ARCHIVÉ -Décision de radiodiffusion CRTC 2010-782

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Référence : 2010-498

Autre référence : 2010-498-1

Ottawa, le 22 octobre 2010

Canwest Global Communications Corp., au nom de ses filiales de radiodiffusion autorisées
L’ensemble du Canada

Demande 2010-0550-5 reçue le 31 mars 2010
Audience publique à Calgary (Alberta)
21 septembre 2010

Changement du contrôle effectif des filiales de radiodiffusion autorisées de Canwest Global Communications Corp.

Le Conseil approuve la demande déposée par Shaw Communications Inc. (Shaw), au nom de Canwest Global Communications Corp. (Canwest Global), visant à obtenir l’autorisation de modifier  le contrôle effectif des filiales de radiodiffusion autorisées de Canwest Global qui sera dorénavant exercé par Shaw.  Cette modification sera effectuée par l’intermédiaire de sa filiale à part entière connue sous le nom de 7316712 Canada Inc.

Introduction

1.      Le Conseil a reçu de Shaw Communications Inc. (Shaw), au nom de Canwest Global Communications Corp. (Canwest Global), une demande visant à obtenir l’autorisation de modifier  le contrôle effectif des filiales de radiodiffusion autorisées de Canwest Global qui serait dorénavant exercé par Shaw. Cette modification serait effectuée par l’intermédiaire de sa filiale à part entière connue sous le nom de 7316712 Canada Inc.

2.      Le 6 octobre 2009, Canwest Global ainsi que sa filiale opérationnelle Canwest Media Inc. (CMI) et d’autres filiales se sont placées sous la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, c. C-36 (LACC), compte tenu des modifications successives.

3.      Au début de novembre 2009, Canwest Global a lancé avec l’aide de RBC Marchés des Capitaux un processus de demandes de participation pour trouver d’éventuels nouveaux investisseurs canadiens.

4.      Le 19 février 2010, à la suite de négociations menées dans des conditions normales de concurrence entre Shaw, Canwest Global et un comité spécial (composé des détenteurs de plus de 70 % des 8 % d’effets subordonnés de premier rang émis par Canwest Investments Co. (CWI) payables en 2012), le conseil d’administration de Canwest Global a approuvé l’offre de Shaw.

5.      Le 31 mars 2010, Shaw a soumis au Conseil une demande visant à acquérir le contrôle effectif des entreprises de télévision traditionnelle et spécialisée indirectement détenues par Canwest Global. En vertu de cette offre initiale, Shaw devait souscrire des actions avec droit de vote de catégorie A représentant une participation de 20 % et à 80 % des intérêts avec droit de vote dans une Canwest « Réorganisée » (voir paragraphe 8 ci-dessous), pour un total d’au moins 95 millions de dollars.

6.      Le 3 mai 2010, Shaw a acquis des filiales de Goldman Sachs & Co. (les filiales de Goldman Sachs) 29,9 % des actions avec droit de vote et 49,9 % des actions ordinaires sans droit de vote du capital-actions de CWI. Le Conseil note que Shaw, conformément au Règlement de 1990 sur les services spécialisés, avait l’obligation de l’aviser de cette transaction.

7.      Le 4 mai 2010, Shaw a avisé le Conseil que, conformément à une modification à la demande du 31 mars 2010, sa participation indirecte serait de 100 % dans Canwest Réorganisée. Shaw a précisé qu’elle achèterait d’une part les actions de CWI indirectement détenues par Canwest Global, et d’autre part, sous forme d’option, le reste des actions du capital de CWI détenues par les filiales de Goldman Sachs dès que le Conseil aurait approuvé sa demande.

8.      Le 18 mai 2010, Canwest Global a déposé une demande (2010-0854-0) visant à obtenir l’autorisation d’effectuer une réorganisation intrasociété en plusieurs étapes pour restructurer, tel qu’envisagé dans le document Plan of Compromise, Arrangement and Reorganization (le Plan), les filiales de radiodiffusion autorisées de Canwest en vertu de la LACC, avec pour corollaire l’attribution de nouvelles licences de radiodiffusion. Cette demande a aussi été examinée au cours de la présente instance. Dans la décision de radiodiffusion 2010-781, également publiée aujourd’hui, le Conseil a approuvé la demande de Canwest devant aboutir à une Canwest Réorganisée (appelée « Newco » dans cette décision).

9.      Finalement, le 28 juillet 2010, à la fin des procédures associées à la LACC, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a rendu une ordonnance approuvant le Plan.

10.  À la clôture de la transaction proposée, Shaw deviendra l’unique propriétaire de Canwest Réorganisée et de CWI par le biais de sa filiale à part entière 7316712 Canada et détiendra le contrôle de toutes les entreprises de radiodiffusion actuellement contrôlées par Canwest Global.

11.  Shaw a fixé à 2,005 milliards de dollars la valeur totale de l’acquisition de la totalité de l’actif de radiodiffusion contrôlé par Canwest Global et proposé au départ un bloc d’avantages tangibles de 23 millions de dollars.

12.  Le Conseil a reçu plusieurs interventions en accord avec cette demande. Il a aussi reçu une intervention en désaccord avec cette demande de Documentaristes du Canada, ainsi que plusieurs interventions proposant des commentaires d’ordre général. Ces interventions et les réponses de Shaw peuvent être consultées sur le site du Conseil, www.crtc.gc.ca, sous « Instances publiques ».

Analyse et décisions du Conseil

13.  Après examen de la demande à la lumière des politiques et des règlements pertinents, des interventions et des réponses de la titulaire, le Conseil estime que les questions sur lesquelles il doit se prononcer sont les suivantes :

• l’interprétation et l’application de la politique relative aux avantages,

• la valeur de la transaction,

• la proposition relative au bloc d’avantages tangibles,

• la diversité des voix,

• l’intégration verticale,

• l’exclusivité de la programmation.

Interprétation et application de la politique relative aux avantages

14.  Le Conseil a précisé dans l’avis public 1989-109 que la politique relative aux avantages visait à laisser au marché la gestion du transfert des licences de radiodiffusion associées à des transactions de propriété, mais que ces licences permettent aux titulaires de profiter de l’utilisation de propriétés publiques.

15.  Le but de cette politique est de s’assurer que les requérants soumettent la meilleure proposition possible compte tenu des circonstances, afin de pallier l’absence d’appels publics de demandes. Le Conseil a conclu que le système de radiodiffusion devait obtenir des avantages proportionnels à l’ampleur et à la nature des transactions et établi la valeur des avantages tangibles à 10 % de la valeur de ces transactions.

16.  Dans sa demande initiale déposée le 31 mars 2010, Shaw a fait valoir que cette transaction ne devrait pas être assujettie à la politique générale du Conseil visant à exiger des avantages tangibles clairs et sans équivoque. Ses arguments étaient les suivants :

• Canwest Global est en difficulté financière, et certaines de ses entreprises ne sont pas rentables,

• sa proposition d’avantages intangibles contrebalance la nécessité de fixer des avantages tangibles,

• le processus de sollicitation ayant mené à la transaction équivaut à un appel public de demandes et suffit donc à éliminer le besoin d’imposer des avantages tangibles.

17.  Shaw a réaffirmé dans une lettre ultérieure en date du 19 mai 2010 qu’elle ne réclamait pas une exception à l’application de la politique relative aux avantages publics, mais plutôt une application à la fois souple et raisonnable de cette politique.

18.  En outre, dans une lettre en date du 28 mai 2010, Shaw a déclaré que le calcul des avantages tangibles devrait uniquement être basé sur l’acquisition des intérêts de Canwest Global placés sous la protection de la LACC, et ne devrait pas être appliqué à l’acquisition de la participation des filiales de Goldman Sachs dans les entités de CWI puisque cette acquisition ne constitue pas un changement de contrôle effectif.

19.  Le Conseil a indiqué dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2010-498 qu’il pourrait vouloir discuter de la valeur de la transaction appliquée à l’actif et de sa répartition entre les entreprises de radiodiffusion.

20.  Le Conseil a abordé dans la décision de radiodiffusion 2006-309 l’utilisation par des entreprises de changements de propriété à étapes multiples (acquisitions à étapes multiples) pour éviter de payer des avantages tangibles avant d’acquérir un pourcentage qui donnerait le contrôle effectif à l’entreprise. Le Conseil a alors admis les inquiétudes des parties à l’égard de ce type de transactions et s’est réservé le droit, en pareil cas, de revoir la séquence des événements, y compris toutes les étapes précédentes, pour évaluer la pertinence de toute proposition de bloc d’avantages.

21.  De nombreux intervenants ont soulevé cette question dans le contexte de la présente instance, et une étude approfondie a été effectuée par le Conseil.

22.  L’analyse du Conseil a permis d’analyser l’étendue des liens entre chaque transaction. Ces liens ont été le critère essentiel qui a permis de déterminer s’il s’agissait ou non d’une transaction par étapes. Le Conseil a notamment pris en considération le délai écoulé entre chaque transaction, les parties prenantes aux transactions, le but et l’objet de chaque transaction et le degré de contrôle de la société acquéreuse sur le résultat des transactions. Le Conseil a aussi tenu compte des preuves versées au dossier de l’instance et d’informations obtenues de diverses sources publiques, notamment les observations soumises aux tribunaux, les communiqués de presse et les réunions avec les actionnaires.

23.  Se fiant à tous ces renseignements, le Conseil a conclu que cette acquisition était une transaction à étapes multiples et que le calcul des avantages ne devait pas uniquement se fonder sur la participation de Canwest Global en vertu de la LACC, mais aussi sur la participation acquise des filiales de Goldman Sachs dans CWI. Le Conseil a distribué au cours de l’instance publique un document sur la valeur de la transaction, intitulé Document for discussion on the value of the transaction. Ce document traite de la valeur de la transaction et présente des possibilités de souplesse d’application de la politique relative aux avantages pour l’actif protégé par les dispositions de la LACC.

Valeur de la transaction

24.  Puisque le Conseil ne sollicite pas de demandes concurrentielles avant d’autoriser le transfert de la propriété ou du contrôle d’entreprises de programmation de radio, de télévision ou autres, il incombe aux requérants de démontrer que la valeur qu’ils établissent pour leur transaction est acceptable et raisonnable.

25.  Shaw a évalué à 506 millions de dollars la valeur de sa transaction. Ce total représente les paiements qu’elle considère liés à l’entente avec Canwest Global et comprend les paiements aux créanciers obligataires et ordinaires de Canwest Television Limited  Partnership. Cependant, lors de l’audience, le Conseil a remis à Shaw un document présentant l’avis du Conseil à l’égard de la valeur de la transaction. Après avoir examiné le document, Shaw a accepté la valeur telle que proposée par le Conseil.

26.  La valeur énoncée dans le document tient compte des différents paiements associés à la transaction et des ajustements généralement apportés par le Conseil à toute valeur transactionnelle pour les fins du calcul du bloc d’avantages tangibles. La valeur de la transaction comprend les paiements des filiales de Goldman Sachs, les paiements aux créanciers obligataires et autres créanciers ordinaires, les paiements aux actionnaires de Canwest Global et les ajustements pour la reprise de la dette nette et des baux, comme l’indique le tableau ci-dessous :

27.  Le Conseil a donc établi la valeur de cette transaction à 2,047 milliards de dollars.

Proposition relative au bloc d’avantages tangibles

28.  Dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2010-498, le Conseil a indiqué qu’il se réservait le droit de discuter des questions d’ajout et d’acceptabilité associés à la proposition de bloc d’avantages, de même que des propositions à ce titre qu’il pourrait juger inacceptables.

29.  Tel qu’énoncé dans l’avis public 1999-97, le Conseils’attend généralement à ce que les engagements pris par les requérants portent sur des avantages précis et sans équivoque qui représentent une contribution financière de 10 % de la valeur de la transaction acceptée par lui. Ces avantages devraient profiter aux collectivités desservies et à l’ensemble du système canadien de radiodiffusion. De plus, les dépenses doivent s’ajouter aux dépenses généralement consenties dans le cadre des responsabilités normales des titulaires existantes pour être considérées comme des avantages..

30.  Dans son application du critère des avantages, le Conseil a fait preuve de constance et de rigueur en exigeant 1) que les dépenses proposées à titre d’avantages tangibles représentent réellement un ajout ; 2) que ces dépenses appuient des activités et des projets qui ne seraient pas lancés ou ne seraient pas réalisés sans la transaction ; 3) que les requérantes démontrent que les dépenses au titre des avantages tangibles profitent principalement à des tiers, par exemple à des réalisateurs indépendants.

31.  Le Conseil a étudié les circonstances particulières entourant la transaction proposée et est d’avis que les circonstances pouvant avoir généralement justifié une exception à la politique dans des décisions antérieures, comme la valeur négative ou nominale de la transaction et la situation financière précaire des entreprises de radiodiffusion ne sont pas pertinentes dans le cas présent.

32.  Le Conseil est cependant conscient des incertitudes découlant de l’exploitation sous la protection de la LACC et de la difficulté de maintenir un rendement opérationnel pour ces actifs. Il reconnaît également la difficulté à maintenir le moral des employés découlant de la perte possible de personnel essentiel.

33.  Le Conseil estime donc qu’il convient de faire preuve de souplesse dans cette situation particulière.

34.  Par conséquent, le Conseil a évalué la somme du bloc d’avantages tangibles en utilisant deux calculs. Le premier, qui se rapporte aux paiements faits aux créanciers obligataires, aux autres créanciers ordinaires et aux actionnaires de Canwest Global, représente 5 % de la valeur des actifs protégés par la LACC et totalise 24,6 millions de dollars. Le second, qui  se rapporte aux paiements effectués pour les autres éléments de la transaction, représente 10 % de la valeur de ces actifs, soit 155,5 millions de dollars.

35.  Par conséquent, le Conseil conclut que la valeur totale du bloc d’avantages tangibles est de 180,1 millions de dollars. Le Conseil accepte le bloc d’avantages tangibles proposé par Shaw, tel que présenté ci-dessous.

• Conversion au numérique des 67 émetteurs analogiques situés en dehors des marchés à conversion obligatoire
  Montant alloué : 23 millions de dollars

• Des rapports d’étape seront soumis au Conseil les 30 septembre 2012, 30 septembre 2014 et 30 septembre 2016.

• Fourniture de services de radiodiffusion locale par satellite aux foyers (SRD) desservis par des signaux en direct dans les marchés où les télédiffuseurs locaux n’ont pas encore pris le virage numérique (la solution de télévision locale par satellite)
  Montant alloué : 15 millions de dollars

• Cette solution prévoit la fourniture de récepteurs et d’antennes satellite, y compris l’installation et la programmation sans frais, pour les foyers admissibles qui devraient ainsi recevoir les signaux locaux et régionaux en direct sur le service de radiodiffusion directe de Shaw.

• Les surplus éventuels de cette solution de télévision locale par satellite seront investis dans le projet « Élaboration, création et promotion d’émissions additionnelles d’intérêt national créées par des producteurs indépendants » décrit ci-dessous.

• Production et présentation d’un nouveau télé-journal matinal à Regina, Saskatoon, Winnipeg, Toronto, Montréal et Halifax
  Montant alloué : 45 millions de dollars

• Élaboration, création et promotion d’émissions additionnelles d’intérêt national créées par des producteurs indépendants
  Montant alloué : 79,1 millions de dollars

• Ce projet prévoit une aide pour les dramatiques de 8 à10 points pour les services spécialisés et pour le réseau en direct.

• Les dramatiques à 8 points ne pourraient pas recevoir plus de 50 % du montant alloué.

• Ce projet comprend le versement de 3 millions de dollars au titre de l’accessibilité des médias, notamment pour la vidéodescription de toutes les émissions d’intérêt national subventionnées en vertu des activités liées aux avantages.

• Les surplus de ce projet, s’il y en a, seront investis dans la vidéodescription additionnelle d’autres émissions d’intérêt national.

• Création d’un contenu destiné aux nouveaux médias pour compléter et renforcer d’autres projets réalisés au titre des avantages et associés à des émissions de nouvelles et d’intérêt national
  Montant alloué : 18 millions de dollars

36.  Shaw a confirmé que les avantages tangibles seraient dépensés sur une période de sept ans et fourni un calendrier des paiements avec ses observations finales (ce calendrier des paiements est énoncé à l’annexe de la présente décision). Shaw a également confirmé qu’elle n’imposerait pas de frais administratifs à ce titre.

37.  Pour ce qui est de la programmation additionnelle, Shaw a convenu que les émissions créées en vertu du projet d’élaboration, de création et de promotion d’émissions additionnelles d’intérêt national créées par des producteurs indépendants seraient assujetties la première année au double critère de référence propre à ce type de projet. Plus précisément, chaque heure de programmation déclarée en vertu de ce projet s’ajouterait aux huit heures de programmation prioritaire exigées par condition de licence ; de plus, toutes les dépenses à ce titre s’ajouteraient aux dépenses normalement consenties pour la programmation prioritaire, lesquelles sont déterminées par la moyenne des trois dernières années des dépenses au titre de la programmation prioritaire. Tel que noté dans la politique réglementaire de radiodiffusion 2010-167, le Conseil estime à prime abord – une opinion à discuter lors des renouvellements de licence – que, à compter du 1^er septembre 2011 une nouvelle approche pourrait régir la programmation additionnelle et que, plus précisément, les exigences de dépenses associées aux émissions d’intérêt national constitueraient des seuils pouvant raisonnablement servir de base à la proportion supplémentaire des blocs d’avantages tangibles. Le Conseil examinera donc la pertinence d’utiliser ce critère de référence à l’audience publique de renouvellement des licences des groupes de propriété privés de langue anglaise prévue au printemps 2011. La décision qui sera prise guidera le mode de calcul de la proportion supplémentaire pour la deuxième et les années suivantes des avantages tangibles.

38.  De la même façon, Shaw a indiqué que toutes les heures et les dépenses de programmation déclarées en vertu du projet de production et de présentation d’un nouveau télé-journal matinal à Regina, Saskatoon, Winnipeg, Toronto, Montréal et Halifax s’ajouteraient aux heures de programmation locale exigées par condition de licence et aux dépenses ordinaires investies à ce titre, notamment, le cas échéant, aux versements du Fonds pour l’amélioration de la programmation locale.

39.  Le Conseil exige que Shaw se conforme au calendrier de paiements énoncé à l’annexe de la présente décision et qu’elle lui remette, le 30 novembre de chaque année, des rapports annuels précisant ses progrès dans l’atteinte de la réalisation de ses avantages tangibles.

40.  Les intervenants ont soulevé plusieurs questions sur la proposition d’avantages tangibles. Ces questions et les décisions du Conseil sont détaillées ci-dessous.

Conversion des émetteurs analogiques en dehors des marchés à conversion obligatoire

41.  Le Conseil exige que Shaw termine sa conversion au numérique en dehors des marchés à conversion obligatoire d’ici cinq ans.

42.  La Canadian Association of Community Television Users and Stations, la Guilde canadienne des médias (GCM), TELUS Communications Company (TELUS) et Save Our CBC Kamloops ont mis en relief la capacité du multiplexage d’accroître les avantages publics de la proposition de Shaw qui envisage la construction d’émetteurs de télévision numérique en dehors des marchés à conversion obligatoire.

43.  Le Conseil est convaincu des avantages du multiplexage pour ce qui est de la promotion de l’accès et de la diversité médiatiques, ainsi que de la capacité de cette technique à contrebalancer certains effets néfastes du regroupement des médias. Le Conseil note que Shaw souhaite envisager le multiplexage pour la transition de ses émetteurs en dehors des marchés à conversion obligatoire, et il s’attend, par suite logique à ce projet, à ce que Shaw mette ses installations de transmission à la disposition des autres radiodiffuseurs, sans pratiques préférentielles et selon le principe de la récupération des coûts.

Proportion d’avantages tangibles allouée à des projets de programmation

44.  Le secteur de la création a soutenu que la proportion d’avantages tangibles réservée à des activités de programmation ne correspondait pas à l’approche habituelle du Conseil à ce titre et à d’autres blocs d’avantages tangibles déjà approuvés par lui.

45.  Toutefois, bien qu’il évalue les propositions d’avantages tangibles au cas par cas, le Conseil note ici que la proportion d’avantages tangibles réservée à des projets de programmation correspond à son approche habituelle et aux précédents et reflète l’évolution de l’environnement multiplateforme que connaissent les radiodiffuseurs.

Nouveaux télé-journaux matinaux

46.  Le Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier (SCEP), de même que plusieurs membres du secteur de la création, appuient la proposition de Shaw de réinstaurer des émissions de nouvelles matinales dans plusieurs marchés où ce type de programmation a été abandonné par Canwest Global. Le SCEP prend note de la promesse de Shaw qui s’engage à ce que cette initiative signifie pour chaque jour de la semaine au moins deux heures additionnelles de nouvelle programmation (pour un minimum de 10 heures additionnelles par semaine) dans chaque marché (c.-à-d. Toronto, Winnipeg, Regina, Saskatoon, Montréal et Halifax), ainsi que l’embauche d’environ 110 personnes supplémentaires.

47.  Le Conseil remarque que Shaw a confirmé que toutes ces heures additionnelles consisteraient en des émissions locales originales propres à chaque marché, et que des segments de nouvelles nationales ne représenteraient qu’une petite portion de cette programmation.

48.  Le Conseil note que Shaw a confirmé son intention de conserver le télé-journal matinal dans les marchés ciblés (Toronto, Winnipeg, Regina, Saskatoon, Montréal et Halifax) une fois les avantages tangibles réalisés.

49.  Le Conseil exige que Shaw respecte son engagement de diffuser dans chaque marché au moins 10 heures supplémentaires par semaine d’émissions locales originales propres à chaque marché.

Aide aux nouveaux médias

50.  Bien que le secteur de la création appuie l’initiative d’aide aux nouveaux médias qui, selon lui, reflète l’évolution de l’environnement de la radiodiffusion, il soutient cependant que certaines activités proposées par Shaw entrent maintenant dans la catégorie des coûts inhérents aux entreprises et ne seraient donc pas admissibles au titre des avantages tangibles. Il conteste notamment les activités qu’il qualifie de promotionnelles et publicitaires par nature, par exemple les sites web « brochures ».

51.  Le Conseil croit aussi que certaines activités énumérées par Shaw entreraient dans la catégorie des coûts inhérents aux entreprises dans un environnement multiplateforme.

52.  Par conséquent, le Conseil n’acceptera comme projets admissibles que les projets néomédiatiques qui possèdent un volet interactif apprécié des auditoires, et qui sont associés à une émission d’intérêt national ou à une émission de nouvelles. De plus, l’élément néomédiatique doit traiter de l’histoire et des éléments de narration de l’émission à laquelle il est associé. Selon le Conseil, les sites web de style « panneau d’affichage » et l’utilisation de médias sociaux ne sont pas des activités admissibles. De la même façon, le Conseil estime que la diffusion d’une production en continu sur Internet en même temps qu’à la télévision (c.-à-d. diffusion en continu simultanée) ne constitue pas un élément de média numérique admissible. Le Conseil s’attend à ce que l’argent serve à appuyer des projets novateurs, comme des jeux vidéos, des webisodes et des mobisodes axés sur le scénario, ainsi que du contenu web interactif.

Avantages non versés

53.  Le Conseil observe que Shaw a proposé de réaliser en tant qu’avantage lié à cette transaction le solde d’environ 95 millions de dollars des avantages tangibles découlant de la décision de radiodiffusion 2007-429.

54.  Toutefois, le Conseil précise qu’il ne s’agit pas d’un avantage découlant de cette transaction. Dans l’avis public 1993-68, le Conseil a confirmé qu’il pensait que les engagements relatifs aux avantages faisaient partie des obligations des titulaires et devaient être réalisés même en cas de transfert de propriété. De plus, ces engagements ne peuvent pas être considérés comme des avantages pour les acheteurs.

55.  Par conséquent, le Conseil exige que Shaw paie la totalité des avantages tangibles non versés découlant de la décision de radiodiffusion 2007-429, en plus de respecter le bloc d’avantages tangibles décrit-ci-dessus, et qu’elle en fasse rapport.

Ententes commerciales

56.  Plusieurs intervenants, dont la Canadian Media Production Association (CMPA), ont commenté la question des ententes commerciales. La CMPA avance que tout producteur indépendant soucieux de négocier avec une Shaw/Canwest Global verticalement et horizontalement intégrée serait en nette position de faiblesse et que Shaw devrait se voir imposer une condition de licence qui l’obligerait à négocier avec la CMPA les modalités d’entente commerciale dans un délai de soixante jours à compter de l’approbation de cette transaction.

57.  La question des ententes commerciales a fait surface dans l’avis public de radiodiffusion 2007-53, un avis dans lequel le Conseil a déclaré que le développement d’ententes commerciales entre télédiffuseurs et producteurs indépendants afin d’offrir stabilité et clarté à toutes les parties serait dans l’intérêt de l’ensemble de l’industrie de la radiodiffusion.

58.  Le Conseil a exprimé dans diverses audiences publiques son attente voulant que les télédiffuseurs devraient soit avoir négocié des ententes commerciales avec des producteurs indépendants, soit avoir fait des efforts avérés en ce sens, lors des prochains renouvellements des licences des stations de télévision traditionnelle.

59.  Shaw, de même que d’autres télédiffuseurs, s’est engagée à l’audience à négocier des ententes commerciales avec des producteurs indépendants avant les audiences de renouvellement des licences, mais elle a soutenu que toute obligation précise qui lui serait imposée pourrait la mettre en situation de désavantage concurrentiel. Shaw a déclaré qu’elle comptait soumettre d’importantes propositions concernant les ententes commerciales entre télédiffuseurs et producteurs indépendants au début des audiences de renouvellement des licences, en avril 2011.

60.  Le Conseil voit d’un bon œil les plans de Shaw, mentionnés ci-dessus, en ce qui a trait au fait de parvenir à une entente commerciale avant l’audience de renouvellement des licences. Cependant, advenant qu’aucune entente ne soit conclue préalablement à l’audience, le Conseil exigera de Shaw qu’elle dépose ses propositions de fond au dossier de l’audience de renouvellements de licences. Il établira alors des modalités d’ententes commerciales appropriées dans sa prise de décision quant à l’attribution de licences.

La solution de télévision locale par satellite

61.  Le Conseil note un consensus général à l’effet que le projet de «solution de télévision locale par satellite » profiterait à quelque 31 500 foyers situés en dehors des marchés à conversion obligatoire et qui dépendent de la réception en direct d’émetteurs exploités sur les canaux 52 à 69. Ces foyers pourraient ne plus avoir accès à la transmission en direct des stations locales et régionales si les télédiffuseurs qui exploitent des émetteurs sur les canaux 52 à 69 choisissaient de ne plus exploiter les émetteurs en direct à cause de l’obligation de libérer ces canaux.

62.  Le Conseil félicite Shaw de cette initiative qui offrira aux foyers concernés le matériel de réception – et l’installation adéquate – requis pour préserver la gratuité de l’accès à la programmation des stations locales et régionales jusque-là accessible en direct.

63.  Le Conseil exige de Shaw que les 15 millions de dollars alloués à ce projet soient consacrés à la fourniture d’un récepteur et d’une antenne satellite, ainsi que l’installation afférente, aux foyers qui ne comptaient que sur la réception en direct pour accéder à au moins une station de télévision locale ou régionale exploitée sur les canaux 52 à 69, en dehors des marchés à conversion obligatoire, et qui ont cessé de transmettre en direct à cause de la transition. De plus, une fois que ces foyers situés à l’extérieur des marchés à conversion obligatoire et qui comptaient sur la réception en direct d’émetteurs exploités aux canaux 52 à 69 auront eu l’occasion de se prévaloir du programme, le Conseil s’attend à ce que Shaw fournisse du matériel de réception satellite, jusqu’à ce que les fonds alloués auront été épuisés, aux foyers tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de marchés à conversion obligatoire, qui n’ont plus accès à au moins un signal en direct.

64.  D’ici la fin de sa prochaine période de licence de service par SRD, Shaw doit fournir l’accès à la programmation locale et régionale aux foyers qui se prévalent de ce projet, conformément à l’autorisation générale qui sera prochainement accordée aux entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) à l’égard du bloc local gratuit.

65.  Si Shaw ou une autre titulaire le demande ou l’exige, le Conseil est prêt à envisager l’implantation de mesures réglementaires visant à faciliter la mise en œuvre de ce projet et à s’assurer que les foyers canadiens concernés aient accès à un tel programme en temps voulu. Le Conseil s’attend à ce que celui-ci soit offert aux foyers concernés trois mois avant la date du virage au numérique du 31 août 2011, malgré les difficultés que pourrait rencontrer Shaw du fait que ce programme soit limité à ces foyers.

Diversité des voix

66.  Dans l’avis public de radiodiffusion 2008-4, le Conseil a redéfini l’objectif de la diversité des voix de la façon suivante.

• Offrir, au sein du système canadien de radiodiffusion, un accès à la diversité des voix par le biais des services de radiodiffusion des éléments public, privé et communautaire.

• Assurer la pluralité de la propriété au sein de l’élément privé du système canadien de radiodiffusion.

• S’assurer que les Canadiens ont accès à une diversité de programmation, plus particulièrement à un contenu à saveur locale, régionale et nationale.

• S’assurer que toute autre fusion au sein du système canadien de radiodiffusion constitue un bénéfice net pour le public canadien et pour la création d’une programmation canadienne.

• Restreindre la propriété uniquement lorsque nécessaire afin d’atteindre les objectifs ci-dessus, et adopter pour cela une méthode simple, claire et efficace.

67.  Dans cette instance, le Conseil a évalué la situation actuelle de la pluralité des voix éditoriales et de la diversité des voix, et il a enquêté dans 31 marchés locaux du Canada. Les résultats de l’étude démontrent que les trois éléments (public, privé et communautaire) sont présents partout, sauf dans les petits marchés, et qu’il existe dans le secteur privé une diversité de propriété des médias locaux.

68.  Dans la politique susmentionnée, le Conseil a déclaré que tous les avantages tangibles qui pourraient être associés à l’augmentation des fusions d’entreprises devraient normalement comprendre des améliorations à la qualité de la programmation proposée, notamment des émissions de nouvelles et d’information. À cet égard, il a fait valoir que la période des renouvellements de licence était idéale pour évaluer les indicateurs clés de qualité. Toutefois, le Conseil a noté que la proposition de production d’émissions indépendantes de Shaw était obscure et méritait d’être clarifiée.

69.  S’agissant de l’emprise sur le marché, le Conseil a déclaré qu’il refuserait en général les demandes de changements de contrôle effectif amenant une seule et même personne à occuper une position dominante en matière de distribution de services de télévision et qui pourrait avoir des effets sur la diversité de la programmation offerte aux auditoires. À cet égard, il a adopté les seuils ci-dessous :

• d’une façon générale, le Conseil n’approuvera aucune transaction donnant à une seule personne le contrôle de plus de 45 % de l’ensemble de l’écoute de la télévision, y compris les auditoires tant des services en direct que des services facultatifs ;

• le Conseil examinera attentivement toute transaction donnant à une seule personne le contrôle de 35 % à 45 % de l’ensemble de l’écoute de la télévision, y compris les auditoires tant des services en direct que des services facultatifs ;

• sous réserve d’autres questions stratégiques, le Conseil traitera sans délai toutes les transactions donnant à une seule personne le contrôle de moins de 35 % de l’ensemble de l’écoute de la télévision, y compris les auditoires tant des services en direct que des services facultatifs.

70.  Le Conseil a examiné les inquiétudes des intervenants quant à l’emprise de Shaw sur le marché et l’éventuelle croissance des parts d’auditoire découlant de la combinaison de l’actif de Corus (Shaw)/Canwest Global, et il a conclu que les parts d’auditoire combinées obtenues après la fusion pour l’année de radiodiffusion 2008-2009 étaient inférieures au seuil de 35 %. De plus, se fiant aux données préliminaires de l’année de radiodiffusion 2009-2010, Corus (Shaw)/Canwest Global demeure sous le seuil de 35 % établi dans la politique. Par conséquent, le Conseil estime que cette transaction n’aura aucune conséquence néfaste sur la diversité de la programmation.

Intégration verticale

71.  Lorsqu’une transaction porte sur l’acquisition de l’actif d’un fournisseur de la partie acquéreuse, le Conseil peut vérifier si la transaction en question ne crée pas de problèmes de contrôle d’accès, de préférence indue ou de pratiques anticoncurrentielles éventuellement liés à l’intégration verticale et à la propriété croisée en général.

72.  Dans ce cas-ci, Canwest Global fournit à Shaw les signaux de télévision traditionnelle et spécialisée que Shaw distribue par ses installations par satellite et câble, de même que les émissions du service de vidéo sur demande (VSD) que Shaw offre à ses abonnés du câble. Canwest Global propose aussi ces signaux et services aux EDR concurrentes. Le Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement) prévoit certaines modalités qui obligent les EDR à fournir à Canwest Global et à d’autres radiodiffuseurs un accès à leurs installations de distribution. D’autres règlements et décisions du Conseil, dont le Règlement de 1990 sur la télévision payante, le Règlement de 1990 sur les services spécialisés ou le cadre de réglementation des services de VSD (voir la politique réglementaire de radiodiffusion 2010-190), prévoient la façon dont ces éventuelles questions, par exemple celle de la préférence indue, devraient être traitées dans le cas des services de VSD et des services payants et spécialisés.  

Interventions

73.  Plusieurs intervenants ont proposé d’instaurer des balises pour prévenir les abus d’emprise sur le marché, et certains d’entre eux ont soulevé un point qui devrait être discuté si le Conseil approuvait l’achat de Canwest Global par Shaw.

74.  L’Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists, l’American Federation of Musicians, l’Association canadienne des annonceurs et la GCM ont proposé la séparation structurelle des différentes entités de programmation placées sous le contrôle de Shaw afin d’assurer la diversité des voix et de protéger le flot de revenus investi dans la production de programmation canadienne. TELUS a également proposé la séparation structurelle de Shaw et de Canwest Global pour protéger les données confidentielles et les renseignements de nature délicate du point de vue de la concurrence fournis à Canwest Global par les EDR concurrentes dans le contexte des négociations visant la distribution de leurs services de programmation.

75.  TELUS avance de plus que le Conseil devrait clarifier la notion de préférence indue, notamment en ce qui a trait à l’accès exclusif au contenu de radiodiffusion, au refus de vendre des annonces commerciales pour des émissions aux heures de grande écoute, au contenu discriminatoire ou aux ententes de tarifs. Notant que le service de programmation et l’entreprise intégrée contrôlaient tous deux toutes les informations nécessaires pour prouver ou non toute allégation de préférence indue, TELUS a soutenu que le Conseil devait imposer à Shaw et à Canwest Global une condition de licence prévoyant une inversion du fardeau de la preuve en cas de plainte pour préférence indue. En cas de différend avec Shaw, Pelmorex Communications Inc. a argué qu’il faudrait renverser la situation ayant provoqué le différend jusqu’à ce que celui-ci soit résolu.

76.  Plusieurs intervenants, dont Channel Zero Inc., High Fidelity HDTV Inc. et le Groupe de diffuseurs indépendants, ont émis des réserves sur la façon dont Shaw allait se conformer à l’obligation prévue à l’article 18(14) du Règlement[1] puisque Shaw diffusait maintenant huit nouveaux services liés de catégorie 2 qui étaient autrefois des services non liés de Canwest Global.

77.  Répondant aux questions des intervenants, Shaw a indiqué que les cadres actuels de réglementation fixaient des balises et des lignes directrices claires pour assurer le succès constant du système canadien de radiodiffusion. Shaw a rappelé plusieurs cas où le Conseil avait approuvé l’intégration des activités de programmation et de distribution sans toutefois imposer à l’entreprise contrôlante l’une ou l’autre des restrictions précises proposées dans cette instance. Si le Conseil juge nécessaire de renforcer les balises actuelles, Shaw croit qu’il faudrait envisager un virage général plutôt qu’une approche au cas par cas, à défaut de quoi l’imposition de balises serait discriminatoire, l’équité concurrentielle et la justice procédurale sapées et l’incertitude réglementaire néfaste à la poursuite des investissements.

78.  Le Conseil note que Shaw a accepté de lui remettre à titre confidentiel les ententes d’affiliation existantes négociées dans des conditions normales de concurrence entre Canwest Global et Shaw. Le Conseil demande à Shaw de lui soumettre ces ententes au plus tard dans les 30 jours de la présente décision.

79.  Shaw a indiqué à l’audience que l’achat des services de catégorie 2 de Canwest Global signifiait pour elle une future absence de conformité à l’article 18(14) du Règlement. Shaw a de plus indiqué qu’elle ne pourrait pas adhérer à la clause de distribution de cinq services de catégorie 2 d’entreprises non liées pour chaque service de catégorie 2 d’entreprise liée ni pour ses systèmes par câble, ni pour son système par SRD. Pour ses EDR terrestres, Shaw s’est engagée à se conformer dans les six mois à un ratio de trois services d’entreprises non liées pour un service lié et à n’ajouter aucun nouveau service de catégorie 2 à ses systèmes jusqu’à ce qu’elle atteigne cet objectif. Pour son EDR par SRD, Shaw a souligné qu’elle ne pourrait même pas respecter un ratio de 3 pour 1 avant que son nouveau satellite ne devienne opérationnel, vers la fin de 2012.

Analyse et décision du Conseil

80.  Le Conseil note qu’il a déjà approuvé plusieurs transactions autorisant la fusion d’entreprises de distribution et de programmation, telle l’acquisition des stations de Citytv par Rogers Media Inc. ou celle de TVA par Quebecor Média inc.[2] Le Conseil croit que les outils de réglementation existants, notamment les clauses de préférence indue contenues dans le Règlement, suffisent à traiter toutes les questions liées à des comportements anticoncurrentiels et assurent le succès à long terme du système canadien de radiodiffusion.

81.  Tel que noté plus haut, le pourcentage de systèmes de radiodiffusion détenus et exploités par Shaw après l’achat de Canwest Global tomberait sous la barre des 35 % indiqués dans la politique sur la diversité des voix. Le Conseil note que le dossier ne contient aucune preuve indiquant que l’acquisition de Canwest Global procure à Shaw une position plus avantageuse que d’autres entreprises intégrées. Par conséquent, le Conseil ne peut pas conclure qu’il soit nécessaire d’imposer à Shaw des règles plus strictes qu’aux autres entreprises intégrées de distribution et de programmation.

82.  Cependant, compte tenu des préoccupations de plusieurs intervenants et du renforcement de la tendance aux regroupements de l’industrie, le Conseil estime utile de lancer une audience politique pour évaluer la pertinence de nouveaux outils et mesures de réglementation destinés à traiter efficacement les questions d’intégration verticale et à mieux prévenir les éventuels comportements anticoncurrentiels. Par conséquent, le Conseil sollicite dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2010-783 également publié aujourd’hui des avis sur le bien-fondé d’instaurer de nouvelles balises et mesures de réglementation en vue de clarifier, pour l’industrie, ce qui peut être identifié comme une manifestation de pratiques anticoncurrentielles de la part des entreprises verticalement intégrées.

83.  Pour ce qui est de la conformité à l’article 18(14) du Règlement, le Conseil note que l’achat de l’actif de Canwest Global signifie que les anciens services de catégorie 2 de Canwest Global qui n’étaient pas liés à Shaw deviennent des services liés. Shaw devrait donc ajouter à chacun de ses systèmes par câble et à son système de distribution par satellite au moins cinq services additionnels de catégorie 2 non liés pour chaque service de catégorie 2 actuellement distribué par Canwest Global. À titre d’exemple, à Calgary, Shaw devrait ajouter au moins 40 services non liés de catégorie 2 sans supprimer un seul service de catégorie 2 actuellement distribué par Canwest Global.

84.  Compte tenu de la quantité de services que Shaw soit ajouter à ses systèmes afin de demeurer conforme à l’article 18(14) du Règlement, le Conseil pense raisonnable d’accorder du temps à Shaw pour se mettre en conformité. Le Conseil estime qu’il est important que le transfert des biens de Canwest Global perturbe le moins possible les services à la clientèle. En même temps, le Conseil est toutefois d’avis qu’il faut respecter les règles pour protéger l’intégrité du système de radiodiffusion. Selon le Conseil, le fait de refuser à Shaw l’autorisation de distribuer l’un ou l’autre des nouveaux services liés de catégorie 2 sur ces systèmes par câble et par SRD jusqu’à ce qu’elle se conforme au Règlement respectivement sur chacune des plateformes représente un équilibre raisonnable. Shaw ne devait pas supprimer l’un ou l’autre des services de catégorie 2 actuellement distribués, mais elle serait limitée dans ses ajouts jusqu’à ce que ses systèmes par câble et par SRD soient en conformité.

85.  Par conséquent, le Conseil accepte la proposition de Shaw de n’ajouter aucun nouveau service lié de catégorie 2 avant d’être en conformité avec le Règlement. En outre, le Conseil s’attend à ce que Shaw adhère au Règlement au plus tard le 1^er septembre 2011 pour ses systèmes par câble, et au plus tard le 31 décembre 2012 pour son système par SRD.

Exclusivité de la programmation

86.  La transaction envisagée soulevait plusieurs questions sur le plan de l’intégration verticale et Shaw a entrepris, à la demande du Conseil, de formuler par écrit son engagement à l’égard de l’exclusivité de la programmation. Au cours de l’audience publique, Shaw a déclaré ce qui suit :

[traduction] Puisque l’exclusivité ne fait pas partie de notre plan d’affaires, nous n’avons pas l’intention de refuser de programmation à nos concurrents.

87.  De plus, souscrivant au principe de non exclusivité de la programmation, Shaw a mis à la disposition de ses concurrents du système canadien de radiodiffusion, selon des ententes commerciales négociées, les droits de diffusion mobile et sur large bande associés à la programmation télévisée de ses services en direct et spécialisés. Shaw a indiqué que ses concurrents devraient souscrire au même principe.

88.  En revanche, Shaw a soutenu que cet engagement ne devrait pas faire l’objet d’une condition de licence puisque, indépendamment du fait que ses concurrents ne seraient pas assujettis à une telle condition, la question des droits exclusifs ne se limite pas aux entreprises verticalement intégrées et que les mécanismes qui protègent contre la préférence suffisent à régler les problèmes.

89.  Le Conseil s’attend à ce que Shaw respecte son engagement à l’égard du principe de la non exclusivité de la programmation en mettant les droits de diffusion mobile et sur large bande associés à la programmation télévisée de ses services en direct et spécialisés à la disposition de ses concurrents, sur une base commerciale.

90.  Tel qu’annoncé dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2010-783, le Conseil a lancé un processus visant à examiner la possibilité d’appliquer des exigences similaires à toutes les parties.

Conclusion

91.  Compte tenu de ce qui précède, le Conseil approuve la demande déposée par Shaw Communications Inc., au nom de Canwest Global Communications Corp., visant à obtenir l’autorisation de modifier le contrôle effectif des filiales de radiodiffusion autorisées de Canwest Global qui sera dorénavant exercé par Shaw. Cette modification sera effectuée par l’intermédiaire de sa filiale à part entière connue sous le nom de 7316712 Canada Inc.

Secrétaire général

Documents connexes

• Examen du cadre réglementaire relatif à l’intégration verticale, avis de consultation de radiodiffusion CRTC 2010-783, 22 octobre 2010

• Diverses entreprises de programmation de télévision et de services spécialisés – Acquisition de l’actif (réorganisation intrasociété), décision de radiodiffusion CRTC 2010-781, 22 octobre 2010

• Avis d’audience, avis de consultation de radiodiffusion CRTC 2010-498, 22 juillet 2010

• Cadre de réglementation visant les entreprises de vidéo sur demande, politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-190, 29 mars 2010

• Approche par groupe à l’attribution de licences aux services de télévision privée, politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010-167, 22 mars 2010

• Cadres réglementaires des entreprises de distribution de radiodiffusion et des services de programmation facultatifs – politique réglementaire de radiodiffusion, avis public CRTC 2008-100, 30 octobre 2008

• Diversité des voix – politique réglementaire de radiodiffusion, avis public CRTC 2008-4, 15 janvier 2008

• Transfert du contrôle effectif des sociétés de radiodiffusion d'Alliance Atlantis Broadcasting Inc. à CanWest MediaWorks Inc., décision de radiodiffusion CRTC 2007-429,20 décembre 2007

• Transfert du contrôle effectif de 1708487 Ontario Inc., 1738700 Ontario Inc. et CHUM Television Vancouver Inc. à Rogers Media Inc., décision de radiodiffusion CRTC 2007-360, 28 septembre 2007

• Décisions portant sur certains aspects du cadre de réglementation de la télévision en direct, avis public de radiodiffusion CRTC 2007-53, 17 mai 2007

• Changement de contrôle effectif, décision de radiodiffusion CRTC 2006-309, 21 juillet 2006

• Transfert du contrôle effectif de TVA à Quebecor Média inc., décision CRTC 2001-384, 5 juillet 2001

• La politique télévisuelle au Canada : Misons sur nos succès, avis public 1999-97, 11 juin 1999

• Application du critère des avantages au moment du transfert de propriété ou de contrôle d'entreprises de radiodiffusion, avis public CRTC 1993-68, 26 mai 1993

• Eléments dont le Conseil tient compte lorsqu’il étudie des demandes de transfert de propriété ou de contrôle d’entreprises de radiodiffusion, avis public CRTC 1989-109, 28 septembre 1989

Notes de bas de page

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