe une seule tranche à coût élevé pour tous ses centres de commutation situés à l’extérieur de Whitehorse (Yukon) et de Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest).

Politique réglementaire de télécom 2016-496

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a déclaré qu’il orienterait la portée de ses cadres réglementaires des services téléphoniques filaires vers les services d’accès Internet à large bande. Il a établi l’objectif de service universel suivant :

    Les Canadiens, dans les régions urbaines ainsi que dans les régions rurales et éloignées, ont accès à des services vocaux et à des services d’accès Internet à large bande, sur des réseaux fixes et sans fil mobiles.

  2. Le Conseil a également indiqué que pour soutenir l’accès continu aux services d’accès Internet à large bande dans les régions mal desservies, il a l’intention de retirer progressivement le régime de subvention du service local et d’instaurer un nouveau mécanisme de financement des services d’accès Internet à large bande. Le Conseil a déclaré que i) la contribution servant au mécanisme de financement de la large bande serait recueillie au moyen de frais en pourcentage des revenus appliqués aux revenus admissibles à une contribution d’un FST; et ii) ces revenus seraient étendus pour couvrir tant les revenus des services Internet de détail que les revenus du service de messagerie texte.
  3. Le Conseil a de plus déclaré que la subvention du service vocal local serait retirée dans les ZDCE réglementées si elles sont admissibles à l’abstention de la réglementation, comme il est établi dans les décisions concernant l’abstentionNote de bas de page 5. Cependant, dans toutes les autres ZDCE réglementées, le Conseil n’avait pas l’intention de retirer la subvention du service local pour un SAR si aucun service d’accès Internet à large bande fiable n’y est offert.
  4. Également dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a maintenu l’obligation de servir, telle qu’elle s’applique actuellement au service téléphonique vocal, pour les ESLT. L’obligation de servir exige des ESLT qu’elles fournissent, selon certaines modalités, le service téléphonique i) aux clients existants; ii) aux nouveaux clients demandant le service là où les ESLT disposent d’installations; et iii) aux nouveaux clients demandant le service au-delà des limites des installations des ESLT.

Avis de consultation de télécom 2017-92

  1. Par l’avis de consultation de télécom 2017-92, le Conseil a initié une instance afin d’examiner la manière dont il devrait éliminer graduellement le régime de subvention du service local ainsi que les politiques connexes qui pourraient avoir des répercussions sur les montants de subvention. Le Conseil a également fait un appel aux observations pour répondre à la question de savoir si les subventions restantes devraient être retirées progressivement et, dans l’affirmative, la date à compter de laquelle cela devrait se faire.
  2. Le Conseil a aussi déclaré qu’il examinerait le marché concurrentiel pour le service téléphonique local de résidence dans les circonscriptions faisant partie des ZDCE réglementées i) qui reçoivent des subventions à l’heure actuelle; et ii) où il y a une concurrence, afin de déterminer lesquelles de ces circonscriptions sont admissibles à une abstention et qui ne seraient donc plus admissibles à une subvention du service local.
  3. Le Conseil a reçu près de 170 interventions, la majorité provenant de Canadiens. Le Conseil a également reçu des interventions des parties suivantes : Bell Canada, en son nom et en celui de DMTS, de KMTS, de NorthernTel, Limited Partnership, d’Ontera, et de Télébec, Société en commandite (collectivement Bell Canada et autres); Bragg Communications Incorporated, faisant affaire sous le nom d’Eastlink, en son nom et en celui d’Amtelecom Telco GP Inc. et de People’s Tel Limited Partnership (collectivement Eastlink et autres); Cogeco Communications Inc. (Cogeco); le Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens Inc. (CORC); l’Independent Telecommunications Providers Association (ITPA); Norouestel Inc. (Norouestel); Québecor Média Inc., au nom de Vidéotron ltée (Vidéotron)Note de bas de page 6; Rogers Communications Canada Inc. (RCCI); Saskatchewan Telecommunications (SaskTel); Shaw Cablesystems G.P. (Shaw); SSi Micro Ltd. (SSi); TELUS Communications Inc. (TCI)Note de bas de page 7; ainsi que la British Columbia Broadband Association (BCBA); la Consumer Association of Saskatchewan; la Fédération nationale des retraités conjointement avec le Centre de défense de l’intérêt public (FNR-CDIP); le First Mile Connectivity Consortium (FMCC); les gouvernements de la Colombie-Britannique, des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut et du Yukon; la Nation Crie/Réseau de communications Eeyou; la Northwest Territories Association of Communities; la Saskatchewan Association of Rural Municipalities; et l’Union des consommateurs (Union).

Questions

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait traiter les questions suivantes dans la présente décision :
    • Admissibilité à l’abstention de la réglementation dans les circonscriptions faisant partie de ZDCE
    • Plan de retrait progressif de la subvention du service local
    • Autres politiques de subvention
      • Plan d’amélioration du service (PAS) de Norouestel
      • Politiques de subvention pour les petites ESLT
      • Cadre de réglementation à appliquer lorsqu’une grande ESLT achète une petite ESLT
    • Possibilité de compensation pour le retrait de la subvention du service local

Admissibilité à l’abstention de la réglementation dans les circonscriptions faisant partie de ZDCE

Positions des parties

  1. La majorité des parties, dont Bell Canada et autres, Cogeco, le CORC, Eastlink et autres, RCCI, Shaw, SSi et Vidéotron, se sont dites en faveur de la proposition du Conseil, laquelle consiste à retirer la subvention du service local des circonscriptions faisant partie de ZDCE qui seraient admissibles à une abstention, conformément aux décisions concernant l’abstention et en fonction des renseignements recueillis dans le cadre de la présente instance.
  2. Bell Canada et autres ont indiqué que la subvention du service local dans les circonscriptions admissibles à une abstention pourrait être retirée à compter du 1er janvier 2018, mais que ce retrait doit s’effectuer parallèlement à l’octroi d’une abstention locale dans ces circonscriptions. La majorité des parties, dont la plupart des ESLT, appuyaient l’opinion de Bell Canada et autres concernant le moment du retrait de la subvention.
  3. Bien que RCCI et Shaw ne se soient pas opposées à la proposition de Bell Canada et autres, elles ont indiqué que le Conseil ne devrait pas reporter le retrait de la subvention du service local dans les circonscriptions faisant partie de ZDCE où règne la concurrence fondée sur les installations.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Le Conseil s’abstient de réglementer les services locaux de résidence lorsqu’il est convaincu que la demande d’abstention d’une ESLT satisfait à tous les critères applicables énoncés dans les décisions concernant l’abstention, y compris le critère de présence de concurrents et le critère de qualité du service aux concurrents.
  2. Le Conseil a procédé à une évaluation pour savoir quelles circonscriptions faisant partie de ZDCE réglementées qui offrent des services de résidence sont admissibles à l’abstention, selon les renseignements fournis par les FST qui figurent au dossier de la présente instance. Ces renseignements démontrent que, dans les 42 circonscriptions mentionnées dans l’annexe à la présente décision, au moins deux concurrents dotés d’installations (dont des installations de lignes fixes pour l’un d’eux) sont présents, et que chacun de ces fournisseurs de services est capable de desservir au moins 75 % des lignes de services locaux de résidence que l’ESLT est en mesure de desservir (c.-à-d. ces circonscriptions satisfont au critère de présence de concurrents).
  3. Selon les renseignements versés au dossier de la présente instance, le Conseil détermine que les 42 circonscriptions faisant partie de ZDCE mentionnées à l’annexe de la présente décision sont admissibles à une abstention, à condition qu’elles respectent l’autre critère d’abstention. Le Conseil estime que le retrait de la subvention du service local dans les circonscriptions admissibles, parallèlement à son approbation de la demande d’abstention d’une ESLT, serait conforme à son cadre d’abstention en vigueur.
  4. Par conséquent, le Conseil établit actuellement un processus simplifié applicable aux circonscriptions concernées où se trouvent des ESLT, puisque le critère de présence de concurrents est déjà respecté compte tenu de la présente instance.
  5. Le Conseil ordonne que les ESLT mentionnées à l’annexe déposent une demande d’abstention de la réglementation des services locaux dans leurs circonscriptions faisant partie de ZDCE respectives qui offrent des services de résidence et qui sont admissibles, et ce, au plus tard 30 jours après la date de la présente décision.
  6. La demande d’abstention doit contenir ce qui suit :
    • la composante géographique du marché pertinent,
      • indiquer le nom des circonscriptions admissibles;
    • une preuve que l’ESLT a satisfait à tous les critères d’abstention locale,
      • indiquer que le Conseil a déjà évalué le critère de présence de concurrents dans le contexte de la présente instance,
      • fournir les renseignements sur la qualité du service exigés dans les décisions concernant l’abstention (en date du 31 mars 2018) Note de bas de page 8;
    • les articles tarifaires des services pour lesquels l’ESLT demande l’abstention locale et les numéros de tarif correspondants;
    • un projet de plan de communication.
  7. Le Conseil retirera la subvention du service local des circonscriptions faisant partie de ZDCE admissibles en même temps qu’il approuvera les demandes d’abstention.

Plan de retrait progressif de la subvention du service local

Contexte

  1. Dans l’avis de consultation de télécom 2017-92, selon l’avis préliminaire du Conseil, les SAR qui ont accès aux technologies filaires numériquesNote de bas de page 9 ont accès à un service Internet à large bande fiable, et il conviendrait de retirer la subvention du service local pour ces SAR.
  2. En appui à l’approche proposée, le Conseil a fait remarquer qu’il est possible pour les ESLT d’offrir de nombreux services, notamment le service d’accès Internet à large bande, le service de communication vocale par protocole Internet (VoIP) et le service de télévision par protocole Internet (IPTV), sur la même ligne d’accès qu’elles utilisent pour fournir le service téléphonique local. Ainsi, les ESLT tirent des revenus de la fourniture d’autres services qui peuvent contribuer à recouvrer les coûts associés à la fourniture d’un service téléphonique local de résidence. Par conséquent, le Conseil a estimé qu’il serait approprié de retirer la subvention du service local pour les SAR susmentionnés. 
  3. Le Conseil a fait un appel aux observations sur le caractère approprié de l’approche proposée et sur la question de savoir si le service d’accès Internet à large bande fiable devrait être défini comme un service d’accès Internet à large bande offrant une vitesse minimale de téléchargement de 1,5 mégabit par seconde (Mbps) au moyen des technologies filaires numériques ou selon une approche différente.
  4. Durant l’instance, les parties se sont vu demander leur opinion sur diverses autres approches de retrait progressif de la subvention du service local, par exemple :
    • éliminer une subvention immédiatement lorsqu’un service d’accès Internet fiable à large bande est disponible et établir un calendrier pour le retrait de toute subvention restante;
    • permettre le retrait progressif, de manière « organique », de la subvention à mesure que la technologie et la couverture s’améliorent;
    • retirer la subvention au cours des cinq premières années d’existence du fonds pour la large bande.

Positions des parties

Pertinence du recours à l’avis préliminaire du Conseil
  1. Bell Canada et autres, la BCBA, Cogeco, le CORC, le gouvernement du Yukon, RCCI, Shaw et Vidéotron ont appuyé la proposition du Conseil selon laquelle l’accès à un service d’accès Internet fiable à large bande doit être un préalable pour déterminer les SAR qui ne doivent pas recevoir de subvention.
  2. Le CORC a ajouté que cette approche i) favoriserait au maximum le libre jeu du marché; ii) établirait des règles du jeu équitables pour la concurrence; iii) inciterait les ESLT à faire passer leurs utilisateurs finals aux services de télécommunication par protocole Internet le plus rapidement possible; et iv) atténuerait le risque que des répercussions financières indues découlent de l’obligation, pour les FST, de contribuer à la fois au régime de subvention du service local et au fonds pour la large bande à venir.
  3. Norouestel s’est opposée à l’utilisation d’un service d’accès Internet fiable à large bande en tant que critère pour éliminer la subvention du service local en se fondant sur le principe selon lequel les ESLT peuvent subventionner de façon indirecte les coûts de la prestation d’un service local. Norouestel a indiqué que, comme les tarifs de son service d’accès Internet de résidence dans les circonscriptions faisant partie de ZDCE sont établis en deçà du prix coûtant, il est impossible pour une entreprise d’obtenir une subvention indirectement de ce service pour atténuer la perte de la subvention de son service local.
  4. La plupart des bénéficiaires de la subvention du service local, tels que l’ITPA, SaskTel et TCI, ont soutenu que cette subvention ne devrait pas être retirée progressivement, quels que soient les critères utilisés, sauf dans les circonscriptions admissibles à l’abstention. L’ITPA a déclaré que, si la subvention du service local était éliminée, certaines petites ESLT subiraient un tort irréparable. SaskTel a indiqué que le retrait de sa subvention du service local aurait de graves répercussions sur ses plans de base et d’investissement.
Définition d’un service d’accès Internet fiable à large bande
  1. De nombreuses parties, dont Cogeco, le CORC, RCCI et Vidéotron, ont convenu que le Conseil devrait se fonder sur une vitesse de téléchargement de 1,5 Mbps pour définir un service d’accès Internet à large bande fiable. Toutefois, d’autres parties, dont la plupart des ESLT, FNR-CDIP et l’Union, ont indiqué qu’une vitesse de 1,5 Mbps était trop basse. Certaines parties, telles que Bell Canada et autres, ont proposé que le Conseil utilise des vitesses de 5 Mbps pour le téléchargement et de 1 Mbps pour le téléversement. D’autres parties, comme le FMCC, ont proposé que le Conseil utilise les vitesses énoncées dans l’objectif du service universel (50 Mbps pour le téléchargement et 10 Mbps pour le téléversement).
  2. En ce qui concerne les technologies utilisées pour offrir un service d’accès Internet à large bande fiable, certaines parties, telles que RCCI, Shaw et Vidéotron, se sont dites d’avis que de plus en plus de Canadiens adoptent les technologies sans fil et que ces technologies peuvent être aussi fiables que les technologies filaires numériques. Bell Canada et autres ont convenu que les technologies sans fil pourraient être ajoutées à la définition d’un service d’accès Internet à large bande fiable, mais souhaitaient exclure les services offerts par satellite. FNR-CDIP ont déclaré que les actuels services par satellite en orbite géosynchrone devraient être exclus. SaskTel a appuyé la déclaration qu’a faite le Conseil dans l’avis de consultation de télécom 2017-92, selon laquelle la fiabilité du service d’accès Internet à large bande offert au moyen des technologies sans fil est plus variable que celle du service offert au moyen des technologies filaires numériques. De nombreux particuliers ont soutenu que les services sans fil sont peu fiables puisqu’ils peuvent être influencés par des facteurs comme les mauvaises conditions météorologiques.
  3. Enfin, des parties, dont SaskTel et Shaw, ont affirmé que bien d’autres facteurs (p. ex. latence et longueur de lignes) jouent un rôle dans la fiabilité du service d’accès Internet à large bande fiable. Certaines de ces parties ont suggéré d’inclure d’autres critères, comme les vitesses de téléversement, la disponibilité et la latence, dans la définition proposée par le Conseil.
Autres approches de retrait progressif de la subvention du service local
  1. Bell Canada et autres ainsi qu’Eastlink et autres ont privilégié le retrait progressif de la subvention du service local durant les cinq premières années d’existence du fonds pour la large bande, et immédiatement là où des vitesses de téléchargement et de téléversement respectives de 50 et 10 Mbps sont actuellement offertes par les ESLT, tant que le retrait progressif s’accompagne d’une augmentation des tarifs des services téléphoniques locaux de résidence. L’ITPA et Norouestel se sont opposés au retrait de la subvention du service local là où ces vitesses sont offertes, puisque des facteurs autres que la vitesse devraient être utilisés pour définir le service d’accès Internet à large bande fiable.
  2. Le CORC, FNR-CDIP, l’ITPA, Norouestel, SaskTel, Shaw et TCI se sont opposés au retrait progressif de la subvention du service local au cours des cinq premières années d’existence du fonds pour la large bande. SaskTel a soutenu qu’on ne sait pas quand commenceront les contributions au fonds pour la large bande ni comment s’effectuera le retrait progressif sur cinq ans proposé. Le CORC a déclaré que la subvention du service local peut être éliminée immédiatement, sans qu’il soit nécessaire d’attendre l’entrée en vigueur du fonds pour la large bande. Shaw a indiqué que le fait d’accumuler les subventions augmenterait les coûts globaux pour les contributeurs au FCN.
  3. FNR-CDIP, l’ITPA, SaskTel et TCI se sont opposées à la mise en œuvre d’un plan de retrait progressif de la subvention du service local, alléguant que, comme les abonnements aux services téléphoniques locaux ont diminué de façon constante au cours des dernières années, il devrait être permis de retirer la subvention de manière organique alors que les clients passent à d’autres services téléphoniques.
  4. D’autres parties, dont Cogeco, le CORC, RCCI, Shaw, SSi et Vidéotron, ont fait valoir que le régime de subvention du service local n’est plus nécessaire, et que le Conseil devrait élaborer un plan de retrait progressif ciblé et fixer une date limite. Cogeco a soutenu que le fait d’établir cette date inciterait les ESLT à étendre la disponibilité de leurs services d’accès Internet à large bande aux circonscriptions qui sont actuellement subventionnées.
  5. FNR-CDIP se sont opposé à l’établissement d’une date limite pour toute subvention du service local restante, mentionnant l’importance des services téléphoniques filaires pour les clients des ZDCE qui craignent que ces services ne soient plus disponibles à des tarifs justes et raisonnables une fois la subvention retirée.
  6. RCCI et Shaw ont proposé un plan de retrait progressif sur trois ans, plan selon lequel la subvention serait réduite de 33 % par SAR chaque année. Bell Canada et autres ont proposé que l’élimination de la subvention du service local ait lieu en même temps que la mise en œuvre des conclusions du Conseil résultant de l’instance qui vise à examiner les régimes de plafonnement des prix et d’abstention localeNote de bas de page 10.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Le Conseil a tiré plusieurs conclusions dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, lesquelles contribuent collectivement à l’atteinte des objectifs de la politique énoncés dans la Loi sur les télécommunications (Loi). En particulier, le Conseil a décidé, entre autres, de se concentrer non plus sur les services téléphoniques, mais plutôt sur les services d’accès Internet à large bande afin d’utiliser les fonds amassés conformément au paragraphe 46.5(1) de la Loi pour favoriser l’accès continu des Canadiens aux services de télécommunication de base. Les services de télécommunication modernes, tels que les services d’accès Internet à large bande fixes et sans fil mobiles, sont désormais également considérés comme des services de télécommunication de base au sens du paragraphe 46.5(1) de la Loi.
  2. Depuis plusieurs décennies, le Conseil fournit une subvention aux ESLT à l’appui des services téléphoniques locaux de résidence. Actuellement, les services locaux sont accessibles presque partout au Canada. Comme il est précisé dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil modifiera ses priorités afin d’appuyer les services de télécommunication modernes pour que tous les Canadiens puissent participer à l’économie numérique. Par conséquent, le Conseil a déterminé qu’il retirerait progressivement le régime de subvention du service local.
  3. Dans la présente instance, certaines parties ont soutenu que la subvention du service local ne devrait pas être éliminée sans qu’elles reçoivent une certaine compensation. Cette question est abordée plus loin dans la présente décision.
  4. Il n’y a pas eu de consensus entre les parties pour ce qui est de l’avis préliminaire du Conseil présenté dans l’avis de consultation de télécom 2017-92 sur la manière dont le régime de subvention du service local devrait être éliminé progressivement, ni pour ce qui est de la définition d’un service d’accès Internet à large bande fiable. L’analyse des éléments de preuve du Conseil dans la présente instance démontre que la mise en œuvre de l’avis préliminaire de celui-ci serait très difficile et complexe.
  5. Par exemple, les ESLT se sont fondées sur différentes méthodes et hypothèses pour calculer le nombre de SAR ayant accès à ce qu’elles considèrent comme un service d’accès Internet à large bande fiable. De plus, comme les ESLT mettent à niveau leurs réseaux et, ainsi, les services d’accès Internet à large bande qu’elles offrent, une approche visant à retirer la subvention du service local en fonction de l’avis préliminaire du Conseil exigerait la mise en œuvre d’un système permettant de vérifier si d’autres SAR ne sont plus admissibles à la subvention du service local et de communiquer cette information.
  6. Le Conseil estime qu’un tel système constituerait un fardeau considérable, surtout pour les petites ESLT, et irait à l’encontre du sous-alinéa 1a)(ii) des InstructionsNote de bas de page 11, selon lequel le Conseil serait tenu de prendre des mesures réglementaires efficaces et proportionnelles aux buts visés. Il estime aussi que, même si l’approche qu’il propose réduirait sans doute le montant de la subvention offerte aux ESLT, elle ne permettrait probablement pas d’éliminer la subvention en temps opportun.
  7. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu’il n’est pas approprié de se fonder sur l’avis préliminaire énoncé dans l’avis de consultation de télécom 2017-92 pour éliminer la subvention du service local.
  8. En ce qui concerne la proposition qui consiste à permettre le retrait progressif de la subvention du service local de manière organique, le Conseil estime que, pour certaines ESLT, il faudrait au moins 10 ans pour que la subvention soit complètement éliminée de cette façon. De plus, l’élimination de la subvention du service local au cours des cinq premières années d’existence du fonds pour la large bande donnerait lieu à une longue période de retrait progressif. Comme les contributions au FCN seront utilisées pour distribuer les fonds du Conseil, y compris le fonds pour la large bande, une longue période de retrait progressif de la subvention du service local aurait des répercussions financières considérables pour les contributeurs au FCN. Par conséquent, le Conseil estime qu’il convient d’établir un délai plus court pour le retrait progressif du régime de subvention du service local.
  9. Pour veiller à ce que le retrait progressif de la subvention du service local s’effectue de façon juste et appropriée, il faut un plan de mise en œuvre clair et simple. En établissant un tel plan de mise en œuvre, le Conseil a pris en compte de nombreux facteurs. Par exemple, le retrait progressif de la subvention du service local devrait débuter à une date qui permettrait d’aviser les ESLT suffisamment à l’avance et qui leur donnerait la possibilité de modifier leurs plans financiers au besoin. La subvention du service local devrait ensuite être réduite graduellement sur une période raisonnable et cesser à une date établie (période de transition) pour fournir une certitude aux contributeurs au FCN et aux bénéficiaires de la subvention. De plus, le plan de mise en œuvre devrait, durant la période de transition, réduire le fardeau administratif dans toute la mesure du possible pour l’ensemble des intervenants, y compris le gestionnaire du Fonds central.
  10. Selon le dossier de la présente instance, le Conseil estime donc qu’une période de transition de trois ans commençant le 1er janvier 2019 respecterait tous les facteurs ci-dessus et constituerait un délai raisonnable pour le retrait progressif de la subvention du service local.
  11. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que le retrait progressif de la subvention du service local se fera sur trois ans, du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2021.
  12. En ce qui concerne la façon dont la subvention devrait être retirée progressivement, le Conseil estime que le fait de commencer par le montant de subvention total payé en 2018 et de le réduire à compter du 1er janvier 2019 à intervalles réguliers durant la période de transition simplifierait le processus de retrait progressif. Le Conseil estime également que des réductions semestrielles durant la période de transition offriraient l’équilibre idéal entre la réduction graduelle de la subvention et la réduction au minimum du fardeau administratif pour tous les intervenants. Grâce à cette méthode, les ESLT i) n’auraient plus à produire de rapports mensuels sur les SAR ni de vérification ou d’affidavit annuel sur les SAR à l’intention du gestionnaire du Fonds central, ce qui réduirait leur fardeau administratif; et ii) auraient une certitude quant au montant de subvention qu’elles recevraient chaque mois durant la période de transition de trois ans.
  13. Par conséquent, le Conseil détermine que les montants de subvention définitifs pour 2018 versés à chaque ESLT seront utilisés pour calculer les montants de subvention à payer tous les mois pendant la période de transition de 2019 à 2021, et que la subvention sera réduite de montants égaux semestriellement durant la période de transition. Le Conseil donnera au gestionnaire du Fonds central des directives pour la mise en œuvre de ces conclusions dans sa décision sur les frais en pourcentage des revenus pour 2018.

Autres politiques de subvention

Plan d’amélioration du service (PAS) de Norouestel

Contexte
  1. Dans la décision de télécom 2000-746, le Conseil a approuvé un PAS pour Norouestel afin d’étendre et d’améliorer le réseau de télécommunications dans le Nord. Le Conseil a également approuvé du financement supplémentaire du Fonds de contribution national pour Norouestel pour 2001, et il a déterminé qu’il effectuerait des examens financiers annuels pour établir le niveau de financement approprié pour l’entreprise.
  2. Dans la décision de télécom 2007-5, le Conseil a changé sa méthode de calcul de la subvention du FCN pour Norouestel. Il a défini les ZDCE dans le territoire de Norouestel et a commencé à verser une subvention du FCN par SAR de résidence (comme dans le cas des grandes ESLT). Le Conseil a également déterminé que Norouestel devrait continuer à recevoir une subvention du FCN pour une partie de son PASNote de bas de page 12.
Positions des parties
  1. Norouestel a déclaré que le PAS visait à offrir une compensation à l’entreprise pour les investissements faits de 2001 à 2005, et que le Conseil avait approuvé le modèle de recouvrement des coûts sur une période de 18 ans prenant fin le 31 décembre 2020. Par conséquent, Norouestel a proposé de continuer à recevoir une subvention du FCN jusqu’à la fin de 2020 pour qu’elle obtienne une compensation complète pour les investissements liés au PAS.
  2. La plupart des parties ont convenu que le financement devrait continuer à être assuré selon le PAS de Norouestel jusqu’à ce que celui-ci expire. Cependant, SSi a indiqué que le Conseil devrait retirer progressivement la subvention du PAS de Norouestel le plus rapidement possible.
Résultats de l’analyse du Conseil
  1. Le Conseil estime que la proposition de Norouestel est raisonnable et qu’elle permettrait de retirer progressivement cette subvention durant la période de transition prévue pour le retrait progressif de la subvention du service local. Le Conseil détermine donc que le financement provenant du FCN et offert à Norouestel dans le cadre de son PAS se poursuivra et cessera le 31 décembre 2020.

Politiques de subvention pour les petites ESLT

Contexte
  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2011-291, le Conseil a rendu deux conclusions pour atténuer les répercussions financières potentielles de la transférabilité des numéros de services sans fil (TNSSF) et de la concurrence locale sur les petites ESLT :
    • durant les trois premières années suivant la mise en œuvre de la TNSSF ou de la concurrence locale, selon la première éventualité, les petites ESLT recevront le montant complet de la subvention pour tous les SAR de résidence qu’elles fourniront dans leurs circonscriptions faisant partie de ZDCE réglementées plus 50 % de la subvention pour chaque SAR de résidence qu’elles fournissaient, mais qu’elles ne fournissent plus (c.-à-d. subvention par SAR perdu). Ces subventions seront calculées sur une base mensuelle. Après trois ans, les subventions ne seront versées que pour le nombre de SAR de résidence que les petites ESLT desservent;
    • après la mise en œuvre de la concurrence locale ou de la TNSSF, les petites ESLT qui engagent des coûts permanents liés à la concurrence locale ou à la TNSSF auront droit de recouvrer auprès du FCN un montant allant jusqu’à 2 $ par SAR par mois.
Positions des parties
  1. L’ITPA a indiqué que ces subventions sont d’importants outils de transition auxquels les petites ESLT devraient continuer à avoir accès.
  2. TCI a précisé que la subvention par SAR perdu devrait s’appliquer aux grandes ESLT parce que celles-ci perdent aussi des clients dans les ZDCE. Si ce n’est pas le cas, la subvention devrait être éliminée.
  3. Eastlink et autres et FNR-CDIP ont signalé que des circonstances particulières s’appliquent aux petites ESLT et que le Conseil devrait conserver les politiques mises en œuvre en raison de ces circonstances. Eastlink et autres ont fait valoir que la subvention par SAR perdu devrait être maintenue puisque les raisons de la mise en œuvre de la politique existent toujours. FNR-CDIP se sont dits en faveur du maintien de la subvention par SAR perdu ou bien de son retrait progressif sur trois à cinq ans.
Résultats de l’analyse du Conseil
Subvention par SAR perdu
  1. Les petites ESLT sont passées d’une subvention reposant sur des montants annuels fixes à une subvention reposant sur le nombre réel de SAR fournis chaque mois depuis janvier 2012. Le Conseil a mis en œuvre la subvention par SAR perdu pour donner aux petites ESLT le temps de s’adapter à ce changement.
  2. Le Conseil estime que les petites ESLT ont eu suffisamment de temps pour s’adapter pour ce qui est de recevoir une subvention mensuelle selon le nombre réel de SAR desservis. Par conséquent, il détermine qu’à compter de la date de la présente décision, il n’acceptera plus de nouvelles demandes de subvention par SAR perdu.
Coûts permanents de la concurrence locale ou de la TNSSF
  1. Le Conseil estime que les petites ESLT ont eu plusieurs années pour se préparer à une possible introduction de la concurrence locale et de la TNSSF. De plus, il estime que le retrait de la subvention des coûts permanents de la concurrence locale ou de la TNSSF n’aurait probablement pas une grande incidence sur les revenus des petites ESLT. Par conséquent, il détermine qu’à compter de la date de la présente décision, il n’acceptera plus de nouvelles demandes de recouvrement des coûts permanents du régime de subvention du service local se rapportant à la concurrence locale ou à la TNSSF.

Cadre de réglementation à appliquer lorsqu’une grande ESLT achète une petite ESLT

Contexte
  1. Comme il a été mentionné précédemment, certaines petites ESLT reçoivent une plus importante subvention par SAR que les grandes ESLT. Récemment, DMTS et KMTS, auparavant de petites ESLT, sont devenues des divisions de Bell Canada; elles ne sont plus des entités légales distinctes.
  2. Actuellement, il n’existe aucune décision du Conseil sur la façon dont une ancienne petite ESLT devenue une division d’une grande ESLT devrait être traitée aux fins de subvention.
Positions des parties
  1. Le CORC, FNR-CDIP, RCCI, Shaw, SSi, TCI et l’Union ont tous indiqué que le régime des grandes ESLT devrait s’appliquer à une petite ESLT achetée par une grande ESLT.
  2. Bell Canada et autres, en revanche, ont signalé qu’elles n’étaient au courant d’aucun règlement selon lequel une petite ESLT doit être une entité légale distincte pour pouvoir recevoir une subvention. Elles ont soutenu que la subvention pour une petite ESLT devrait être maintenue après que celle-ci a été achetée par une grande ESLT, pour des raisons telles que les suivantes : i) la structure juridique ne touche pas les coûts et les économies, mais plutôt le territoire géographique, qui ne change pas selon l’achat; ii) les différents territoires d’exploitation sont associés à différents coûts (p. ex. les coûts provinciaux et les coûts des tranches varient); iii) les coûts des services fournis aux clients dans les territoires d’exploitation des petites ESLT demeurent élevés, et la subvention serait prise en compte dans la décision d’une grande ESLT d’acheter une petite ESLT.
Résultats de l’analyse du Conseil
  1. Le Conseil applique son règlement aux entreprises et non aux divisions des entreprises. Il estime donc que les facteurs spéciaux mentionnés dans diverses décisions à l’égard des petites ESLT en tant qu’entreprises indépendantes ne devraient pas s’appliquer aux petites ESLT achetées par une grande ESLT et intégrées à celle-ci. Par conséquent, le Conseil détermine que, lorsqu’une petite ESLT est achetée par une grande ESLT et intégrée à celle-ci, le SAR correspondant dans l’ancien territoire de la petite ESLT devrait être assujetti à la subvention selon le régime de subvention de la grande ESLT, y compris la structure des tranches de tarification et les règles d’établissement des coûts.
  2. Comme DMTS et KMTS ont au départ été achetées par Bell Aliant Communications régionales, société en commandite (Bell Aliant), qui a ensuite été achetée par Bell Canada, les SAR de résidence de DMTS et KMTS dans les ZDCE devraient être considérés comme des services faisant partie de Bell Canada – Ontario et Québec (auparavant Bell Aliant) aux fins de calcul de la subvention et d’établissement de rapports. Comme les taux de subvention sont actuellement provisoires, ces changements concernant l’établissement de rapports sur la subvention devraient prendre effet rétroactivement le 1er janvier 2018.
  3. Par conséquent, le Conseil ordonne que Bell Canada dépose auprès du gestionnaire du Fonds central les changements concernant l’établissement de rapports sur la subvention pour 2018, changements rétroactifs au 1er janvier 2018, dans les 60 jours suivant la date de la présente décision afin de refléter le fait que DMTS et KMTS font partie de Bell Canada.

Possibilité de compensation pour le retrait de la subvention du service local

Positions des parties

  1. Eastlink et autres, l’ITPA, SaskTel et TCI ont argué que le Conseil n’a pas la compétence requise pour éliminer la subvention du service local sans offrir de compensation pour la perte de revenus qui en découle, principalement selon le concept du « régime de réglementation ».
  2. Ces parties ont soutenu que, dans les ZDCE où le Conseil exige que les ESLT fournissent des services dans le cadre de l’obligation de servir, tout en imposant un plafond quant au montant que les clients peuvent être tenus de payer, l’élimination de la subvention sans compensation irait à l’encontre du régime de réglementation puisqu’il donnerait lieu à des tarifs ni justes ni raisonnables pour les services locaux. Des ESLT, comme l’ITPA et SaskTel, ont argué que le retrait de la subvention du service local sans compensation aurait des répercussions considérables sur les plans financiers et d’investissement de certaines ESLT.
  3. Eastlink et autres, l’ITPA, SaskTel et TCI ont soutenu qu’une certaine compensation pour la perte de la subvention serait nécessaire. Cette compensation pourrait inclure la capacité à augmenter les tarifs, la possibilité de fournir des services au moyen de technologies moins coûteuses ou l’élimination de l’obligation de servir.
  4. Le CORC, FNR-CDIP et RCCI se sont dits en faveur de l’élimination de la subvention du service local et ont soutenu qu’aucune autre compensation ne serait requise. RCCI et Vidéotron ont argué que la prestation de multiples services à l’aide de la même infrastructure donne des possibilités d’économies de coûts qui n’étaient pas mentionnées dans les études de coûts menées il y a plus de 15 ans. RCCI a ajouté que les ESLT ont profité d’une subvention opérationnelle suffisamment longtemps et que, comme les investissements en capitaux ne sont plus nécessaires pour que le service local soit établi dans les ZDCE, il y a peu de coûts associés à la prestation de celui-ci. De plus, RCCI a déclaré que l’époque des cadres de réglementation comprenant des taux de rendement garantis pour les ESLT a pris fin il y a 20 ans avec leur monopole du service local.
  5. Bell Canada et autres ont indiqué que la méthode d’établissement des coûts utilisée pour déterminer les montants de subvention pour les grandes ESLT est désuète puisqu’elle a été élaborée il y a plus de 15 ans, et qu’elle ne cadre plus avec les décisions du Conseil publiées au cours des dernières années. Par conséquent, les coûts sur lesquels reposent les actuelles subventions pour les grandes ESLT sont inexacts et surestimés, ce qui fait que les montants de subvention sont également surestimés.
  6. Compte tenu de ce qui précède, Bell Canada et autres ont fait valoir qu’il ne faudrait pas accorder aux ESLT la liberté de mettre en place des hausses des tarifs qui compensent entièrement la perte d’une subvention. Elles ont soutenu plutôt que les ESLT devraient être autorisées à atténuer les répercussions de la subvention perdue par des hausses légères, mais raisonnables, des tarifs du service local de base de résidence. De plus, Bell Canada et autres ont signalé que le Conseil devrait s’abstenir de réglementer les services dans les circonscriptions où la subvention est retirée parce qu’un service d’accès Internet à large bande fiable est disponible.
  7. En ce qui concerne la proposition visant à éliminer l’obligation de servir en tant que compensation, FNR-CDIP ont fait remarquer que cela ne s’inscrit pas dans la compétence du Conseil puisque l’obligation relève non seulement de la législation qui touche le Conseil, mais également de la common law et, dans le cas de Bell Canada, de la Loi sur Bell Canada. Le CORC et FNR-CDIP ont indiqué que les ESLT ont le pouvoir de faire en sorte que l’exploitation du réseau filaire est profitable dans l’ensemble, même s’il y a obligation de servir et réglementation des prix.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Le régime de réglementation est un principe fondamental régissant la relation des fournisseurs de services publics et des organismes de réglementation au Canada. Il prévoit qu’en échange des services fournis à tous les clients à des tarifs raisonnables et sans discrimination indue, un fournisseur de services publics a droit à une part de rendement équitable de son capital investi. Les paragraphes 27(1) et 27(2) de la Loi donnent force de loi à ce concept, qui forme la base du pouvoir d’établissement des tarifs du Conseil.
  2. En vertu de la Loi sur les chemins de fer, qui a précédé la Loi, les décisions du Conseil en matière d’établissement des tarifs se limitaient à l’équilibre entre les intérêts des entreprises selon un taux de rendement équitable et ceux des clients selon des prix équitables. Toutefois, l’adoption de la Loi, en particulier les articles 7 et 47 et le paragraphe 27(5), élargit la portée des considérations se rapportant à l’analyse de l’établissement des tarifs du Conseil au-delà de son analyse du taux de rendement en fonction des tarifs, menée en vertu des pouvoirs conférés par la Loi sur les chemins de fer.
  3. L’article 7 de la Loi établit les objectifs de la politique de télécommunication. L’article 47 ordonne que le Conseil exerce ses pouvoirs statutaires et ses fonctions, notamment son pouvoir d’établissement des tarifs, en vue de mettre en œuvre ces objectifs. Le paragraphe 27(5) autorise le Conseil à établir des tarifs justes et raisonnables à l’aide de la méthode ou technique qu’il juge appropriée. Ensemble, ces dispositions exigent que le Conseil établisse l’équilibre entre de nombreux intérêts et objectifs lorsqu’il définit des tarifs justes et raisonnables. En plus d’établir l’équilibre entre les intérêts des entreprises selon un taux de rendement équitable et ceux des clients selon des prix équitables, le Conseil doit tenir compte des objectifs de la politique énoncés dans la Loi, des intérêts des concurrents, des intérêts du public et des besoins du système de télécommunications dans son ensemble.
  4. Selon le paragraphe 46.5(1) de la Loi, le Conseil peut créer un fonds à l’appui de l’accès continu des Canadiens aux services de télécommunication de base, mais n’est pas tenu de le faire. En décidant d’éliminer la subvention du service local, tel qu’il est décrit dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil agit directement dans les limites de cette compétence. Il n’exerce pas son pouvoir d’établissement des tarifs ni ne rend de décision concernant des tarifs justes et raisonnables. Comme la décision de fournir une subvention pour les services téléphoniques locaux est discrétionnaire, l’élimination de cette subvention ne donne pas lieu au droit direct à une compensation.
  5. Or, la question qui découle du retrait de la subvention du service local consiste à déterminer s’il faut apporter d’autres modifications aux cadres de réglementation du Conseil pour veiller à ce que toutes les exigences de la Loi, dont la nécessité d’établir des tarifs justes et raisonnables, continuent d’être respectées.
  6. Le Conseil estime que le dossier de la présente instance n’a pas permis d’établir que l’élimination de la subvention donnera lieu à des tarifs qui ne sont pas justes ni raisonnables, de façon qu’une certaine compensation soit requise en ce moment. Même si certaines ESLT ont soutenu que le retrait de la subvention aurait d’importantes répercussions financières, elles n’ont pas fourni suffisamment de données financières pour démontrer qu’il est nécessaire d’offrir une compensation pour la perte de la subvention du service local dans les ZDCE afin de maintenir des tarifs justes et raisonnables.
  7. En outre, plusieurs parties ont présenté des observations convaincantes selon lesquelles la méthode employée pour déterminer les montants de subvention et les coûts associés est probablement désuète, tout comme les coûts estimés pour la ligne locale utilisée pour fournir des services téléphoniques locaux dans les ZDCE ne sont pas à jour. Le dossier de la présente instance démontre que les ESLT touchent actuellement, ou pourraient toucher, des revenus supplémentaires provenant d’autres services (p. ex. services d’accès Internet à large bande) qui utilisent la même ligne locale et pour lesquels elles reçoivent une subvention par ligne pour les services téléphoniques locaux. Ces services n’étaient pas disponibles lorsqu’a commencé la subvention du service local et, toutes choses égales par ailleurs, en raison des revenus qu’ils génèrent, les montants de subvention sont probablement surestimés.
  8. Bien que le dossier de la présente instance n’appuie pas la position selon laquelle une compensation pour le retrait de la subvention est requise en ce moment, les ESLT pourront, dans le contexte de l’avis de consultation de télécom 2018-214 publié aujourd’hui, présenter des éléments de preuve pour démontrer qu’une certaine compensation est nécessaire.

Instructions

  1. Les Instructions mentionnent que, dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi, le Conseil doit mettre en œuvre les objectifs de la politique énoncés à l’article 7 de la Loi, conformément aux alinéas 1a) et 1b) des Instructions. Les conclusions rendues dans la présente décision sont conformes aux Instructions.
  2. Conformément à l’alinéa 1a)(i) et 1a)(ii) des Instructions, le Conseil estime que les conclusions établies dans la présente décision i) se fient, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d’atteindre les objectifs de la politique de télécommunication, et elles ii) sont efficaces et proportionnelles aux buts visés et ne font obstacle au libre jeu du marché que dans la mesure minimale nécessaire. Par exemple, les directives demandant aux ESLT de présenter une demande d’abstention de la réglementation pour les 42 circonscriptions faisant partie de ZDCE énumérées dans l’annexe appuient le recours au libre jeu du marché.
  3. Conformément au sous-alinéa 1b)(i) des Instructions, les conclusions établies dans la présente décision contribuent à l’atteinte des objectifs de la politique énoncés aux alinéas 7a), 7b), 7c), 7f) et 7h) de la Loi.

Secrétaire général

Documents connexes

Annexe à la Politique réglementaire de télécom CRTC 2018-213

Circonscriptions faisant partie de ZDCE admissibles à une abstention de la réglementation des services locaux de résidence

ESLT Province Tranche Circonscriptions admissibles
Bell Canada T.-N.-L. E Arnold’s Cove
Baie Verte
Bellevue
Birchy Bay
Boyd’s Cove
Catalina
Centreville
Chance Cove
Chapel Arm
Charlottetown (Bonavista Bay)
Clarke’s Head
Come By Chance
Comfort Cove – Newstead
Eastport
Gambo
Glenwood
Glovertown
Hare Bay
Hickman’s Harbour
Hillgrade
Horwood
King’s Cove
Ladle Cove
Moreton’s Harbour
Musgravetown
Newman’s Cove
Plate Cove
Pouch Cove
Robert’s Arm
South Brook
Summerford
Triton
Upper Island Cove
F Harbour Main
Télébec, Société en commandite Qc E Ste-Angèle-de-Laval
G Cap-aux-Meules
Grande-Entrée
Havre-Aubert
Havre-aux-Maisons
NorthernTel, Limited Partnership Ont. E Opasatika
F3 Kirkland Lake
Sogetel inc. Qc E Warwick
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