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Cet avis énonce le cadre de réglementation du Conseil concernant l'attribution de licence aux services payants et spécialisés à haute définition (HD) ainsi que leur distribution. L'instance relative à cette politique a débuté avec l'Appel d'observations sur une proposition de cadre d'attribution de licence et de distribution des services payants et spécialisés à haute définition, avis public de radiodiffusion CRTC 2004-58, 6 août 2004 (l'avis public 2004-58). Le cadre proposé et exposé en détail dans l'avis public 2004-58 reposait autant que possible sur les principes énoncés dans Politique d'attribution de licence visant à assurer le bon déroulement de la transition du mode analogique au mode numérique de la télédiffusion en direct, avis public de radiodiffusion CRTC 2002-31, 12 juin 2002, et dans Cadre de réglementation pour la distribution de signaux de télévision numérique, avis public de radiodiffusion CRTC 2003-61, 11 novembre 2003.
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Le présent avis énonce les principaux points de la position des parties et décrit en détail l'analyse et les décisions du Conseil à l'égard du cadre de réglementation proposé dans l'avis public 2004-58. Les sujets abordés sont notamment le régime d'attribution de licences qu'il convient d'appliquer aux services de programmation payants et spécialisés avec un contenu HD, l'obligation qu'ont les entreprises de distribution de radiodiffusion de distribuer ces services, ainsi que les règles de distribution et d'assemblage qui s'appliquent.
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Le Conseil est prêt à traiter en priorité et en accéléré toute demande qui lui sera présentée par un service payant ou spécialisé en vue de modifier sa licence pour l'autoriser à fournir des émissions HD ou pour une nouvelle licence de radiodiffusion afin d'exploiter ce qu'on appellera une entreprise numérique de télévision payante HD de transition ou une entreprise numérique de télévision spécialisée HD de transition, pourvu que la demande soit conforme aux objectifs de politique, aux principes et aux conditions d'attribution de licences qui sont énoncés dans le présent avis.
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Le nouveau cadre de réglementation entraînera des modifications au Règlement sur la distribution de radiodiffusion, au Règlement de 1990 sur la télévision payante, au Règlement de 1990 sur les services spécialisés, à certaines ordonnances d'exemption, ainsi qu'aux règles de distribution et d'assemblage.
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Historique
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L'instance
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1.
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Dans l'Appel d'observations sur une proposition de cadre d'attribution de licence et de distribution des services payants et spécialisés à haute définition,avis public de radiodiffusion CRTC 2004-58, 6 août 2004 (l'avis public 2004-58), le Conseil a proposé un cadre pour régir l'attribution des licences aux services payants et spécialisés à haute définition (HD) et leur distribution, cadre sur lequel il a sollicité des commentaires. Les propositions du Conseil dans l'avis public 2004-58 portent notamment sur le régime d'attribution de licences qu'il convient d'appliquer aux services de programmation payants et spécialisés avec un contenu HD, sur l'obligation qu'ont les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) de distribuer ces services, ainsi que sur les règles de distribution et d'assemblage qui devraient s'appliquer.
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2.
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Dans le présent avis public, le Conseil fait part de ses décisions à la suite des commentaires reçus en réponse à l'avis public 2004-58. Le présent avis public est le dernier d'une série d'avis qui traitent des politiques à adopter pendant que l'industrie de la radiodiffusion effectue la transition de la technologie analogique vers la technologie numérique pour aboutir à la HD. Les instances antérieures ont abouti à l'adoption des cadres de réglementation suivants :
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Politique d'attribution de licence visant à assurer le bon déroulement de la transition du mode analogique au mode numérique de la télédiffusion en direct, avis public de radiodiffusion CRTC 2002-31, 12 juin 2002 (l'avis public 2002-31);
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Cadre de réglementation pour la distribution de signaux de télévision numérique, avis public de radiodiffusion CRTC 2003-61, 11 novembre 2003 (l'avis public 2003-61);
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Cadre de réglementation de la migration au numérique,avis public de radiodiffusion CRTC 2006-23, 27 février 2006 (l'avis public 2006-23).
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3.
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Le Conseil a l'intention de publier un autre avis public marquant le début d'une instance qui traitera du cadre réglementaire de la HD s'appliquant aux entreprises de distribution par satellite de radiodiffusion directe (SRD).
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Les parties
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4.
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Le Conseil a reçu les commentaires d'une trentaine de parties en réponse à l'avis public 2004-58. Représentant l'industrie de la distribution de radiodiffusion : Canadian Cable Systems Alliance Inc. (CCSA), l'Association canadienne des télécommunications par câble (ACTC), Cogeco Câble inc. (Cogeco), Quebecor Média inc. (QMI), Communications Rogers Câble inc. (Rogers), Shaw Communications Inc. (Shaw), Bell ExpressVu1 et le futur service de distribution de classe 1 de Bell Canada (collectivement appelés Bell Canada), l'Association canadienne des utilisateurs de satellites (CSUA), Star Choice Communications Inc. (Star Choice), ainsi que MTS Allstream Inc. qui est intervenue conjointement avec Saskatchewan Telecommunications et TELUS Communications Inc. (MTS Allstream et al.). Représentant le point de vue des fournisseurs de programmation : le Réseau de télévision des peuples autochtones (APTN), Communications Alliance Atlantis inc. (Alliance Atlantis), Astral Media inc. (Astral), l'Association canadienne des radiodiffuseurs (ACR), la Société Radio-Canada (SRC), CHUM limitée (CHUM), Corus Entertainment Inc. (Corus), CTV Inc. (CTV), Réseau de Télévision Global inc.2 (Global), Pelmorex Communications Inc. (Pelmorex) et Vision TV. Représentant les producteurs de programmation : Alliance of Canadian Cinema Television and Radio Artists (ACTRA), Ellis Entertainment Corporation et la Guilde canadienne des réalisateurs. Enfin, sept mémoires ont été soumis par des particuliers et un dernier par un fabricant d'électronique domestique, LG Electronics Canada (LG Electronics).
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5.
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Quelques programmeurs, soit Astral, Alliance Atlantis, CHUM, Corus, CTV et Global, ont soumis avec leur mémoire une copie du protocole d'entente (PE) qu'eux-mêmes ainsi que Rogers Broadcasting Limited ont signé avec Rogers. Le PE traite de la migration des services analogiques payants et spécialisés en langue anglaise et en langues tierces vers la distribution numérique, et de divers aspects de la distribution en version HD des services analogiques payants et spécialisés de catégorie 1.
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Le modèle de transition et les objectifs le régissant
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Proposition du Conseil
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6.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil réitère un certain nombre de principes et d'objectifs qui, dans son optique, doivent guider la transition au numérique et, en bout de ligne, à la technologie HD. Il rappelle notamment les objectifs énoncés à l'origine dans Appel d'observations sur une proposition de politique visant à assurer le bon déroulement de la transition du mode analogique au mode numérique de la télédiffusion en direct, avis public CRTC 2001-62, 5 juin 2001 (l'avis public 2001-62) :
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- Élaborer une politique de transition qui fournira des conseils aux radiodiffuseurs, aux distributeurs et aux producteurs en vue de l'adoption de la nouvelle technologie de télévision numérique.
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- Favoriser la force et la croissance de l'industrie de la radiodiffusion canadienne et contribuer au maintien de ses objectifs culturels.
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- Encourager la production, la diffusion et la distribution des émissions canadiennes de haute qualité A/53 partout au pays.3
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- Faire profiter pleinement les téléspectateurs canadiens de ces avances technologiques.
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- Éviter tout obstacle réglementaire inutile et favoriser un passage en douceur et opportun aux services de télévision numérique.
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7.
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Le Conseil rappelle aussi les principes énoncés dans l'avis public 2002-31 à l'égard de la transition des signaux de télévision en direct vers la technologie numérique :
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- En général, la technologie numérique devrait être traitée comme une technologie de remplacement de l'analogique.
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- Un modèle volontaire développé au rythme du marché, plutôt qu'un modèle de transition imposé, serait la meilleure approche pour le système canadien de la radiodiffusion.
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- L'attribution aux télédiffuseurs de nouvelles licences transitoires de télévision numérique serait préférable à la modification des licences existantes.
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8.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil affirme que ces mêmes principes et objectifs devraient s'appliquer à la transition des services payants et spécialisés analogiques ou numériques à définition standard (DS) vers une diffusion numérique HD.
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Position des parties
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9.
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En ce qui concerne le premier des trois principes énoncés au paragraphe 7, le Conseil déclare dans l'avis public 2004-58 qu'il convient de traiter la HD comme une technologie de remplacement aux technologies analogique et numérique à basse définition qu'utilisent actuellement les services payants et spécialisés.
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10.
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L'ACTC n'accorde aucun crédit à ce principe et soutient que n'importe quel cadre qui s'en inspirerait serait inapproprié et entraînerait une attribution inefficace de la capacité de transmission. Selon l'ACTC, l'environnement numérique ne propose aux distributeurs et aux services de programmation aucun modèle ou technologie unique, et plusieurs réalités [traduction] « devraient indiquer au Conseil qu'il est impossible de justifier un cadre fondé sur une technologie de remplacement telle que la télévision HD ».
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11.
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Dans ce contexte, l'ACTC fait valoir 1) que beaucoup de systèmes de distribution par câble continueront pendant des années à exploiter des systèmes hybrides analogiques-numériques pour des raisons de réglementation, de coûts et de commodité pour les consommateurs, 2) que plusieurs de ces systèmes ont déjà dédoublé la liste complète de leurs canaux en mode analogique et numérique et comptent utiliser ce modèle pour fidéliser leur clientèle, 3) qu'un pourcentage élevé d'émissions payantes et spécialisées n'existe pas en HD et que certaines ne le seront peut-être jamais, 4) que si certains systèmes de distribution par câble peuvent rapidement se convertir à une plateforme entièrement numérique, la plupart des distributeurs ne peuvent pas distribuer tous les canaux existants en HD même si ce contenu était largement disponible.
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12.
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L'ACTC ajoute que l'hypothèse d'une évolution entièrement HD dans un environnement comportant une obligation de distribution entraîne plusieurs difficultés, l'une des principales étant qu'un seul service de programmation pourrait, pendant la période de transition, être distribué en mode analogique, DS et HD. Selon l'ACTC, cette situation représente une utilisation extrêmement inefficace de la capacité de transmission, qui pourrait préférablement être attribuée à d'autres services. En outre, un cadre inspiré de ce scénario signifierait qu'un service dédoublé dans une technologie donnée aurait automatiquement priorité sur d'autres services numériques.
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13.
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Shaw admet en partie que la HD devrait être traitée comme une technologie de remplacement à l'analogique et au numérique DS qu'utilisent aujourd'hui les services payants et spécialisés. Toutefois, Shaw avertit que l'étape de la transition à la HD sera longue et pourrait même ne pas commencer avant un certain temps dans le cas de certaines EDR. Selon Shaw, l'échéancier précis de la transition de l'analogique au numérique, et du numérique à la HD, sera déterminé par chaque EDR par câble en fonction de ses capacités financières et techniques et des intérêts et besoins de ses abonnés.
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14.
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La SRC déclare qu'il faudrait traiter le numérique comme une technologie de remplacement de l'analogique. Toutefois, la HD ne devrait pas être vue comme une technologie de remplacement pour les services payants et spécialisés DS, mais comme un complément. À l'appui de sa position, la SRC souligne que la HD exige des débits binaires cinq ou six fois plus élevés que ceux qui sont actuellement alloués aux canaux DS et que le système n'a pas la capacité suffisante pour transmettre en HD tous les actuels services payants et spécialisés.
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15.
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Le second des trois principes énoncés dans l'avis public 2002-31 - que la transition devrait suivre le rythme du marché - semble généralement accepté même si quelques intervenants expriment des réserves à cet égard.
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16.
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LG Electronics suggère au Conseil d'envisager d'appliquer un échéancier précis pour la transition à la HD et s'inquiète du retard de la programmation HD par rapport au taux d'adoption de cette technologie que les consommateurs semblent accueillir de plus en plus dans leurs foyers.
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17.
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M. Mario Bartel note que, en tant que consommateur assidu de télévision HD, il a assisté à une « explosion » de la quantité de programmation HD disponible. Toutefois, il ajoute que « 98 % de cette programmation est américaine » et que les services payants et spécialisés canadiens qui veulent attirer des « inconstants » doivent proposer des émissions passionnantes, de qualité égale ou supérieure et non disponibles ailleurs. M. Bartel pense que le Conseil devrait exiger comme condition même de licence que les services canadiens payants et spécialisés qui demandent une licence numérique HD produisent une « feuille de route » précisant leur engagement à l'égard de cette technologie et à l'augmentation de la réserve d'émissions HD originales, ainsi qu'un échéancier de réalisation de leurs engagements.
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18.
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Randy Coghill déclare que les « fournisseurs » devraient être tenus de fournir la bande passante des nouveaux canaux HD, qu'ils soient canadiens ou américains, dans des délais donnés.
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Analyses et décisions du Conseil
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19.
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En ce qui a trait au modèle de remplacement proposé, le Conseil s'attend à ce que la totalité ou la plupart des services payants et spécialisés améliorent progressivement leur programmation au niveau de la nouvelle norme numérique HD pour satisfaire les attentes du marché. Les services dédiés à certains genres (longs métrages, sports, etc.) sont bien placés pour adopter la HD et ont en fait déjà amorcé le virage. Toutefois, d'autres types de services pourraient être plus lents à réaliser cette transition, notamment ceux qui reposent sur la diffusion de matériel d'archives ou ceux auxquels leurs plans d'entreprise et ressources financières imposent une approche plus graduelle de la mise à niveau de leur production, de leur régie centrale et de leurs installations de distribution.
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20.
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À la différence de celle des services en direct, la distribution des services payants et spécialisés dépend entièrement des EDR terrestres, par satellite et sans fil et par conséquent, ils n'ont pas besoin de construire des émetteurs de diffusion numérique pour rejoindre leurs auditoires. Ces services ne perdront pas nécessairement leur capacité de fonctionner en mode analogique ou DS à mesure des progrès de la transition puisqu'aucun problème de ré-allocation de spectre ne pourrait les empêcher de poursuivre leurs activités. Les écrans HD se répandant très rapidement, ils pourraient toutefois trouver de plus en plus difficile de retenir leur clientèle sans mettre à niveau leurs formats d'émissions.
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21.
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Le Conseil pense que les préoccupations soulevées par les intervenants sont plus liées au rythme de la transition qu'à la question de savoir si la HD finira par remplacer la diffusion DS. Par conséquent, le Conseil considère que le modèle de remplacement demeure approprié et décide que celui-ci encadrera la transition au numérique des services payants et spécialisés.
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22.
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En ce qui concerne l'approche axée sur le marché de la transition à la HD, le Conseil note une inquiétude croissante chez les observateurs qui constatent que l'industrie canadienne s'achemine beaucoup plus lentement vers la HD que l'industrie américaine. Le Conseil croit néanmoins que le cadre de réglementation contenu dans le présent avis public, combiné aux attentes des téléspectateurs, va motiver les services payants et spécialisés à faire la transition. Le Conseil n'a donc pas l'intention, pour le moment, de fixer des délais spécifiques pour la transition des services payants et spécialisés vers la HD. S'il s'avère toutefois que les motifs ci-dessus sont insuffisants, le Conseil est prêt à envisager des mesures additionnelles pour que les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion (la Loi) et les objectifs du Conseil concernant la transition au mode numérique et à la HD soient atteints.
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23.
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En ce qui a trait aux autres principes et objectifs énoncés dans l'avis public 2004-58, le Conseil s'en est inspiré pour mettre au point le cadre de réglementation énoncé dans le présent avis. Ils sont abordés ci-après dans les chapitres appropriés.
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Les éléments du cadre de réglementation
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Attribution de licences aux services payants et spécialisés HD et distribution de ces services
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Proposition du Conseil
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24.
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Comme mentionné plus haut, le Conseil pose le principe, dans l'avis public 2004-58, qu'il vaut mieux attribuer de nouvelles licences de transition que modifier les licences actuelles. Le Conseil propose donc d'attribuer ce qu'il est convenu d'appeler de nouvelles licences HD de transition. Sous réserve de certaines conditions et modalités, les titulaires actuels de services payants et spécialisés seraient généralement admissibles à cette nouvelle classe de licences en vue de fournir une version améliorée4 de leur service, enrichie d'un certain volume de programmation HD.
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25.
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Le Conseil propose aussi d'obliger la plupart des EDR à distribuer les versions améliorées des services payants et spécialisés qu'elles ont présentement l'obligation de fournir, à condition que ces services offrent un minimum requis d'émissions HD. Les titulaires de services payants et spécialisés dont les versions améliorées ne contiennent pas ce minimum HD devront en négocier la distribution avec les distributeurs.
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Position des parties
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26.
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Tout en reconnaissant qu'une certaine forme d'autorisation est nécessaire pour une entreprise HD de transition, l'ACR et quelques-uns des programmeurs suggèrent de modifier la licence plutôt que d'en attribuer une nouvelle. Selon l'ACR, le processus de modification est plus simple et plus efficace, à la fois pour le Conseil et pour les titulaires, tout en gardant au Conseil la possibilité de contrôler la composante HD du service en question.
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27.
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Alliance Atlantis n'a pas de préférence entre l'attribution d'une nouvelle licence et la modification de la licence en cours. Sa préoccupation majeure, c'est qu'il n'y ait aucun obstacle réglementaire à l'entrée des services spécialisés canadiens existants. À son avis, l'approbation d'une demande visant l'obtention d'une nouvelle licence HD de transition devrait être automatique si le requérant propose une version améliorée d'un service existant. Alliance Atlantis reconnaît toutefois qu'il faut prévoir un processus plus approfondi dès qu'on s'écarte du modèle de « service amélioré ».
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28.
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Dans l'ensemble, les exploitants des services payants et spécialisés ne s'opposent pas à la proposition du Conseil de lier les droits de distribution à la fourniture de certains pourcentages minimaux d'émissions HD. Toutefois, la majorité d'entre eux déclarent que les seuils minimaux HD proposés par le Conseil sont trop élevés.
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29.
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Plusieurs distributeurs s'inquiètent à l'idée d'une distribution obligatoire, invoquant les capacités restreintes et les coûts. Certains précisent qu'ils sont impatients de distribuer un contenu HD et suggèrent que le Conseil fasse davantage confiance aux lois du marché pour atteindre ses objectifs. Selon eux, une approche axée sur le marché, sans droits de distribution, engendrerait un marché plus ouvert et plus concurrentiel pour la distribution des services payants et spécialisés.
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30.
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Shaw, en particulier, fait valoir qu'au Canada, les systèmes de distribution par câble et par satellite ont chacun des marchés et des limites de capacité différentes, et des abonnés qui ont des attentes différentes. Selon Shaw, chaque système doit donc trouver pour lui-même la meilleure façon de réagir à l'énorme pression qu'exercera sur sa capacité le virage à la HD. Elle estime que la meilleure façon d'encourager le déploiement de la HD sans bousculer indûment l'aménagement de la capacité de distribution, c'est de laisser les forces du marché orienter la distribution des services HD. C'est pourquoi Shaw propose qu'il n'y ait aucune obligation pour les EDR de distribuer les services HD, aussi bien pendant qu'après la migration au numérique. Shaw préfère voir la demande des consommateurs et la capacité de chaque système de câblodistribution déterminer la décision d'une EDR de distribuer un service HD plutôt qu'un autre.
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31.
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Shaw explique également que les règles d'accès devraient prévoir la distribution d'une seule version - analogique, numérique DS ou HD - d'un service de programmation. La décision concernant la ou les versions à distribuer serait prise par l'EDR en fonction de la concurrence et des forces du marché. Shaw croit que cette mesure assurerait également une allocation efficace de la capacité.
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32.
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Plusieurs distributeurs ne s'opposent pas précisément à la notion de distribution obligatoire, mais croient que les pourcentages minimaux requis de HD doivent suffire à justifier cette distribution.
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33.
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Aucune des parties ne s'oppose explicitement à l'idée de ne pas exiger un minimum de programmation HD de la part des services dont la distribution n'est pas obligatoire, mais certaines associent l'exigence de fourniture de pourcentages minimaux de contenu HD à la protection des genres. D'autres observent que le Conseil devrait, par condition de licence, obliger les titulaires de services HD de transition à fournir un volume minimum d'émissions HD.
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Franchises d'émissions non identiques
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Proposition du Conseil
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34.
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Conformément à ce qui a été établi pour les télédiffuseurs en direct dans l'avis public 2002-31, le Conseil propose que le titulaire d'une licence HD de transition soit autorisé à offrir un maximum de 14 heures par semaine d'émissions différentes de celles qu'il diffuse en mode analogique ou DS pour exploiter un service payant ou spécialisé. Le Conseil précise que toute la programmation de cette franchise de 14 heures devrait être constituée d'émissions HD, être au moins à 50 % d'origine canadienne et respecter la définition de la nature du service, ainsi que les autres conditions et attentes prévues dans la licence.
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Position des parties
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35.
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À l'exception de CTV, les parties sont généralement d'accord avec la proposition faite par le Conseil d'autoriser les services payants et spécialisés munis d'une licence HD de transition à présenter un maximum de 14 heures par semaine d'émissions qui ne soient pas la reprise identique d'une émission diffusée en version analogique ou DS. CTV suggère de porter à 21 heures cette franchise d'émissions HD non identiques, dans le cas d'un service déjà exploité ou qui serait entrée en exploitation dans les six mois suivant l'introduction du cadre de réglementation pour la HD.
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36.
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Bell approuve l'idée de garantir une franchise d'émissions HD non dupliquées, mais croit que la proposition d'exiger que 50 % au moins de toute programmation non dupliquée soit d'origine canadienne est trop élevé pour les premières années. Bell suggère d'offrir aux télédiffuseurs une plus grande marge de manouvre afin de les encourager à fournir le plus tôt possible une programmation HD et à satisfaire les attentes des consommateurs. Selon Bell, les obligations relatives au contenu canadien dans la franchise de 14 heures devraient être introduites graduellement au cours des cinq premières années d'application de la licence.
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Volume requis d'émissions HD pour bénéficier de droits de distribution
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Proposition du Conseil
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37.
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Comme mentionné plus haut, le Conseil propose dans l'avis public 2004-58 que le titulaire d'un service HD de transition, s'il veut bénéficier de droits de distribution, soit obligé de respecter des conditions de licence prévoyant un volume minimal de programmation HD. Pour la version HD des services de programmation de langues française et anglaise, ces pourcentages seraient les suivants :
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- si le service HD de transition est de langue anglaise, 50 % au moins de la programmation du service doit être en format HD;
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- si le service HD de transition est de langue française, 30 % au moins de la programmation du service doit être en format HD et 50 % au moins de cette programmation doit avoir été produite initialement en français.
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38.
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L'article 18(5)c) du Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement) précise dans quelles circonstances une EDR de classe 1 est tenue de distribuer un service de programmation à caractère ethnique. Dans l'avis public 2004-58, le Conseil sollicite des commentaires sur la quantité de programmation HD à exiger dans une version améliorée d'un service à caractère ethnique afin que sa distribution par une EDR soit autorisée en vertu de l'article 18(5)c), mais il ne fait aucune proposition spécifique à cet égard.
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39.
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Dans le cadre de réglementation que propose l'avis public 2004-58, un service de programmation qui n'offre pas le pourcentage requis de contenu HD ne bénéficie pas de droits de distribution. Le fournisseur de ce service doit négocier sa distribution avec les EDR.
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40.
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Le Conseil propose aussi qu'un service qui choisit ne pas diffuser en HD conserve ses droits d'accès existants, soit l'équivalent d'un canal numérique DS. Le jour où l'EDR aura atteint le seuil critique des 85 % d'abonnés en mode numérique et où le Conseil l'aura autorisé à retirer les services analogiques identiques5, les versions numériques de ce service conserveront leurs droits d'accès, soit l'équivalent d'un canal numérique DS.
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Position des parties
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41.
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Tel que noté plus haut, les fournisseurs de services payants et spécialisés ne s'opposent généralement pas à la proposition du Conseil voulant que seuls les services de programmation qui fournissent un minimum requis d'émissions HD bénéficient de droits de distribution. Toutefois, la majorité d'entre eux réclament que les pourcentages soient beaucoup moindres que ce que propose l'avis public 2004-58 pour les services de langues française et anglaise.
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42.
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Plus précisément, l'ACR recommande que l'accès et la distribution soient garantis aux services de langue anglaise du moment que 25 % du contenu diffusé dans la période de radiodiffusion en soirée est en HD, pourcentage qui pourrait s'élever progressivement pour atteindre 50 % la sixième année. Pour les services de langue française, l'ACR recommande de commencer avec un pourcentage de 15 % en soirée, pour atteindre 30 % la sixième année. Dans le cas de services à caractère ethnique, l'ACR suggère de régler la question des pourcentages au cas par cas. Astral fait valoir pour sa part que, vu la difficulté d'introduire une masse critique d'émissions HD sur les marchés francophones, surtout les premières années, même le faible pourcentage que propose l'ACR pour donner droit à la distribution par les EDR sera difficile à respecter pour les services de langue française.
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43.
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Le PE conclu par plusieurs fournisseurs de programmation impose des exigences pour les versions HD des services de langue anglaise et de langues tierces actuellement distribués comme des services analogiques. Les exigences du PE varient selon que les services correspondants en mode analogique ont, ou non, migré vers le numérique. Plus précisément, le PE prévoit qu'un service doit offrir 50 % de contenu HD aux heures de grande écoute au cours d'une semaine de radiodiffusion avant le virage au numérique pour bénéficier de droits de distribution. Après le virage, ce seuil baisse à 25 % et augmente de 5 % par année pour atteindre 50 % aux heures de grande écoute.
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44.
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La SRC estime que les seuils proposés pour le matériel HD sont trop élevés. Elle signale que dans la troisième année, Newsworld et RDI ne prévoient présenter que 15 % de leur grille horaire de soirée en format HD.
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45.
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Bien que plusieurs EDR s'opposent à une distribution obligatoire, elles sont généralement disposées à distribuer des services offrant un volume raisonnable de programmation en HD. Par conséquent, si le Conseil tient à accorder des droits de distribution, les EDR appuient sa proposition de lier ces droits à des minimums de programmation en HD, et elles insistent sur le fait que ces minimums devraient être substantiels.
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46.
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À ce sujet l'ACTC, bien qu'elle s'oppose en général à l'idée d'imposer une distribution obligatoire, se dit prête à accepter, s'il le faut, un seuil minimum de 50 % de contenu en HD pour obtenir une distribution obligatoire, mais rien en deçà. Shaw et Star Choice, qui consentent grosso modo aux pourcentages proposés par le Conseil, croient néanmoins qu'il doit atteindre 75 % aux heures de grande écoute. Bell Canada suggère 70 % de HD pour les services de langue anglaise et 40 % pour les services de langue française. Bell recommande aussi que les services de langue anglaise soient tenus [traduction] « de rejoindre les niveaux de HD de leurs équivalents américains en cinq ans, lorsque le contenu HD des services américains aura dépassé 70 % ». LG Electronics se range du côté des distributeurs et recommande au Conseil d'assumer un rôle plus ferme et plus déterminant dans le déploiement de la programmation HD.
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Protection des genres
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Proposition du Conseil
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47.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil déclare qu'il faut accorder aux titulaires de services payants et spécialisés un délai raisonnable pour rédiger leurs plans d'entreprises et déposer leurs demandes de licences HD de transition. Il assure qu'un titulaire continuera, pendant cette période, à bénéficier de la protection relative au genre de sa programmation, mais que s'il néglige de déposer sa demande de licence HD de transition dans des délais raisonnables, ou de démontrer son intention de le faire en temps utile, le Conseil accueillera la demande de tout nouvel arrivant désireux d'obtenir une licence pour exploiter un service numérique HD de transition dans ce même genre.
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Position des parties
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48.
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Les programmeurs admettent généralement que le genre doit bénéficier d'une pleine protection au cours de la transition. La proposition du Conseil suscite des craintes chez les titulaires de services payants et spécialisés. CTV rappelle, par exemple, que la pleine protection du genre est fondamentale aux services spécialisés. Corus affirme que le Conseil doit maintenir sa politique de protéger le genre afin que les services canadiens puissent continuer à se procurer les droits sur les émissions et les concepts d'émissions étrangères pour les adapter au marché canadien. Corus ajoute que le Conseil, pour s'assurer de l'évolution rapide du système canadien, pourrait établir un mécanisme de temporisation qui obligerait les services canadiens à atteindre certains pourcentages de contenu HD sur une période donnée pour continuer à protéger le genre. Astral pense que si la proposition du Conseil est adoptée, les services non canadiens seront tentés de refuser leurs droits pour les émissions HD de manière à ce que la règle de protection des genres se relâche à la longue.
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49.
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Bell Canada appuie la proposition du Conseil de retirer la protection du genre pour un service canadien analogique DS qui ne ferait pas la demande d'une licence HD de transition dans un délai raisonnable. D'après Bell Canada, le délai prévu pour la protection des genres ne devrait pas dépasser un an et devrait même se terminer plus vite si une EDR canadienne dépose une demande en vue de distribuer un service non canadien HD offrant un pourcentage de programmation HD, dans le genre en question, équivalant au pourcentage imposé au titulaire canadien pour se faire distribuer par les EDR. La CCSA fait remarquer que la faiblesse du cadre de réglementation du Conseil est justement que ce cadre ne propose pas de mécanismes sérieux pour motiver les programmeurs à accélérer la cadence du déploiement des services et du contenu HD. Pour cette raison entre autres, la CCSA suggère de limiter le « sursis » à deux ans.
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Exceptions aux minimums requis
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Proposition du Conseil
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50.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil déclare que, dans quelques cas exceptionnels, il pourrait être dans l'intérêt général d'accorder des droits de distribution à des services HD de transition qui offrent un volume de programmation HD inférieur aux exigences. Le Conseil demande qu'on lui suggère des critères pour déterminer les cas exceptionnels ainsi que des façons de mesurer ces critères. Le Conseil énumère des situations dans lesquelles il croit l'exception justifiée :
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- si la distribution du service HD de transition est indispensable à la viabilité à long terme d'un service donné;
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- s'il est reconnu que le service apporte une contribution importante au système canadien de radiodiffusion;
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- si le service a du mal à se procurer et à produire une programmation HD au cours des premières années de la transition.
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Position des parties
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51.
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CTV propose que les services HD qui ne satisfont pas aux exigences minimales de contenu HD puissent s'adresser au Conseil pour réclamer des droits de distribution au cas par cas, sans qu'il s'agisse nécessairement d'un cas exceptionnel. D'après CTV, le genre d'un service, sa situation financière, la capacité des EDR et la façon dont ce service contribue à l'atteinte des objectifs de la Loi devraient constituer les critères d'évaluation de la demande.
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52.
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L'ACTC, bien qu'opposée à toute forme de distribution obligatoire, prétend que s'il faut y en avoir, le minimum de contenu HD pour la justifier devrait être 50 %. Dans l'esprit de l'ACTC, un contenu HD inférieur à cette proportion ne justifie pas la capacité allouée par l'EDR.
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53.
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Shaw estime que l'idée d'accorder à certains services un traitement de faveur à l'égard de leur mode de distribution va à l'encontre du désir des consommateurs canadiens d'être plus libres de choisir les services qu'ils veulent recevoir chez eux.
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Nouveaux services
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54.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil affirme que, pendant la transition, il continuera à examiner les demandes de licences pour de nouveaux services HD conformément à ses pratiques et politiques actuelles concernant l'entrée sur le marché, la propriété, l'attribution des licences et la programmation, ainsi qu'à la politique qui aura été adoptée quant aux quantités minimales de programmation HD.
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55.
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En vertu du cadre de réglementation proposé par le Conseil, les droits de distribution d'un nouveau service payant ou spécialisé HD seraient définis au moment de lui attribuer sa licence, pouvant aller de la distribution obligatoire jusqu'à une situation où le titulaire est laissé à lui-même pour négocier sa distribution.
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56.
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L'ACR est d'avis que la distribution devrait être garantie du moment qu'un service se conforme aux normes requises en matière de HD.
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Analyse et décisions du Conseil
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Attribution de licences et distribution de services payants et spécialisés HD
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57.
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Après avoir pris connaissance des commentaires reçus, le Conseil demeure d'avis que l'attribution de licences HD de transition aux services payants et spécialisés existants, plutôt que la modification de leurs licences, correspond davantage au principe que les services numériques, et surtout les services HD, doivent être vus comme remplaçant les services analogiques. Par conséquent, le Conseil est d'avis que les services payants et spécialisés doivent obtenir de nouvelles licences pour la version HD de leur service. Cela n'empêche pas le Conseil de reconnaître que les arguments présentés en faveur d'une modification de la licence ont certains mérites. En particulier, le Conseil concède que le processus de la modification est plus rapide et plus efficace pour autoriser un service payant ou spécialisé à offrir de la programmation HD sans avoir à encourir trop de procédures ou d'exigences réglementaires.
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58.
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En raison de ce qui précède, le Conseil opte pour un régime hybride visant en définitive l'attribution de nouvelles licences HD de transition aux services payants et spécialisés, mais permettant néanmoins à ces services de recourir à court terme à une modification de leur licence actuelle, si cette méthode est mieux adaptée à leur situation immédiate.
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59.
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Cela dit, le Conseil continue à croire que le droit de distribution d'un service de programmation amélioré doit être conditionnel à son engagement de fournir un minimum de contenu HD. Sans engagement de la sorte, les EDR pourraient trouver nécessaire de distribuer des services dupliqués ce qui, en bout de ligne, profiterait très peu au système de radiodiffusion et aux téléspectateurs qui ne recevraient pas plus d'émissions HD.
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60.
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Par conséquent, les titulaires de services payants ou spécialisés existants qui sont prêts à prendre l'engagement ferme de fournir une version améliorée prévoyant un volume déterminé de programmation HD peuvent faire une demande de licence HD de transition. Les conditions de ce type de licence obligeront les programmeurs à fournir le volume de programmation HD en question. Le Conseil obligera la plupart des EDR à distribuer ces services HD de transition, dont les titulaires se verront accorder la protection de genre, conformément aux politiques actuelles du Conseil. Les détails concernant les seuils minimaux précis d'émissions HD requis, les droits de distribution associés et la protection du genre sont examinés plus loin.
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61.
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En ce qui concerne la proposition qu'une EDR puisse décider pour elle-même quels services HD de transition distribuer, le Conseil n'est pas convaincu que ce soit suffisant pour susciter le déploiement des services HD et favoriser, en général, l'atteinte des objectifs de la Loi pendant la transition à la HD. Le Conseil concède qu'avec plus de latitude, les EDR pourraient mieux se différencier les unes des autres en offrant des bouquets de services uniques. Néanmoins, le Conseil croit en même temps que d'éventuelles répercussions sur les programmeurs, et peut-être aussi sur les consommateurs annulent toute possibilité d'avantage pour le système canadien de radiodiffusion en termes de concurrence élargie pour la distribution des services.
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62.
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À cet effet, le Conseil fait remarquer que les programmeurs sur le marché canadien dépendent, pour atteindre leurs auditoires, d'une poignée de distributeurs majeurs que sont Rogers, Shaw/Star Choice, Bell ExpressVu, Vidéotron et Cogeco. Cette dépendance par rapport aux grands distributeurs se fait particulièrement sentir sur le marché plus restreint de langue française. De l'avis du Conseil, l'impossibilité de se faire distribuer par un ou plusieurs de ces distributeurs majeurs causerait un désavantage indu aux services concernés, et les empêcherait d'autant plus d'opérer leur virage vers la HD. De plus, les consommateurs, qui ont l'habitude de faire affaires avec un seul distributeur, pourraient être privés de leurs services de programmation actuels.
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63.
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Le Conseil reconnaît que les distributeurs, tout comme les programmeurs, ont des obstacles à surmonter pour opérer le virage vers la HD, en particulier en termes de capacité et de coûts de mise à niveau. Le Conseil fait remarquer que les distributeurs, comme on le verra plus loin, ne seront généralement obligés de distribuer que les services payants et spécialisés HD qui doivent, par condition de licence, fournir une quantité déterminée d'émissions en HD. Comme on le verra également plus loin, l'obligation imposée au distributeur de distribuer un service dépend de la capacité dont il disposera jusqu'à ce qu'il abandonne définitivement la distribution en mode analogique.
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64.
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Un service payant ou spécialisé existant qui désire amorcer sa transition vers la HD mais n'est pas en mesure de garantir la fourniture d'un volume déterminé de contenu HD peut demander de modifier sa licence pour offrir une version améliorée de son service. Toutefois, comme le prévoit la mesure intérimaire de l'avis public 2003-61 à l'égard des versions améliorées, ce type d'autorisation comportera certaines restrictions. Par exemple, l'autorisation sera limitée à trois ans. De plus, comme on l'a dit plus haut, les EDR ne seront pas tenues de distribuer ce service amélioré, et son titulaire sera obligé d'en négocier la distribution.
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65.
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Les fournisseurs de programmation peuvent demander une licence HD de transition dès le départ ou passer d'abord par une modification de leur licence. Une nouvelle licence HD de transition remplacera automatiquement toute autorisation à court terme accordée par modification de licence, y compris le type d'autorisation accordée par le Conseil dans l'avis public 2003-61. Dans un cas comme dans l'autre, les obligations du service analogique ou DS en termes de dépenses et de programmation s'appliquent à la version HD. Par exemple, les conditions de licence ayant trait aux dépenses en émissions canadiennes seront formulées de façon à ce que les obligations qui s'appliquent au service analogique ou DS s'appliqueront aussi au service HD de transition. Dans le cas d'une émission qui est diffusée à la fois par le service analogique ou DS et par le service HD de transition, le titulaire pourra naturellement répartir les dépenses en émissions canadiennes entre les deux services comme il l'entend, du moment que ses obligations globales en termes de dépenses au titre des émissions canadiennes sont respectées.
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Franchise d'émissions non identiques
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66.
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En ce qui concerne le maximum d'émissions non identiques permis, le Conseil demeure d'avis qu'une franchise de 14 heures est justifiée dans le cas des services payants et spécialisés bénéficiant d'une licence HD de transition, car elle dessert les objectifs énoncés dans l'avis public 2002-31 et repris dans l'avis public 2004-58. En d'autres mots, cette franchise donne aux services de programmation existants une marge de manouvre suffisante pour introduire des services HD, tout en empêchant ces derniers d'évoluer de manière à devenir de nouveaux services distincts de leur version analogique ou DS.
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67.
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Le Conseil imposera donc les conditions proposées dans l'avis public 2004-58 pour exiger que toutes les émissions contenues dans la franchise de 14 heures d'émissions non identiques soient HD et conformes à la nature de service de même qu'à toute autre condition de licence ou attente appropriée. Enfin, le Conseil exigera qu'au moins 50 % de cette programmation non identique soit canadienne.
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68.
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Les services autorisés à offrir de la programmation HD par modification de licence devront respecter l'exigence imposée par l'avis public 2003-61, à savoir que la programmation du service analogique ou DS et la programmation du service amélioré soient comparables, c'est-à-dire que 95 % des composantes sonores et visuelles soient identiques6. De plus, le Conseil exigera que la différence de 5 % soit entièrement constituée de programmation HD.
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Quantité requise de programmation HD pour bénéficier de droits de distribution
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a) Introduction
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69.
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En déterminant le volume approprié de programmation HD justifiant une distribution obligatoire, le Conseil a tenté de fixer un volume de contenu HD qui soit réalisable par la plupart des services de programmation sans leur imposer de fardeau indu, mais assez élevé pour justifier la mise à niveau des grands réseaux de distribution du pays et pour satisfaire la demande des consommateurs pour des émissions HD. Après avoir étudié les commentaires reçus, le Conseil a décidé d'adopter des seuils pour la distribution obligatoire légèrement inférieurs à ceux qui sont proposés dans l'avis public 2004-58.
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b) Services de langue anglaise
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70.
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Pour les services de langue anglaise, la licence HD de transition renfermera les conditions de licence suivantes à l'égard de la programmation HD :
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- Le Conseil exige que 50 % au moins des émissions diffusées pendant la période de radiodiffusion en soirée, c.-à-d. de 18 h à minuit, soient des émissions HD. Ce pourcentage équivaut à 21 heures par semaine de programmation diffusée en HD pendant la soirée.
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- Afin de garantir dans l'ensemble un niveau de programmation HD suffisamment élevé pour justifier la distribution obligatoire, le Conseil impose dès le début de la période de licence une seconde exigence, à savoir qu'au moins 30 % des émissions diffusées pendant la journée de radiodiffusion soient des émissions HD. Pour un service dont la journée de radiodiffusion est de 18 heures, ce pourcentage équivaut à 37,8 heures par semaine de programmation HD.
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- Afin de garantir la croissance des émissions HD à moyen terme, le Conseil exigera à partir de la sixième année de la période initiale d'application de la licence qu'au moins 50 % des émissions diffusées pendant la journée de radiodiffusion soient en HD.
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- Tout en s'attendant à ce que les titulaires, dès le début, fassent appel au maximum aux émissions canadiennes disponibles en version HD, le Conseil exigera, à partir de la sixième année de la période initiale d'application de la licence, qu'au moins 50 % des émissions HD que le titulaire est tenu de diffuser en vertu des conditions précitées soient des émissions canadiennes.
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71.
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Le Conseil exigera que les pourcentages cités ci-dessus soient réalisés en moyenne chaque semaine de l'année de radiodiffusion.
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72.
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Le Conseil exigera aussi que toutes les émissions des entreprises HD de transition produites en format d'image grand écran (16:9) soient diffusées sous ce même format d'image et que toute la programmation produite en HD soit également diffusée dans ce même format.
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c) Services de langue française
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73.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil propose que le seuil de HD soit moins élevé pour les services de langue française que pour les services de langue anglaise. Il invoque le nombre inférieur d'émissions disponibles en HD, le coût additionnel du doublage dans le cas du matériel de langue anglaise, et la taille moindre du marché. Compte tenu de ces éléments, et des préoccupations relatives à la rareté du contenu HD en langue française, le Conseil demeure persuadé que le pourcentage minimal de contenu HD pour justifier des droits de distribution devrait être moins élevé pour les services de langue française que pour les services de langue anglaise. Par conséquent, dans le cas des services de langue française, la licence HD de transition comprendra des conditions de licence exigeant les pourcentages minimaux de programmation HD énoncés ci-dessous à réaliser en moyenne chaque semaine de l'année de radiodiffusion :
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- 30 % de contenu HD pendant la période de radiodiffusion en soirée, c.-à-d. de 18 h à minuit;
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- 20 % de contenu HD pendant la journée de radiodiffusion, dès le début de la période de licence;
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- 30 % de contenu HD pendant la journée de radiodiffusion, à partir de la sixième année de la période initiale d'application de la licence;
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- à partir de la sixième année de la période initiale d'application de la licence, au moins 50 % des émissions HD que le titulaire doit diffuser, en vertu des conditions précitées, devront être canadiennes.
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74.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil propose comme condition additionnelle pour les services HD de langue française que la moitié des émissions HD soient des productions originales de langue française, canadiennes ou autres. Cette proposition a été ajoutée pour garantir que la programmation HD ne soit pas constituée uniquement de matériel de langue anglaise doublé en français. Il n'y a eu aucun commentaire pour s'opposer à cette condition additionnelle, et le Conseil l'intègre donc à son cadre de réglementation.
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75.
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Le Conseil exigera aussi que toutes les émissions des entreprises HD de transition produites en format d'image grand écran (16:9) soient diffusées sous ce même format d'image et que toute la programmation produite en HD soit également diffusée dans ce même format.
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d) Services à caractère ethnique
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76.
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L'ACR recommande que le Conseil, dans le cas des services à caractère ethnique, décide des seuils appropriés cas par cas. Le Conseil constate que les seuls services de programmation ethniques qui bénéficient actuellement d'une distribution obligatoire et qui seraient par conséquent tenus de respecter les seuils énoncés ci-dessus sont les cinq services auxquels s'applique l'article 18(5)c) du Règlement7. À l'égard de ces services, le Conseil décide d'adopter les normes et les seuils HD qui s'appliquent ci-haut aux services de langue française (à l'exception de l'obligation énoncée au paragraphe 74). La version améliorée d'un service de programmation à caractère ethnique qui satisfait à ces normes bénéficiera de droits de distribution en vertu des conditions citées à l'article 18(5)(i) ou (ii) du Règlement. Le Conseil croit que ces normes garantissent un volume HD satisfaisant pour les téléspectateurs, sans exercer un fardeau excessif sur les services.
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e) Services qui ne font pas la transition à la HD
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77.
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Comme le propose l'avis public 2004-58, les services qui choisissent de ne pas se convertir à la HD conserveront leurs droits actuels de distribution. En outre, lorsque le seuil critique des 85 % aura été franchi et que le Conseil aura approuvé une demande visant à cesser complètement de distribuer des services analogiques, les services DS qui n'auront pas opté pour la HD conserveront leurs droits de distribution, équivalant pour chacun à un canal numérique DS.
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78.
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La distribution, l'assemblage et autres questions associées au passage du mode analogique au numérique DS sont traitées dans l'avis public 2006-23 qui établit le cadre de réglementation pour la migration au numérique.
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Protection des genres
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79.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil mentionne qu'il examinera la demande d'un nouveau venu éventuel en vue d'obtenir une licence pour exploiter un service HD de transition dans le genre de programmation exploité par un titulaire existant, si celui-ci ne demande pas sa licence HD de transition dans des délais raisonnables, ou ne démontre pas son intention de le faire en temps utile. Selon le Conseil, cette disposition est conforme au principe d'une transition à la HD axée sur les lois du marché, et il l'adopte de façon permanente. Pour garantir une juste concurrence, si un service HD ne progresse pas en temps utile, comme expliqué ci-après, et qu'une licence est accordée à un autre service exploité dans le même genre, le Conseil imposera au nouveau titulaire des conditions appropriées concernant notamment le contenu et les dépenses au titre des émissions canadiennes ainsi que toute autre exigence réglementaire.
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80.
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Comme mentionné plus haut, le Conseil estimera qu'un service analogique et DS est passé à la HD une fois qu'il lui aura accordé une nouvelle licence HD de transition et qu'il lui aura imposé, par condition de licence, de respecter les pourcentages de programmation HD nécessaires pour bénéficier de droits de distribution. Le fait d'avoir obtenu par modification de licence l'autorisation d'amorcer le virage à la HD ne sera pas considéré comme une condition suffisante pour que le service payant ou spécialisé bénéficie de la protection relative au genre, car la modification de la licence n'impose aucune obligation quant au nombre d'émissions diffusées en HD.
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81.
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Plus précisément, l'autorisation obtenue sous forme de modification de licence ne sera accordée que pour trois ans. Si le titulaire d'une licence modifiée n'a pas demandé et obtenu une nouvelle licence HD de transition au bout de trois ans, son autorisation HD sera annulée8. Le Conseil pourrait alors décider qu'il est temps d'examiner des demandes pour une nouvelle licence HD de transition présentées par d'autres parties désireuses d'exploiter un service HD dans le même genre de programmation que celui du service dont l'autorisation HD n'a plus cours.
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Exceptions aux exigences de contenu HD
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82.
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Dans certaines situations exceptionnelles, le Conseil peut envisager d'accorder des droits de distribution à des services qui ne satisfont pas aux seuils HD établis ci-dessus. Le Conseil accueillera des demandes de cet ordre en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi. Le Conseil fondera sur des précédents sa décision d'accorder ou non ce droit à un service en particulier9 et, de façon générale, ne délivrera ce genre d'ordonnance que s'il est prouvé hors de tout doute que la distribution obligatoire du service en question contribue d'une manière particulière à l'atteinte des objectifs de la Loi, alors que ce service ne respecte pas par ailleurs les critères de contenu HD. Le Conseil s'attendra à ce qu'un service HD de transition qui demande une distribution obligatoire par une ordonnance en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi s'engage à fournir une certaine quantité de contenu HD et exigera un volume approprié de programmation HD par condition de licence.
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83.
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Tel que mentionné plus haut, les services améliorés qui sont incapables de satisfaire aux normes et de convaincre le Conseil, en se fondant sur les critères habituels en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, qu'ils méritent une distribution obligatoire, devront se résoudre à négocier leur propre distribution comme le font actuellement les services de catégorie 2.
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Nouveaux services
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84.
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Pour ce qui est des demandes de licences visant à fournir de nouveaux services canadiens HD, le Conseil ne voit aucune raison de déroger à ses pratiques actuelles concernant l'entrée sur le marché, la propriété et la programmation. Quant à la distribution de nouveaux services canadiens HD, le Conseil note que ses critères lui permettent d'attribuer une licence aussi bien aux services qui bénéficient de droits de distribution (p. ex. : services de catégorie 1) qu'à ceux qui n'en bénéficient pas (services de catégorie 2). Le Conseil ne prévoit pas de modification à cet égard mais, d'une façon générale, il s'attend à ce que tous les services qui réclament des droits de distribution fournissent les seuils minimums de contenu HD habituellement liés à ces droits (sauf tel que discuté dans la section précédente).
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Détail des obligations imposées aux distributeurs
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Proposition du Conseil
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Généralités
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85.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil propose d'aborder en deux étapes la distribution des services HD qui bénéficient de droits de distribution. À la première étape de la transition, alors que les services sont distribués à la fois en mode analogique et numérique, les EDR de classe 1 et de classe 2, les EDR interconnectées de classe 3, ainsi que les EDR par câble exemptées qui desservent entre 2 000 et 6 000 abonnés10 devraient distribuer la version améliorée HD de tous les services canadiens payants et spécialisés qu'elles sont déjà tenues de distribuer, à condition que ces services offrent les seuils appropriés de programmation HD précisés dans cet avis public. La distribution, reste néanmoins conditionnelle à la capacité de l'EDR.
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86.
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À la seconde étape de la transition et une fois les services analogiques supprimés, le Conseil propose d'imposer un régime de distribution obligatoire, ce qui signifie que les distributeurs cités ci-dessus seraient tenus de distribuer les versions améliorées des services payants et spécialisés à condition que ces services offrent les seuils minimaux appropriés de programmation HD. La distribution ne serait plus conditionnelle à la capacité de l'EDR, faisant en sorte que ces services seraient distribués dans l'ensemble du Canada.
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87.
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En vertu du cadre de réglementation envisagé par le Conseil, les EDR de classe 3 qui ne sont pas interconnectées et les EDR par câble exemptées ayant moins de 2 000 abonnés, à condition de jouir d'une largeur de bande d'une capacité nominale de 550 MHz ou plus et d'offrir des services de programmation en mode numérique, pourraient s'acquitter de leur obligation de distribuer certains services spécialisés11 en distribuant, soit la version DS de ces services, soit la version améliorée qui respecte les conditions de contenu HD dont il a été question plus haut. Cette manière de procéder s'appliquerait à toutes les étapes de la transition.
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88.
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Le Conseil insiste sur le fait que les obligations actuelles demeurent inchangées à l'égard de la façon de calculer le ratio de services que les EDR doivent distribuer dans la langue de la minorité par rapport aux services qu'elles doivent distribuer dans la langue de la majorité pour satisfaire à l'article 18(11.2) du Règlement ou à l'ordonnance d'exemption qui s'applique. Donc, lorsque l'EDR distribue la version analogique ou DS d'un service ainsi que la version améliorée de ce même service, les deux versions équivalent à un seul service.
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89.
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Le Conseil rappelle que les EDR par SRD ne distribuent pas de services en mode analogique et qu'elles en sont donc déjà à la deuxième étape de la transition. Le Conseil répète ce qu'il a annoncé dans l'avis public 2003-61, que les entreprises de SRD feront l'objet d'une instance ultérieure. Comme mesure intérimaire en attendant le résultat de cette instance, le Conseil déclare que les entreprises de SRD sont tenues de donner accès à tous les services HD de transition qui respectent les normes minimales de contenu HD, à l'exclusion des services de catégorie 2.
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90.
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Les systèmes de distribution multipoint (SDM) demeurent assujettis aux obligations d'accès et de distribution imposées par des conditions de licence spécifiques qui tiennent compte de leur largeur de bande limitée.
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Services de télévision à la carte
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91.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil note que les services de programmation de télévision à la carte fournissent généralement aux distributeurs une programmation multiplexe, ce qui veut dire que la programmation est distribuée aux abonnés sur plusieurs canaux. Le Conseil observe ensuite que l'article 18(6) du Règlement prévoit que si le titulaire distribue dans une zone de desserte autorisée un service à la carte sur plus de dix canaux analogiques, le Conseil peut déclarer qu'un ou plusieurs canaux dans cette zone sont des canaux disponibles pour l'application de l'article 18(5) du Règlement. Compte tenu de la largeur de bande nécessaire à la distribution des services HD, le Conseil propose de limiter à trois canaux HD, pendant toutes les étapes de la transition, la quantité de canaux numériques utilisables par un service de télévision à la carte, multiplex et HD. Ce nombre serait limité à trois canaux HD pendant toutes les étapes de la transition sans que cela ne soulève la possibilité qu'un ou plusieurs de ces canaux puissent être déclarés « disponibles ».
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Positions des parties
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92.
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L'ACTC soutient que l'application en plusieurs temps des règles de distribution obligatoire ne tient pas compte des réalités du marché et [traduction] « n'est pas appropriée pour plusieurs raisons ». Premièrement, l'ACTC remarque que le Conseil n'a pas démontré pourquoi les services payants et spécialisés dupliqués devraient avoir priorité sur d'autres types de services numériques originaux et culturellement différents - une question que l'ACTC considère « particulièrement pertinente compte tenu de la faible pénétration de la télévision HD et de la demande concurrentielle pour d'autres services ».
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93.
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Deuxièmement, l'ACTC affirme que le Conseil n'a pas pris en considération l'environnement concurrentiel auquel doivent s'adapter toutes les EDR ayant des limites de capacité, et plus particulièrement les petits systèmes. L'ACTC allègue que ces systèmes ont besoin d'une plus grande souplesse - et non l'inverse - pour pouvoir être compétitifs.
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94.
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Troisièmement, l'ACTC conteste l'hypothèse du Conseil voulant que les systèmes interconnectés puissent plus facilement distribuer un plus grand nombre de canaux HD et croit plutôt que beaucoup de ces systèmes ont une capacité de transmission limitée.
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95.
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Enfin, l'ACTC soutient que la proposition du Conseil accroîtrait les obligations réglementaires des petits systèmes de câblodistribution exemptés, ce qui, selon elle, semble indiquer que le Conseil a abandonné les objectifs de la déréglementation des petits systèmes.
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96.
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Plus précisément, l'ACTC s'objecte à la proposition du Conseil de limiter un service à la carte HD à trois canaux. Selon elle, cette proposition est [traduction] « extrêmement inappropriée et anti-conviviale pour les abonnés ». Les canaux dédiés aux longs métrages HD devraient plutôt être vus comme les principaux moteurs d'un service numérique, et les services payants et à la carte qui, affirme-t-elle, s'investissent de plus en plus dans la télévision HD ne devraient pas être pénalisés.
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97.
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Star Choice commente l'influence des propositions du Conseil sur les distributeurs SRD et retient la déclaration du Conseil voulant que ces derniers aient déjà abordé la seconde étape de la transition. Star Choice conteste l'hypothèse que semble adopter le Conseil selon laquelle les entreprises SRD, qui sont des EDR entièrement numériques, peuvent plus facilement prendre en charge les services obligatoires que les EDR hybrides par câble, et maintient que les EDR par SRD ne devraient pas être assujetties à des exigences de distribution plus strictes que les EDR par câble.
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98.
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MTS Allstream et al. allègue que les propositions du Conseil se fondent sur une hypothèse erronée, à savoir que les distributeurs qui auront réalisé la seconde étape de la transition et qui seront donc entièrement convertis au numérique n'auront plus de problème de capacité, et note que ce [traduction] « n'est tout simplement pas vrai pour les nouveaux venus sur le marché concurrentiel de la distribution ». En fait, MTS Allstream et al. affirme que l'intention du Conseil est « inquiétante car elle avantage indûment les titulaires en place, à savoir les EDR par câble de transition et les EDR par SRD ».
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99.
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Dans ce contexte, MTS Allstream et al. fait valoir que, à la différence des EDR qui migrent de l'analogique au numérique, les EDR entièrement numériques n'ont pas d'abonnés susceptibles de ne pas recevoir les signaux HD. Par conséquent, la distribution dupliquée assurée par des EDR entièrement numériques ne donnera aucun avantage supplémentaire aux consommateurs ou à l'industrie de la télédiffusion. Selon MTS Allstream et al., la distribution dupliquée pourrait cependant nuire aux nouveaux venus qui abordent la seconde étape de la transition, étant donné les limites de capacité. MTS Allstream et al. déclare que les EDR, comme elle, ne devraient pas être tenues de distribuer deux signaux quasiment identiques et que la distribution dupliquée de signaux HD ne devrait pas s'appliquer aux EDR entièrement numériques.
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Analyses et décisions du Conseil
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100.
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Le Conseil n'est pas d'accord avec l'ACTC qui affirme que les exigences de distribution proposées ne tiennent pas compte des réalités du marché ou imposent aux petits systèmes des exigences de réglementation inappropriées. Tel que discuté plus haut, le Conseil impose une obligation de distribution uniquement pour les services dont les équivalents analogiques ou DS bénéficient déjà d'une distribution obligatoire et qui sont tenus, par condition de licence, de proposer des pourcentages minimaux de contenu HD. Quant à la priorité accordée aux versions HD des services payants et spécialisés existants, le Conseil estime que son cadre de réglementation, tel que proposé et adopté plus haut dans ce document, concorde avec l'idée de traiter la HD comme une technologie de remplacement à l'analogique et à la DS. Par ailleurs, le Conseil envisage d'accorder un certain soutien à ces services sous forme d'exigences de distribution afin de s'assurer que ceux-ci atteignent un degré suffisant de pénétration dans une période de temps raisonnable pour justifier l'investissement exigé des fournisseurs de programmation.
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101.
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Pour ce qui est des petits systèmes, le Conseil souligne que sa proposition, discutée plus haut, tient expressément compte de la taille et de la capacité du système. Plus particulièrement, le cadre de réglementation ne contient aucune exigence, quelle qu'elle soit, concernant les tout petits systèmes ayant une capacité limitée, et offre aux autres petits systèmes une marge de manouvre dans la façon de respecter les exigences de distribution applicables à leur cas, c.-à-d. en distribuant soit la version DS soit la version HD des services payants et spécialisés.
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102.
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Le Conseil croit également qu'il convient d'évaluer le cadre de réglementation qu'il propose à la lumière des décisions prises dans l'avis public 2006-23. Dans l'avis public 2006-23, le Conseil met en place un cadre de réglementation qui régit la migration à un environnement de distribution numérique des services payants et spécialisés approuvés en vertu d'un cadre d'attribution de licences analogiques. Sous réserve de certaines règles d'assemblage, le cadre de migration au numérique offre aux EDR par câble non affiliées aux quatre grandes EDR par câble (Rogers, Shaw, Vidéotron et Cogeco) une immense latitude qui leur permet de faire immédiatement migrer les services analogiques vers une distribution entièrement numérique, de telle sorte que ceux-ci ne seraient plus disponibles en mode analogique. L'avis public prévoit aussi des mécanismes qui permettent aux quatre grandes EDR par câble de cesser de reproduire en miroir ces blocs analogiques, à condition notamment que 85 % des abonnés de ce bloc possèdent un boîtier de décodage numérique et reçoivent un ou plusieurs services de programmation en mode numérique. Ces mesures permettront aux EDR par câble non seulement de cesser de distribuer des services analogiques, mais aussi de tirer parti de la capacité de distribution pour offrir des services HD et autres services numériques.
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103.
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Tel qu'énoncé dans l'avis public 2003-61, une EDR pourra déposer une demande pour être autorisée par le Conseil à abandonner la distribution d'un signal analogique lorsque 85 % des abonnés de cette EDR seront en mesure de recevoir les services numériques, soit avec un téléviseur numérique, soit avec un boîtier de décodage. Ce n'est qu'à cette étape de la transition que les exigences de distribution proposées dans l'avis public 2004-58 cesseront de tenir compte des limites de la capacité.
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104.
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Enfin, s'agissant des préoccupations de capacité particulière des systèmes entièrement interconnectés et des nouveaux venus, dont MTS Allstream et al., le Conseil note qu'une EDR incapable de respecter les exigences de distribution énoncées dans cet avis public peut demander au Conseil une exemption, à charge pour elle de persuader le Conseil du bien-fondé de cette exemption. Étant donné que l'intérêt général commande d'encourager la distribution des services HD, le Conseil estime approprié de remettre le fardeau de la preuve aux EDR individuelles.
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105.
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Par conséquent, compte tenu de ce qui précède, le Conseil adopte les exigences de distribution proposées dans l'avis public 2004-58. En termes plus précis, le Conseil rappelle que, à l'étape initiale de la transition - c'est-à-dire tant que les services sont distribués aussi bien en mode analogique que numérique -, l'obligation de distribuer les services HD autorisés qui respectent la norme de contenu HD est conditionnelle au nombre de canaux disponibles. À cet égard, le Règlement s'exprime comme suit :
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« canal disponible ». Canal à usage illimité dans une zone de desserte autorisée d'une entreprise de distribution, à l'exclusion de tout canal sur lequel est distribué l'un des services suivants :
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(a) le service de programmation d'une entreprise de programmation autorisée, sauf celui d'une entreprise de programmation de vidéo sur demande;
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(b) une programmation communautaire;
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(c) le service de programmation de la Chambre des communes;
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(d) un service de programmation constitué des délibérations de la législature de la province où est située la zone de desserte autorisée.12
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106.
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Le Conseil rappelle que l'article 18(6) du Règlement prévoit ce qui suit :
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(6) Si le titulaire distribue dans une zone de desserte autorisée un service à la carte sur plus de dix canaux analogiques, le Conseil peut déclarer qu'un ou plusieurs canaux dans cette zone sont des canaux disponibles pour l'application du paragraphe (5).13
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107.
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Puisque les services HD exigent davantage de largeur de bande, le Conseil abaisse de dix à trois le nombre de canaux d'un service de télévision à la carte, multiplex et HD dont la distribution est garantie14, comme le propose l'avis public 2004-58. En réponse aux préoccupations de l'ACTC, le Conseil note que cela n'empêchera pas les services à la carte multiplexes et HD d'utiliser plus de trois canaux numériques. Dans ce cas, toutefois, la distribution devra être négociée et dépendra de la disponibilité de la capacité.
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108.
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Une fois tous les services analogiques supprimés, quand l'EDR entre dans la seconde étape de la transition, l'obligation qu'elle a de distribuer les services payants et spécialisés autorisés pourvu qu'ils respectent les normes de HD n'est plus conditionnelle à la capacité des canaux disponibles15.
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109.
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En ce qui concerne les services à caractère ethnique distribués en vertu de l'article 18(5)c) du Règlement, les obligations actuelles s'appliqueront aux versions HD de ces services pourvu que celles-ci aient obtenu des licences HD de transition avec des conditions de licence leur imposant un minimum de contenu HD, tel que décrit plus haut. Tout comme les autres services HD de transition astreints à des conditions de licence pour respecter ces normes, le droit d'accès dont jouissent actuellement les services ethniques (conditionnel à la capacité en canaux disponibles) sera remplacé par le droit strict à être distribué par les systèmes qui ont abandonné la distribution des services analogiques.
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110.
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Le Conseil rappelle aussi qu'en vertu du Règlement, les EDR ont certaines obligations relatives à la distribution de services payants et spécialisés dans la langue officielle de la minorité. En particulier, l'article 18(11.1) oblige tout titulaire de classe 1 ou de classe 2 doté de la technologie numérique et d'une capacité nominale d'au moins 750 MHz à distribuer tous les services spécialisés canadiens de langue anglaise et de langue française, sauf ceux de catégorie 2. Comme le propose l'avis public 2004-58, cette obligation s'étend aux services HD de transition qui respectent par condition de licence les normes de contenu HD énoncées plus tôt. De plus, pour calculer le ratio de services distribués dans la langue de la minorité par rapport aux services distribués dans la langue de la majorité pour satisfaire à l'article 18(11.2) du Règlement ou à une éventuelle ordonnance d'exemption, si l'EDR distribue la version analogique ou DS d'un service aussi bien que sa version améliorée, les deux versions équivalent à un seul service.
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111.
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En ce qui a trait aux commentaires de Star Choice, et tel que mentionné ci-haut, le Conseil compte amorcer une nouvelle instance pour définir les obligations des entreprises SRD concernant la distribution des services HD et traiter toutes les questions entourant la distribution de signaux HD par les entreprises de distribution par relais satellite (EDRS) qui leur sont reliées. Comme mesure intérimaire en attendant le résultat de cette instance, le Conseil exigera que les EDR par SRD donnent l'accès à tous les services HD de transition qui respectent par condition de licence les normes de contenu HD, à l'exclusion des services de catégorie 2. En attendant le résultat de la prochaine instance, le Conseil considère que ces EDR sont en mesure de respecter cette obligation.
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112.
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À l'égard des titulaires de SDM, la distribution des services HD de transition sera régie par des conditions de licence spécifiques qui tiennent compte de la largeur de bande limitée dont jouissent ces titulaires. Cette distribution sera évaluée pour chaque système au fur et à mesure du renouvellement des licences SDM.
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113.
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Le cadre de réglementation proposé par le Conseil ne comprend pas les obligations des systèmes non interconnectés de classe 3 ayant une largeur de bande nominale de 550 MHz ou moins et ne distribuant pas d'émissions en mode numérique. Le Conseil n'estime pas opportun d'imposer d'obligation de ce genre.
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Prévoir les demandes en matière de capacité
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114.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil suggère aux titulaires de services payants et spécialisés, lorsqu'ils se seront dotés d'un plan à court et à long terme pour le lancement de la version HD de leur service, de l'acheminer aux distributeurs pour que ceux-ci puissent en planifier la distribution. Le Conseil note que cette information peut être dévoilée à titre confidentiel.
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115.
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Les commentaires des parties ne font pas allusion à cette proposition, sauf pour CTV. CTV prétend qu'exiger de la part d'un télédiffuseur de dévoiler à un distributeur ses plans pour le déploiement de la HD, même à titre confidentiel, pourrait désavantager ce radiodiffuseur vis-à-vis de ses concurrents.
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116.
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Après avoir réfléchi à l'argument de CTV, le Conseil estime que, même si les services de programmation se font concurrence de façon générale auprès des téléspectateurs et des annonceurs, les services spécialisés analogiques et de catégorie 1 sont généralement autorisés d'après le principe d'un seul service par genre, et de ce fait, ne font pas directement concurrence à un service identique.
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117.
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Le Conseil reste donc d'avis que les services payants et spécialisés devraient prévenir les distributeurs de la capacité dont ils auront besoin pour leur programmation HD, peu importe qu'ils jouissent d'une nouvelle licence HD de transition ou d'une autorisation sous forme de modification de licence. Comme le propose l'avis public 2004-58, cette communication peut se faire à titre confidentiel. En outre, le Conseil estime acceptable que les fournisseurs de programmation fournissent une estimation d'ensemble de leurs besoins en capacité dans l'immédiat et à long terme, par exemple pour un groupe de propriété ou par l'intermédiaire de l'association représentant leur industrie.
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Qualité technique
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Proposition du Conseil
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118.
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Dans l'avis 2004-58, le Conseil énonce comme principe général que les fournisseurs et les distributeurs de programmation ont des responsabilités équivalentes à l'égard de la qualité technique de la programmation distribuée aux téléspectateurs par l'ensemble de la chaîne de distribution, ces responsabilités allant de la production d'une programmation HD jusqu'à sa présentation sur les téléviseurs HD.
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119.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil réitère que la « haute définition », dans le contexte de l'évolution technologique, comprend à la fois les formats d'images 720p et 1080i définis par l'Advanced Televisions Systems Committee dans sa norme de télévision numérique A/5316.
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120.
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Il clarifie ensuite ce qu'est la « haute définition » afin d'en exclure certaines techniques de reformatage d'images vidéo comme le doublage de lignes d'images DS ou l'utilisation d'algorithmes qui étendent une image 4:3 pour remplir un écran 16:9. Le Conseil considère aussi que les fournisseurs de services payants et spécialisés, à l'instar des télédiffuseurs en direct, devraient s'assurer que la transmission des donnés auxiliaires associées à leur programmation ne réduise pas la qualité ou la quantité de programmation HD17.
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121.
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Le Conseil ajoute que les formats d'images HD ne suffisent pas à garantir la meilleure qualité d'image. Par exemple, la compression numérique d'un signal ne modifie pas nécessairement le format (c'est-à-dire le nombre de lignes), mais poussée à l'extrême, elle risque de provoquer une dégradation vidéo et de décevoir les téléspectateurs qui se sont procuré des récepteurs et des écrans coûteux. C'est pourquoi le Conseil entend exiger que les signaux des services payants et spécialisés que distribuent les EDR aient la même qualité et le même format que celui qu'elles reçoivent, sans aucune détérioration.
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Position des parties
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122.
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Bell Canada s'oppose à cette proposition du Conseil, alléguant que [traduction] « le marché des consommateurs, plutôt que l'organisme de réglementation, devrait être le juge ultime de la qualité de la plate-forme qu'utilise une EDR pour sa distribution ».
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123.
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MTS Allstream et al. appuie résolument l'objectif du Conseil de s'assurer que les consommateurs bénéficient pleinement de la télévision HD. Elle observe néanmoins que les normes évoluent constamment et que les EDR devraient, comme elle, avoir leur mot à dire sur le mode de transmission des signaux. MTS Allstream et al. remarque que les principales percées dans le domaine de la capacité de transmission passeront par la technologie de la compression et que le Conseil, en laissant la qualité technique entièrement au gré de l'entreprise de programmation, ralentirait indûment les innovations liées à la technologie de la compression. Par conséquent, elle déclare que, conformément aux principes du marché, les fournisseurs de programmation et les distributeurs devraient négocier entre eux la qualité des signaux et ajoute que cette démarche servirait au mieux les intérêts des consommateurs.
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124.
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Alliance Atlantis appuie la proposition du Conseil et s'en explique comme suit : [traduction]
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Dans le présent environnement numérique, le ratio de compression est parfois tellement modifié que la qualité du produit est considérablement dégradée lorsqu'il arrive chez nos clients. Si l'on se rappelle que ce qui attire le client dans la télévision HD c'est la supériorité de l'image et du son, on conviendra que tous les intervenants doivent impérativement faire en sorte que le produit qui entre chez le consommateur soit de la meilleure qualité possible.
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125.
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Aucune des parties ne s'est opposée à la façon de définir la « haute définition » ou à la nécessité d'en exclure certaines techniques de reformatage d'images vidéo.
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Analyse et décisions du Conseil
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126.
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La qualité du signal concerne tous les téléspectateurs, en particulier ceux qui ont engagé des dépenses considérables pour changer leur écran ou leur téléviseur de manière à pouvoir profiter au maximum des avantages de la nouvelle technologie HD pour l'image et le son. Du point de vue du fournisseur de programmation, il n'y a pas grand intérêt à améliorer les installations et à défrayer la production des émissions HD si la qualité de l'image diminue le long de la chaîne de distribution.
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127.
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Il en va aussi de l'intérêt des EDR de veiller à ce que les abonnés profitent pleinement des avantages de la technologie HD. Il faut admettre en même temps que le respect des normes de qualité technique comporte un prix et de sérieuses implications en matière de capacité dans le cas de certains distributeurs.
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128.
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Bell Canada et MTS Allstream et al. pensent qu'il est inutile d'ériger des normes techniques, car le marché est le meilleur juge des normes de qualité qui seront finalement adoptées. Néanmoins, comme on l'a noté plus haut, l'une des caractéristiques du marché canadien est le petit nombre de grands distributeurs, ce qui fait que les services payants et spécialisés n'ont pas la prérogative de refuser leurs services aux distributeurs qui n'assurent pas la qualité adéquate du signal. De la même façon, il y a des téléspectateurs qui n'ont pas le choix de la plate-forme pour recevoir leur programmation vidéo et sonore, s'ils habitent par exemple dans des régions reculées uniquement desservies par SRD.
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129.
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Pour toutes les raisons énumérées ci-dessus, le Conseil imposera les mêmes normes de qualité pour la distribution des services payants et spécialisés que pour la distribution des services en direct, comme l'a proposé l'avis public 2004-58. Cela signifie que :
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- pour les fins du cadre de réglementation énoncé dans le présent avis, l'expression « haute définition » englobe les formats d'images 720p et 1080i définis par l'Advanced Televisions Systems Committee dans sa norme de télévision numérique A/53;
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- des images de basse définition soumises à la technique du doublage de lignes ou l'utilisation d'algorithmes pour étendre une image 4:3 afin de remplir un écran 16:9 ne seront pas vues comme de la HD aux fins du cadre de réglementation;
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- le signal de la programmation des services payants et spécialisés distribués par une EDR doit avoir la même qualité et le même format que celui qu'elle reçoit, sans dégradation aucune.
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130.
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Le Conseil exigera également de la part des services payants et spécialisés, tout comme il l'exige de la part des titulaires de licences HD de transition en direct, de voir à ce que la transmission des données auxiliaires associées à leur programmation ne réduise pas la qualité ou la quantité de programmation HD.
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Substitution de signaux identiques
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131.
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En vertu de l'article 30 du Règlement actuel, les services spécialisés peuvent demander à une EDR de classe 1 ou de classe 2 d'opérer la substitution de signaux identiques, et l'EDR est autorisée à le faire, sans y être obligée. Les obligations des EDR par SRD à cet égard sont énoncées à l'article 42 du Règlement et dans les conditions de licence des titulaires.
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132.
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Au paragraphe 101 de l'avis public 2004-58, le Conseil propose, lorsque l'EDR opère la substitution des signaux identiques d'un service spécialisé, d'exiger que la qualité du signal de substitution soit de qualité égale ou supérieure au signal d'origine.
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133.
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Il n'y a eu aucune objection à cette proposition. En outre, la substitution de signaux identiques est actuellement rare dans le cas des services payants ou spécialisés. Le Conseil adopte donc la proposition telle qu'énoncée dans l'avis public 2004-58.
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Services non canadiens
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Proposition du Conseil
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134.
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Dans l'avis public 2003-61, le Conseil a déterminé que l'autorisation accordée à une EDR de distribuer la version analogique ou DS d'un service non canadien donne l'autorisation de distribuer la version HD de ce même service, pourvu que 95 % au moins des composantes visuelles et sonores des deux versions soient les mêmes, à l'exclusion des messages publicitaires et de toute partie du service distribuée par un signal secondaire. Le Conseil a indiqué dans ce même avis qu'il réexaminerait cette décision au cours de la présente instance.
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135.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil propose de donner aux services non canadiens la même latitude qu'aux services canadiens en autorisant un maximum de 14 heures de programmation par semaine différant de leur service équivalent analogique ou DS, sans obliger les parrains canadiens à réclamer l'autorisation de distribuer la version HD.
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136.
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Le Conseil propose en même temps dans l'avis public 2004-58 de suivre la pratique courante pour ajouter de nouveaux services HD non canadiens aux listes de services par satellite admissibles (les listes), et donc d'autoriser leur distribution au Canada. Cela veut dire que l'aspect concurrentiel de tout nouveau service HD non canadien, y compris le fait qu'il soit offert en HD, serait examiné au moment d'étudier la demande d'ajouter le service aux listes.
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Position des parties
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137.
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L'ACR n'est pas en faveur d'accorder aux services non canadiens la franchise de 14 heures de programmation non identique dont bénéficient les services canadiens, car elle croit que cela risque de changer le format du service de programmation, ne répond à aucun objectif de politique publique et pourrait même nuire à des services de programmation canadiens. L'ACR et quelques fournisseurs de programmation proposent que la distribution d'un service non canadien qui offre des émissions HD, identiques ou non, fasse l'objet d'une autorisation distincte par le biais d'un processus approprié.
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138.
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Les distributeurs sont d'accord avec l'opinion préliminaire du Conseil qui estime que la perspective de voir entrer des services HD non canadiens, qu'il s'agisse de nouveaux services ou de versions améliorées de services existants, peut inciter les services canadiens payants et spécialisés à améliorer leurs services analogiques et DS en HD. Toutefois, tous ne s'entendent pas sur la proposition du Conseil d'autoriser la distribution de nouveaux services HD non canadiens sur la base de ses critères actuels.
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139.
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Ainsi, Star Choice déclare qu'il ne devrait y avoir aucune restriction aux inscriptions de nouveaux services HD non canadiens sur les listes. Selon elle, [traduction] « le choix est le moyen le plus efficace de préserver la fidélité des téléspectateurs canadiens à l'endroit du système canadien de radiodiffusion ». Star Choice croit aussi que la concurrence est le moyen le plus efficace d'inciter les fournisseurs canadiens de programmation à améliorer leurs services.
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140.
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De la même manière, Shaw pense que les pratiques actuelles qui encadrent l'examen des demandes d'ajout de nouveaux services HD non canadiens aux listes devraient être supprimées dans un environnement HD.
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141.
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MTS Allstream et al. fait valoir que le Conseil devrait assouplir le test actuel afin d'encourager plus efficacement les consommateurs à adopter la HD. Selon elle, le Conseil devrait favoriser la HD quelle qu'en soit la source et faciliter l'ajout de signaux HD aux listes. Elle affirme que cette approche concurrentielle s'harmoniserait mieux à l'objectif de la Loi d'offrir au public canadien une diversité de choix d'émissions et aurait pour effet de stimuler la transition des services canadiens.
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142.
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L'ACTC estime que le Conseil devrait traiter en mode accéléré et simplifié, dans les 60 jours de leur réception, les demandes d'autorisation en vue de distribuer des services HD non canadiens.
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143.
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Bell Canada note que, en réponse à Appel aux observations sur la demande de l'ACTC visant à ajouter HD Net et Discovery HD Theater sur les listes de services par satellite admissibles à une distribution en mode numérique, avis public de radiodiffusion CRTC 2004-61, 10 août 2004, elle a exhorté le Conseil à remettre à un peu plus tard l'autorisation de Discovery HD Theater afin de laisser le temps à The Discovery Channel de mettre son service à niveau et d'acquérir les droits de programmation HD pour le Canada. Bell Canada demande au Conseil d'adopter une approche similaire pour chaque demande d'inscription sur les listes de service HD non canadien.
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144.
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Dans l'ensemble, les programmeurs acceptent la proposition faite par le Conseil d'appliquer les critères existants à l'examen des demandes d'inscription sur les listes de services HD non canadiens. Toutefois CTV recommande au Conseil [traduction] « de ne pas fonder son cadre de réglementation sur une analyse d'impact de l'univers canadien de la HD dans son état actuel ». Selon CTV, le Conseil « ne devrait pas instituer de politique publique pour l'instant, ni approuver l'entrée de services HD non canadiens qui risquent d'avoir un énorme impact sur les radiodiffuseurs canadiens le jour où une masse critique de Canadiens seront équipés d'un récepteur numérique ». CTV estime que l'ajout aux listes de nouveaux services HD non canadiens devrait respecter le principe actuel du Conseil d'une « incidence neutre sur le plan technique » et s'accompagner d'un certain nombre de « mesures de protection ». Entre autres, CTV soutient que les EDR ne devraient pas être autorisées à distribuer de nouveaux services HD non canadiens tant qu'elles n'auront pas laissé tomber les services analogiques. CTV pense aussi que, avant de se faire accorder une distribution au Canada, un service non canadien devrait démontrer qu'il a fait tout en son pouvoir pour s'associer à un service canadien ou qu'il n'y a pas lieu dans son cas de former une association. CTV suggère aussi de passer les services non canadiens en revue tous les sept ans, à moins qu'il y ait une plainte dans l'intervalle, de manière à s'assurer que ces services restent conformes à la politique du Conseil.
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145.
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En terminant, CTV estime que les services HD non canadiens devraient être obligés de respecter des objectifs en termes de contenu HD. En termes spécifiques, CTV propose de leur imposer 25 % au moins de contenu HD aux heures de grande écoute, et d'aller en augmentant jusqu'à 50 % la sixième année.
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Analyse et décisions du Conseil
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146.
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Pour ce qui est des services déjà inscrits sur les listes, le Conseil observe que la suggestion voulant que la distribution des versions HD fasse l'objet d'une autorisation distincte impliquerait un processus supplémentaire pour autoriser la distribution de tout service qui ajoute la moindre quantité de programmation HD. Selon le Conseil, ce processus supplémentaire est superflu. Le Conseil rappelle qu'un service non canadien qui est déjà inscrit sur les listes, et dont la distribution est par conséquent autorisée au Canada, a déjà fait l'objet d'un processus réglementaire pour évaluer sa candidature à l'aide des critères établis par le Conseil. Quant au pourcentage approprié de programmation non dupliquée, le Conseil estime que, comme pour les services canadiens, une franchise de 14 heures de programmation non dupliquée dans la version HD d'un service non canadien ne suffit pas pour faire en sorte que la formule du nouveau service HD diffère de sa version analogique ou DS. Néanmoins, advenant une plainte selon laquelle la version HD d'un service déjà autorisé a changé à tel point qu'il s'agit, dans les faits, d'un nouveau service, le Conseil pourrait interdire la distribution de cette version HD au Canada.
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147.
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À l'égard de l'ajout sur les listes de nouveaux services HD, le Conseil rappelle qu'il a autorisé récemment de nouveaux services non canadiens pour distribution uniquement numérique. Le Conseil ne croit pas que la façon de procéder à l'ajout de services non canadiens HD doive être très différente de sa façon de procéder à l'ajout de services numériques DS. Par conséquent, le Conseil appliquera les critères actuels, énoncé dans les documents suivants, compte tenu de leurs modifications subséquentes :
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- concernant les services non canadiens en langues tierces, Améliorer la diversité des services de télévision en langues tierces,avis public de radiodiffusion CRTC 2004-96, 16 décembre 2004 (l'avis public 2004-96);
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- concernant les autres services non canadiens, Appel de propositions visant à modifier les listes de services par satellite admissibles en incluant d'autres services non canadiens admissibles devant être distribués en mode numérique uniquement, avis public CRTC 2000-173, 14 décembre 2000, et Listes révisées de services par satellite admissibles,avis public de radiodiffusion CRTC 2004-51, 15 juillet 2004.
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148.
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En ce qui regarde la première référence ci-dessus, le Conseil note qu'au paragraphe 57 de l'avis public 2004-96, il énonce ce qui suit concernant les services non canadiens d'intérêt général en langues tierces ajoutés aux listes après le 16 décembre 2004 :
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Pour empêcher que l'ajout d'un service non canadien d'intérêt général en langues tierces n'ait un impact négatif sur le service canadien analogique ou l'un des services de catégorie 2 exploités dans la ou les mêmes langues, le Conseil assujettira ce service à de nouvelles exigences portant sur la distribution et l'assemblage. Étant donné que les services analogiques sont astreints à des exigences plus strictes que les services à caractère ethnique de catégorie 2, notamment en matière de dépenses au titre d'émissions canadiennes et de contenu canadien, le Conseil imposera, le cas échéant, l'abonnement préalable au service analogique exploité dans la même langue. Dans le but de favoriser les services autorisés d'intérêt général de catégorie 2 à caractère ethnique en langues tierces, le Conseil imposera aux EDR, le cas échéant, l'offre concomitante d'un service canadien.
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149.
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Le Conseil estime également souhaitable de contrer les effets négatifs qui pourraient résulter de l'inscription sur les listes de services HD d'intérêt général non canadiens en langues tierces. Par conséquent, il appliquera les règles introduites par l'avis public 2004-96 aux versions HD des services non canadiens ajoutés aux listes numériques après le 16 décembre 2004. Cela signifie que, si une EDR souhaite distribuer la version HD d'un service non canadien d'intérêt général dont 40 % ou plus de la programmation est en cantonais, en mandarin, en italien, en espagnol, en grec on ou hindi, ce service non canadien HD ne pourra être distribué qu'aux clients qui sont abonnés au service ethnique canadien autorisé correspondant, peu importe si c'est en mode analogique, DS ou HD.
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150.
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De même façon, l'offre d'une version HD d'un service non canadien d'intérêt général en langue tierce qui a été ajouté aux listes après le 16 décembre 2004 oblige l'EDR à offrir au moins un service d'intérêt général de catégorie 2 dans la même langue principale, que ce soit en mode analogique, DS ou HD, sous réserve que ce service soit en exploitation.
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151.
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À l'égard de la deuxième référence du paragraphe 147, dans le but de satisfaire au critère de concurrence applicable aux services autres que les services non canadiens d'intérêt général en langues tierces, le Conseil tiendra compte de l'aspect concurrentiel du format technique de tout nouveau service HD non canadien au moment d'étudier la demande d'ajouter ce service aux listes.
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152.
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En ce qui concerne la suggestion de l'ACTC d'accélérer le traitement des demandes pour ajouter des services HD non canadiens aux listes, le Conseil ne voit pas pourquoi cette catégorie de services devrait être traitée différemment des autres services demandant à être ajoutés aux listes.
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Prédominance
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Proposition du Conseil
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153.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil signale que l'article 6(2) du Règlement prévoit que le titulaire doit faire en sorte « que la majorité des canaux vidéo et des canaux sonores reçus par les abonnés [.] soient consacrés à la distribution de services de programmation canadiens . ». Le Conseil propose que cette clause continue à s'appliquer et qu'à cette fin, chaque service détenant une licence HD de transition soit compté comme un service distinct. La même règle s'appliquerait aux versions améliorées des services non canadiens.
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Position des parties
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154.
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L'industrie est généralement en faveur du maintien de la prédominance canadienne même si certains distributeurs en discutent parfois les détails. Plutôt que la méthode actuelle qui consiste à considérer les règles de prédominance sous l'angle de l'abonné, Shaw et Star Choice proposent de les appliquer au distributeur. Cela consisterait à modifier les règles de prédominance pour assurer que la majorité de l'espace disponible d'un système de distribution est consacrée à des services de programmation canadiens, tandis que les abonnés seraient libres de choisir, sans restriction, les services individuels qu'ils souhaitent recevoir.
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155.
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L'ACR appuie le maintien des exigences de prédominance générale des services canadiens sur les services non canadiens, mais ajoute que cette règle devrait être appliquée différemment selon qu'il s'agit de services DS ou HD. Autrement dit, le Conseil devrait exiger une prédominance des services canadiens DS sur les services non canadiens DS, et une prédominance des services canadiens HD sur les services non canadiens HD.
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Analyse et décisions du Conseil
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156.
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Le Conseil est d'avis que plusieurs des lacunes d'un régime de distribution fondé sur les lois du marché, telles qu'on les a signalées plus haut, s'appliquent également à la proposition de Shaw concernant la prédominance. Par exemple, même si les abonnés continuaient d'avoir accès à une foule de services de diverses façons, il pourrait y avoir des conséquences néfastes sur les sources de revenu de certains services facultatifs et sur leur capacité respective à fournir des émissions canadiennes de qualité.
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157.
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En ce qui a trait à la suggestion de l'ACR, le Conseil ne pense pas qu'il soit utile d'appliquer la règle de prédominance en faisant une distinction entre les programmations DS et HD. De plus, le Conseil croit qu'elle pourrait réduire indûment la quantité de signaux HD non canadiens distribués au Canada, ce qui découragerait les téléspectateurs d'investir dans des téléviseurs HD ou dans des boîtiers de décodage et n'inciterait guère les fournisseurs de programmation à faire les efforts nécessaires pour obtenir une licence HD de transition.
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158.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil adopte la règle de prédominance proposée dans l'avis public 2004-58.
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159.
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Comme le recommande l'avis public 2003-61, le Conseil modifiera l'article 6(2) du Règlement « .pour préciser, dans le contexte de la technologie numérique, que la version améliorée d'un service tant canadien que non canadien est comptabilisée comme un service distinct au moment de déterminer si la majorité des services vidéo reçus par l'abonné sont canadiens ».
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Distribution et assemblage
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Proposition du Conseil
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160.
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À l'égard de la distribution et de l'assemblage, le Conseil a proposé d'assouplir les règles s'appliquant aux services HD payants et spécialisés de transition. Plus précisément, le Conseil considère que les mêmes règles devaient s'appliquer tant aux grandes EDR qu'aux EDR par SRD. Le principal changement que suggère le Conseil concerne les dispositions du double statut et du double statut modifié qui régissent actuellement les EDR par câble de classe 1, mais pas les EDR par SRD. Le Conseil propose de ne pas retenir ces dispositions pour le cadre de réglementation des services HD distribués par les EDR par câble.
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161.
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Le Conseil a donc proposé d'appliquer, tant aux EDR par SRD qu'aux EDR de classe 1 et de classe 2 qui offriront des services HD, les exigences relatives à la distribution et à l'assemblage énoncées ci-dessous pour les deux étapes de la transition :
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- Un service payant canadien HD de transition peut être assemblé dans un bloc facultatif à un maximum de cinq services non canadiens, ou leur version améliorée, figurant à l'annexe A de la Liste des services par satellite admissibles. En aucun cas, le titulaire ne peut assembler plus de cinq services de programmation non canadiens à des services canadiens payants, peu importe combien de services canadiens payants il distribue.
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- Un service spécialisé canadien HD de transition distribué à un volet facultatif renfermant un ou plusieurs services canadiens payants ou spécialisés ne peut être assemblé qu'à un seul service non canadien, ou sa version améliorée, figurant à l'annexe A de la Liste des services par satellite admissibles, sauf pour la partie B de cette annexe.
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- Un titulaire peut choisir une des superstations américaines, ou sa version améliorée, figurant à la partie B de l'annexe A de la Liste des services par satellite admissibles, et distribuer le signal de cette superstation à un volet facultatif renfermant un ou plusieurs services canadiens payants ou spécialisés HD de transition.
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162.
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Le Conseil a aussi proposé que les EDR ne soient pas autorisées à offrir un bloc de services composés uniquement de services non canadiens HD, sauf dans les deux cas suivants :
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- Tout service de programmation canadien à caractère religieux à point de vue unique ou limité, de même que tout service par satellite à caractère religieux non canadien mentionné sur la Liste des services par satellite admissibles peuvent être distribués sur une base facultative, numérique et autonome. Ces services peuvent aussi faire partie d'un bloc renfermant d'autres services canadiens à caractère religieux à point de vue unique ou limité ou des services par satellite à caractère religieux non canadiens à point de vue unique ou limité. Les distributeurs ne sont pas autorisés à intégrer de tels services à des blocs comprenant des services à caractère religieux équilibrés ou d'autres sortes de services de programmation canadiens ou non canadiens.
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- Les EDR ne sont pas autorisées à offrir un bloc de services de programmation pour adultes dont les modalités obligeraient les abonnés à acheter ce service pour obtenir d'autres services de programmation, exception faite d'un autre service de programmation pour adultes. Les titulaires doivent prendre les mesures nécessaires pour bloquer totalement la réception sonore et vidéo des services de programmation pour adultes en réponse à la demande des abonnés qui refusent de laisser entrer ces services chez eux (que ce soit en clair ou en mode brouillé).
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163.
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De plus, le Conseil propose, pour les services HD, d'éliminer toutes les règles relatives à la distribution et à l'assemblage et applicables aux EDR de classe 1 et de classe 2 et aux EDR par SRD. En d'autres mots, le Conseil propose de ne pas appliquer les dispositions prévues dans Exigences relatives à la distribution et à l'assemblage pour les titulaires de classe 1 et de classe 2, avis public de radiodiffusion CRTC 2004-56, 29 juillet 2004, et dans Exigences relatives à l'assemblage pour les entreprises de distribution par satellite de radiodiffusion directe (SRD), avis public CRTC 2001-89, 3 août 2001, dans les cas suivants :
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- la distribution de Canal Z, Séries+, Canal Évasion et ARTV par les titulaires de classe 1 dans les marchés francophones;
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- la distribution de TV Food Network et de Food Network Canada;
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- la distribution de certains services à titre uniquement facultatif;
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- l'interdiction d'assembler des services figurant dans la liste des Services par satellite admissibles en vertu de la partie 2 ou dans la liste des Services par satellite admissibles distribués par SRD avec un service canadien spécialisé distribué au service de base.
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164.
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Dans le cadre de réglementation proposé, le régime de distribution et d'assemblage assoupli qui s'applique actuellement aux petites EDR par câble et aux systèmes exemptés s'appliquerait aussi aux services HD distribués par ces systèmes de distribution.
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165.
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Pour finir, le Conseil a demandé aux parties si l'assemblage de services HD non canadiens devait être autorisé uniquement avec des services HD canadiens, ou s'étendre à des services canadiens DS. En outre, à supposer que l'assemblage de services HD non canadiens soit restreint, le Conseil a demandé comment les services HD non canadiens devaient être désignés aux fins de ces règles.
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Position des parties
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166.
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Les programmeurs estiment pour la plupart que les règles régissant actuellement l'assemblage devraient continuer de prévaloir dans un univers numérique. L'ACR suggère que les dispositions de double statut devraient non seulement être retenues pour les entreprises de câblodistribution, mais s'appliquer aussi aux EDR par SRD.
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167.
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CTV croit que tous les services HD canadiens devraient être assemblés avec tous les services HD non canadiens dans un grand bloc facultatif, à moins que le programmeur canadien ne consente à être assemblé différemment. En outre, CTV soutient qu'une EDR ne devrait pas pouvoir offrir la version HD d'un service canadien spécialisé à un abonné si celui-ci ne souscrit pas d'abord à un bloc renfermant ce même service en version DS. Plusieurs services facultatifs ont proposé que les services HD soient assemblés uniquement avec d'autres services HD, canadiens ou non.
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168.
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Dans le contexte général de la migration au numérique, les programmeurs s'opposent à la distribution de leurs services de programmation sur une base individuelle ou expriment des réserves à cet égard.
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169.
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Astral soutient que, dans le marché de langue française, le cadre de réglementation devrait insister sur l'importance de conserver des blocs facultatifs de grande taille. D'après Astral, opter pour des blocs de pénétration inférieure ou une distribution à la carte aurait de fâcheuses conséquences. Astral croit qu'il appartient à l'EDR de démontrer qu'un bloc en particulier, dans un environnement numérique, ne constitue pas une préférence indue ou un désavantage indu.
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170.
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À l'opposé, l'ACTC recommande d'éliminer totalement les exigences relatives à la distribution et l'assemblage pour faire place à un principe unique, celui de la prédominance des services canadiens, sans égard au format du signal. Dans l'optique de l'ACTC, la création d'un statut d'« achat obligatoire » pour des services « essentiels » qui offrent du contenu HD serait prématurée de plusieurs façons. L'ACTC réitère sa conviction que toute obligation relative à la distribution devrait s'appliquer aussi bien aux EDR par SRD qu'au EDR par câble.
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171.
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QMI est en faveur d'éliminer les dispositions de double statut. Elle est d'avis qu'il faut permettre l'assemblage des services HD avec des services HD ou DS. Bell Canada et MTS Allstream et al. se rangent à cet avis, et font remarquer que le Conseil ne doit pas profiter de sa nouvelle politique de transition à la HD pour multiplier les obligations actuelles d'assemblage. En particulier, ces parties suggèrent que la section C des listes des Services par satellite admissibles en vertu de la partie 2 ne devrait pas être assujettie à l'obligation d'un assemblage 1 pour 1, car cela dérangerait les abonnés et compliquerait la tâche des EDR qui se sont servies du cadre actuel pour constituer leurs offres de services. Bell Canada ajoute qu'on devrait éliminer la distinction entre la section A et la section B des listes.
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Analyse et décisions du Conseil
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Exigences pertinentes
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172.
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Comme on l'a vu plus haut, dans une transition régie par les forces du marché, donc sans échéancier, chaque service payant et spécialisé optera pour la HD à son propre rythme. Les distributeurs ne pourront pas offrir en HD la gamme complète des volets analogiques tant que la période de transition ne sera pas révolue, et encore cela n'est pas assuré, car chaque service analogique et DS inclus dans ces volets va faire sa mise à niveau selon son propre échéancier.
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173.
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Cela dit, le Conseil rappelle qu'il a établi, au paragraphe 99 de l'avis public 2006-23, que les règles de double statut et de double statut modifié ne s'appliqueraient plus à la distribution numérique des services spécialisés à compter du 1er septembre 2007, soit dix-huit mois à compter de la date de cet avis18 . Le Conseil a pris cette décision parce que ces statuts ne lui semblaient plus remplir leur rôle. Le Conseil croit également que ces statuts ne reflètent pas toujours les priorités courantes et pourraient susciter des inégalités concurrentielles entre les services spécialisés plus anciens et les services dont la licence est récente, y compris les services de catégorie 1.
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174.
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En plus de ce qui vient d'être dit, dans une transition qui, selon les voux de la majorité, sera régie par les lois du marché, le Conseil croit que quelques concessions s'imposent devant les demandes et attentes du marché et des consommateurs. Notamment, le Conseil estime que continuer à faire une distinction entre les entreprises du câble et les entreprises de SRD pour l'application des exigences de distribution des services de programmation bénéficiant d'un double statut ou d'un double statut modifié, et continuer à parler de ces statuts à propos des services, ne se justifie pas dans le contexte de la HD. Par conséquent, ces statuts ne s'appliqueront pas à la distribution des services HD, que ces services soient autorisés en vertu d'une licence HD de transition ou d'une modification à la licence existante.
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175.
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Pour les mêmes raisons, le Conseil estime inutile et inapproprié de conserver des exigences de distribution et d'assemblage comme celles qui sont énumérées au paragraphe 163 ci-dessus. Par conséquent, ces exigences, y compris celles qui portent sur l'assemblage des services de langue française et sur le tarif à verser aux fournisseurs de ces services, ne s'appliqueront pas aux versions HD de ces mêmes services, qu'il s'agisse de services autorisés en vertu d'une licence HD de transition ou d'une modification à la licence existante.
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176.
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Le Conseil conserve par ailleurs certaines exigences relatives à la distribution et à l'assemblage. Par exemple, le Conseil interdira de manière générale les blocs facultatifs qui renfermeraient uniquement des services non canadiens, sauf l'exception prévue au paragraphe 162 ci-dessus, qui concerne les services à caractère religieux à point de vue unique ou limité et les services de programmation réservée aux adultes. Conformément à l'avis public 2006-23, le Conseil exigera que les EDR proposent chaque service spécialisé HD de transition dans un bloc de services avant de pouvoir le distribuer seul ou « à la carte ».
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177.
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Le Conseil étendra en outre les règles du 1 pour 1 et du 1 pour 5 régissant respectivement l'assemblage des services canadiens spécialisés et payants aux services inscrits dans la section A et la section B des listes. Cela veut dire que ces ratios s'appliqueront dorénavant à l'assemblage de services canadiens avec des services non canadiens inscrits sur les listes numériques, sauf dans le cas des services non canadiens de langues tierces. Pour les services non canadiens de langues tierces, l'interdiction d'offrir des blocs constitués uniquement de services non canadiens s'applique, en plus des exigences d'abonnement préalable ou d'offre concomitante notées aux paragraphes 149 et 150 ci-dessus où il est question de services non canadiens.
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178.
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Le Conseil conserve également la disposition interdisant aux titulaires d'EDR d'offrir un bloc de services de programmation pour adultes dont les modalités obligeraient les abonnés à acheter ce service pour obtenir d'autres services de programmation, exception faite d'un autre service de programmation pour adultes. Les titulaires doivent continuer à prendre les mesures nécessaires pour bloquer totalement la réception sonore et vidéo des services de programmation pour adultes en réponse à la demande des abonnés qui refusent de laisser entrer ces services chez eux (que ce soit en clair ou en mode brouillé).
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179.
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Comme mentionné plus haut, le Conseil a demandé, dans l'avis public 2004-58, si les parties étaient en faveur d'assembler de services HD non canadiens uniquement avec des services HD canadiens, ou s'ils consentaient à ce que les assemblages incluent des services à DS.
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180.
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Le Conseil sait que les préoccupations de cet ordre vont aller en diminuant, à mesure que plus de services offrent davantage de contenu HD. Le Conseil croit aussi que, puisque les services de programmation vont se convertir à la HD chacun à son rythme, imposer un assemblage de services uniquement HD, ou uniquement DS, constitue une contrainte inutile. Par conséquent, le Conseil juge préférable de ne pas imposer d'assemblages fondés sur le format technique. Les distributeurs pourront assembler à leur guise des services HD canadiens avec des services canadiens et non canadiens HD ou DS, du moment qu'ils respectent par ailleurs les exigences d'assemblage énoncées plus haut.
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Exceptions
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181.
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Dans l'avis public 2006-23, le Conseil explique qu'ayant décidé d'abandonner les règles du double statut et du double statut modifié pour la distribution en mode numérique, il croyait opportun de se pencher sur la composition du service numérique de base. En plus des services dont la distribution au service de base est assurée par le Règlement ou par une ordonnance rendue en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, le Conseil constate que certains services spécialisés DS pourraient faire l'objet d'une distribution au service numérique de base. Le Conseil a donc dit qu'il examinerait, à la lumière de l'article 9(1)h) de la Loi, les demandes visant ce statut de distribution, à titre exceptionnel. Le Conseil a énoncé les critères auxquels doivent se conformer les requérants pour être distribués au service de base.
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182.
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Le Conseil note qu'il y a aussi des services spécialisés HD qui pourraient faire l'objet d'une distribution au service numérique de base. Le Conseil a toute la latitude d'octroyer le statut de distribution au service de base en invoquant l'article 9(1)h) de la Loi. À cette fin, le Conseil s'en remettra aux objectifs relatifs au service de base énoncés au paragraphe 106 de l'avis public 2006-23, et demandera au requérant de démontrer qu'il répond aux critères énoncés au paragraphe 108 de cet avis public.
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Position des canaux
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183.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil propose que, à l'exception de la proposition d'exigences de distribution et d'assemblage, les positions des canaux des services payants et spécialisés des titulaires de licences HD de transition dans les listes de canaux des distributeurs ne soient pas réglementées.
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184.
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CTV estime que [traduction] « des positions favorables de canaux contribueront à imposer la prédominance des services canadiens de programmation », mais elle admet que la proposition du Conseil concorde avec ses pratiques existantes. APTN fait valoir que, dans un environnement entièrement numérique, le regroupement de services de base [traduction] « et le fait de les positionner ensemble sur l'équivalent numérique de la bande de base » seraient une migration logique des principes de distribution de l'analogique au numérique. De plus, dans la mesure où les canaux HD doivent remplacer les canaux analogiques existants, il est logique que les principes qui gouvernent depuis toujours l'attribution des canaux de base analogiques régissent également le positionnement des canaux HD.
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185.
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Le Conseil considère que la position des canaux a une importance limitée dans un environnement numérique. Par conséquent, le Conseil adopte la proposition énoncée dans l'avis public 2004-58.
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Tarifs de gros
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Proposition du Conseil
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186.
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Dans l'avis public 2004-58, le Conseil propose de ne pas réglementer le tarif de gros. En d'autres mots, les tarifs de gros pour les services HD de transition feraient l'objet d'une négociation entre les parties.
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Position des parties
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187.
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L'ACR propose que le Conseil continue de réglementer les tarifs de gros des services spécialisés qui jouissent du double statut numérique ou du double statut modifié, une fois que la transition à la HD sera terminée. Néanmoins, selon l'ACR, si pendant la transition la version HD de ces services commande un tarif à part, celui-ci devrait échapper à la réglementation du Conseil. Ce tarif devrait plutôt être négocié avec chaque EDR, en tenant compte de la valeur ajoutée que représente pour ses abonnés la version HD d'un service. En outre, l'ACR recommande que le Conseil accepte de traiter la demande d'un titulaire de services spécialisés jouissant d'un double statut ou d'un double statut modifié qui voudrait augmenter son tarif de gros réglementé à cause d'une augmentation de son investissement et de ses coûts d'exploitation liée à l'achat ou à la livraison du contenu de son service HD de transition.
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188.
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La SRC soutient que la migration au numérique ne doit pas nécessairement provoquer l'abandon des tarifs de gros réglementés. Pelmorex et Alliance Atlantis sont également en faveur de continuer à réglementer les tarifs de gros. Alliance Atlantis poursuit toutefois en disant qu'il n'est pas question, à son avis, [traduction] « d'imposer un tarif réglementé pour la version tout simplement améliorée d'un service existant auquel l'abonné souscrit déjà ».
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189.
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Les distributeurs souscrivent pour leur part à l'idée des tarifs de gros négociés. QMI insiste pour dire qu'il ne devrait pas y avoir de tarif distinct pour la version HD d'un service : « L'existence même d'un tarif supplémentaire pour la version HD d'un service spécialisé.nous apparaît simplement obscène. »
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Analyse et décisions du Conseil
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190.
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Après avoir pris connaissance des commentaires reçus, le Conseil demeure d'avis qu'il vaut mieux laisser aux parties le soin de négocier les tarifs de gros pour les services HD. Entre autres raisons, le Conseil estime que cette façon de faire est conforme à l'esprit de la transition au numérique qui est de s'en remettre aux lois du marché, et conforme aussi à la suppression des divers statuts liés à la distribution et l'assemblage. Le Conseil fait remarquer que les tarifs de la plupart des EDR sont déréglementés, même pour le service de base. Le Conseil croit donc que fixer des tarifs de gros n'aurait qu'un effet très indirect sur les tarifs au détail que défraient les abonnés.
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191.
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Cela dit, le Conseil croit qu'il lui incombe de spécifier que, pour tout service spécialisé HD auquel il confère le droit à la distribution obligatoire en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, le tarif de gros actuel pour la distribution au service de base du service correspondant en mode analogique ou DS s'applique à la version HD, à moins que le service n'ait fait approuver une demande pour un tarif distinct.
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192.
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Les services HD qui font une demande pour être distribués au service de base en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, et qui viseraient un tarif de gros différent de celui du service analogique ou DS correspondant, devront fournir une information suffisante pour justifier leur demande et permettre au Conseil de décider du tarif approprié. En particulier, le Conseil s'attendra à ce que le requérant lui fournisse dans ce cas un dossier complet pour justifier le tarif de gros qu'il réclame, y compris les hypothèses de base, le coût additionnel que représente pour lui le service HD de transition, les revenus additionnels qu'il espère tirer du tarif proposé, et le rendement escompté du capital investi.
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193.
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Étant donné que les tarifs de gros des services facultatifs ne seront pas fixés par le Conseil, il pourra y avoir des situations où les services de programmation dont la distribution est garantie seront incapables d'en venir à une entente avec le distributeur. À cet égard, le Conseil rappelle que, dans Bonnes coutumes commerciales, avis public de radiodiffusion CRTC 2005-35, 18 avril 2005, il est dit que les arrangements entre exploitants d'EDR et programmeurs sont des questions qu'il vaut mieux régler par la négociation entre parties, sans son intervention. Bien que dans certaines circonstances, le Conseil puisse décider d'intervenir dans l'intérêt du public, il s'attend à ce que cela ne se produise que dans des cas exceptionnels, comme, par exemple, s'il y a danger de compromettre les objectifs de la Loi. Un autre motif valable pour intervenir serait la preuve de dommages importants causés à un service de programmation autorisé.
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194.
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Dans l'esprit du Conseil, le coût de la transition à la HD fait partie des dépenses commerciales, et pour le distributeur et pour le programmeur. Par conséquent, dans l'éventualité d'un désaccord où le Conseil serait obligé d'intervenir, le distributeur et le programmeur devront tous deux fournir des données complètes à l'appui de leurs dires : le relevé des coûts et des revenus additionnels liés à la version HD du service en question, le tarif de gros actuel et le tarif au détail pour la version analogique ou DS (ou les tarifs de détail du bloc de services), le plus récent compte rendu du retour sur investissement de la version analogique ou DS, et le retour sur investissement prévu pour la version HD au tarif proposé par cette partie.
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Rythme de la migration au mode numérique et à la HD
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195.
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Comme le Conseil l'a laissé entendre au début de cet avis, la lenteur de la transition vers la HD au Canada par rapport aux États-Unis entraîne de plus en plus de commentaires et d'inquiétude, qu'il s'agisse de services en direct ou de services payants ou spécialisés. L'écart entre le Canada et les États-Unis va même s'agrandissant alors que le déploiement au mode numérique gagne en faveur aux États-Unis. La production d'émissions HD aux États-Unis surpasse aussi largement celle du Canada. Le Conseil craint de graves répercussions sur le système canadien de radiodiffusion et sur les auditoires de tous les services canadiens si l'écart continue de s'intensifier. Compte tenu des conséquences prévisibles pour le système canadien de radiodiffusion, le Conseil s'attend à ce que l'industrie de la radiodiffusion accélère le rythme de sa transition.
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196.
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Les cadres de réglementation énoncés dans les avis publics 2002-31 et 2003-61 prévoient des mesures incitatives pour encourager les télédiffuseurs à faire la transition à la HD. Pour ce qui est des services payants et spécialisés, le cadre énoncé dans les paragraphes qui précèdent prévoit les mêmes mesures incitatives auxquelles s'ajoutent de nouvelles. Le Conseil estime que ces mesures incitatives, en même temps que la perspective de perdre des téléspectateurs au profit de services non canadiens, devraient pousser l'industrie à accélérer sa transition à la HD. Comme on l'a dit plus haut, si cela ne se produit pas, le Conseil est prêt à envisager d'autres mesures pour veiller au respect des objectifs de la Loi ainsi que des principes et objectifs du Conseil pour la migration au mode numérique et à la diffusion en HD.
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Secrétaire général
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Notes de bas de page :
[] Bell ExpressVu Inc. (l'associé commandité), et BCE Inc. et 4119649 Canada Inc. (associés dans la société en nom collectif appelée Holding BCE s.e.n.c., qui est l'associé commanditaire), faisant affaires sous le nom de Bell ExpressVu Limited Partnership
[] En date du 1er septembre 2005, Réseau de Télévision Global inc. a fusionné avec CanWest Media Inc. et d'autres filiales de cette dernière sous la bannière CanWest MediaWorks Inc.
[] À savoir, la norme de télévision numérique A/53 définie par l'Advanced Television Systems Committee.
[] Dans l'avis public 2003-61, le Conseil déclare que, comme dans le cas des services de télévision numérique en direct, les versions numériques des services payants ou spécialisés, lorsqu'elles renferment de la programmation HD, sont nommées des « versions améliorées ». Ces versions améliorées offrent essentiellement les mêmes émissions que leurs équivalents analogiques ou à basse définition.
[] Au paragraphe 56 de l'avis public 2003-61, le Conseil déclare qu'une EDR pourra déposer une demande pour être autorisée par le Conseil à abandonner la distribution d'un signal analogique lorsque 85 % des abonnés de cette EDR seront en mesure de recevoir les services numériques, soit avec un téléviseur numérique, soit avec un boîtier de décodage. Le Conseil ajoute qu'il déterminera à ce moment-là les conditions et modalités selon lesquelles le service analogique peut être retiré du système.
[] Cela permet au service amélioré d'offrir 8,4 heures d'émissions non identiques au cours d'une semaine de radiodiffusion de 168 heures.
[] Ces cinq services sont Fairchild Television, Talentvision, Telelatino, Odyssey et South Asian Television. Le Conseil rappelle qu'il n'y a aucun service de catégorie 1 à caractère ethnique.
[] Rien n'empêche toutefois le Conseil de renouveler l'autorisation dans des circonstances exceptionnelles.
[] Voir, à titre d'exemple, Ordonnance de distribution du service de télévision de langue française du Groupe TVA inc., avis public CRTC 1999-27, 12 février 1999; Ordonnance concernant la distribution du Aboriginal Peoples Television Network, avis public CRTC 1999-70, 21 avril 1999; National Broadcast Reading Service Inc. (VoicePrint), décision CRTC 2000-380, 11 septembre 2000; et Renouvellement de licence de CPAC et émission d'une ordonnance de distribution, décision de radiodiffusion CRTC 2002-377, 19 novembre 2002.
[] Voir l'annexe A de Ordonnance d'exemption des entreprises de distribution de radiodiffusion par câble desservant entre 2 000 et 6 000 abonnés et modification au Règlement sur la distribution de radiodiffusion,avis public de radiodiffusion CRTC 2004-39, 14 juin 2004.
[] En général, ces EDR sont obligées de distribuer un service dans la langue de la minorité pour chaque tranche de 10 services dans la langue de la majorité.
[] Voir l'article 1 du Règlement.
[] L'article 18(5) du Règlement énonce les obligations d'un titulaire de classe 1 à l'égard de la distribution des services payants et spécialisés.
[] Les canaux en sus de la limite fixée seront considérés comme des canaux « disponibles » aux fins du Règlement.
[] À cet égard, le Conseil rappelle que le Règlement précise certains services qu'une EDR doit généralement distribuer. À titre d'exemple, en ce qui concerne les EDR de classe 1 et de classe 2, ces services sont énoncés dans les articles 17 et 18. En outre, le Règlement autorise, sans l'imposer, la distribution de certains autres services. Pour les titulaires de classe 1 et de classe 2 par exemple, ces services sont prévus à l'article 19 du Règlement, qui dresse une liste des services que le titulaire « peut distribuer dans sa zone de desserte », à condition d'avoir « satisfait aux exigences des articles 17 et 18 ».
[] Ce principe est énoncé une première fois dans l'avis public 2003-61.
[] Le paragraphe 34 de l'avis public 2002-31 indique entre autres que « le Conseil s'attend à ce que les télédiffuseurs fassent en sorte que la transmission de données n'affecte pas la qualité ou la quantité des émissions numériques diffusées et, plus particulièrement, que cela ne supplante pas ou ne compromette pas la diffusion d'émissions à haute définition lorsqu'elles sont disponibles ».
[] Les dispositions concernant le double statut et le double statut modifié n'en continueraient pas moins de s'appliquer à la distribution de ces services en mode analogique.
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Mise à jour : 2006-06-15