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Avis de consultation de télécom CRTC 2018-214

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Références : 2018-214-1 et 2018-214-2

Ottawa, le 26 juin 2018

Dossier public : 1011-NOC2018-0214

Appel aux observations

Examen des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale

Date limite de dépôt des interventions : 10 septembre 2018

[Soumettre une intervention ou voir les documents connexes]

Le Conseil amorce par les présentes une instance en vue d’examiner certains éléments des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale, ainsi que de déterminer si des modifications doivent être apportées aux restrictions de tarification applicables aux services de résidence, si une certaine compensation doit être offerte aux entreprises de services locaux titulaires en raison du retrait de la subvention du service local, et si les régimes d’abstention visant les services locaux de résidence et d’affaires doivent être modifiés.

Introduction

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a établi l’objectif de service universel suivant :

    Les Canadiens, dans les régions urbaines ainsi que dans les régions rurales et éloignées, ont accès à des services vocaux et à des services d’accès Internet à large bande, sur des réseaux fixes et sans fil mobiles.

  2. Dans cette décision, le Conseil a déclaré qu’il commencerait à orienter ses cadres actuels de réglementation non plus sur les services vocaux filaires mais plutôt sur les services d’accès Internet à large bande. En particulier, pour soutenir l’accès continu aux services d’accès Internet à large bande dans les régions mal desservies, le Conseil a indiqué son intention de retirer progressivement le régime de subvention du service local et d’instaurer un nouveau mécanisme de financement pour les services d’accès Internet à large bande.
  3. Le Conseil a également déclaré qu’étant donné l’interrelation entre la subvention du service local et les régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale, l’élimination de cette subvention nécessiterait un examen des restrictions de tarification et des prix plafonds actuels applicables aux tarifs des services vocaux locaux de résidence, entre autres choses. Par conséquent, le Conseil a énoncé l’intention de lancer une instance pour l’examen des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale visant les entreprises de services locaux titulaires (ESLT)Note de bas de page 1, à la suite de son examen du régime de subvention du service local.
  4. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-213, également publiée aujourd’hui, le Conseil a établi son plan de retrait progressif de la subvention du service local. Entre autres, le Conseil a approuvé une période de transition de trois ans pour le retrait de la subvention des services de résidence dans les zones de desserte à coût élevé (ZDCE)Note de bas de page 2, à compter du 1er janvier 2019.
  5. Par le présent avis, le Conseil établit les questions particulières aux régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale qu’il souhaite examiner.

Aperçu des régimes actuels

Régimes de plafonnement des prix

  1. La réglementation par plafonnement des prix, qui ne s’applique qu’aux services tarifés des ESLT, impose généralement des restrictions à la hausse sur les prix que ces entreprises peuvent demander à leurs clients. Les services assujettis à cette réglementation sont regroupés dans des ensembles de services, qui sont tous soumis à des restrictions de tarification précises. Les tarifs applicables aux services individuels d’un ensemble peuvent être modifiés le 1er juin d’une année donnée, pourvu qu’ils respectent les restrictions de tarification établies pour cet ensemble.
  2. De plus, les ESLT peuvent demander un rajustement du facteur exogèneNote de bas de page 3 à la suite d’événements entraînant une modification imprévue des coûts des intrants. Un rajustement du facteur exogène peut modifier à la hausse (dans le cas d’une augmentation des coûts des intrants) ou à la baisse (dans le cas d’une diminution des coûts des intrants) la restriction de tarification générale qui s’applique à un ensemble de services.
  3. Le Conseil dispose actuellement de régimes de plafonnement des prix semblables pour les grandes ESLT, les petites ESLT et Norouestel Inc. (Norouestel)Note de bas de page 4. Bien que l’expiration du régime pour Norouestel soit prévue pour le 31 décembre 2018, les régimes pour les grandes ESLT et les petites ESLT n’ont pas de dates d’expiration.

Régimes d’abstention locale

  1. Les régimes d’abstention localeNote de bas de page 5 établissent les critères auxquels les grandes et petites ESLT doivent satisfaire avant que le Conseil s’abstienne de réglementer les tarifs de certains services locauxNote de bas de page 6.
  2. Dans les circonscriptions non réglementées, les grandes et petites ESLT sont tenues de fournir des services locaux de résidence autonomesNote de bas de page 7 qui sont assujettis à un prix plafond. Pour remplir cette obligation, les ESLT peuvent fournir des services vocaux sans fil mobiles.
  3. Les régimes d’abstention locale s’appliquent seulement aux territoires d’exploitation des grandes et petites ESLT où une concurrence locale a été mise en œuvreNote de bas de page 8. Bien que, dans la politique réglementaire de télécom 2011-771, le Conseil ait autorisé la concurrence locale dans le territoire d’exploitation de Norouestel à compter de mai 2012, il n’a pas établi un régime d’abstention locale s’appliquant spécifiquement à Norouestel. 

Questions à l’étude

Tarifs du service local de résidence

  1. À l’heure actuelle, les tarifs des services locaux de résidence offerts dans les ZDCE réglementées et le prix plafond des services locaux de résidence autonomes offerts dans les zones non réglementées peuvent être majorés chaque année en fonction du taux d’inflationNote de bas de page 9. Cependant, les tarifs des services locaux de résidence offerts dans les zones réglementées autres que les ZDCE sont gelés.
  2. Dans la politique réglementaire de télécom 2011-291, le Conseil a apporté plusieurs modifications aux politiques de tarification applicables aux services locaux de résidence afin d’offrir aux ESLT la latitude d’harmoniser le plus possible les tarifs pour ces services dans les ZDCE réglementées et les zones non réglementées. Ces modifications ont permis i) de calculer la subvention du service local dans les ZDCE de manière efficace et juste sur le plan économique et ii) de s’assurer que les tarifs des services locaux de résidence autonomes offerts dans les circonscriptions non réglementées reflètent mieux les tarifs qui prévaudraient vraisemblablement dans un marché concurrentiel.
  3. La politique de tarification régissant les tarifs des services locaux de résidence réglementés dans les zones autres que les ZDCE, où les tarifs sont supérieurs aux coûts de la prestation des services, n’a pas été modifiée depuis le dernier examen des régimes de plafonnement des prix effectué par le Conseil. Par conséquent, des restrictions de tarification différentes de celles applicables aux ZDCE et aux zones non réglementées s’appliquent aux tarifs des services locaux de résidence offerts dans les zones autres que les ZDCE.
  4. Par conséquent, dans le cadre de la présente instance, le Conseil examinera les restrictions de tarification qui s’appliquent à tous les services locaux de résidence.

Compensation potentielle en raison du retrait de la subvention du service local

  1. Pendant l’instance amorcée par l’avis de consultation de télécom 2017-92, plusieurs ESLT ont soulevé la question du « régime de réglementation », qui consiste à déterminer si une compensation doit être offerte aux ESLT en raison du retrait de la subvention du service local, car, selon les ESLT, les tarifs des services locaux de résidence offerts dans les ZDCE réglementées ne seraient plus justes et raisonnables. Les ESLT ont soutenu que cette compensation pourrait se traduire par exemple i) par une souplesse accrue pour ce qui est du type de technologie utilisée ou des modalités en vertu desquelles elles sont tenues de fournir un service local de résidence; ii) par une souplesse accrue en ce qui a trait à la hausse des tarifs; ou iii) par l’abstention de la réglementation des services locaux de résidence. Toutefois, dans la politique réglementaire de télécom 2018-213, le Conseil a conclu que les éléments de preuve au dossier de cette instance étaient insuffisants pour appuyer pour l’instant la nécessité d’offrir une compensation aux ESLT.
  2. Par conséquent, dans le cadre de la présente instance, le Conseil examinera si une compensation doit être offerte étant donné que la subvention du service local sera éliminée et, le cas échéant, le Conseil déterminera l’approche qu’il convient d’utiliser.

Mécanisme relatif au facteur exogène

  1. Une fois approuvés, les montants des facteurs exogènes sont attribués aux ensembles de services plafonnés appropriés (en général, ils sont attribués seulement aux services de résidence et d’affaires).
  2. Au lieu de mettre l’accent sur les tarifs des services, le mécanisme relatif au facteur exogène reprend certains éléments de la réglementation du taux de rendement (comme ceux concernant le recouvrement des coûts). De plus, bien que l’on encourage les ESLT à demander le recouvrement des coûts liés à des événements exogènes qui pourraient faire augmenter les tarifs des services, rien ne les encourage à demander le recouvrement des coûts liés aux événements qui pourraient entraîner la réduction de leurs coûts.
  3. Depuis la mise en œuvre des régimes de plafonnement des prix, la réglementation régissant les ESLT a été considérablement modifiée, de telle sorte que les ESLT tirent maintenant la majeure partie de leurs revenus des services non réglementés. De plus, au cours des dix dernières années, très peu de rajustements approuvés des facteurs exogènes ont nécessité que les ESLT modifient leurs tarifs. Par conséquent, la mise en place d’un mécanisme spécifique pour recouvrer les coûts imprévus s’avère moins nécessaire.
  4. Par conséquent, dans le cadre de la présente instance, le Conseil déterminera s’il est encore nécessaire d’inclure un mécanisme relatif au facteur exogène dans les régimes de plafonnement des prix.

Régimes d’abstention locale

  1. Dans les régimes d’abstention locale, le principal critère utilisé pour déterminer si une circonscription est admissible à une abstention de la réglementation est l’évaluation de la présence de concurrents. De plus, les ESLT doivent démontrer qu’elles satisfont à la norme de qualité du service aux concurrents. Lorsqu’une ESLT présente une demande d’abstention, elle doit également soumettre à l’approbation du Conseil un projet de plan de communication qui décrit la façon dont l’ESLT entend informer ses clients de l’abstention locale dans le marché pertinent.
  2. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-123, le Conseil a conclu que les services de gros traditionnels présentement assujettis au régime de la qualité du service aux concurrents ne feraient plus partie de ce régime; toutefois, il a déclaré qu’à l’avenir, les ESLT doivent continuer de démontrer qu’elles respectent le critère de la qualité du service aux concurrents lorsqu’elles déposent une demande d’abstention locale.
  3. Dans la présente instance, le Conseil examinera si des modifications des critères d’abstention locale sont justifiées. Étant donné que les critères d’abstention applicables aux services locaux de résidence et d’affaires sont similaires, le Conseil déterminera s’il convient de modifier les critères qui s’appliquent à ces deux marchés.
  4. Le Conseil évaluera aussi les critères de la présence de concurrents en tenant compte du fait qu’il met désormais l’accent sur les services d’accès Internet à large bande et sur l’utilisation d’une autre infrastructure pour offrir des services vocaux locaux (p. ex., les technologies sans fil fixes et les technologies mobiles sans fil). Le Conseil évaluera le critère d’abstention locale de la qualité du service aux concurrents en tenant compte de ses conclusions énoncées dans la politique réglementaire de télécom 2018-123. 
  5. Par conséquent, dans le cadre de la présente instance, le Conseil déterminera également s’il est approprié i) de modifier les critères de présence de concurrents applicables aux services de résidence et d’affaires afin qu’ils tiennent compte de l’inclusion de solutions de concurrence; et ii) de modifier ou d’éliminer le critère de la qualité du service aux concurrents applicable aux demandes d’abstention locale.

Durée du régime de plafonnement des prix pour Norouestel

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a prolongé le régime de plafonnement des prix de Norouestel jusqu’à la fin de 2018. Comme la décision à l’égard de la présente instance sera rendue après cette échéance, le Conseil prolonge l’expiration de ce régime jusqu’à ce qu’il tire ses conclusions dans le cadre de la présente instance. Le Conseil vérifiera également lors de la présente instance s’il est nécessaire de fixer une date d’expiration pour le régime de plafonnement des prix de Norouestel et, le cas échéant, d’établir la durée du régime.

Appel aux observations

  1. Le Conseil amorce par la présente une instance en vue d’examiner certains éléments des régimes de plafonnement des prix et d’abstention locale. Plus précisément, le Conseil sollicite des observations sur les questions suivantes :
    1. la question de savoir si les restrictions de tarification applicables aux services locaux de résidence offerts dans les zones réglementées doivent être modifiées et, le cas échéant, quelles modifications doivent être apportées;
    2. la question de savoir s’il convient de modifier le prix plafond des services locaux de résidence autonomes dans les zones non réglementées et, le cas échéant, quel serait le prix plafond approprié;
    3. la question de savoir si des mesures doivent être prises pour offrir une compensation aux ESLT en raison du retrait de la subvention du service local et, le cas échéant, quelles seraient les mesures appropriées;
    4. la question de savoir si le mécanisme relatif au facteur exogène compris dans les régimes de plafonnement des prix est encore nécessaire;
    5. la question de savoir si les régimes d’abstention locale des services locaux de résidence et d’affaires doivent être modifiés et, le cas échéant, quelles modifications doivent être apportées;
    6. la question de savoir s’il est nécessaire de fixer une date d’expiration pour le régime de plafonnement des prix de Norouestel et, le cas échéant, d’établir la durée de ce régime.
  2. Dans leurs interventions, les parties devraient fournir une justification et tous les éléments de preuve sur lesquels elles s’appuient pour formuler leur position. Les parties sont invitées à commenter sur la manière de mettre en œuvre tout changement découlant de la présente instance ainsi que sur le moment de le faire, le cas échéant.
  3. Toute observation au sujet d’une compensation pour la perte de la subvention doit être accompagnée de données justificatives suffisantes, de même que d’éléments de preuve démontrant qu’une telle compensation est nécessaire pour que les parties puissent recouvrer leur investissement et assurer leur viabilité financière globale. Le Conseil peut utiliser les renseignements consignés dans son système de collecte de données pour évaluer de telles observations.
  4. Bien que les sujets énoncés ci-dessous peuvent être interreliés et interdépendants, les parties devraient structurer leurs mémoires tel que précisé ci-dessus.
  5. Peu après la publication du présent avis, le Conseil enverra, dans une lettre distincte, une demande de renseignements aux ESLT.
  6. Le Conseil examinera les questions soulevées dans le cadre de la présente instance à la lumière des objectifs de la politique énoncés à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications et en tenant compte des InstructionsNote de bas de page 10. Les parties devraient également en tenir compte et aborder tous les aspects pertinents, le cas échéant, dans leurs réponses.

Procédure

  1. Les Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Règles de procédure) s’appliquent à la présente instance. Les Règles de procédure établissent, entre autres choses, les règles concernant le contenu, le format, le dépôt et la signification des interventions, des réponses, des répliques et des demandes de renseignements; la procédure de dépôt d’information confidentielle et des demandes de divulgation et le déroulement de l’audience publique. Par conséquent, la procédure établie ci-dessous doit être lue en parallèle aux Règles de procédure et aux documents connexes, que l’on peut consulter sur le site Web du Conseil à l’adresse www.crtc.gc.ca, sous la rubrique « Lois et règlements ». Les lignes directrices établies dans le bulletin d’information de radiodiffusion et de télécom 2010-959 donnent des renseignements pour aider les intéressés et les parties à comprendre les Règles de procédure afin qu’ils puissent participer aux instances du Conseil de manière plus efficace.
  2. Les grandes ESLT, les petites ESLT et Norouestel sont désignées parties à la présente instance et peuvent déposer des interventions auprès du Conseil, au plus tard le 10 septembre 2018.
  3. Les intéressés qui souhaitent devenir des parties à la présente instance doivent déposer auprès du Conseil une intervention concernant les questions susmentionnées, au plus tard le 10 septembre 2018. L’intervention doit être déposée conformément à l’article 26 des Règles de procédure.
  4. Les parties sont autorisées à coordonner, organiser et déposer, en un mémoire unique, des interventions au nom d’autres intéressés qui partagent leur opinion. Des renseignements sur la manière de déposer ce type de mémoire, qu’on appelle une intervention favorable conjointe, ainsi qu’un modèle de la lettre d’accompagnement qui doit être déposée par les parties sont présentés dans le bulletin d’information de télécom 2011-693.
  5. Tous les documents devant être signifiés aux parties à l’instance doivent être signifiés en utilisant les coordonnées figurant dans les interventions.
  6. Le Conseil et les parties peuvent demander des renseignements, sous forme de questions, de toute partie à l’instance. L’auteur de la demande de renseignements doit déposer sa demande auprès du Conseil, et la signifier à la partie à laquelle elle s’adresse, au plus tard le 11 octobre 2018.
  7. Les réponses aux demandes de renseignements doivent être déposées auprès du Conseil et signifiées à toutes les parties, au plus tard le 13 novembre 2018.
  8. Les parties peuvent demander i) des réponses complémentaires à leurs demandes de renseignements, en précisant dans chaque cas pourquoi des réponses complémentaires sont nécessaires et ii) la divulgation de renseignements désignés comme confidentiels, en précisant dans chaque cas les motifs de la divulgation. Ces demandes doivent être déposées auprès du Conseil et signifiées aux parties en question, au plus tard le 20 novembre 2018.
  9. Les réponses aux demandes de renseignements complémentaires et aux demandes de divulgation doivent être déposées auprès du Conseil et signifiées aux parties qui en font la demande, au plus tard le 27 novembre 2018.
  10. Une décision relative aux demandes de renseignements complémentaires et de divulgation de renseignements sera rendue le plus rapidement possible. Les renseignements devant être fournis conformément à cette décision doivent être déposés auprès du Conseil et signifiés à toutes les parties, au plus tard le 14 décembre 2018.
  11. Toutes les parties peuvent déposer auprès du Conseil un mémoire final sur toute question s’inscrivant dans le cadre de la présente instance, au plus tard le 10 janvier 2019. Le mémoire final, y compris un sommaire exécutif, ne doit pas dépasser 15 pages.
  12. Toutes les parties peuvent déposer auprès du Conseil une réplique finale, au plus tard le 24 janvier 2019. La réplique finale, y compris un sommaire exécutif, ne doit pas dépasser 10 pages.
  13. Le Conseil encourage les intéressés et les parties à examiner le contenu du dossier public de la présente instance sur le site Web du Conseil à l’adresse www.crtc.gc.ca pour obtenir tout renseignement additionnel qu’ils pourraient juger utile à la préparation de leurs mémoires.
  14. Les mémoires de plus de cinq pages devraient inclure un résumé. Chaque paragraphe des mémoires devrait être numéroté. La mention ***Fin du document*** devrait également être ajoutée après le dernier paragraphe du mémoire. Cela permettra au Conseil de s’assurer que le document n’a pas été détérioré lors de la transmission par voie électronique.
  15. En vertu du bulletin d’information de radiodiffusion et de télécom 2015-242, le Conseil s’attend à ce que les entités constituées et les associations déposent leurs mémoires dans le cadre des instances du Conseil dans des formats accessibles (p. ex. des formats de fichier texte dont le texte peut être agrandi ou modifié, ou lu par un lecteur d’écran), et il encourage tous les Canadiens à faire de même. Pour leur faciliter la tâche, le Conseil a affiché sur son site Web des lignes directrices pour la préparation des documents en formats accessibles.
  16. Les mémoires doivent être déposés auprès du secrétaire général du Conseil selon une seule des façons suivantes :

    en remplissant le
    [formulaire d’intervention]

    ou

    par la poste, à l’adresse
    CRTC, Ottawa (Ontario)  K1A 0N2

    ou

    par télécopieur, au numéro
    819-994-0218

  17. Les parties qui envoient des documents par voie électronique doivent s’assurer de pouvoir prouver au Conseil, sur demande, le dépôt ou la signification d’un document en particulier. Par conséquent, elles doivent conserver la preuve de l’envoi et de la réception d’un document pour une période de 180 jours à compter de la date du dépôt du document. Le Conseil recommande aux parties qui déposent un document et en signifient copie par voie électronique de se montrer prudentes lors de la signification de documents par courriel, car la preuve de la signification peut être difficile à faire.
  18. Conformément aux Règles de procédure, un document doit être déposé auprès du Conseil et de toutes les parties concernées au plus tard à 17 h, heure de Vancouver (20 h, heure d’Ottawa) à la date d’échéance. Les parties sont tenues de veiller à ce que leur mémoire soit déposé en temps opportun et ne seront pas informées s’il est reçu après la date limite. Les mémoires déposés en retard, y compris en cas de retard causé par la poste, ne seront pas pris en compte par le Conseil et ne seront pas versés au dossier public.
  19. Le Conseil n’accusera pas officiellement réception des mémoires. Il en tiendra toutefois pleinement compte et les versera au dossier public de l’instance, pourvu que la procédure de dépôt énoncée ci-dessus ait été suivie.

Avis important

  1. Tous les renseignements fournis par les parties dans le cadre de ce processus public, sauf ceux désignés confidentiels, qu’ils soient envoyés par la poste, par télécopieur, par courriel ou au moyen du site Web du Conseil à l’adresse www.crtc.gc.ca, seront versés à un dossier public et affichés sur le site Web du Conseil. Ces renseignements comprennent les renseignements personnels, tels que le nom, l’adresse électronique, l’adresse postale ainsi que les numéros de téléphone et de télécopieur.
  2. Les renseignements personnels fournis par les parties peuvent être divulgués et seront utilisés aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou compilés par le Conseil, ou pour un usage qui est compatible avec ces fins.
  3. Les documents reçus en version électronique ou autrement seront affichés intégralement sur le site Web du Conseil, tels qu’ils ont été reçus, y compris tous les renseignements personnels qu’ils contiennent, dans la langue officielle et le format d’origine dans lesquels ils sont reçus. Les documents qui ne sont pas reçus en version électronique seront affichés en version PDF.
  4. Les renseignements fournis au Conseil par les parties dans le cadre de ce processus public sont déposés dans une base de données impropre à la recherche et réservée exclusivement à ce processus public. Cette base de données ne peut être consultée qu’à partir de la page Web de ce processus public. Par conséquent, une recherche généralisée du site Web du Conseil, à l’aide de son moteur de recherche ou de tout autre moteur de recherche, ne permettra pas d’accéder directement aux renseignements fournis dans le cadre de ce processus public.

Disponibilité des documents

  1. On peut consulter sur le site Web du Conseil les versions électroniques des interventions et des autres documents dont il est question dans le présent avis. On peut y accéder à l’adresse www.crtc.gc.ca au moyen du numéro de dossier public indiqué au début du présent avis ou en consultant la rubrique « Donnez votre avis! », puis en cliquant sur « les instances en période d’observation ouverte ». On peut alors accéder aux documents en cliquant sur les liens dans les colonnes « Sujet » et « Documents connexes » associées au présent avis.
  2. Les documents peuvent également être consultés à l’adresse suivante, sur demande, pendant les heures normales de bureau.

    Les Terrasses de la Chaudière
    Édifice central
    1, promenade du Portage
    Gatineau (Québec)  J8X 4B1
    Téléphone : 819-997-2429
    Télécopieur : 819-994-0218

    Téléphone sans frais : 1-877-249-2782
    ATS sans frais : 1-877-909-2782

Secrétaire général

Documents connexes

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