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Avis public de radiodiffusion CRTC 2006-23
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Ottawa, le 27 février 2006
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Cadre de réglementation de la migration au numérique
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Les décisions énoncées dans cet avis public forme le cadre de réglementation de la migration vers un environnement de distribution numérique des services payants et spécialisés approuvés en vertu du cadre d'attribution des licences en mode analogique. Ce nouveau cadre est l'aboutissement de l'instance publique annoncée dans Décisions relatives à l'établissement des règles devant régir la distribution des services spécialisés au service de base des entreprises de câblodistribution entièrement numérisées; et appel aux propositions pour un cadre de réglementation de la migration à la distribution numérique des services payants et spécialisés distribués en mode analogique, avis public de radiodiffusion 2005-1, 7 janvier 2005.
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Le Conseil a mené une instance connexe en vue de structurer l'approche de la réglementation de l'attribution des licences et de la distribution des services numériques payants et spécialisés à haute définition. Les propositions du Conseil à ce sujet sont présentées dans Appel d'observations sur une proposition de cadre d'attribution de licence et de distribution des services payants et spécialisés à haute définition, avis public de radiodiffusion CRTC 2004-58, 6 août 2004. Le Conseil publiera ses décisions à cet égard dans un prochain avis public.
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Introduction
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1.
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Le cadre actuel d'attribution des licences et de distribution des services canadiens payants et spécialisés approuvé en vertu du cadre d'attribution des licences en mode analogique (les services analogiques) veille à ce que ces services puissent profiter de la plus vaste distribution possible et obtenir ainsi les revenus nécessaires pour contribuer à la réalisation des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion (la Loi), conformément à leurs engagements et à leurs responsabilités. Le cadre de réglementation des services analogiques précise plusieurs mécanismes de soutien, dont les règles d'accès énoncées aux articles 18 et 38 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement) et les règles de distribution et d'assemblage intégrées sous forme de renvoi au Règlement1. Les règles d'accès obligent certaines entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR, distributeurs) à distribuer des services payants et spécialisés selon des conditions précises. Les règles de distribution et d'assemblage encadrent la distribution de ces services ainsi que leur mise en bloc avec des services non canadiens.
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2.
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La distribution généralisée et les revenus raisonnablement stables des services analogiques ont entraîné une hausse considérable du nombre et de la diversité des choix d'écoute offerts à la population canadienne. Ils ont aussi permis de consacrer d'importantes ressources à la production d'émissions canadiennes, à la promotion des artistes canadiens et à la création d'emplois dans le secteur de la radiodiffusion. En 2004 par exemple, les 49 services spécialisés analogiques ont versé plus de 665 millions de dollars en contributions à la programmation canadienne, soit environ le tiers des sommes versées à ce titre par l'ensemble des radiodiffuseurs.
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3.
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Bien que le cadre d'attribution des licences en mode analogique et de distribution ait évolué au fil des années, il reste étroitement lié à la technologie de la câblodistribution qui date de l'apparition des services payants et spécialisés au début des années 1980 - et notamment à la capacité de transmission analogique alors relativement limitée des EDR par câble et à leur dépendance des mécanismes de blocage de signal pour assembler et vendre des services facultatifs.
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4.
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Le système de radiodiffusion traverse aujourd'hui une phase de transition vers le numérique qui remplacera à terme la distribution analogique. Dans les faits, plusieurs distributeurs, tels les exploitants d'entreprises par satellite de radiodiffusion directe (SRD), les systèmes de distribution multipoint (SDM) et les EDR utilisant la ligne d'abonné numérique (LAN) distribuent déjà des services uniquement en mode numérique. Outre les services dont la programmation continue à être disponible uniquement en mode analogique, les grands câblodistributeurs proposent une vaste gamme de services numériques, notamment les services payants et spécialisés de catégorie 1 et de catégorie 2 et les services non canadiens dont la distribution est uniquement autorisée en mode numérique. Ces systèmes ou offres sont appelés des systèmes hybrides analogiques-numériques. Quebecor Média inc. (Quebecor), propriétaire de Vidéotron ltée (Vidéotron), Cogeco Inc. (Cogeco) et Communications Rogers Câble inc. (Rogers) fournissent également des services entièrement numériques, c.-à-d. une offre de service uniquement numérique. De plus, de nombreuses EDR distribuent désormais en mode numérique les services payants et les services spécialisés à caractère ethnique qui ont été les premiers à avoir adopté le numérique.
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5.
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La transition vers un environnement de distribution entièrement numérique offre d'intéressantes possibilités au système canadien de radiodiffusion. La technologie numérique favorisant une grande latitude dans les offres de services, les entreprises de câblodistribution pourront répondre aux demandes des consommateurs soucieux de bénéficier d'un plus grand choix et d'un meilleur contrôle. Le passage au numérique permettra aussi aux câblodistributeurs de libérer de la capacité pour lancer de nouveaux services, notamment des signaux numériques à haute définition ou de nouveaux services canadiens et non canadiens. Dans ce contexte, le Conseil estime qu'il convient de vérifier constamment la pertinence et l'efficacité du cadre actuel d'attribution de licences et de distribution analogique dans un environnement numérique. Par ailleurs, cette souplesse que promet le numérique expose les services analogiques à certains risques, notamment à un haut degré d'incertitude pour les services de programmation individuels, puisque les ajustements apportés aux mises en blocs et aux offres destinées aux abonnés modifieront les taux de pénétration.
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6.
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Par conséquent, le Conseil s'est fixé comme objectif de veiller à ce que le cadre de réglementation assure une transition harmonieuse entre l'environnement actuel, très structuré sur les plans de la technologie et de la réglementation, et un nouvel environnement marqué par une approche davantage axée sur les forces du marché. Cette approche maximisera les avantages et stimulera le déploiement de la technologie numérique tout en s'assurant de ne pas nuire indûment aux services analogiques individuels qui devraient toujours pouvoir contribuer efficacement au système de radiodiffusion pendant la période de transition.
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7.
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Pour pallier aux problèmes liés à la migration des services analogiques vers une distribution numérique, le Conseil s'est d'abord efforcé d'obtenir un consensus de l'industrie qui serait le fruit d'une expertise collective et de l'expérience des entreprises de programmation et des distributeurs. Dans Mise sur pied d'un groupe de travail de l'industrie chargé d'examiner la distribution numérique des services de télévision payante et spécialisée actuels, avis public CRTC 2000-113, 4 août 2000, le Conseil a demandé à l'industrie de lui soumettre des propositions susceptibles d'encadrer la migration au numérique des services actuellement distribués en mode analogique, tout en tenant compte des opinions et des préoccupations des consommateurs. Le groupe de travail de l'industrie a déposé son rapport en février 2001. Comme l'indique ce document, les distributeurs et les entreprises de programmation ne sont pas parvenus à un consensus dans le cas des grandes EDR par câble, et chaque partie a soumis sa propre position. Toutefois, le rapport a effectivement mis en lumière une zone d'entente à propos de la nécessité d'accorder une plus grande latitude aux petites EDR par câble, ce qui a incité le Conseil à solliciter des observations sur une politique adaptée aux petits systèmes dans Migration au numérique - Rappel du groupe de travail sur les grandes entreprises de distribution par câble; et appel d'observations sur les petites entreprises de distribution par câble, avis public CRTC 2001-58, 25 mai 2001 (l'avis public 2001-58), qui a abouti à la publication de Politique de migration au numérique pour les petites entreprises de distribution par câble, avis public CRTC 2001-130, 21 décembre 2001 (la politique de migration au numérique des petites EDR par câble; l'avis public 2001-130).
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8.
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L'avis public 2001-58 a aussi été le point de départ d'une seconde instance consacrée aux grandes EDR par câble, tel qu'annoncé dans À l'attention des participants au Groupe de travail sur la migration au numérique et autres parties intéressées, circulaire no 446, 2 novembre 2001. La nouvelle convocation du groupe de travail n'a permis aucun progrès consensuel, et le groupe a été ajourné indéfiniment en mars 2003.
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9.
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Cette situation explique entre autres la décision du Conseil de solliciter des propositions sur l'élaboration d'un cadre de réglementation de la migration au numérique des services payants et spécialisés actuellement distribués en mode analogique afin de favoriser la poursuite des objectifs de la Loi et d'accélérer la transition à la technologie numérique à haute définition plutôt que de lui nuire. Par conséquent, dans Décisions relatives à l'établissement des règles devant régir la distribution des services spécialisés au service de base des entreprises de câblodistribution entièrement numérisées; et appel aux propositions pour un cadre de réglementation de la migration à la distribution numérique des services payants et spécialisés distribués en mode analogique, avis public de radiodiffusion CRTC 2005-1, 7 janvier 2005 (l'appel aux propositions de 2005; l'avis public 2005-1), le Conseil a demandé à l'industrie des propositions à ce sujet.
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10.
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Plus particulièrement, le Conseil a sollicité des avis sur les divers principes et exigences susceptibles de structurer ce cadre de réglementation et a notamment demandé s'il convenait de : maintenir l'exigence du consentement des entreprises de programmation avant la migration de services analogiques vers une distribution numérique sur toutes les EDR par câble; déterminer les cas où les entreprises de programmation devraient donner leur consentement aux EDR par câble; laisser les parties concernées négocier entre elles les tarifs de gros de la distribution numérique des services analogiques payants et spécialisés. Le Conseil a également précisé que les propositions devaient, entre autres, porter sur des règles de distribution et d'assemblage pour la migration des services analogiques au numérique et refléter la pertinence constante d'un service de base qui comprendrait les signaux prioritaires accessibles à tous les abonnés des stations de télévision numérique autorisées. La date limite de réception des observations liées à cette première étape a été fixée au 7 mars 2005. Les parties intéressées avaient ensuite jusqu'au 29 mars 2005 pour répondre aux propositions soumises lors de la première étape de l'instance.
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11.
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Pour les besoins du présent avis public et du cadre de réglementation de la migration au numérique, le Conseil utilise les définitions ci-dessous :
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la migration est le virage complet à une distribution numérique d'un service ou d'un bloc de services analogiques par des EDR par câble - autrement dit, le service ou le bloc n'est plus disponible en mode analogique;
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le dédoublement d'un service ou d'un bloc de services signifie que celui-ci s'ajoute à l'offre numérique sur une EDR par câble, mais qu'il est encore offert par cette entreprise, en mode analogique;
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le bloc miroir est la reproduction en mode numérique d'un bloc analogique existant sur une EDR par câble - soit par migration, soit par dédoublement; à la différence du bloc dédoublé, qui devient disponible à la fois en mode analogique et numérique, le bloc qui a migré n'est disponible qu'en mode numérique.
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Positions des parties
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12.
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Le Conseil a reçu 24 mémoires pour la première étape de l'instance et 13 pour la seconde. Les observations qui présentent l'opinion des entreprises de programmation, telle l'Association canadienne des radiodiffuseurs (ACR), et des représentants des producteurs, telle La Guilde canadienne des réalisateurs (la Guilde), soulignent les succès et l'importance du cadre traditionnel qui donne aux services analogiques les moyens de continuer à respecter leurs engagements au titre de la programmation. Les parties observent notamment que les exigences réglementaires actuellement imposées aux services analogiques se fondent sur les réalités de l'environnement de la distribution analogique et sur le cadre de réglementation, y compris sur l'existence de grands blocs et sur des revenus prévisibles. Elles craignent que le déploiement d'un environnement entièrement numérique marqué par un choix illimité et une souplesse infinie d'assemblage n'entraîne une diminution du nombre d'abonnés aux services individuels, avec pour corollaire une baisse marquée des revenus d'abonnement et des revenus de publicité au moment même où les entreprises de programmation doivent augmenter leurs dépenses pour financer la transition vers une radiodiffusion numérique à haute définition. Elles observent aussi que ces baisses pourraient avoir des effets sur les services dérivés, y compris sur les services payants et spécialisés de catégorie 1 et de catégorie 2.
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13.
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Ainsi, les entreprises de programmation sont généralement en faveur du maintien des règles actuellement imposées aux EDR par câble dans un environnement numérique ainsi que du maintien des blocs analogiques existants. Certaines recommandent d'étendre ces règles aux EDR par SRD. Elles soulignent l'importance d'obliger les EDR par câble à obtenir le consentement préalable des entreprises de programmation avant de distribuer des services analogiques en mode numérique et recommandent d'obliger les EDR à créer des grands blocs et d'interdire la distribution autonome ou à la carte.
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14.
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Le Groupe de radiodiffusion Astral inc. (Astral) note que les risques de la transition vers une distribution numérique sont encore plus sérieux pour les services de langue française. Plus précisément, Astral note que le marché francophone est beaucoup plus petit, qu'une seule EDR (Quebecor) contrôle une grande proportion des revenus d'abonnement des services et que le nombre restreint de services de langue française ne permet pas de concevoir de grands blocs numériques séduisants. Astral préconise donc de conserver les blocs analogiques existants dans un environnement numérique et d'offrir un assemblage qui reproduirait le degré élevé de pénétration de l'environnement de distribution analogique.
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15.
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Sept entreprises de programmation - Astral, Alliance Atlantis Broadcasting Inc. (Alliance Atlantis), CHUM limitée (CHUM), Corus Entertainment Inc. (Corus), CTV Inc. (CTV), Réseau de télévision Global inc. (Global)2 et Rogers Broadcasting Limited - ont remis en même temps que leurs commentaires un exemplaire du protocole d'entente (PE) qu'elles ont négocié avec Rogers à titre d'exploitants de plusieurs services spécialisés. Le PE fixe les conditions que ces entreprises et Rogers sont prêtes à accepter pour encadrer la migration des services analogiques en langue anglaise et dans une langue tierce vers une distribution numérique sur les EDR par câble exploitées par Rogers. Le PE part du principe d'un dédoublement numérique complet des services analogiques dans leurs blocs existants. S'il prévoit l'obligation d'obtenir le consentement des entreprises de programmation avant de distribuer des services analogiques en blocs thématiques numériques, le PE établit cependant des cas où ce consentement ne pourrait pas être déraisonnablement retardé, ainsi que diverses règles précises de distribution, d'assemblage et de marketing destinées à atténuer les risques d'effets négatifs de la distribution numérique.
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16.
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À l'exception de Rogers, les distributeurs recommandent généralement une approche réglementée au minimum et axée sur les forces du marché. Celle-ci ne comprendrait aucune règle d'assemblage, ou très peu, et exclurait l'obligation d'obtenir le consentement de l'entreprise de programmation avant de distribuer des services analogiques en mode numérique. Selon Shaw Communications Inc. (Shaw) et l'Association canadienne des télécommunications par câble (ACTC), seule une approche axée sur le marché donnerait accès aux avantages de la technologie de la distribution numérique, notamment au contrôle des abonnés sur le choix des services de programmation. Shaw et l'ACTC déclarent que le cadre traditionnel de réglementation limite les choix des consommateurs, dénature la concurrence et entrave inutilement les EDR par câble. Elles affirment qu'il existe suffisamment de balises économiques et commerciales intrinsèques pour protéger les services de programmation canadiens et ajoutent que les services analogiques n'ont plus besoin du type de protection réglementaire actuellement en place.
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17.
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Le mémoire conjoint de TELUS Communications Inc., MTS Allstream Inc. et Saskatchewan Telecommunications (TELUS et al.) exprime les mêmes points de vue. Ces EDR par LAN recommandent également au Conseil d'assurer une parité réglementaire entre toutes les EDR entièrement numériques. De son côté, Quebecor soutient que le cadre de réglementation de la migration au numérique devrait chercher à équilibrer les objectifs économiques et culturels et à promouvoir les besoins des consommateurs. Tenant compte de cet objectif et des particularités du marché francophone, Quebecor préconise une plus grande souplesse d'assemblage, l'offre d'un petit service de base à prix abordable qui regrouperait des services d'intérêt général, des blocs miroir ou qui reproduiraient les blocs analogiques existants en mode numérique, du moins pendant un certain temps, et la création et la commercialisation de grands blocs plutôt que de petits blocs.
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18.
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Plusieurs exploitants d'EDR soutiennent que le PE est une solution négociée adaptée aux exigences commerciales et aux stratégies de concurrence propres à une seule EDR, à savoir Rogers. L'ACTC affirme que le PE ne convient pas aux petites EDR par câble, dont certaines ne font que commencer à dédoubler des services analogiques en mode numérique, ont des contraintes de capacité non négligeables ou sont confrontées à un environnement concurrentiel radicalement différent. Shaw et Cogeco refusent également l'application sans discernement du PE. Shaw ajoute que les ententes commerciales présentées dans le PE paraissent extrêmement favorables aux services de programmation et ne l'avantageraient pas, compte tenu des particularités concurrentielles, économiques et de la capacité d'un grand nombre de ses systèmes.
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19.
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Ci-dessous, le Conseil examine en détail les arguments des parties sur divers sujets précis liés à la migration au numérique des services analogiques payants et spécialisés. À la suite de l'analyse de ces commentaires, le Conseil présente ses décisions à l'égard du cadre général de réglementation de cette migration.
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Consentement
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20.
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Tel que mentionné plus haut, le Conseil a sollicité des commentaires sur le bien-fondé de maintenir l'exigence du consentement des entreprises de programmation et sur les cas où celles-ci devraient donner leur consentement aux EDR par câble. D'une façon générale, les entreprises de programmation recommandent d'obliger les câblodistributeurs à obtenir ce consentement avant de dédoubler ou de faire migrer des services analogiques. TV5 Québec Canada3 (TV5) note que le consentement est le seul moyen d'assurer l'ouverture de négociations et croit que l'abandon de cette exigence donnerait aux distributeurs toute liberté d'assembler des services à leur guise, sans se soucier des conséquences sur les services concernés. De la même façon, CTV note que le consentement préalable est le seul moyen de s'assurer que les entreprises de programmation négocient des mesures de protection appropriées. Pour sa part, l'ACR recommande d'obliger les EDR par câble à obtenir un consentement préalable écrit4 dans tous les cas, sauf ceux qui impliquent le dédoublement numérique complet d'un bloc analogique existant lorsqu'aucun service de ce bloc n'est offert dans d'autres blocs numériques et que le bloc analogique n'a pas été modifié pour les abonnés uniquement analogiques.
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21.
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D'autre part, la plupart des entreprises de programmation notent qu'il ne serait pas raisonnable de retarder ce consentement lorsqu'une entreprise de programmation et une EDR par câble se sont entendues sur les modalités d'une distribution numérique qui ne laisse pas l'entreprise de programmation en moins bonne posture sur le plan des revenus d'abonnements que ce n'était le cas dans l'environnement purement analogique. Par ailleurs, l'ACR précise plusieurs principes additionnels pour encadrer la distribution numérique des services analogiques, dont certaines règles d'assemblage présentées plus loin.
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22.
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Les distributeurs autres que Rogers font généralement valoir que ce consentement ne devrait pas être exigé et que cette exigence, dans sa forme actuelle, retarde la transition au numérique. Shaw juge souhaitable d'inclure cette question aux négociations commerciales et soutient que les services qui ont accepté une distribution sur un système entièrement numérique (p. ex. : par SRD) ne devraient pas pouvoir refuser une distribution numérique par une EDR par câble. Quebecor note qu'elle applique l'ensemble du cadre actuel de réglementation à un environnement numérique et qu'il ne serait pas pratique de devoir obtenir un consentement avant une distribution numérique. Quant à l'ACTC, elle affirme que le consentement ne devrait pas plus être exigé avant de distribuer des services analogiques en mode numérique qu'il ne l'a été pour l'assemblage analogique et l'attribution des canaux, exception faite des exigences des avis.
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23.
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Selon la Canadian Cable Systems Alliance (CCSA), l'exigence du consentement est le principal obstacle à la migration des services analogiques vers une distribution numérique, et cela quelle que soit la souplesse de la politique de migration au numérique des petites EDR par câble énoncée par le Conseil. Les recommandations de la CCSA sont les suivantes :
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- les systèmes qui comptent moins de 20 000 abonnés devraient être autorisés à distribuer en mode numérique les services qu'ils ne distribuent pas déjà en mode analogique sans avoir à obtenir le consentement préalable des entreprises de programmation;
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- toutes les EDR par câble devraient être autorisées à dédoubler les services en mode numérique sans le consentement des entreprises de programmation et sans être obligées de s'assurer que le service de programmation ne subira pas d'effets négatifs importants sur le plan des revenus d'abonnements;
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- les systèmes qui comptent moins de 20 000 abonnés devaient être autorisés à faire migrer des services sans consentement préalable.
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24.
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La CCSA se montre également préoccupée par la distribution numérique des services non canadiens et note que certains réseaux américains ont refusé que leurs signaux soient distribués en mode numérique. Selon elle, cette attitude est un obstacle de plus en plus grand à la capacité des EDR d'offrir des listes attrayantes et complètes de chaînes numériques à leurs abonnés. Elle recommande au Conseil de présumer que les services non canadiens dont la distribution a été autorisée au Canada en vertu de leur inscription aux listes des services par satellite admissibles (les listes) acceptent une distribution numérique, faute de quoi ils seront éliminés des listes.
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25.
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Le Conseil observe que le PE prévoit autoriser les EDR par câble qui auront créé un bloc miroir d'un bloc existant par dédoublement numérique à vendre les services analogiques par blocs numériques thématiques sans toutefois exclure ces services des blocs existants. Le PE prévoit aussi que les EDR par câble devront obtenir le consentement des entreprises de programmation avant de distribuer un service analogique sous forme de blocs numériques thématiques; il contient aussi des clauses visant à assurer que ce consentement ne sera pas déraisonnablement retardé, notamment qu'il serait déraisonnable de la part d'une entreprise de programmation de retarder son consentement (qui serait donc accordé) si celle-ci a obtenu l'assurance que l'introduction de son service aux blocs numériques de l'EDR par câble n'entraînera aucune baisse importante du volume total (nombre d'abonnés) ou de la pénétration d'un service analogique. Cette assurance consisterait en l'une ou l'autre des solutions ci-dessous, au choix de l'entreprise de programmation :
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- une entente selon laquelle le contrat, y compris les tarifs, sera renégocié si la pénétration ou le volume baisse de 5 % ou plus à compter de la date d'introduction d'un ou de plusieurs services aux blocs thématiques; ou
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- une entente préalable sur une carte de tarifs liée au volume ou à la pénétration; les parties négocieraient des conditions appropriées eu égard aux conditions du marché prises en compte dans diverses ententes similaires.
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26.
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Rogers soutient également que le fait d'obliger les EDR par câble à obtenir l'accord préalable du Conseil avant la migration au numérique des services analogiques serait une exigence trop incertaine et tatillonne. Plutôt que d'obliger le Conseil à entreprendre à chaque fois un processus, Rogers préconise plutôt une démarche automatique. Tenant compte des avis des entreprises de programmation qui estiment que les services ne devraient pas migrer au numérique avant que la grande majorité des abonnés ne disposent d'un boîtier de décodage numérique, le PE prévoit que les EDR par câble seraient autorisées à faire migrer un bloc analogique existant uniquement si 95 % des foyers abonnés au bloc numérique ont au moins un boîtier de décodage numérique chez eux.
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Assemblage et bloc miroir
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27.
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Dans l'ensemble, les entreprises de programmation plaident en faveur de règles détaillées d'assemblage dans un environnement numérique car elles souhaitent s'assurer que les services analogiques seront toujours en mesure de respecter leurs engagements. Soulignant le rôle important des blocs analogiques existants dans le succès financier des services analogiques, ainsi que les avantages de ces blocs pour les consommateurs, elles recommandent de préserver la disponibilité numérique des blocs analogiques existants. Plusieurs s'opposent notamment à l'idée d'une distribution autonome ou à la carte et rappellent une étude réalisée en novembre 2004 par la Federal Communications Commission des États-Unis qui conclut que les blocs ont plus de valeur pour les consommateurs que les services distribués à la carte et que les grands blocs ont plus de valeur que les petits. Astral observe que la stabilité que procurent les blocs existants est particulièrement importante pour les services de langue française, compte tenu de la petite taille de leur marché.
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28.
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À l'exception de Rogers et de Quebecor, les distributeurs s'opposent généralement au maintien des blocs existants et à l'élaboration de règles détaillées d'assemblage. Ils allèguent que les blocs sont nés à la suite des contraintes de la technologie analogique des mécanismes de blocage de signal et que le Conseil devrait désormais adopter une approche davantage axée sur le marché, fondée sur une concurrence plus vive entre les services de programmation. Ils recommandent de laisser les questions d'assemblage à la négociation et aux forces du marché afin de s'assurer que les EDR par câble disposent d'une marge de manouvre maximum pour répondre aux demandes et aux intérêts de leurs abonnés. Les EDR demandent également au Conseil de ne pas intervenir sur des points qu'il a jusqu'ici laissé les parties négocier. L'ACTC, Shaw et la CCSA s'opposent expressément à toute obligation de créer des blocs miroir numériques de blocs existants. La CCSA note aussi que les contraintes de capacité des petites EDR par câble interdisent tout simplement à ces dernières de dédoubler des blocs existants tel qu'envisagé dans le PE.
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29.
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Quebecor croit que les blocs existants doivent au moins être conservés pendant une période de temps limitée pour protéger au maximum les consommateurs contre toute éventuelle confusion ou perturbation liée au virage à la distribution numérique et continuer à soutenir les services de programmation analogiques.
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30.
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Le PE prône le maintien des blocs existants (qu'il qualifie de « blocs valeur ») et en fait une condition préalable essentielle au dédoublement et à la migration des services analogiques spécialisés et à leur distribution en blocs thématiques numériques. Il précise que les blocs existants pourront ne plus être reproduits en miroir trois ans après la date à laquelle tous les blocs existants auront migré au numérique ou le 1er janvier 2013, selon la dernière éventualité, et note que ceux-ci seront la priorité du service de marketing de Rogers. Le PE prévoit cependant que les EDR par câble seront libres d'ajuster les blocs existants comme elles sont déjà autorisées à le faire, en remplaçant par exemple un service américain par câble par un autre service similaire ou par un service spécialisé canadien, sous réserve du respect des ententes d'affiliation et des politiques réglementaires en vigueur.
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Règles de distribution et d'assemblage
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31.
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Les règles de distribution et d'assemblage contiennent les modalités d'assemblage des services non canadiens avec des services payants et spécialisés canadiens. Elles obligent également les EDR de classe 1 à distribuer à leur service de base les services spécialisés qui ont un double statut, à moins que le service en question ait accepté une distribution en mode facultatif. Les EDR de classe 1 doivent aussi distribuer à titre facultatif les services spécialisés qui ont un double statut modifié, à moins que les deux parties aient accepté la distribution du service au service de base.
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32.
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Huit services spécialisés analogiques - MuchMusic, Newsworld, Le Réseau de l'information (RDI), TV5, Vision TV, VRAK-TV, The Weather Network/Météomédia et YTV - ont actuellement une licence de service à double statut. À l'exception des quatre services spécialisés de langue française approuvés en 1999 et d'ARTV, qui sont assujettis à des règles de distribution et d'assemblage propres aux marchés francophones, les autres services spécialisés ont une licence de services à statut double modifié. Les services payants et les services spécialisés à caractère ethnique sont des services facultatifs et, tel que noté plus haut, sont déjà largement distribués en mode numérique.
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33.
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Dans l'avis public 2005-1, le Conseil a rappelé qu'il avait proposé, dans Appel d'observations sur une proposition de cadre d'attribution de licence et de distribution des services payants et spécialisés à haute définition, avis public de radiodiffusion CRTC 2004-58, 6 août 2004 (l'avis public 2004-58), une série de règles de distribution et d'assemblage moins restrictives pour les services de transition payants et spécialisés à haute définition, notamment pour les EDR par câble. Plus précisément, le Conseil a indiqué qu'il était peut-être temps d'abandonner les règles de double statut et de double statut modifié et d'imposer à toutes les grandes EDR des règles semblables à celles applicables aux EDR par SRD. Conformément à cette proposition, dans l'avis public 2005-1, le Conseil a invité les parties intéressées à soumettre des propositions favorisant des règles de distribution et d'assemblage moins restrictives dans un environnement numérique.
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34.
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Les entreprises de programmation sont dans l'ensemble en faveur du statu quo. Elles font valoir que les règles de distribution et d'assemblage sont un mécanisme capital qui permet d'assurer des négociations honnêtes entre les distributeurs et elles-mêmes. Certaines recommandent aussi d'étendre aux exploitants de SRD les dispositions ayant trait au double statut et double statut modifié. Plusieurs exploitants de services à double statut, dont la Société Radio-Canada (SRC, titulaire de Newsworld et de RDI), TV5 Québec Canada (titulaire de TV5), Pelmorex Communications Inc. (Pelmorex, titulaire de The Weather Network/Météomédia) et Vision TV: Canada's Faith Network/Réseau religieux Canada5 observent que les règles de double statut visent à ce que tous les abonnés aient accès à ces services importants. Ils soutiennent que ce statut est essentiel à leur capacité d'influencer l'assemblage de leurs services et, par conséquent, à leur capacité à respecter les exigences de leur licence et à contribuer à la poursuite des objectifs de la Loi. Par conséquent, ils préconisent le maintien des règles de double statut dans l'environnement numérique.
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35.
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Les distributeurs pensent que les règles de double statut et de double statut modifié devraient être abolies. Bell Canada maintient que le double statut est une pratique artificielle devenue inutile qui dilue les choix des consommateurs et favorise fâcheusement les anciens services spécialisés au détriment des services plus récents, y compris les services de catégorie 1 et de catégorie 2. Cogeco allègue que le Conseil ne devrait pas intervenir dans la gestion de la composition des blocs ou des groupes de services numériques, et Quebecor affirme que les règles de double statut et de double statut modifié sont superflues si la distribution de certains services spécialisés devient obligatoire au service de base de toutes les EDR en vertu d'ordonnances émises conformément à l'article 9(1)h) de la Loi.
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36.
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Les distributeurs préconisent également une simplification des règles d'assemblage. Ils estiment généralement que la règle actuelle de prédominance suffit, soit l'obligation faite à toutes les EDR, en vertu de l'article 6 du Règlement, de s'assurer que la majorité des canaux vidéo et des canaux sonores reçus par les abonnés soit en mode analogique, soit en mode numérique, soit consacrée à la distribution de services de programmation canadiens sauf la programmation distribuée sur les canaux de reprise d'émissions.
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37.
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L'ACTC remarque que les obligations d'assemblage ont à l'origine été instaurées pour favoriser la mise en ouvre des services canadiens payants et spécialisés, mais que la mise en blocs de ces services avec des services non canadiens n'est plus essentielle à leur succès. Shaw propose de modifier la règle de la prédominance afin de permettre aux abonnés de choisir leurs services - à condition toutefois que l'EDR propose une majorité de services canadiens.
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38.
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Le PE prévoit de maintenir les règles actuelles d'assemblage mais ne se prononce pas sur la pertinence à terme du maintien des règles de double statut et de double statut modifié.
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Fourniture d'un service de base
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39.
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Le service de base comprend actuellement les signaux prioritaires en direct, d'autres services dont la distribution a été rendue obligatoire par le Conseil en vertu d'ordonnances de distribution, conformément à l'article 9(1)h) de la Loi (les services 9(1)h)) et, pour les EDR de classe 1, les services spécialisés ayant un double statut. Les EDR ajoutent habituellement d'autres services canadiens qu'elles jugent pertinents pour leurs marchés, ainsi que les signaux américains 4+1. Le cadre de distribution des signaux numériques en direct énoncé dans Cadre de réglementation pour la distribution de signaux de télévision numérique, avis public de radiodiffusion CRTC 2003-61, 11 novembre 2003 (l'avis public 2003-61), prévoit aussi la distribution des signaux prioritaires numériques en direct au service de base numérique. Le Conseil a également précisé dans l'avis public 2005-1 que les règles de distribution et d'assemblage s'appliquaient à la distribution des services à double statut distribués en mode numérique et que ces règles demeuraient valides jusqu'à ce qu'il en décide autrement. Par conséquent, à moins qu'un service ait consenti à une distribution facultative, les services à double statut doivent être proposés avec le service de base, même lorsqu'une EDR par câble de classe 1 offre un service entièrement numérique.
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40.
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Dans l'appel aux propositions fait en 2005, le Conseil a déclaré que la notion d'un service de base accessible à tous les abonnés était toujours fondée, quel que soit l'environnement de distribution - analogique ou numérique -, et il a sollicité des propositions reflétant cette pertinence constante du service de base.
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41.
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Bien que les parties ayant participé à l'instance aient généralement appuyé l'idée d'un service numérique de base, la composition de ce service a donné lieu à des avis divergents. La plupart pensent que celui-ci doit au moins comprendre les signaux prioritaires en direct et les services 9(1)h), et certains recommandent d'ajouter les services ayant un mandat d'intérêt général. Dans l'ensemble, les entreprises de programmation affirment que le service de base doit, dans un environnement numérique, continuer à proposer les services à double statut, et certaines proposent d'imposer cette exigence tant aux EDR par câble qu'aux EDR par SRD. La majorité des parties estime que toutes les EDR devraient être assujetties aux mêmes règles.
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Tarifs de gros
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42.
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Dans l'appel aux propositions fait en 2005, le Conseil note que les EDR sont relativement peu nombreuses à avoir des tarifs d'abonnement réglementés. Si celles-ci doivent tenir compte des contraintes d'un marché concurrentiel, la plupart d'entre elles sont donc libres de déterminer les prix de détail qu'elles factureront à leurs abonnés pour leur service de base. Le Conseil note aussi que, dans un tel environnement, les tarifs de gros qu'il fixe pour certains services spécialisés distribués au service de base n'influencent qu'indirectement seulement les prix de détail payés par les consommateurs. Le Conseil sollicite donc des commentaires sur la pertinence de laisser les parties concernées négocier entre elles les tarifs de gros de la distribution numérique des services analogiques payants et spécialisés.
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43.
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D'une façon générale, les entreprises de programmation souhaitent que le Conseil continue à fixer les tarifs de gros de la distribution numérique des services analogiques au service de base. Beaucoup notent l'importance du tarif réglementé comme point de départ des négociations. L'ACR déclare par exemple que le tarif de base réglementé du service numérique de base est un facteur clé du cadre de réglementation de la migration au numérique car il est un élément fondamental des plans d'entreprise généraux et qu'il sert donc de référence utile lorsque vient le moment de négocier la distribution d'un service dans un bloc numérique facultatif.
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44.
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La SRC remarque que l'introduction de la programmation à haute définition augmentera les frais d'exploitation de ses services spécialisés et que l'assiette actuelle des revenus pourrait ne pas suffire à absorber la hausse de ces coûts. Pour cette raison, la SRC croit que dans un environnement numérique, il sera nécessaire que le Conseil continue à réglementer les tarifs de gros des services spécialisés, au fur et à mesure que s'installe la programmation à haute définition. Par ailleurs, l'absence de réglementation des tarifs de gros de base incite Pelmorex à penser que certaines EDR pourraient utiliser leur position de contrôleurs d'accès pour imposer des conditions aux services payants et spécialisés, notamment aux petites entreprises indépendantes. Pelmorex considère qu'une réglementation des tarifs de gros permettrait de s'assurer que les abonnés canadiens paient une facture raisonnable - surtout lorsque le service est offert dans le contexte du service de base. Quant à Alliance Atlantis, elle fait valoir que l'absence de réglementation tarifaire signifierait que les services de programmation auraient de plus en plus de mal à se prévaloir des processus de résolution des différends du Conseil en cas d'achoppement des négociations sur les tarifs de leurs services offerts au service de base ou à titre facultatif.
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45.
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D'une façon générale, les distributeurs s'opposent à une réglementation des tarifs de gros pour la distribution des services analogiques en mode numérique et optent pour la voie des négociations. Toutefois, l'ACTC recommande que le Conseil continue à réglementer les tarifs de gros des services distribués au service de base tant que les règles d'accès et celles liées aux statuts double et double modifié ne seront pas supprimées. Bell Canada refuse de croire qu'une réglementation des tarifs de gros au service de base puisse servir de point de départ approprié aux négociations des tarifs facultatifs. TELUS et al. note que les EDR sont désavantagées dans les négociations de distribution lorsque les services de programmation bénéficient d'une distribution obligatoire. Selon TELUS et al., les forces du marché, par exemple la demande, ont une influence minime sur ces négociations. Il faut donc que les processus de résolution des différends contenus dans le Règlement, qui peuvent jouer un rôle primordial, restent accessibles au cas où les négociations des tarifs de gros entre une EDR et un service à distribution obligatoire se solderaient par un échec.
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46.
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Les parties ayant participé au PE sont en faveur du maintien de la réglementation des tarifs de gros au service de base car cette pratique permettrait d'assurer des revenus adéquats aux services payants et spécialisés et servirait de point de départ aux négociations des tarifs de gros tant que les EDR par câble seront assujetties à des règles d'accès qui les obligeront à distribuer tous les services appropriés au marché.
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Petites entreprises de distribution par câble
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47.
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Dans la politique de migration au numérique des petites EDR par câble (l'avis public 2001-130), le Conseil a énoncé des mesures visant à assurer la compétitivité constante des petites EDR par câble pendant la transition à une distribution numérique. À cette fin, le Conseil a défini les « petites entreprises de distribution par câble » comme des EDR par câble ni détenues ni exploitées, directement ou indirectement, par Rogers, Shaw, Vidéotron ou Cogeco.
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48.
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Quelle que soit la souplesse de la politique de migration au numérique des petites EDR par câble, l'ACTC et la CCSA affirment que la demande de marge de manouvre additionnelle vient des petites EDR par câble soucieuses de faciliter la migration au numérique des services analogiques. L'ACTC déclare que ces petites EDR sont exploitées dans des conditions sensiblement différentes de celles des grands systèmes - taille et échelle réduites de leurs activités, capacité de transmission plus limitée, moindre capacité à financer les mises à niveau et conséquences plus lourdes de la concurrence des EDR par SRD et SDM sur leurs activités. Selon la CCSA, le cadre de réglementation n'a eu que peu ou prou d'influence sur la capacité des petites EDR par câble à accélérer la migration directe des services analogiques vers une distribution numérique, même si la politique de migration au numérique des petites EDR par câble a facilité le dédoublement numérique et, à un moindre degré, le lancement en mode numérique des services analogiques par les EDR par câble qui ne distribuaient pas ces services auparavant. Plus précisément, la CCSA déclare que l'exigence du consentement des entreprises de programmation est le principal obstacle à la transition au numérique par les petites EDR par câble.
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49.
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Tel que noté plus haut, la CCSA considère qu'une EDR par câble qui dessert moins de 20 000 abonnés devrait être autorisée à distribuer, en mode numérique et sans le consentement des entreprises de programmation, tous les services analogiques qui n'ont pas encore été distribués sur le système en mode analogique. Selon la CCSA, l'unique condition, à supposer qu'il en faille une, serait l'obligation pour les EDR par câble de respecter les exigences de distribution applicables.
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50.
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Tant la CCSA que l'ACTC considèrent que les EDR par câble qui desservent moins de 20 000 abonnés devraient pouvoir faire migrer les services analogiques payants et spécialisés actuellement distribués en mode analogique sans avoir à obtenir le consentement des entreprises de programmation. La CCSA soutient qu'une application limitée de cette exigence sur les EDR par câble qui desservent moins de 20 000 abonnés protègera suffisamment les services analogiques établis puisque ces EDR sont basées à l'extérieur des grands marchés urbains et ne desservent à elles toutes qu'un faible pourcentage des abonnés canadiens.
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Analyses et décisions du Conseil
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Introduction
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51.
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Le cadre de réglementation de la migration des services analogiques payants et spécialisés vers une distribution numérique établi par le Conseil devait respecter des objectifs précis.
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- Encourager la transition à une distribution numérique et, tôt ou tard, à une distribution à haute définition.
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- Permettre aux EDR de profiter de la souplesse de la technologie de la distribution numérique et ce, à l'avantage des consommateurs.
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- S'assurer plus facilement que les entreprises de programmation analogiques puissent raisonnablement espérer fonctionner dans les limites de leurs plans d'entreprise pendant la période de transition afin de pouvoir continuer à respecter leurs obligations de programmation et les objectifs de la Loi, y compris les objectifs liés à la dualité linguistique.
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- Établir une approche qui tienne compte des problèmes et des particularités uniques du marché et des services de langue française.
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- Adopter un régime de réglementation simplifié, lorsque possible.
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- Harmoniser les obligations imposées aux différents types d'EDR.
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52.
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Après avoir étudié toutes les observations reçues, le Conseil expose ci-dessous son cadre de réglementation.
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Le PE comme modèle de cadre d'attribution de licence numérique
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53.
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Dans l'avis public 2005-1, le Conseil a invité l'industrie à formuler des propositions équilibrées de cadre de migration au numérique prenant en considération les différents modèles d'affaires des entreprises de programmation et des distributeurs. Dans Prorogation de la date limite pour le dépôt des observations, avis public de radiodiffusion CRTC 2005-1-1, 1er mars 2005, le Conseil a salué les efforts investis dans la préparation du PE et s'est dit d'avis que « l'atteinte d'un consensus à l'échelle de l'industrie pourrait favoriser la transition réussie à la distribution numérique en reflétant de plus près les intérêts divergents des parties en cause ». Le Conseil accorde donc une grande attention au PE et s'interroge sérieusement sur sa capacité à servir de modèle au cadre régissant la migration au numérique. Parallèlement, le Conseil tient compte des préoccupations de l'ACTC et des divers exploitants d'entreprises de câblodistribution qui pensent que le PE ne serait pas forcément adapté à la situation de toutes les EDR même si les conditions négociées entre Rogers et certaines entreprises de programmation correspondent à l'environnement commercial et à d'autres circonstances propres aux activités de Rogers. Le Conseil reconnaît notamment que toutes les EDR n'ont pas la capacité d'effectuer le dédoublement complet en mode numérique de tous leurs services analogiques par câble, un principe qui étaye le PE.
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54.
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Bien que les conditions particulières du PE puissent ne pas être adaptées à toutes les EDR, le Conseil estime que ce document offre effectivement une référence utile et une approche négociée raisonnable de la migration au numérique. Par conséquent, il recommande d'utiliser ce document comme modèle de négociation entre les services individuels de programmation et les EDR.
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Petites entreprises de distribution par câble
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55.
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Dans la politique de migration au numérique des petites EDR par câble, le Conseil a débattu de la contribution des petites EDR par câble au système canadien de radiodiffusion et expliqué les raisons qui ont justifié la mise en place de mesures destinées à s'assurer plus facilement que celles-ci restent concurrentielles pendant la période de transition de la distribution analogique à la distribution numérique. Le Conseil a notamment déclaré :
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Le Conseil considère que les petites entreprises de câble contribuent grandement au maintien d'une saine compétition dans la distribution de la programmation. La concurrence, à son tour, exerce une pression à la baisse sur les tarifs et contribue ainsi à maintenir le service à un prix abordable. Elle contribue aussi à mettre à la disposition des Canadiens une vaste gamme de services.
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Finalement, le Conseil considère que les plus petites entreprises, en particulier les entreprises indépendantes, doivent relever des défis bien supérieurs à ceux des plus grandes entreprises et qui incluent :
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a) des difficultés à négocier des tarifs de gros de programmation comparables à ceux offerts à de plus grandes entreprises;
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b) des difficultés à offrir des blocs de services tout à fait comparables à ceux de leurs concurrents, à cause de la capacité inférieure de nombreuses petites entreprises.
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56.
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La politique de migration au numérique des petites EDR par câble a été publiée il y a plus de quatre ans. Depuis, les petites EDR par câble ont eu le temps d'appliquer le cadre de réglementation et d'évaluer son efficacité. Tel que noté plus haut, bien que la politique semble avoir facilité le dédoublement numérique et, à un certain degré, le lancement en mode numérique de services analogiques encore non exploités, le dossier de cette instance indique qu'il faut accorder aux petites EDR par câble une plus grande souplesse pour achever la migration au numérique des services analogiques. Par conséquent, le Conseil énonce dans les sections qui suivent les règles qui s'appliqueront à toutes les EDR par câble, ainsi que d'autres qui ne s'appliqueront qu'aux petites EDR par câble.
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Définition des petites entreprises de distribution par câble
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57.
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Tel que mentionné plus haut, dans la politique de migration au numérique des petites EDR par câble, le Conseil a défini la « petite entreprise de distribution par câble » comme une entreprise qui n'est ni détenue, ni exploitée, directement ou indirectement, par Rogers, Shaw, Vidéotron ou Cogeco. Dans leurs commentaires déposés au cours de la présente instance, la CCSA et l'ACTC proposent de définir la petite EDR par câble comme une entreprise qui desservirait moins de 20 000 abonnés et suggèrent que ces EDR bénéficient d'une marge de manouvre encore plus grande que celle dont elles disposent en vertu de la politique en vigueur.
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58.
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Le Conseil note que l'adoption de la définition de la CCSA et de l'ACTC offrirait une plus grande souplesse à certaines entreprises détenues ou exploitées directement ou indirectement par l'une ou l'autre des quatre grandes sociétés mentionnées ci-dessus, mais exclurait plusieurs grandes EDR par câble détenues ou exploitées de façon indépendante actuellement visées par la politique existante. En outre, se fiant aux données fournies dans les rapports annuels de 2004, le Conseil observe que la définition de l'ACTC et de la CCSA englobe des systèmes qui desservent près de 2 millions d'abonnés, soit environ 24 % de tous les abonnés au câble au Canada, tandis que la définition actuelle du Conseil comprend des systèmes qui n'en desservent qu'à peine plus de 1 million, soit environ 14 % de ce même segment. Par conséquent, toute nouvelle latitude offerte aux EDR par câble visées par la définition de l'ACTC et de la CCSA aurait des conséquences bien plus importantes sur les services analogiques payants et spécialisés qu'elle n'en aurait dans le contexte de la définition actuelle des petites entreprises de distribution par câble. Par ailleurs, le Conseil considère que les ressources de Rogers, Shaw, Vidéotron et Cogeco sont telles qu'il est inutile d'offrir à ces sociétés la souplesse dont disposerait n'importe lequel de leurs EDR par câble desservant moins de 20 000 abonnés en vertu de la proposition de la CCSA et de l'ACTC.
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59.
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À la lumière de ce qui précède, le Conseil pense que la définition adoptée dans la politique de migration au numérique des petites EDR par câble demeure appropriée et maintient sa définition des petites entreprises de distribution par câble pour les besoins du cadre de réglementation de la migration. Celles-ci sont donc des entreprises qui ne sont ni détenues, ni exploitées, directement ou indirectement, par Rogers, Shaw, Vidéotron ou Cogeco, quel que soit le nombre de leurs abonnés.
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Consentement
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60.
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Dans la politique de migration au numérique des petites EDR par câble, le Conseil a noté que « l'obtention du consentement à la distribution est un principe fondamental pour préserver le droit du service de programmation sur son produit ainsi que sa capacité à le contrôler ». Par conséquent, le Conseil considère nécessaire d'obtenir le consentement des entreprises de programmation avant de distribuer des services analogiques en mode numérique. Toutefois, le Conseil précise aussi des cas où il s'attendrait au consentement à une distribution numérique sur des petites EDR par câble, notamment :
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(a) pour la distribution numérique des services qui auraient normalement eu droit à la distribution analogique, mais qui n'ont pu être distribués par une petite entreprise en raison de son manque de capacité;
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(b) dans le cas de duplication ou de migration d'un service, lorsque l'entreprise de câble s'engage à ce que l'entreprise de programmation ne subisse pas d'effets négatifs importants en regard des tarifs de gros qu'elle perçoit.
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61.
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Se fiant au dossier de cette instance, le Conseil continue à penser que l'obtention du consentement des entreprises de programmation avant toute distribution numérique est un aspect important du contrôle de leur produit par ces entreprises. Toutefois, afin d'encourager la transition au numérique, le Conseil estime qu'il existe des cas où les entreprises de programmation devraient donner leur consentement et d'autres où celui-ci ne devrait généralement pas être exigé.
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62.
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En ce qui a trait à la dernière possibilité, le Conseil estime que les petites EDR par câble devraient désormais avoir la latitude de faire migrer en mode numérique les services analogiques sans le consentement des entreprises de programmation, et de distribuer en mode numérique les services analogiques qui ne sont pas encore lancés sans autre procédure du Conseil, sous réserve du simple respect des exigences d'assemblage et de reproduction en miroir discutées plus loin.
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63.
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Dans le cas des grandes EDR par câble (soit les EDR qui ne font pas partie des petites EDR par câble définies ci-haut), le Conseil approuve le principe énoncé dans le PE et le mémoire de Rogers et croit qu'il convient de fixer un seuil au-delà duquel ces EDR par câble pourraient automatiquement faire migrer des services analogiques à la distribution numérique de telle sorte que ceux-ci ne seraient plus disponibles en mode analogique, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir soit le consentement préalable de l'entreprise de programmation, soit l'accord du Conseil.
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64.
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Le Conseil croit que l'établissement d'un seuil au-delà duquel les grandes EDR par câble pourraient procéder à une distribution entièrement numérique sans le consentement de l'entreprise de programmation ou l'accord du Conseil apporterait à celles-ci une sécurité et leur permettrait de prévoir l'avenir, limiterait les risques de litiges et allègerait le fardeau administratif tout en leur offrant la possibilité de tirer partie plus rapidement de la capacité analogique disponible.
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65.
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Par ailleurs, le Conseil doit être sensible aux besoins des entreprises de programmation pour pouvoir déterminer ce qui serait un seuil approprié puisque la perte de distribution analogique peut entraîner de graves conséquences sur les plans d'entreprise de ces dernières et sur leur capacité à respecter leurs obligations réglementaires. Mais par-dessus tout, le Conseil doit s'assurer que les abonnés ne seront pas indûment pénalisés par la migration au numérique des services de programmation analogiques.
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66.
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Dans l'avis public 2003-61, le Conseil a conclu ce qui suit :
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Une EDR pourra déposer une demande pour être autorisée par le Conseil à abandonner la distribution d'un signal analogique lorsque 85 % des abonnés de cette EDR seront en mesure de recevoir les services numériques, soit avec un téléviseur numérique, soit avec un boîtier de décodage. Le Conseil déterminera alors les conditions et modalités selon lesquelles le service analogique peut être retiré du système.
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67.
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Le Conseil croit qu'il convient de fixer un seuil semblable pour encourager la migration des services analogiques par les grandes EDR par câble. Étant donné les exigences de reproduction en miroir énoncées dans la section qui suit, un seuil de 85 % d'abonnés à un bloc donné aiderait raisonnablement les services de programmation dans la mesure où ceux-ci continueraient à bénéficier de la distribution analogique jusqu'à ce que ce seuil soit atteint. De la même façon, ce seuil permettrait de s'assurer qu'une grande proportion des abonnés à l'analogique continueront à profiter de la distribution analogique de ce bloc et que les abonnés au numérique auront toujours accès à des services analogiques sur leur deuxième ou troisième téléviseur, du moins pendant un certain temps.
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68.
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Le Conseil décide donc que les grandes EDR par câble doivent obtenir le consentement préalable écrit de l'entreprise de programmation avant de distribuer son service analogique en mode numérique, à moins que le bloc analogique existant qui comprend le service en question ne soit dédoublé en numérique. De plus, conformément à l'approche énoncée plus haut, les grandes EDR par câble seront relevées de l'exigence du consentement sous deux conditions : que 85 % des foyers abonnés au bloc analogique comprenant le service aient au moins un boîtier de décodage numérique et reçoivent un ou plusieurs services de programmation en mode numérique, et que l'EDR par câble ait avisé l'entreprise de programmation au moins 120 jours à l'avance.
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69.
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Le consentement prendra la forme d'une entente d'affiliation ou d'une liste de conditions portant sur la distribution en mode numérique, y compris l'assemblage et les tarifs de gros.
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70.
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Sous réserve du respect des exigences liées à l'assemblage et aux blocs miroirs discutées ci-dessous et compte tenu des négociations habituelles concernant les conditions de distribution, les petites EDR par câble ne seront plus obligées d'obtenir le consentement de l'entreprise de programmation avant de distribuer les services analogiques en mode numérique.
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71.
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Le Conseil est d'avis que l'approche des petites et des grandes entreprises de câblodistribution présentée plus haut équilibre judicieusement les intérêts des entreprises de programmation et des distributeurs. Par ailleurs, le Conseil est convaincu qu'un marché concurrentiel amènera les EDR par câble, et surtout les petites entreprises, à adopter des stratégies de migration qui perturberont moins leurs abonnés.
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72.
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Dans l'avis public 2001-130, le Conseil indique qu'il a interprété la définition des règles d'accès de l'article 18(5) du Règlement comme une exigence de distribution en mode analogique. Le Conseil ajoute qu'il en découle que la distribution par un câblodistributeur de classe 1 d'un service en mode analogique exclusivement en mode numérique, soit dans le cadre du lancement d'un nouveau service ou par migration d'un service existant au numérique, apparaîtrait de prime abord en contravention aux règles d'accès.
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73.
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En vertu du cadre de réglementation de la migration vers le numérique, et sous réserve des exigences associées aux blocs miroir discutées dans la section suivante, une petite EDR par câble de classe 1 sera présumée s'être conformée aux règles d'accès énoncées à l'article 18(5) du Règlement lorsqu'elle distribuera un service analogique en mode numérique ou analogique. De plus, une grande EDR par câble de classe 1 sera présumée s'être conformée aux règles d'accès de l'article 18(5) en distribuant un service analogique uniquement en mode numérique lorsque 85 % des foyers abonnés à ce service ont au moins un boîtier de décodage numérique chez eux et reçoivent un ou plusieurs services de programmation en mode numérique.
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74.
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Le Conseil confirme que l'élimination complète de l'offre de services analogiques d'un câblodistributeur nécessite toujours son accord, tel qu'énoncé dans l'avis public 2003-61. Par conséquent, tous les câblodistributeurs devront au moins continuer à offrir à leurs abonnés un service analogique de base, sauf autorisation du Conseil.
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75.
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Pour les besoins du seuil de 85 % imposé aux grandes EDR par câble, le Conseil compte mettre en place une exigence de vérification réalisée par une tierce partie semblable à celle qui a été adoptée pour évaluer le respect des conditions préalables dans le cas de la déréglementation des tarifs des EDR de classe 1, tel que décrit à l'article 47 du Règlement.
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Assemblage et reproduction en miroir
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76.
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Tel que mentionné ci-dessus, le Conseil croit approprié de définir les circonstances dans lesquelles les entreprises de programmation devraient consentir à ce que les grandes EDR par câble distribuent en mode numérique leurs services analogiques avant que la migration vers le numérique n'ait atteint le seuil de 85 %. En ce faisant, le Conseil doit cependant tenir compte du fait que l'assemblage des services analogiques distribués en mode numérique sera un facteur primordial du maintien de leur rentabilité. Plus précisément, bien que le Conseil ait traditionnellement imposé très peu de règles relatives à l'assemblage des services spécialisés, il est d'avis qu'il y a de bonnes raisons d'établir certaines conditions d'assemblage en mode numérique, surtout au cours de la période de transition.
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Reproduction en miroir des services actuellement offerts en blocs
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77.
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La composition des blocs analogiques facultatifs existants, surtout ceux du marché anglophone, dépend bien davantage de la technologie de câblodistribution utilisée au moment du lancement des services spécialisés que du résultat de quelque exigence réglementaire ou d'une décision de marketing6. Néanmoins, la composition de ces blocs et leur pourcentage de pénétration relativement élevé ont constitué des facteurs importants de stabilité financière des services spécialisés canadiens. En retour, cet état de fait a favorisé leurs contributions importantes au système canadien de radiodiffusion et à la réalisation des objectifs fixés par la Loi. Les artistes canadiens, les producteurs et autres personnes travaillant dans le système de radiodiffusion ainsi que, bien sûr, les téléspectateurs canadiens, en ont bénéficié. Le Conseil croit donc qu'en vue d'offrir aux entreprises de programmation une certaine assurance que la pénétration de leurs services demeurera raisonnablement semblable à celle atteinte en mode de distribution analogique, les blocs analogiques existants devraient rester disponibles en mode numérique au cours de la période de transition.
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78.
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Les consommateurs bénéficieront aussi du maintien de la disponibilité des blocs analogiques existants en mode numérique, de même que de la possibilité de choisir de nouveaux blocs. Les blocs analogiques offrent l'accès à un grand nombre de services, et ce, à coût abordable. De plus, les consommateurs sont habitués aux blocs analogiques et beaucoup d'entre eux voudront probablement continuer à les recevoir en mode numérique. Le maintien de ces blocs en mode de distribution numérique assurera au consommateur une certaine stabilité de service.
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79.
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Le Conseil note aussi que le désir de certains consommateurs de continuer à recevoir les blocs existants incite la plupart des câblodistributeurs à dédoubler les blocs existants et ainsi éviter des changements inopportuns. De plus, le Conseil est convaincu qu'il sera relativement facile pour la plupart des EDR en cause de se conformer à l'exigence de reproduire en mode numérique les blocs existants, parce que la technologie numérique est entièrement adressable et que les frais seront plutôt liés au marketing et au service à la clientèle. Le Conseil note en outre que la reproduction en miroir existe déjà presque partout au Québec où tant Cogeco que Vidéotron ont dupliqué et reproduit en miroir leurs blocs analogiques, pour distribution en mode numérique. Également, Rogers duplique et reproduit en miroir en mode numérique sa liste de canaux analogiques.
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80.
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Par conséquent, le Conseil permettra aux EDR par câble de classe 1 et de classe 2, peu importe leur taille, de distribuer leurs services analogiques en mode numérique à la condition que, pendant la période déterminée ci-dessous au paragraphe 81, elles reproduisent en miroir les blocs analogiques existants dans leurs offres de services numériques et qu'elles offrent à titre facultatif ces blocs en miroir aux abonnés du mode numérique. Le Conseil encouragera également les EDR par câble de classe 3 à reproduire en miroir leurs blocs analogiques, afin que leurs abonnés subissent le moins d'inconvénients possibles.
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81.
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En tenant compte du seuil de migration adopté ci-dessus, le Conseil a déterminé que la reproduction en miroir des blocs analogiques existants devrait se poursuivre au moins jusqu'au 1er janvier 2010. Par la suite, une EDR par câble devra continuer à reproduire en miroir tout bloc analogique jusqu'au premier des deux événements suivants : soit que 85 % des abonnés de ce bloc possèdent un boîtier de décodage numérique et reçoivent un ou plusieurs services de programmation en mode numérique, soit l'arrivée du 1er janvier 2013. Le Conseil estime que cette approche accorde suffisamment de temps aux entreprises de programmation et aux distributeurs pour modifier leurs plans d'entreprise et qu'elle fera en sorte que les abonnés continueront à avoir accès aux blocs pendant une période raisonnable.
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82.
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Comme on l'a noté dans le PE, les EDR par câble continueront d'être autorisées à faire des ajustements mineurs à leurs blocs, par exemple en supprimant des services non canadiens pour les remplacer par des services canadiens ou par d'autres services non canadiens, sous réserve des ententes d'affiliation en vigueur ainsi que des politiques et exigences réglementaires existantes.
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Services actuellement distribués au service de base
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83.
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Chacun des services spécialisés analogiques est distribué au service de base par certaines EDR par câble, soit en raison du double statut du service, soit par suite de négociations avec des EDR individuelles. L'exigence prévue ci-dessus de reproduire en miroir les blocs analogiques ne bénéficiera pas aux services spécialisés dans les marchés où ils sont actuellement distribués en mode analogique. Les risques liés à la migration vers le numérique pourraient être plus importants pour les services analogiques dont les abonnés au service de base représentent actuellement une large part de la clientèle.
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84.
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Par conséquent, pour faire en sorte que les pourcentages de pénétration de ces services ne diminuent pas significativement au cours de la période de transition, en raison de leur distribution en mode numérique, le Conseil croit approprié que les systèmes de câble individuels qui offrent un service optionnel exclusivement numérique reproduisent aussi en miroir leur service de base, de même qu'ils doivent reproduire en miroir leurs blocs analogiques. Parallèlement, le Conseil désire s'assurer que cette exigence de reproduire en miroir ne nuira pas de façon indue à la souplesse dont jouissent les EDR par câble afin de créer un service numérique de base attrayant pour leurs abonnés. Dans ce contexte, le Conseil note qu'il a de fait exigé que huit services spécialisés analogiques soient distribués au service de base en raison de leur double statut, mais que la distribution de tout autre service spécialisé analogique au service de base dans quelque marché que ce soit a toujours été le fruit d'une négociation et non d'une exigence du Conseil.
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85.
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Afin de refléter cette réalité, tout en faisant en sorte que ces services bénéficient de la reproduction en miroir au cours de la période de transition, le Conseil est d'avis que, dans les marchés anglophones, il est opportun de distinguer entre les services présentement reconnus à double statut et les services présentement distribués au service de base à la suite d'une négociation. Compte tenu de la plus petite taille du marché francophone, des risques plus graves liés à la migration vers le numérique encourus par les services de langue française et du fait que ceux-ci soient moins nombreux, le Conseil a décidé que cette distinction n'a pas sa raison d'être en ce qui concerne la distribution de tout service spécialisé analogique de langue française qui pourrait être distribué au service de base.
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86.
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Par conséquent, le Conseil exigera des petites et des grandes EDR par câble de classe 1 et de classe 2, en exploitation dans des marchés anglophones et qui offrent un service optionnel exclusivement numérique, qu'elles distribuent, avec leur service de base numérique, les services spécialisés canadiens désignés comme services à double statut et distribués sur leur service de base analogique à la date du présent avis public. Cette exigence sera maintenue pendant la période indiquée ci-dessous au paragraphe 89 à moins que dans l'intervalle, le service de programmation accepte d'être distribué autrement. Le Conseil note que, conformément à l'article 5 du Règlement, les abonnés au mode exclusivement numérique devront souscrire au moins au service de base numérique obligatoire avant de souscrire à tout autre service numérique ou bloc, sauf en ce qui concerne les services à la carte, les services de vidéo sur demande et les services de programmation des entreprises de programmation exemptées.
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87.
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Le Conseil exigera aussi, pendant la période indiquée ci-dessous au paragraphe 89, que les petites ou grandes EDR par câble de classe 1 et de classe 2 en exploitation dans les marchés anglophones et qui offrent à leurs abonnés un service optionnel exclusivement numérique, offrent à leurs abonnés au service exclusivement numérique le choix de souscrire à un service de base bonifié qui comprendra tous les services de base obligatoires (y compris les services spécialisés selon l'exigence mentionnée ci-dessus) ainsi que tous les autres services spécialisés canadiens qui font partie de leur service analogique de base à la date du présent avis public, à moins que le service de programmation consente à être distribué autrement.
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88.
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Pour ce qui est des marchés francophones, le Conseil exigera des petites et grandes EDR par câble de classe 1 et de classe 2 qui offrent à leurs abonnés un service optionnel exclusivement numérique qu'elles distribuent, avec leur service numérique de base, tous les services spécialisés canadiens qui font partie de leur service analogique de base à la date du présent avis. Cette exigence demeurera en vigueur pendant la période indiquée au paragraphe 89 à moins que le service de programmation consente à être distribué autrement. Comme on l'a mentionné ci-dessus, les abonnés au service exclusivement numérique devront souscrire au service numérique de base obligatoire, conformément à l'article 5 du Règlement.
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89.
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Ces obligations relatives aux reproductions en miroir demeureront en vigueur au moins jusqu'au 1er janvier 2010. Par la suite, et à moins qu'une entreprise de programmation accepte un autre mode, les EDR par câble de classe 1 et de classe 2 devront continuer à reproduire en miroir les services de la manière décrite ci-dessus jusqu'au premier des deux événements suivants : soit que 85 % des abonnés du câblodistributeur possèdent un boîtier de décodage numérique et reçoivent un ou plusieurs services de programmation en mode numérique, soit l'arrivée du 1er janvier 2013. Après cette période, le service numérique de base minimum obligatoire sera déterminé comme on le décrit ci-dessous. Cependant, les EDR et les entreprises de programmation pourront continuer à négocier la distribution des autres services spécialisés sur le service numérique de base. Le Conseil note aussi que les EDR pourront continuer à offrir, sur leur service numérique de base, les services non canadiens qui font présentement partie de leur service analogique de base, sans qu'elles soient tenues de le faire.
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Offres d'émissions à la carte
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90.
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De façon générale, les entreprises de programmation étaient opposées aux offres d'émissions à la carte. Le Conseil est néanmoins d'avis que ce type d'assemblage peut constituer un attrait additionnel dans un système de radiodiffusion de plus en plus guidé par le marché et que les EDR devraient donc avoir la possibilité de distribuer des services à la carte, de même que les consommateurs devraient pouvoir y souscrire. Ces options peuvent en effet plaire aux téléspectateurs qui préfèrent ne s'abonner qu'à quelques services. Le Conseil note à cet égard que, dans le passé, les mécanismes de filtrage utilisés par les EDR par câble afin que les services optionnels ne soient distribués qu'aux abonnés qui y avaient souscrit rendaient impossible la distribution de services à la carte. Cependant, la technologie numérique permet maintenant aux câblodistributeurs et autres EDR de distribuer assez facilement des services à la carte.
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91.
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Par ailleurs, en vue de compenser les conséquences négatives possibles sur les services individuels lorsqu'ils sont offerts sur cette base, le Conseil croit que les services de programmation devraient aussi être offerts par bloc thématique ou par forfait complet7. Un tel assemblage devrait contribuer à atténuer les risques pour les services de programmation d'être distribués en mode numérique. La disponibilité de tels assemblages plaira aussi à certains consommateurs et leur mise en place ne devrait pas constituer un fardeau trop lourd pour les EDR. De plus, dans la mesure où l'exigence relative à la reproduction en miroir ne restera en vigueur que pendant la période de transition établie ci-dessus, l'obligation additionnelle d'offrir des services de programmation regroupés par blocs thématiques ou forfaits complets contribuera à soutenir les services de programmation analogiques plus tard, lorsque la reproduction en miroir aura cessé. Le Conseil remarque que les services spécialisés de langue française bénéficieront particulièrement d'être offerts dans des blocs plus complets.
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92.
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Par conséquent, en vertu du cadre de réglementation de la migration vers le numérique, la règle relative à la distribution et à l'assemblage s'appliquant présentement à l'assemblage des services spécialisés de catégorie 1 s'appliquera à l'assemblage des services spécialisés analogiques lorsqu'ils sont distribués en mode numérique. Plus particulièrement, les EDR de classe 1, de classe 2 et par SRD ne seront pas autorisées à distribuer seul un service spécialisé analogique ou un service spécialisé de catégorie 1 à moins que le service spécialisé soit aussi distribué dans un bloc.
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93.
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Le Conseil a décidé qu'aux fins de la règle énoncée ci-dessus et en vue de répondre aux préoccupations des entreprises de programmation à l'égard de toute offre d'assemblage qui permettrait aux abonnés de choisir parmi divers services et de créer leur propre bloc de services (l'option à la carte), une telle option ne satisferait pas à l'exigence énoncée ci-dessus. Par conséquent, en mode numérique, chaque service spécialisé devra être offert dans au moins un bloc thématique ou dans un forfait complet avant d'être offert seul ou dans un bloc de services créé par le consommateur.
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94.
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Compte tenu de la plus petite taille du marché francophone et par conséquent des risques accrus liés à la distribution des services de langue française en mode numérique, le Conseil imposera aussi des exigences particulières d'assemblage pour les services de langue française. Plus particulièrement, le Conseil exigera des EDR en exploitation dans les marchés francophones qu'elles offrent au moins un forfait complet élargi qui comprend tous les services spécialisés analogiques de langue française (sauf les services spécialisés de langue française dont la distribution est obligatoire au service de base), et ce, avant que ces services soient offerts seuls ou dans un bloc de services créé par le consommateur, ou dans des blocs thématiques, à moins que le service de programmation consente à être distribué autrement.
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95.
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À l'exception de l'exigence énoncée ci-dessus concernant l'assemblage des services spécialisés de langue française, le Conseil ne créera aucune obligation liée à la taille ou à la composition des blocs numériques thématiques ou des forfaits complets. Cependant, le Conseil note les commentaires de l'ACR et les propositions contenues dans le PE concernant la taille et la composition des blocs. Il reconnaît également que les blocs numériques pourraient comprendre des combinaisons de services analogiques de langue anglaise, de langue française, de langue tierce, de services numériques de catégorie 1 et de catégorie 2, ainsi que des services non canadiens autorisés par le Conseil pour distribution en mode analogique ou en mode numérique, sous réserve des règles d'assemblage applicables.
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96.
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Le Conseil s'attend à ce que toutes les EDR fassent une promotion et une mise en marché de leurs blocs thématiques et forfaits complets, et de la version en miroir de leurs blocs existants, aussi dynamique que celle de leurs offres individuelles. Quant aux préoccupations de l'ACR concernant les services spécialisé non affiliés qui doivent être traités de la même façon que les services spécialisés affiliés aux EDR, les services exemptés et les services non canadiens, le Conseil note que l'article 3(1)t)(iii) de la Loi8 et la clause concernant la préférence indue prévue dans l'article 9 du Règlement s'appliquent aux conditions de distribution en mode numérique, y compris l'assemblage. Le Conseil note que les services payants et spécialisés sont assujettis à une clause semblable concernant la préférence indue dans leur réglementation respective.
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Distribution et assemblage
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Double statut/double statut modifié
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97.
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Les règles de double statut et de double statut modifié ont été établies et ont évolué avec le temps en vue d'apporter un soutien aux services spécialisés dans leurs négociations avec les distributeurs, et afin d'assurer une certaine stabilité financière à certains de ces services. En exigeant que les EDR de classe 1 distribuent certains services spécialisés sur leur service de base, ce qui garantit à ces services d'atteindre l'ensemble des abonnés du système de câble, le Conseil cherchait à faire en sorte que ces services puissent remplir leurs obligations et leurs engagements en matière de programmation. De même, la désignation de double statut modifié visait à ce que le service ainsi désigné ne soit pas inscrit au service de base à son tarif réglementé (qui est souvent inférieur à celui négocié pour le service facultatif) sans que le fournisseur de service n'y consente.
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98.
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Dans les marchés anglophones, le fait qu'un service soit désigné comme étant à double statut ou à double statut modifié fut souvent lié à la date où le service a été autorisé. Dans les marchés francophones, où les règles sont un peu plus détaillées, les désignations furent appliquées de façon un peu moins automatique. Quoi qu'il en soit, le Conseil estime qu'on peut maintenant considérer ces désignations comme ayant rempli leur mission. De plus, comme le plaident plusieurs parties, ces désignations ne reflètent pas nécessairement les priorités actuelles et créent peut-être même des inégalités sur le plan concurrentiel entre les services spécialisés plus anciens et ceux, dont les services de catégorie 1, qui ont obtenu une licence au cours des dernières années. Par ailleurs, le Conseil note qu'il pourrait être justifié que certains services soient distribués au service numérique de base, comme il sera discuté dans la section suivante.
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99.
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Par conséquent, le Conseil a décidé que, pour ce qui est de la distribution numérique, les désignations de double statut ou de double statut modifié ne s'appliqueront plus à la distribution des services spécialisés à compter du 1er septembre 2007, soit dix-huit mois à compter de la date du présent avis public, sous réserve de ce qui suit. En prenant cette décision, le Conseil constate que les exigences relatives à la reproduction en miroir établies ci-dessus font en sorte que la distribution de certains services au service de base se poursuivra, du moins au cours de la période de transition.
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100.
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Le Conseil croit que cette période de dix-huit mois est suffisante pour procéder aux ajustements nécessaires. Toutefois les fournisseurs des services à double statut touchés peuvent demander d'être distribués sur le service numérique de base, en vertu des critères énoncés dans la section ci-dessous du présent avis intitulée « Service numérique de base ». Un service touché qui choisira de demander une distribution sur le service numérique de base devra le faire dans les six (6) mois de la date du présent avis public. Si cette demande est refusée, le service touché cessera de bénéficier du double statut en mode numérique douze (12) mois après la date de publication de la décision refusant la demande ou dix-huit (18) mois à compter de la date du présent avis public, en prenant la dernière échéance. Après cette période de transition, les règles concernant le double statut et le double statut modifié ne s'appliqueront plus à la distribution numérique des services spécialisés analogiques. Ces règles continueront cependant de s'appliquer à la distribution de ces services en mode analogique, à moins ou jusqu'à ce que le Conseil en décide autrement.
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Les règles d'assemblage (1:1 et 1:5)
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101.
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Dans le passé, on était d'avis que l'assemblage de certains services non canadiens avec des services canadiens augmentait la valeur de ces blocs, encourageait les abonnements et contribuait par conséquent à la viabilité financière des services canadiens. Les règles d'assemblage actuelles prévoient qu'un service analogique payant canadien peut être assemblé avec un maximum de cinq services non canadiens, et qu'un service analogique spécialisé canadien ne peut être assemblé qu'avec un seul service non canadien. Ces règles du un pour cinq (1:5) et du un pour un (1:1) ont fait en sorte que les services non canadiens ont été assemblés de manière à favoriser le plus possible les services canadiens et à réaliser les objectifs de la Loi.
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102.
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Alors que dans leurs commentaires les EDR appuient généralement la règle de la simple prédominance, le Conseil est d'avis que les services non canadiens peuvent toujours faire partie d'assemblages intéressants. Le Conseil croit donc que les règles du un pour cinq (1:5) et du un pour un (1:1) doivent s'appliquer au mode numérique.
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103.
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Par conséquent, les règles d'assemblage qui s'appliquent à la distribution numérique de services canadiens avec des services non canadiens, à l'exception des services non canadiens en langues tierces, seront adaptées pour toutes les EDR de classe 1 et de classe 2 et à celles par SRD, à l'exception des conditions de reproduction en miroir énoncées ci-dessus, lesquelles ne s'appliquent qu'aux EDR par câble.
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Service numérique de base
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104.
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L'obligation qui incombe à toutes les EDR d'offrir un service de base garantit à tous les abonnés un accès à un groupe de base de services. Grâce au Règlement et à ses décisions relatives au service de base, le Conseil a assuré aux Canadiens un accès aux signaux de télévision prioritaires, de même qu'aux autres services servant les objectifs principaux de la politique énoncée dans la Loi, comme ceux qui reflètent la dualité linguistique du Canada. De plus, la distribution obligatoire de certains services spécialisés au service de base leur a apporté des revenus raisonnables stables, et les a ainsi aidés à remplir leurs obligations de programmation.
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105.
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Compte tenu de sa décision d'abandonner les désignations de double statut et de double statut modifié pour ce qui est de la distribution en mode numérique, le Conseil croit opportun de se pencher maintenant sur la composition du service numérique de base.
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106.
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Selon le Conseil, la composition du service numérique de base doit être guidée par les objectifs de politique prévus par la Loi afin de faire en sorte que les abonnés aient accès à un service de base qui, entre autres :
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- Favorise les objectifs de croissance culturelle, sociale, économique et politique du Canada;
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- Soit varié et complet, en offrant un équilibre entre les émissions de divertissement et les émissions d'information, et ce, à un coût abordable;
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- Fasse appel aux sources locales, régionales, nationales et internationales;
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- Comprenne des émissions d'éducation et des émissions communautaires;
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- Reflète la dualité linguistique et la diversité ethnoculturelle du Canada, y compris la place particulière qu'occupent les peuples autochtones dans la société canadienne et y contribue.
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107.
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Ces objectifs sont en grande partie atteints grâce aux obligations actuelles prévues aux articles 17, 32 et 37 du Règlement, dont l'obligation des EDR par câble et des autres EDR par voie terrestre concernant la distribution des signaux prioritaires, y compris les services de télévision locaux et régionaux de la SRC, les stations de télévision privées locales et régionales et les services provinciaux de télévision éducative. Ces obligations seront maintenues pour la distribution en mode numérique. De plus, compte tenu que les services 9(1)h) (TVA, APTN, CPAC et VoicePrint) sont importants en vue d'atteindre les objectifs de la Loi, le Conseil décide que les EDR seront tenues de continuer à les inclure dans leur service de base, que leur système soit analogique, numérique ou hybride.
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108.
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Le Conseil note qu'en plus des services mentionnés ci-dessus, certains services spécialisés pourraient faire l'objet d'une distribution obligatoire au service numérique de base. Le Conseil est donc prêt à prendre en considération, sur une base exceptionnelle, des demandes en vue d'une distribution au service numérique de base. Ce statut serait accordé par une ordonnance de distribution rendue en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi. Tout requérant qui demande ce statut de distribution obligatoire pour son service devra démontrer qu'il satisfait aux exigences suivantes :
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- le requérant doit fournir une preuve démontrant l'importance exceptionnelle de son service relativement à la réalisation des objectifs de la Loi;
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- le requérant doit démontrer que la distribution au service numérique de base permettra à son service de favoriser de façon importante la réalisation des objectifs de la politique énoncée dans la Loi;
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- plus particulièrement, le requérant doit démontrer que la programmation de son service contribue de façon importante à l'expression canadienne et reflète les attitudes, les opinions, les idées, les valeurs et la créativité artistique canadiennes;
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- le requérant doit en outre démontrer de quelle façon la programmation de son service contribue à l'ensemble des objectifs du service de base, comme on l'a résumé ci-dessus, et comment elle favorise la réalisation de l'un ou de plusieurs objectifs de la Loi, par exemple l'identité du Canada et sa souveraineté culturelle, la diversité ethnoculturelle, y compris la place particulière qu'occupent les peuples autochtones dans la société canadienne, le reflet, la représentation et le soutien des personnes handicapées, ou encore la dualité linguistique (dans les cas des services de langue française, cet objectif pourrait par exemple être atteint par des engagements de produire des émissions à la fois au Québec et à l'extérieur du Québec);
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- le requérant doit démontrer que son plan d'entreprise et la mise en oeuvre de ses engagements particuliers dépendent d'une large distribution à l'échelle nationale sur le service numérique de base;
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- le requérant doit démontrer que le tarif de gros proposé ne rendra pas son service inabordable (dans le cas des services de langue française, cela pourra être par exemple au moyen d'un tarif de gros inférieur à l'extérieur du Québec).
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109.
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Le Conseil insiste sur le fait que, comme on l'a mentionné ci-dessus, les demandes présentées par les titulaires des services spécialisés qui ont présentement un double statut et visant leur distribution au service numérique de base, doivent être déposées en temps utile et, dans tous les cas, au plus tard six (6) mois à compter de la date du présent avis public, et ce, afin que ces demandes soient traitées avant que les désignations de double statut cessent de s'appliquer pour ce qui est de la distribution générale des services analogiques en mode numérique.
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110.
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En vertu du cadre réglementaire de la migration vers le numérique, le Conseil tient à ce les services de langue française restent disponibles sur le service numérique de base des EDR par câble en exploitation dans les marchés anglophones. À cette fin, le Conseil exigera que les EDR de classe 1 et de classe 2 desservant ces marchés fassent en sorte que, sur chaque système individuel, le nombre de services de langue française offerts par une EDR par câble sur son service numérique de base soit au moins égal au nombre de ces services offerts sur le service analogique de base à la date du présent avis public.
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111.
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Au cours de la période de transition, certains systèmes de câble peuvent offrir un service hybride, c'est-à-dire analogique et numérique. Sur ces systèmes, les services analogiques, particulièrement le service de base, continueront à être largement disponibles en mode analogique, alors que les blocs numériques seront des suppléments accessibles par un décodeur numérique. Dans ces circonstances, le Conseil s'attend à ce que les EDR par câble s'assurent que les abonnés ne paient pas deux fois des services dupliqués.
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Tarifs de gros
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112.
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Jusqu'à récemment, le Conseil réglementait le tarif de gros des services spécialisés distribués sur le service de base, ainsi que le supplément qu'un câblodistributeur de classe 1 pouvait exiger de ses abonnés. La réglementation du tarif de gros et du supplément visait plusieurs objectifs. Le plus important était de s'assurer que le coût du service de base du câble demeure abordable pour les abonnés.
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113.
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Un accroissement de la compétition dans le milieu de la distribution et la déréglementation des tarifs du câble9 qui en a résulté permettent à la grande majorité des EDR de fixer elles-mêmes leurs tarifs au détail. Ces EDR peuvent donc hausser leurs tarifs de base ou facultatifs pour des motifs étrangers au coût des services assemblés dans un bloc sous la seule réserve des pressions sur les tarifs exercée par la concurrence des autres EDR en exploitation dans le marché.
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114.
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Dans l'appel aux propositions de 2005, le Conseil a noté que, dans un milieu où les EDR sont en majorité à tarifs déréglementés, tout tarif de gros qu'il fixe ne peut avoir que des conséquences indirectes sur le prix de détail payable par les consommateurs. Par conséquent, les tarifs de gros réglementés pour la distribution sur le service de base jouent maintenant un rôle moins important lorsqu'il s'agit de garder le coût du service de câble abordable.
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115.
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Le Conseil ne réglemente pas les tarifs de gros concernant la distribution facultative. En outre, la majorité des systèmes de câble de classe 1 sont déjà à tarifs déréglementés. Le Conseil croit donc qu'il est approprié, sous réserve de ce qui est mentionné ci-dessous, de cesser la réglementation des tarifs de gros en mode de distribution numérique. Par ailleurs, comme plusieurs services de programmation l'ont fait remarquer, les tarifs de gros réglementés de la distribution des services spécialisés au service de base sont devenus des références pour négocier les tarifs de gros de la distribution facultative. Le Conseil s'attend à ce que les tarifs de gros historiques continuent à servir de référence pour un certain temps; ils pourraient aussi servir de référence lors de la résolution de conflits.
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116.
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Malgré la décision ci-dessus, le Conseil est d'avis que des tarifs de gros réglementés relatifs au service de base seront toujours appropriés à l'égard des services dont la distribution sur le service numérique de base est obligatoire par des ordonnances du Conseil rendues en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, afin de faire en sorte que le coût du service de base reste abordable. La réglementation des tarifs de gros fera aussi en sorte que les exploitants des services qui bénéficient d'une distribution obligatoire sur le service de base ne profitent pas de ce statut pour négocier leurs tarifs avec les EDR. Également, dans la mesure où le Conseil détermine que ces services répondent à des objectifs importants de la politique publique et où il est peu probable que ces services puissent négocier eux-mêmes des tarifs comparables, un tarif réglementé les aidera aussi à atteindre ces objectifs.
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117.
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Par conséquent, le Conseil cessera de réglementer les tarifs de gros relatifs à la distribution numérique des services analogiques spécialisés, à l'exception des services dont la distribution au service numérique de base est obligatoire en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi. Les tarifs de gros de base pour ces services continueront à être réglementés. Pour ce qui est des autres services, les tarifs de gros seront fixés à la suite de négociations entre les parties. Au cours de la période de transition, le Conseil s'attendra à ce que les titulaires des services dont la distribution au service numérique de base est obligatoire veillent à ce que leur tarif de gros pour la distribution en mode numérique reflète leur tarif de gros pour la distribution en mode analogique.
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Mise en oeuvre
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118.
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Le Conseil a l'intention de solliciter l'opinion du public sur les modifications proposées au Règlement; il modifiera également, le cas échéant, les règles de distribution et d'assemblage en vue de mettre en oeuvre son cadre de réglementation de la migration au numérique.
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Secrétaire général
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Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté en version PDF ou en HTML sur le site Internet suivant : http://www.crtc.gc.ca
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Notes de bas de page :
[] Les articles 20 et 40 du Règlement renvoient à Exigences relatives à la distribution et à l'assemblage pour les titulaires de classe 1 et les titulaires de classe 2, avis public de radiodiffusion CRTC 2005-119, 14 décembre 2005, et à Exigences relatives à l'assemblage pour les entreprises de distribution par satellite de radiodiffusion directe (SRD), avis public de radiodiffusion CRTC 2005-120, 14 décembre 2005.
[] Le 1er septembre 2005, après le dépôt de ses observations, Réseau de télévision Global inc. a fusionné avec Global Communications Inc., CanWest Media Inc. et d'autres filiales de CanWest pour poursuivre ses activités sous le nom de CanWest MediaWorks Inc.
[] Anciennement Le Consortium de télévision Québec Canada inc.
[] Ce consentement se traduirait par une entente ou une liste de conditions d'affiliation portant sur la distribution numérique, notamment l'assemblage et les tarifs de gros.
[] Dans Transfert d'actif, décision de radiodiffusion CRTC 2004-160, 23 avril 2004, le Conseil a approuvé le transfert de l'actif de Vision TV à une nouvelle société au moyen d'une réorganisation interne. Une fois la transaction complétée, en février 2005, Faith and Spirit Media Inc. est devenue la titulaire de Vision TV.
[] La composition des blocs analogiques ne dépend pas précisément d'une politique ou d'un règlement du Conseil. Cependant, au cours des dernières séances d'attribution de licence, on a tenu pour acquis que les services seraient probablement offerts ensemble en blocs.
[] Un forfait complet comprendrait un grand nombre de services qui n'ont pas nécessairement de liens entre eux, que ce soit par le genre de programmation ou la langue. Il ne s'agit pas d'un forfait qui inclurait nécessairement tous les services offerts par une EDR, ni même tous les services spécialisés.
[] L'article 3(1)t)(iii) de la Loi prévoit que les entreprises de distribution devraient offrir des conditions acceptables relativement à la fourniture, la combinaison et la vente des services de programmation qui leur sont fournis, aux termes d'un contrat, par les entreprises de radiodiffusion.
[] À la fin d'août 2004, les entreprises de classe 1 à tarifs déréglementés comptaient environ 93 % des abonnés du service de base des entreprises de câblodistribution de classe 1.
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Mise à jour : 2006-02-27