Recherche

Ordonnance de télécom CRTC 2024-91

Version PDF

Ottawa, le 1 mai 2024

Numéros de dossiers : 1011-NOC2022-0147 et 4754-722

Demande d’attribution de frais concernant la participation du First Mile Connectivity Consortium à l’instance amorcée par l’avis de consultation de télécom 2022-147

Demande

  1. Dans une lettre datée du 27 octobre 2023, le First Mile Connectivity Consortium (FMCC) a présenté une demande d’attribution pour les frais encourus jusqu’au 31 mai 2023 pour sa participation à l’instance amorcée par l’avis de consultation de télécom 2022-147 (instance)Note de bas de page 1. Dans le cadre de cette instance, le Conseil examine les mesures à prendre afin d’améliorer les services de télécommunication dans les collectivités du Grand Nord.
  2. Norouestel Inc. (Norouestel) et les Opérateurs de réseaux concurrentiels Canadiens ont déposé des interventions, datées du 6 novembre 2023, en réponse à la demande du FMCC. Le FMCC a déposé une réplique datée du 13 novembre 2023.
  3. Le FMCC a indiqué qu’il avait satisfait aux critères d’attribution de frais énoncés à l’article 68 des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Règles de procédure), car il représentait un groupe ou une catégorie d’abonnés pour qui le dénouement de l’instance revêtait un intérêt, il avait aidé le Conseil à mieux comprendre les questions examinées et il avait participé à l’instance de manière responsable.
  4. Plus particulièrement, le FMCC a fait valoir qu’il représente les intérêts des fournisseurs de services à large bande des Premières Nations qui exercent leurs activités dans les régions rurales, éloignées et du Nord du Canada. Le FMCC a fait remarquer que ces fournisseurs ont été établis par des membres des communautés des Premières Nations qui résident dans des régions éloignées et isolées du paysNote de bas de page 2. Le FMCC a également remarqué que l’instance portait précisément sur des questions pertinentes pour les membres du FMCC, compte tenu de leurs efforts en vue de déployer des réseaux à large bande dans les régions rurales, éloignées et nordiques du Canada.
  5. Le FMCC a également précisé qu’il avait aidé le Conseil à mieux comprendre les questions examinées dans le cadre de l’instance en fournissant des observations portant sur les obstacles et les conditions auxquels sont confrontés les fournisseurs autochtones ainsi que les autres fournisseurs communautaires exerçant leurs activités dans les régions rurales, éloignées et nordiques du Canada, ainsi que les consommateurs vivant dans ces régions.
  6. Le FMCC a demandé au Conseil de fixer ses frais à 74 628,29 $, soit 64 008,75 $ en honoraires d’experts-conseils et 10 619,54 $ en débours. La somme réclamée par le FMCC comprenait la taxe fédérale sur les produits et services (TPS) appliquée aux frais, moins le rabais en lien avec la TPS auquel il a droit.
  7. Le FMCC a indiqué que Norouestel et TELUS Communications Inc. (TCI) sont les parties appropriées qui devraient être tenues de payer les frais attribués par le Conseil (intimés).

Réponse

  1. Norouestel a précisé qu’elle ne contestait pas l’admissibilité du FMCC à l’attribution de frais, mais que le montant réclamé par le FMCC était déraisonnable et excessif par rapport au niveau et à la valeur de la participation du FMCC à l’instance.
  2. Tout d’abord, Norouestel a précisé que le taux quotidien de 100 $ demandé par le FMCC ne reflétait pas le barème de frais mis en place par le Conseil dans la politique réglementaire de télécom 2010-963 et a souhaité que le taux quotidien demandé par le FMCC soit ramené au taux approuvé par le Conseil de 48 $ par jour.
  3. Deuxièmement, Norouestel a précisé que le taux réclamé pour Sally Braun (une experte-conseil du FMCC) devrait être réduit conformément au taux quotidien pour les experts-conseils internes, étant donné qu’au moment de la demande, elle était mentionnée dans les biographies de l’équipe du FMCC en tant que directrice du FMCC.
  4. Troisièmement, Norouestel a précisé que la demande d’attribution de frais du FMCC qui totalise 10 619,54 $ pour que cinq personnes assistent à l’audience en personne était inutile et déraisonnable. Norouestel a ajouté qu’étant donné qu’un participant du FMCC avait présenté des observations par vidéoconférence, il ne semblait pas y avoir de raison pour qu’un plus grand nombre de participants du FMCC n’aient pas pu présenter des observations efficaces par vidéoconférence.
  5. Enfin, Norouestel a précisé que la demande d’attribution de frais du FMCC devrait être réduite pour tenir compte du fait qu’une grande partie de ses observations étaient trop vastes et se rapportaient à des régions hors de la portée de l’instance, que le Conseil a définies comme étant le Nunavut, les Territoires du Nord-Ouest, le Yukon, 19 collectivités du nord de la Colombie-Britannique et deux collectivités du nord de l’Alberta.

Réplique

  1. Le FMCC a précisé que le taux quotidien du Conseil n’a pas été modifié depuis de nombreuses années et qu’il est insuffisant pour couvrir le coût des repas dans le Grand Nord. À titre de comparaison, le FMCC a déposé des taux quotidiens approuvés par l’Agence du revenu du Canada afin d’illustrer la différence entre les taux du Conseil et ceux de l’Agence du revenu du Canada.
  2. Le FMCC a précisé qu’à l’exception d’un assistant administratif et de recherche à temps partiel, il est une organisation bénévole qui ne compte aucun employé rémunéré à temps plein. Le FMCC a ajouté que ses membres trouvent un juste équilibre avec les activités du FMCC en combinant d’autres engagements professionnels.
  3. Le FMCC a précisé que, puisque ses observations portaient à la fois sur les fournisseurs de services et les consommateurs, il avait organisé son panel d’intervenants à l’audience de manière à refléter ces points de vue. Le FMCC a ajouté qu’il était important que le Conseil entende directement les personnes vivant dans le Grand Nord, ainsi que celles qui ont une expérience directe des questions abordées dans le cadre de l’instance. Il a ajouté que ses trois participants autochtones à l’audience ont tous l’expérience de la fourniture de services de télécommunication à des communautés autochtones éloignées et il a fait remarquer qu’il était important pour le Conseil d’entendre des fournisseurs autochtones qui pourraient expliquer les défis auxquels ils sont confrontés ainsi que les occasions dont ils ont besoin pour desservir les résidents des collectivités et communautés autochtones nordiques.
  4. Enfin, le FMCC a précisé que ses observations étaient pertinentes pour les questions soulevées par le Conseil dans le cadre de l’instance. Il a fait remarquer que l’un de ses intervenants a présenté l’expérience d’un fournisseur de services de télécommunication dans les Territoires du Nord-Ouest et que les deux autres intervenants ont présenté l’expérience de fournisseurs de services de télécommunication dans des régions éloignées dont l’isolement et la démographie sont très semblables à ceux d’une grande partie du territoire de Norouestel.

Demande de renseignements

  1. Dans une lettre datée du 16 janvier 2024, le personnel du Conseil a demandé au FMCC des renseignements supplémentaires concernant sa demande d’attribution de frais. Le personnel du Conseil a notamment fait remarquer que KatloTech Communications Ltd. (KatloTech) ne semblait pas être membre du FMCC et a donc demandé au FMCC d’expliquer pourquoi le Conseil devrait approuver les dépenses demandées par le FMCC pour Lyle Fabian, le propriétaire de KatloTech.
  2. Le FMCC a reconnu que KatloTech est une organisation commerciale et n’est pas un membre officiel du FMCC. Il a ajouté que KatloTech n’est pas un prestataire de services à but lucratif, mais plutôt une petite entreprise informatique autochtone basée à Yellowknife. Le FMCC a ajouté qu’il a travaillé avec Lyle Fabian dans le cadre de l’instance en raison de ses connaissances approfondies et de son expérience des services de connectivité dans les Territoires du Nord-Ouest. Lyle Fabian a fourni des éléments de preuve de première main des défis auxquels sont confrontés les petits fournisseurs pour desservir les communautés autochtones peu peuplées, rurales et éloignées.
  3. Norouestel a affirmé que le Conseil devrait refuser les frais réclamés par le FMCC pour la participation de Lyle Fabian, propriétaire de KatloTech. Norouestel a fait remarquer que KatloTech est une entité commerciale qui, en raison de sa participation dans l’industrie, avait suffisamment d’intérêt à participer à l’instance de son propre chef et que le fait d’autoriser le FMCC à recouvrer les frais de KatloTech reviendrait pour Norouestel à financer la participation d’un concurrent.

Analyse du Conseil

Admissibilité

  1. Les critères d’attribution de frais sont énoncés à l’article 68 des Règles de procédure, qui prévoit :

    68.  Le Conseil décide d’attribuer des frais définitifs et en fixe le pourcentage maximal en se fondant sur les critères suivants :

    a) le fait que le dénouement de l’instance revêtait un intérêt pour le demandeur ou pour le groupe ou la catégorie d’abonnés qu’il représentait;

    b) la mesure dans laquelle le demandeur a aidé le Conseil à mieux comprendre les questions qui ont été examinées;

    c) le fait que le demandeur a participé à l’instance de manière responsable.

  2. Dans le bulletin d’information de télécom 2016-188, le Conseil a donné des directives sur la manière dont un demandeur peut démontrer qu’il répond au premier critère en ce qui a trait à la représentation d’abonnés intéressés. Dans le cas présent, le FMCC a démontré qu’il satisfait à cette exigence. Le FMCC représente les intérêts des fournisseurs de services à large bande des Premières Nations exerçant leurs activités dans les régions rurales, éloignées et nordiques du pays. En particulier, le FMCC a précisé qu’il avait élaboré son matériel d’intervention en consultation avec ses membres et d’autres partenaires nordiques afin de s’assurer que leurs points de vue et leurs expériences étaient pris en compte.
  3. Comme l’indique l’ordonnance de télécom 2017-164, bien que les membres individuels du FMCC soient des fournisseurs de services de télécommunication, leur statut d’organismes communautaires ayant pour objectif distinct de fournir des services Internet aux communautés rurales et éloignées des Premières Nations les distingue des fournisseurs commerciaux généraux. Si l’on tient compte du premier des critères d’attribution de frais, le fait que les membres du FMCC soient en mesure de représenter les intérêts uniques des abonnés et des communautés des Premières Nations leur permet de réclamer des frais alors que d’autres fournisseurs de services de télécommunication ne pourraient généralement pas le faire.
  4. Le FMCC a également satisfait aux autres critères par sa participation à l’instance. En particulier, les observations du FMCC, notamment en ce qui concerne la réconciliation avec les populations autochtones du Grand Nord, la nouvelle technologie des satellites en orbite basse, l’accessibilité des services de télécommunication dans le Grand Nord et les régimes de subvention, ont aidé le Conseil à mieux comprendre les questions qui ont été examinées. Par conséquent, le Conseil conclut que le FMCC satisfait aux critères d’attribution de frais énoncés à l’article 68 des Règles de procédure.

Taux et montants

Taux quotidien
  1. En vertu du paragraphe 70(2) des Règles de procédure, l’attribution de frais ne peut excéder les frais fixés dans le barème des frais établi dans les Lignes directrices pour l’évaluation des demandes d’attribution de frais (Lignes directrices), comme indiqué dans la politique réglementaire de télécom 2010-963. Sur la base de ces taux, le FMCC a demandé au Conseil de modifier le taux quotidien pour le faire passer de 48 $ à 100 $ par jour. À l’appui, le FMCC a cité le coût élevé des repas dans le Grand Nord, le fait que le Conseil n’a pas mis à jour ses taux depuis 2010 et les taux quotidiens plus élevés fixés par l’Agence du revenu du Canada.
  2. Le Conseil reconnaît, comme un fait généralement accepté, que les coûts alimentaires dans le Grand Nord sont considérablement plus élevés que ceux dans le sud du pays, ce qui est corroboré par des reçus fournis par certains des demandeurs d’attribution de frais du FMCC. Le Conseil reconnaît également que ses taux n’ont pas été revus depuis un certain temps et qu’ils n’ont pas suivi le rythme de l’inflation. Toutefois, les lignes directrices actuelles du Conseil reposent sur un coût moyen appliqué à toutes les instances et à tous les participants. La modification de ces taux nécessiterait généralement un examen plus large que celui qui peut être effectué dans le cadre d’une demande individuelle. Le Conseil a affirmé publiquement qu’il envisageait d’étudier des moyens nouveaux et améliorés de financer la participation de l’intérêt public, ce qui permettrait d’examiner ces questions de manière générale.
  3. Lorsqu’une partie demande au Conseil d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour modifier ses Règles de procédure, le Conseil exige généralement que cette partie fournisse des éléments de preuve suffisants à l’appui de sa demande. En l’espèce, le FMCC n’a pas fourni de renseignements détaillés qui permettraient au Conseil d’évaluer soigneusement sa demande. Ces renseignements sont particulièrement importants lorsqu’une partie demande au Conseil de modifier ses lignes directrices dans le cadre d’une demande d’attribution de frais qui concerne une instance restreinte n’impliquant généralement pas une large consultation portant sur une question donnée.
  4. En outre, bien que le FMCC ait cité les taux quotidiens plus élevés fixés par l’Agence du revenu du Canada, le Conseil fait remarquer que ces taux ont été élaborés dans un contexte différent (c.-à-d. pour les déplacements dans le cadre des activités de l’Agence du revenu du Canada) et qu’ils servent un objectif différent de celui du régime d’attribution de frais du Conseil, qui est de fournir une aide aux intervenants qui, autrement, ne seraient pas en mesure de participer à une instance.
  5. Par conséquent, le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié dans ce cas de modifier le taux quotidien fixé dans les Lignes directrices. Le Conseil réduira donc le taux quotidien réclamé par le FMCCà 48 $ conformément aux lignes directrices, ce qui se traduira par une réduction de 678,25 $.
Honoraires d’expert-conseil
  1. Dans l’ordonnance de télécom 2014-351, le Conseil a défini les critères qu’il prendrait en compte pour déterminer si un demandeur d’attribution de frais peut réclamer des taux pour des experts-conseils externes ou internes. En particulier, le Conseil a fait remarquer qu’il examinerait si l’expert-conseil est indépendant du demandeur d’attribution de frais pour déterminer si ce dernier peut réclamer des taux pour des experts-conseils externes ou internes. Pour évaluer l’indépendance, le Conseil a également fait remarquer qu’il prendrait en considération, sur la base d’une liste non exhaustive de facteursNote de bas de page 3, le degré de contrôle qu’une personne ou une entité peut avoir sur une autre lorsqu’elle détermine si les taux externes ou internes sont appropriés.
  2. Sur la base des critères énoncés dans l’ordonnance de télécom 2014-351, le Conseil estime que le FMCC a correctement réclamé des taux pour un expert-conseil externe concernant Sally Braun. Le FMCC est une organisation bénévole qui ne dispose pas de personnel rémunéré à temps plein et dont les membres concilient les activités du FMCC avec d’autres engagements professionnels. En outre, Sally Braun n’est pas l’unique directrice du FMCC, mais elle est membre bénévole du conseil d’administration et ne participe à aucun travail rémunéré pour le FMCC en rapport avec son rôle au sein de l’organisation. Pour ces raisons, le Conseil est convaincu que Sally Braun est suffisamment indépendante du FMCC pour réclamer des honoraires à titre d’experte-conseil externe et que les taux réclamés pour ces honoraires sont conformes aux taux fixés dans les lignes directrices, comme indiqué dans la politique réglementaire de télécom 2010-963.
Dépenses
  1. Dans l’ordonnance de frais de télécom 98-18, le Conseil a fait remarquer qu’il a habituellement refusé les demandes d’attribution de frais présentées par les entités commerciales en s’appuyant sur le fait que, de par leur participation dans l’industrie, ces parties ont déjà suffisamment de raisons pour les inciter à participer à l’instance.
  2. Dans la politique réglementaire de télécom 2010-963, le Conseil a affirmé que l’attribution de frais vise à encourager la participation de personnes ou de groupes qui représentent les intérêts des abonnés, plutôt que des intérêts privés. Le Conseil a également déclaré que lorsqu’un demandeur d’attribution de frais a coordonné son mémoire dans une instance avec une entité commerciale ou un groupe industriel, une entreprise responsable du paiement des frais pourrait devoir financer la participation d’un concurrent qui a présenté un mémoire conjointement avec le demandeur d’attribution de frais. Par conséquent, en cas de coordination avec ces groupes, le Conseil réduira généralement les frais admissibles en conséquence.
  3. Des intervenants ont donc soulevé la préoccupation que, en tant qu’organisation commerciale et non membre officielle du FMCC, si on permet au FMCC de récupérer les frais pour la participation de Lyle Fabian, propriétaire de KatloTech, cela reviendrait à ce que les parties financent la participation d’un concurrent et que le Conseil devrait refuser d’attribuer ces frais.
  4. Le Conseil fait remarquer que, bien que KatloTech soit une organisation commerciale, il s’agit d’une petite entreprise informatique détenue et exploitée par des Autochtones et non d’un grand fournisseur commercial de services de télécommunication. Elle n’est pas non plus impliquée dans la fourniture et la gestion continues de services de connectivité, mais plutôt dans la fourniture de services de solutions informatiques à large bande. En outre, Lyle Fabian a fourni des renseignements pertinents et directs lors de l’audience publique, non seulement au sujet des défis auxquels sont confrontés les petits fournisseurs de services dans les communautés autochtones peu peuplées, rurales ou éloignées, mais aussi concernant les solutions à apporter à ces défis. Le Conseil estime donc que les services offerts par KatloTech peuvent être distingués de ceux offerts par les intimés potentiels (c.-à-d. KatloTech fournit des services de solutions informatiques à large bande), de sorte que les intimés ne financeraient pas la participation d’un concurrent si le Conseil approuvait l’attribution de frais pour la participation de Lyle Fabian. En outre, le dossier de l’instance indique que la présentation de Lyle Fabian n’était pas motivée par des intérêts commerciaux privés, mais qu’elle visait plutôt à illustrer les défis auxquels sont confrontés les fournisseurs de services et leurs clients dans les Territoires du Nord-Ouest.
  5. Par conséquent, le Conseil estime qu’en l’espèce, il est raisonnable et conforme à l’objectif de son régime d’attribution de frais de déterminer que Lyle Fabian, le propriétaire de KatloTech, agissait en tant qu’expert-conseil externe pour le FMCC et que l’attribution de frais pour sa participation est admissible au remboursement.
Nécessité et caractère raisonnable des frais encourus
  1. En ce qui concerne l’argument de Norouestel selon lequel le nombre de participants du FMCC à l’audience était excessif et déraisonnable, le Conseil estime qu’il était raisonnable pour le FMCC d’organiser son panel à l’audience publique comme il l’a fait. Le FMCC a organisé son panel en fonction des différentes questions abordées dans son mémoire, et les cinq participants en personne ont tous présenté des mémoires différents basés sur leurs propres expériences. Ces mémoires portaient sur i) les obstacles rencontrés par les petits fournisseurs autochtones de solutions à large bande dans le Grand Nord; ii) les collectivités desservies par satellite; iii) les subventions; iv) une norme relative à l’abordabilité; et v) les autres positions du FMCC dans le cadre de l’instance.
  2. En outre, l’examen par le Conseil du caractère nécessaire et raisonnable des frais encourus dépend des circonstances propres à un cas donné. Dans le cas présent, le Conseil est d’accord avec le FMCC au sujet de l’importance de tenir une audience publique en personne à Whitehorse. L’audience publique a permis au Conseil d’entendre directement des personnes vivant dans le Grand Nord parler de leurs propres expériences ainsi que des solutions apportées aux enjeux abordés dans l’instance, ce qui a aidé le Conseil à mieux comprendre les problèmes rencontrés par les personnes vivant dans le Grand Nord.
  3. En ce qui concerne l’argument de Norouestel selon lequel les observations du FMCC étaient trop vastes et n’avaient qu’une pertinence limitée par rapport à la portée de l’instance, le Conseil estime que cet argument ne tient pas compte du fait qu’il s’agit d’une instance longue et complexe qui porte sur plusieurs questions à la fois interdépendantes et importantes. Bien que certains des arguments avancés par les intervenants du FMCC ne soient pas directement liés à la portée géographique définie par le Conseil, ce dernier estime qu’ils sont pertinents pour l’instance, étant donné les similitudes entre les défis auxquels sont confrontés les consommateurs et les fournisseurs de services dans toutes les collectivités nordiques, et pas seulement dans le Grand Nord. Compte tenu de la combinaison unique des défis relatifs à la fourniture de services de télécommunication dans le Grand Nord, il ne serait pas conforme à l’objectif de la présente instance d’adopter une approche trop restrictive des observations que le Conseil devrait examiner au détriment de renseignements pertinents portant sur les obstacles, les conditions et les solutions rencontrés par les fournisseurs de services et leurs clients, dans des régions géographiques semblables au Grand Nord.
  4. Par conséquent, le Conseil conclut que le montant total réclamé par le FMCC correspond à des dépenses nécessaires et raisonnables et qu’il y a lieu de l’attribuer. En outre, il convient dans le cas présent de sauter l’étape de la taxation et de fixer le montant des frais attribués, conformément à la démarche simplifiée établie dans l’avis public de télécom 2002-5.

Intimés et attribution de frais

  1. Le Conseil détermine généralement que les intimés appropriés à une attribution de frais sont les parties qui sont particulièrement visées par le dénouement d’une instance et qui y ont participé activement. Le Conseil estime que les parties suivantes étaient particulièrement visées par le dénouement de l’instance et y ont participé activement, et qu’elles sont, par conséquent, les intimés appropriés : Iristel Inc., en son nom et au nom de sa filiale Ice Wireless Inc.; Norouestel; les Opérateurs des réseaux concurrentiels Canadiens; SSi Micro Ltd., exerçant ses activités sous le nom de SSi Canada; et TCI. En particulier, étant donné que l’instance devrait aboutir à une nouvelle politique réglementaire pour les services de télécommunication dans le Grand Nord, ces parties ont présenté des observations longues et détaillées et ont participé à l’audience publique, démontrant ainsi leur intérêt important ainsi que leur participation active à l’instance.
  2. Le Conseil estime que, conformément à sa pratique, il est approprié de répartir la responsabilité du paiement des frais entre les intimés en fonction de leurs revenus d’exploitation provenant d’activités de télécommunication (RET), critère qu’il utilise pour déterminer la prépondérance et l’intérêt relatifs des parties à l’instanceNote de bas de page 4. Conformément à cette pratique, le Conseil estime qu’il est approprié dans ce cas de répartir l’attribution des frais sur la base des RET. Toutefois, le Conseil estime que l’utilisation des RET comme indicateur de la taille et de l’intérêt relatifs des parties impliquées dans l’instance ne refléterait pas de manière appropriée l’intérêt et la participation de Norouestel à l’instance en tant que principal fournisseur de services de télécommunication exerçant ses activités dans le Grand Nord, puisque cela aurait pour effet de faire payer la majorité des frais à TCI. Par conséquent, conformément à l’ordonnance de télécom 2023-365 et compte tenu des circonstances de ce cas, le Conseil estime qu’il est approprié d’attribuer 70 % des frais à Norouestel et 30 % des frais aux autres répondants sur la base de leurs RET.
  3. Toutefois, comme établi dans l’ordonnance de télécom 2015-160, le Conseil estime que 1 000 $ devrait être le montant minimal à payer par un intimé étant donné le fardeau administratif que l’attribution de petits montants impose autant au demandeur qu’aux intimés.
  4. Par conséquent, le Conseil conclut que la responsabilité du paiement des frais devrait être répartie comme suit :
    Entreprise Proportion Montant
    Norouestel 70 % 51 765,02 $
    TCI 30 % 22 185,02 $

Directives relatives aux frais

  1. Le Conseil approuve, sous réserve de modifications et provisoirement, la demande d’attribution de frais présentée par le FMCC pour sa participation à l’instance.
  2. Conformément au paragraphe 56(1) de la Loi sur les télécommunications, le Conseil fixe à 73 950,04 $ les frais devant être versés au FMCC.
  3. Le Conseil ordonne à Norouestel et à TCI de payer immédiatement au FMCC le montant des frais attribués dans les proportions indiquées au paragraphe 43.
  4. Comme le Conseil l’a indiqué dans la lettre du secrétaire général datée du 27 septembre 2023, la présente attribution de frais constitue une mesure provisoire d’attribution de frais. Une ordonnance d’attribution de frais définitive sera publiée après l’examen par le Conseil de la demande d’attribution de frais définitive du FMCC.

Secrétaire général

Documents connexes

Date de modification :