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Décision de télécom CRTC 2020-92

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Ottawa, le 12 mars 2020

Dossier public : 8662-B38-201912577

Bell Mobilité inc. – Demande de révision et de modification du critère d’admissibilité lié au prix et à l’abordabilité du Fonds pour la large bande pour les projets de services d’accès Internet à large bande sans fil mobiles

Le Conseil rejette une demande présentée par Bell Mobilité inc. en vue de réviser et de modifier le critère d’admissibilité lié au prix et à l’abordabilité qui s’applique aux projets de services d’accès Internet à large bande sans fil mobiles en vertu du Fonds pour la large bande.

En outre, le Conseil précise que l’engagement relatif au prix ne s’applique pas aux fonds utilisés pour créer une nouvelle couverture de services sans fil mobiles le long des routes principales.

Contexte

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a créé un régime de financement (Fonds pour la large bande) pour aider à i) financer l’accès continu aux services de télécommunication de base faisant partie de l’objectif du service universel énoncé dans cette décisionNote de bas de page 1, et ii) éliminer les écarts en matière de connectivité.
  2. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a déterminé comment le Fonds pour la large bande serait mis en œuvre, y compris les critères qui seraient utilisés pour sélectionner les projets à financer. Parmi ces critères, il y a le critère d’admissibilité lié au prix et à l’abordabilité (critère), qui se lit comme suit :

    [P]our être admissible au financement du Fonds pour la large bande, un demandeur qui propose des projets en vue de fournir des services d’accès Internet à large bande fixes ou sans fil mobiles aux clients doit :

    • dresser une liste des divers blocs de services d’accès Internet à large bande, indiquant les tarifs, les vitesses et les niveaux de capacité répondant aux différents besoins des clients, y compris ceux des ménages à faible revenu. Ces blocs doivent inclure des tarifs identiques ou inférieurs à ceux offerts par un fournisseur de services doté d’installations dans l’un des principaux centres urbains ou l’une des principales collectivités, qui sera identifié par le Conseil, dans la province ou le territoire où le projet proposé sera réalisé, pour des blocs d’une vitesse et d’une capacité raisonnablement comparables;
    • s’engager à fournir les blocs de services d’accès Internet à large bande selon un tarif qui n’est pas plus élevé que celui proposé dans sa demande pendant une période minimale de cinq ans suivant la date d’achèvement du projet, et selon une vitesse et une capacité qui ne sont pas inférieures à celles proposées dans sa demande pour la même période [engagement relatif au prix].
  3. Dans l’avis de consultation de télécom 2019-45, le Conseil a amorcé une instance dans laquelle il sollicitait des observations sur sa version provisoire du Guide du demandeur pour le Fonds pour la large bande. Dans cet avis, le Conseil a indiqué que les conclusions établies dans la politique réglementaire de télécom 2018-377 dépassaient la portée de l’instance. Le Conseil a également indiqué ce qui suit dans l’introduction de la version provisoire du Guide du demandeur (et dans les versions ultérieures du guide) : « En cas d’écart entre le présent Guide du demandeur et les conclusions tirées de la politique réglementaire de télécom 2018-377, ce sont les conclusions tirées de la politique réglementaire de télécom 2018-377 qui l’emportent. »
  4. La version provisoire du Guide du demandeur incluait le critère d’admissibilité lié au prix et à l’abordabilité suivant pour les projets de services d’accès Internet à large bande sans fil mobiles (projets de services sans fil mobiles) :
    • 6.1.3h) Critères d’admissibilité pour les projets de services sans fil mobiles – Prix et abordabilité (1-M1)

    Les projets de services sans fil mobiles proposés doivent dresser une liste des divers blocs de services sans fil mobiles, s’il y a lieu, indiquant les tarifs, les vitesses et les niveaux de capacité répondant aux différents besoins des clients, y compris ceux des ménages à faible revenu. Ces blocs doivent inclure des tarifs identiques ou inférieurs à ceux offerts par un fournisseur de services doté d’installations dans l’un des principaux centres urbains ou l’une des principales collectivités, énumérés à l’annexe 3, dans la province ou le territoire où le projet proposé sera réalisé, pour des blocs d’une vitesse et d’une capacité raisonnablement comparables.

  5. Un critère semblable pour les projets de services d’accès Internet à large bande fixes (projets de services d’accès fixes) était inclus dans la section sur les critères d’admissibilité pour les projets de services d’accès [6.1.3f)] de la version provisoire du Guide du demandeur, et suivi d’un paragraphe indiquant qu’« [u]n demandeur doit aussi s’engager à fournir les blocs de services d’accès Internet à large bande selon un tarif qui n’est pas plus élevé que celui proposé dans sa demande pendant une période minimale de cinq ans suivant la date d’achèvement du projet, et selon une vitesse et une capacité qui ne sont pas inférieures à celles proposées dans sa demande pour la même période. » Aucun paragraphe de ce genre n’était inclus dans la section sur les critères d’admissibilité pour les projets de services sans fil mobiles de la version provisoire du Guide du demandeur.
  6. La section 10.3 de la version provisoire du Guide du demandeur précisait les types de conditions que le Conseil peut appliquer à l’offre et à la fourniture de services d’accès Internet à large bande au moyen des installations financées, en vertu de l’article 24 ou 24.1 de la Loi sur les télécommunications (Loi). Parmi celles-ci figurait la condition selon laquelle les services doivent être conformes aux engagements énoncés dans la demande, notamment en ce qui concerne le prix de détail, et les blocs de services d’accès Internet doivent être fournis à un tarif n’étant pas plus élevé et à une vitesse et à une capacité n’étant pas inférieures à ce qui est proposé dans la demande, pendant une période minimale de cinq ans suivant la date du rapport définitif de mise en œuvre.
  7. Le Conseil s’est penché sur les questions soulevées dans l’instance de l’avis de consultation de télécom 2019-45 dans la politique réglementaire de télécom 2019-190.
  8. Dans l’avis de consultation de télécom 2019-191, le Conseil a lancé le premier appel de demandes de financement au Fonds pour la large bande, qui comprenait un Guide du demandeur (Guide du demandeur pour le premier appel). À la suite de la publication du premier appel, le Conseil a reçu une question concernant le critère, en ce qui concerne les projets de services sans fil mobiles. Par conséquent, par souci de clarté, le paragraphe suivant concernant l’engagement relatif au prix a été ajouté au critère dans le Guide du demandeur pour le deuxième appel aux observations (Guide du demandeur pour le deuxième appel)Note de bas de page 2 :

    Un demandeur doit aussi s’engager à fournir les blocs de services sans fil mobiles selon un tarif qui n’est pas plus élevé que celui proposé dans sa demande pendant une période minimale de cinq ans suivant la date d’achèvement du projet, et selon une vitesse et une capacité qui ne sont pas inférieures à celles proposées dans sa demande pour la même période. Ce critère de tarification s’applique aux ménages dans les cellules hexagonales mobiles sans fil admissibles incluses dans la demande. Par conséquent, ce critère ne s’applique pas aux demandeurs qui présentent une demande pour des projets qui fourniront un service sans fil mobile seulement le long des routes principales de transport admissibles.

  9. De plus, le libellé des conditions relatives aux articles 24 et 24.1 de la Loi a été modifié pour indiquer ce qui suit :

    Les forfaits de services d’accès Internet à large bande sans fil fixes ou mobiles doivent être fournis à un tarif n’étant pas plus élevé et à une vitesse et à une capacité n’étant pas inférieures à ce qui est proposé dans la demande pendant une période minimale de cinq ans suivant la date du rapport définitif de mise en œuvre. (Non mis en évidence dans l’original.)

Demande

  1. Le Conseil a reçu une demande de Bell Mobilité inc. (Bell Mobilité), datée du 19 décembre 2019, dans laquelle l’entreprise lui demandait de réviser et de modifier le critère.
  2. Plus précisément, Bell Mobilité a indiqué que le Conseil a commis une erreur de fait lorsqu’il a omis d’examiner si l’engagement relatif au prix dans le cadre du critère était approprié pour les demandes de projets de services fixes (filaires et sans fil) et sans fil mobiles. Par conséquent, Bell Mobilité a demandé que l’engagement relatif au prix soit retiré des demandes de financement de projets de services sans fil mobiles et remplacé par un engagement, pour la même période de cinq ans, afin d’offrir des forfaits de services sans fil mobiles à des tarifs, des vitesses et des capacités comparables à ceux offerts dans les principaux centres urbains. Bell Mobilité a ajouté que, sans cette modification, elle ne soumissionnerait pas pour le financement de projets de services sans fil mobiles destinés à desservir des cellules hexagonales habitées.
  3. Le Conseil a reçu des interventions concernant la demande de Bell Mobilité de la part de Rogers Communications Canada Inc., de SSi Micro Ltd. et de TELUS Communications Inc. (TCI).
  4. Dans son intervention, TCI a demandé que, si le Conseil décidait de ne pas retirer l’engagement relatif au prix, il devrait clarifier que l’engagement ne s’applique pas aux fonds utilisés pour créer une nouvelle couverture de services sans fil mobiles le long des routes principales, là où les routes en question traversent des cellules hexagonales admissibles et, par conséquent, peuvent fournir une couverture aux personnes vivant dans ces cellules.

Critères de révision et de modification

  1. Dans le bulletin d’information de télécom 2011-214, le Conseil a présenté les critères qu’il utilisera pour évaluer les demandes de révision, d’annulation ou de modification d’une décision (demandes de révision et de modification) présentées en vertu de l’article 62 de la Loi. En particulier, le Conseil a indiqué que les demandeurs doivent démontrer qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de la décision initiale, résultant, par exemple en raison : i) d’une erreur de droit ou de fait; ii) d’un changement fondamental dans les circonstances ou les faits depuis la décision; iii) du défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé dans l’instance initiale; iv) d’un nouveau principe découlant de la décision.
  2. En vertu du paragraphe 71(1) des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Règles de procédure), les demandeurs ont 90 jours après la date d’une décision pour déposer une demande de révision et de modification. Toutefois, en vertu du paragraphe 71(2), le Conseil peut prolonger ce délai s’il estime qu’il est juste et équitable de le faire.

Question

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner la question suivante dans la présente décision :
    • La demande de Bell Mobilité a-t-elle été déposée dans le délai prévu pour les demandes de révision et de modification? Si ce n’est pas le cas, le délai pour déposer une telle demande devrait-il être prolongé?

La demande de Bell Mobilité a-t-elle été déposée dans le délai prévu pour les demandes de révision et de modification? Si ce n’est pas le cas, le délai pour déposer une telle demande devrait-il être prolongé?

Positions des parties

  1. Bell Mobilité a indiqué que l’engagement relatif au prix a été introduit dans le Guide du demandeur pour le deuxième appel. Elle a fait valoir qu’indépendamment du fait que l’engagement relatif au prix est un nouveau critère découlant du présent guide ou un critère qui existait déjà, sa demande de révision et de modification a été déposée sans tarder dès l’instant où elle a pris conscience de la position du Conseil et dans la période par défaut de 90 jours depuis que la question liée à l’applicabilité de l’engagement relatif au prix des projets de services sans fil mobiles s’est confirmée. Dans l’éventualité où le Conseil estimait que la demande devrait être considérée comme une demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377, Bell Mobilité a demandé au Conseil d’autoriser son dépôt au-delà du délai initial de 90 jours, étant donné que la question est devenue évidente seulement lors de la publication du Guide du demandeur pour le deuxième appel.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Afin d’évaluer si la demande de Bell Mobilité a été soumise dans le délai prévu pour le dépôt des demandes de révision et de modification, le Conseil doit d’abord déterminer quelle « décision » on lui demande de réviser et de modifier. Comme il a été mentionné précédemment, Bell Mobilité a indiqué que l’engagement relatif au prix a été introduit dans le Guide du demandeur pour le deuxième appel et qu’elle a déposé sa demande de révision et de modification sans tarder dès l’instant où elle a pris conscience de la position du Conseil et dans la période par défaut de 90 jours depuis que la question liée à l’applicabilité de l’engagement relatif au prix des projets de services sans fil mobiles a été confirmée.
  2. Toutefois, la décision stratégique d’exiger un engagement relatif au prix de cinq ans comme critère d’admissibilité pour les projets de services d’accès fixes et sans fil mobiles a été prise dans la politique réglementaire de télécom 2018-377. Il est explicite dans cette décision que le critère d’admissibilité lié au prix et à l’abordabilité s’applique aux projets de services d’accès fixes et sans fil mobiles. S’il est vrai que la version provisoire du Guide du demandeur et le Guide du demandeur pour le premier appel n’ont pas explicitement réaffirmé l’engagement relatif au prix comme critère d’admissibilité pour les projets de services sans fil mobiles, le Conseil estime que le paragraphe supplémentaire ajouté dans le Guide du demandeur pour le deuxième appel n’était pas une nouvelle information; il a plutôt mis l’accent sur une exigence préexistante qui a été établie dans la politique réglementaire de télécom 2018-377. L’exigence a également été réitérée comme condition pour offrir un service par l’entremise d’une infrastructure financée. Chacun des guides a indiqué que les blocs de services d’accès Internet doivent être fournis à un tarif n’étant pas plus élevé et à une vitesse et à une capacité n’étant pas inférieures à ce qui est proposé dans la demande, pendant une période minimale de cinq ans suivant la date du rapport définitif de mise en œuvre. Même si cela n’a pas été précisé, les « blocs de services d’accès Internet » comprennent des forfaits pour les services d’accès fixes et sans fil mobiles, car ils donnent tous deux accès à Internet à large bande.
  3. De plus, même si la notion de l’engagement relatif au prix avait été omise des guides précédents, ils indiquent tous qu’en cas de divergence entre le guide et les conclusions tirées dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, ce sont les conclusions tirées dans la politique réglementaire de télécom 2018-377 qui l’emportent. Par conséquent, le Conseil est d’avis que Bell Mobilité ne peut pas obtenir la mesure de redressement demandée au moyen d’un examen du Guide du demandeur pour le deuxième appel, puisque l’exigence d’engagement relatif au prix a été établie dans la politique réglementaire de télécom 2018-377.
  4. Pour ces raisons, le Conseil estime que la demande de Bell Mobilité est une demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377. Étant donné que cette décision a été publiée le 27 septembre 2018, le Conseil détermine que la demande de Bell Mobilité n’a pas été déposée avant la date limite pour le dépôt des demandes de révision et de modification.
  5. Toutefois, en vertu des Règles de procédure, le Conseil peut prolonger ce délai s’il estime qu’il est juste et équitable de le faire.
  6. Il y a un facteur dans ce cas qui indique qu’une prolongation du délai est juste et équitable. Comme il est indiqué ci-dessus, la version provisoire du Guide du demandeur et le Guide du demandeur pour le premier appel incluaient un libellé explicite concernant l’engagement relatif au prix de cinq ans comme condition d’admissibilité pour les projets de services d’accès fixes, mais le même libellé explicite n’était pas inclus pour les projets de services sans fil mobiles avant le Guide du demandeur pour le deuxième appel. Le fait que le Conseil ait clarifié la question dans le Guide du demandeur pour le deuxième appel pourrait indiquer qu’il y avait une certaine ambiguïté dans les guides précédents en ce qui a trait au critère.
  7. Néanmoins, comme il a été mentionné ci-dessus, le Conseil estime que Bell Mobilité aurait dû raisonnablement être au courant de l’engagement relatif au prix avant la publication du Guide du demandeur pour le deuxième appel. Il était énoncé explicitement dans la politique réglementaire de télécom 2018-377 que l’engagement s’appliquait aux services d’accès Internet à large bande fixes et sans fil mobiles. De plus, tous les guides du demandeur publiés par le Conseil évoquaient la politique réglementaire de télécom 2018-377 et incluaient des conditions de financement qui mettaient l’accent sur l’engagement de cinq ans. Par conséquent, Bell Mobilité a eu amplement l’occasion d’être au courant et de contester le critère avant la modification apportée au Guide du demandeur pour le deuxième appel.
  8. De plus, le Conseil estime que tout demandeur pour un projet de services sans fil mobiles aurait eu connaissance de l’engagement relatif au prix puisque l’outil de réception, qui a été conçu pour inciter tous les demandeurs à remplir les conditions d’admissibilité pour leur type de projet afin de pouvoir déposer leur demande, exige qu’ils s’engagent à fournir les forfaits proposés avant de les laisser poursuivre leur demande.
  9. Le Conseil estime également que le besoin d’efficacité, de certitude et de finalité pour les demandeurs du Fonds pour la large bande ainsi que le public canadien qui pourrait en bénéficier l’emporte sur la prolongation du délai dans ce cas.
  10. Enfin, la mesure de redressement que Bell Mobilité demande – l’utilisation d’une disposition relative à l’équivalence des prix, au lieu d’un engagement relatif au prix – a déjà été examinée et refusée par le Conseil dans la politique réglementaire de télécom 2019-190. Dans cette décision, le Conseil a traité les demandes déposées par certaines parties au sujet de l’établissement des prix de services de détail et des critères concernant l’abordabilité établis dans la politique réglementaire de télécom 2018-377. Le Conseil a rejeté la proposition de Bell Canada, à savoir l’utilisation d’une disposition relative à l’équivalence des prix au lieu du critère d’un prix fixe établi dans la politique réglementaire de télécom 2018-377. Il a également traité la demande de TCI dans laquelle cette dernière disait que le Conseil devrait comparer les prix à ceux de technologies similaires, faisant remarquer qu’il est possible qu’il n’existe pas d’équivalent urbain pour un réseau d’accès sans fil fixe dans une région rurale. Dans la politique réglementaire de télécom 2019-190, le Conseil a également expliqué que toute diminution des tarifs (ou augmentation de la vitesse ou de la capacité) peut être effectuée en tout temps sans recourir à des processus supplémentaires. Ainsi, les bénéficiaires de financement pourraient suivre sans problème les tendances nationales à une baisse des prix et à une augmentation de la capacité des blocs de services sans fil mobiles. Les bénéficiaires de financement peuvent également demander au Conseil l’autorisation de modifier leurs modalités de service, comme l’engagement relatif au prix, conformément aux Règles de procédure. En outre, rien ne les empêcherait d’introduire de nouveaux plans dans les régions financées pour les faire correspondre à ceux qu’ils ont introduits ailleurs.
  11. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine qu’il ne serait pas juste et équitable de prolonger le délai en question et rejette la demande de Bell Mobilité en vue de réviser et de modifier la politique réglementaire de télécom 2018-377.

Demande de clarification de TCI

  1. Pour plus de clarté, le Conseil donnera suite à la demande de clarification de TCI concernant la déclaration figurant dans le Guide du demandeur pour le deuxième appel selon laquelle l’engagement relatif au prix s’applique aux projets renfermant des ménages dans les cellules hexagonales admissibles aux services sans fil mobiles incluses dans la demande, mais pas aux projets qui fourniront un service sans fil mobile seulement le long des routes principales admissibles.
  2. Au moment de présenter une proposition de projet de services sans fil mobiles, les demandeurs doivent sélectionner le type de région géographique admissible que le projet couvrira. Les options sont les suivantes :
    • une région représentant une cellule hexagonale de 25 km2 dans laquelle les dernières données du recensement de Statistique Canada indiquent qu’il y a au moins un ménage, mais dans laquelle il n’y a pas d’accès à la technologie sans fil mobile généralement déployée la plus récente (actuellement la technologie d’évolution à long terme [LTE]);
    • une région faisant partie d’une route principale qui n’a pas accès à la technologie sans fil mobile généralement déployée la plus récente (actuellement la technologie LTE).
  3. Tout projet dans lequel le demandeur a sélectionné le premier type de région géographique admissible, c’est-à-dire une cellule hexagonale habitée, déclenchera l’obligation de fournir les forfaits de services sans fil mobiles à un tarif n’étant pas plus élevé et à une vitesse et à une capacité n’étant pas inférieures à ce qui est proposé dans la demande, pendant une période minimale de cinq ans suivant la date d’achèvement du projet. Toutefois, les projets de services sans fil mobiles dans lesquels le demandeur n’a sélectionné qu’une partie d’une route principale comme région géographique admissible n’auront pas cette obligation.
  4. Autrement dit, le Conseil estime que l’interprétation de TCI est juste. Cela dit, le Conseil fait remarquer qu’à l’étape de l’évaluation, il existe un critère relatif à la couverture des ménages pour les projets de services sans fil mobiles selon lequel le Conseil déterminera si un projet est de qualité supérieure en fonction du nombre de ménages qui recevraient des services sans fil mobiles conformes à l’objectif du service universel à l’issue du projet. Si le demandeur refuse de s’engager à offrir les forfaits de services sans fil mobiles proposés dans le cadre de sa demande pendant cinq ans (p. ex. si le projet de services sans fil mobiles couvre une partie d’une route principale seulement), il ne se verra pas attribuer le crédit pour l’amélioration du service des ménages admissibles couverts par son projet. Les demandeurs qui souhaitent se voir attribuer le crédit pour ces ménages admissibles devront donc décider que leur projet couvrira à la fois une cellule hexagonale admissible et une partie d’une route principale au moment de soumettre une proposition de projet de services sans fil mobiles. En conséquence, l’inclusion de cellules hexagonales admissibles dans leurs demandes sera une décision d’affaires pour les demandeurs dans laquelle, s’ils incluent des cellules hexagonales admissibles, ils devront s’engager à offrir leurs forfaits aux ménages dans ces cellules pendant cinq ans. S’ils ne le font pas, le projet ne sera pas considéré comme étant de qualité supérieure relativement au critère relatif à la couverture des ménages. Dans le même ordre d’idées, un financement ne sera fourni en vertu du Fonds pour la large bande que pour les coûts admissibles, lesquels comprennent les coûts directement liés aux activités de projet. À ce titre, tous les coûts associés à la prestation de services dans ces cellules hexagonales admissibles ne seront pas admissibles si les cellules hexagonales ne sont pas incluses dans la demande.

Instructions

  1. Pour parvenir à la conclusion de la présente décision, le Conseil a tenu compte des Instructions de 2006Note de bas de page 3 et des Instructions de 2019Note de bas de page 4.
  2. Le Conseil estime que sa conclusion de ne pas prolonger le délai pour le dépôt d’une demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377 contribue à la mise en œuvre des objectifs de la politique énoncés aux sous-alinéas 7a), 7b) et 7h) de la LoiNote de bas de page 5. Cette conclusion favorise le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, à enrichir et à renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions en éliminant l’incertitude liée à la possibilité de demandes illimitées de révision et de modification du cadre du Fonds pour la large bande, ce qui retarderait la répartition des fonds pour les projets d’infrastructure à large bande qui contribueront à éliminer les écarts en matière de connectivité. Cette conclusion contribuera donc également à permettre l’accès aux Canadiens dans les régions mal desservies à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité, ainsi qu’à satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication dans ces régions en veillant à ce qu’ils puissent s’abonner aux forfaits inclus dans la demande (ou à de meilleurs forfaits) pour une durée minimale de cinq ans.

Secrétaire général

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