Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015-96

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Référence au processus : 2014-190

Autres références : 2014-190-1, 2014-190-2, 2014-190-3 et 2014-190-4

Ottawa, le 19 mars 2015

Parlons télé

Un monde de choix - Une feuille de route pour maximiser les choix des téléspectateurs et favoriser un marché télévisuel sain et dynamique

La présente politique établit une feuille de route afin de donner aux Canadiens plus de choix dans la sélection et l’assemblage de leurs services de télévision. Elle vise également à assurer que les Canadiens aient accès à un contenu varié grâce à un marché télévisuel sain et dynamique. Cette politique est le fruit du processus lancé par Parlons télé : une conversation avec les Canadiens et fait suite aux décisions de politiques du Conseil à l’égard de la télévision locale en direct, la substitution simultanée et la création de contenu. La politique du Conseil relative aux renseignements des consommateurs et aux recours qui leurs sont offerts sera publiée dans les prochaines semaines.

Un monde de choix…

Tel qu’illustré à l’annexe de la présente politique et sur le site web du Conseil, l’un des principaux objectifs de la présente politique est de donner aux Canadiens « un monde de choix ». Ceci comprend la capacité de créer une offre personnalisée avantageuse en fonction des services de télévision qu’ils veulent recevoir et payer.

Une fois mis en place, le nouveau régime permettra aux Canadiens de ne choisir et ne payer que les canaux qu’ils veulent. Ils pourront également profiter d’une offre de service d’entrée de gamme à 25 $. La feuille de route prévoit une période de transition qui permettra d’atteindre un équilibre entre l’offre d’options à la carte dès que possible et la nécessité pratique de laisser aux distributeurs le temps de pleinement mettre en œuvre le régime.

Une feuille de route vers le choix…

Les changements en cours reflètent la tendance vers des options sur demande de plus en plus concurrentielles et personnalisées, tout en tenant compte du besoin de faire le pont entre les anciennes et les nouvelles approches pour maximiser la souplesse dans la distribution et la consommation du contenu. Les distributeurs seront tenus d’offrir davantage de services canadiens que non canadiens. De plus, à compter de mars 2016, tous les services facultatifs devront être offerts par toutes les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) autorisées soit à la carte ou sous la forme de petits forfaits abordables, lesquels peuvent être créés par l’abonné (p. ex. choisir 5 ou 10 services), ou encore correspondre à de petits forfaits préassemblés (p. ex. des blocs thématiques). En outre, tous les services facultatifs devront être offerts à la fois à la carte et sous la forme de petits forfaits par toutes les EDR autorisées, et ce, au plus tard en décembre 2016. Ceci donnera aux distributeurs le temps d’effectuer les changements nécessaires au déploiement de ces nouvelles options à leurs abonnés.

À la suite de ces changements, les abonnés choisiront au final le nombre et le genre de canaux facultatifs canadiens et non canadiens qu’ils veulent recevoir au-delà de l’offre de service d’entrée de gamme, laquelle accorde la priorité aux services canadiens. Les services de télévision facultatifs devront innover et améliorer leur programmation s’ils veulent demeurer pertinents et continuer à séduire les auditoires canadiens. Un environnement marqué par un plus grand choix pour les abonnés pourrait entraîner la disparition de certains canaux tandis que d’autres s’adapteront et prospéreront.

Le Conseil s’attend à ce qu’un certain nombre de Canadiens choisiront de consommer la même quantité de contenu sur les plateformes traditionnelles comme ils le font depuis des années. Toutefois, l’idée centrale des changements adoptés à l’issue de l’instance Parlons télé est qu’il faut favoriser une programmation résolument novatrice et de grande qualité pour permettre aux télédiffuseurs et créateurs canadiens de réussir à faire concurrence pour les auditoires canadiens et internationaux à long terme.

Un marché de vente en gros en santé…

Il est impensable de stimuler un marché de détail favorisant un plus grand choix pour les abonnés sans un vigoureux marché de vente en gros. Par conséquent, l’un des autres objectifs essentiels de la présente politique est de s’assurer que les ententes entre les fournisseurs de services de télévision et les entreprises de programmation appuient les choix des consommateurs pour que les Canadiens puissent sélectionner les canaux facultatifs qu’ils veulent recevoir. Un marché de vente en gros en santé appuiera également la création d’une programmation variée par des Canadiens, y compris celle émanant des canaux canadiens indépendants. Pour faciliter l’atteinte de ces objectifs, le Conseil établit un Code sur la vente en gros (le Code) plus rigoureux afin d’encadrer les relations entre les entreprises de distribution et les entreprises de programmation dans le marché de vente en gros. Le Code s’appliquera à toutes les entreprises autorisées par voie réglementaire.

Le Conseil publie aussi aujourd’hui un avis de consultation sollicitant des observations sur le libellé du Code sur la vente en gros, avec comme objectif de le mettre en vigueur au plus tard en septembre 2015.

Ouvrir le marché à plus de joueurs…

De plus, le Conseil élargit la portée de l’ordonnance d’exemption applicable aux EDR terrestres desservant moins de 20 000 abonnés afin de leur permettre d’entrer et de faire concurrence dans les marchés desservis par des EDR autorisées. Davantage de distributeurs pourront ainsi se montrer concurrentiels dans les grands marchés sans devoir obtenir de licence au préalable, ce qui offrira un plus grand choix de fournisseurs de services de télévision aux Canadiens.

Choisir parmi une diversité de voix…

Les privilèges d’accès spécifiques au service dont bénéficient actuellement les services de programmation facultatifs indépendants seront éliminés lors de leur prochain renouvellement de licence. Afin de s’assurer d’offrir une diversité de voix aux Canadiens, les EDR verticalement intégrées devront, à compter du 1^er septembre 2018, offrir un service indépendant de langue anglaise et française pour chaque service de langue anglaise et française leur appartenant qu’ils distribuent (ratio 1:1). Cette date concorde avec la période où les licences des premiers services indépendants devraient être renouvelées.

Par ailleurs, le Conseil modifiera les règles existantes des distributeurs par satellite de radiodiffusion directe de façon à prévoir la distribution d’un service de langue française pour chaque groupe de dix services de langue anglaise. Les EDR pourront également déposer une demande en vue d’ajouter à leur offre de service d’entrée de gamme un service éducatif désigné hors-province dans chaque langue officielle dans les provinces et territoires qui ne disposent pas de tels services. Ainsi, les Canadiens des communautés de langue officielle en situation minoritaire auront accès à des chaînes de télévision dans leur langue officielle, y compris à des émissions de qualité destinées aux jeunes et aux enfants.

À l’instar des autres services facultatifs, tous les services à caractère ethnique et en langue tierce devront être offerts à la carte ou dans de petits forfaits. Cette approche permettra aux canaux à caractère ethnique et en langue tierce d’être généralement plus accessibles et abordable pour les Canadiens. De plus, les EDR seront tenues d’offrir et d’assembler un service non canadien à caractère ethnique et en langue tierce pour chaque service canadien à caractère ethnique et en langue tierce qu’elles distribuent (ratio de 1:1). En plus d’avoir accès à une programmation non canadienne en langue tierce, les Canadiens bénéficieront d’un plus grand accès à une programmation canadienne à caractère ethnique et en langue tierce.

Introduction

1. Le 24 avril 2014, le Conseil a lancé une instance en vue de procéder à une révision formelle de ses politiques télévisuelles (avis de consultation de radiodiffusion 2014-190). Cette révision, qui comprenait une audience publique débutant le 8 septembre 2014, était la troisième étape de Parlons télé : une conversation avec les Canadiens (Parlons télé) et traitait des priorités et des problèmes ciblés par les Canadiens au cours des deux premières étapes de cette conversation^{Note de bas de page 1}. Le dossier public de cette instance ainsi que les commentaires et suggestions des participants canadiens aux deux premières étapes sont disponibles sur le site web du Conseil, www.crtc.gc.ca.
2. Conformément à sa mission qui est de veiller à ce que les Canadiens aient accès à un système de communication de classe internationale, le Conseil a établi trois objectifs pour l’instance Parlons télé, à savoir :
   1. un système canadien de télévision qui encourage la création d’une programmation canadienne captivante et diversifiée;
   2. un système canadien de télévision qui favorise le choix et la souplesse de sélection des services de programmation;
   3. un système canadien de télévision qui renforce la capacité des Canadiens de faire des choix éclairés et qui prévoit des recours en cas de différends.
3. Dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2014-190, le Conseil a déclaré que ces objectifs pourraient être atteints sans intervention réglementaire, simplement par l’évolution du marché ou le changement de l’environnement de la technologie. Advenant qu’une intervention réglementaire soit justifiée, celle-ci n’aurait lieu que lorsque des résultats ou des objectifs précis ne seraient pas réalisables sans elle. De plus, le Conseil estimait que de telles mesures devaient être aussi simples que possible, proportionnelles, faciles à gérer et adaptables au changement.
4. Le Conseil s’est déjà penché sur la télévision en direct locale, la substitution simultanée et la création de contenu dans les politiques réglementaires de radiodiffusion 2015-24, 2015-25 et 2015-86. La politique du Conseil relative aux renseignements des consommateurs et aux recours qui leurs sont offerts sera publiée dans les prochaines semaines.
5. Dans la présente politique, le Conseil analyse les enjeux suivants, émanant de l’instance Parlons Télé :
   • des mesures favorisant un marché de détail sain et dynamique qui maximise la souplesse et le choix offerts aux consommateurs, y compris :
     • l’offre d’un service d’entrée de gamme à prix abordable qui accorde la priorité aux services de télévision canadiens;
     • des options de services à la carte et de création de forfaits souples;
     • la prépondérance de services canadiens;
   • des mesures favorisant un marché de vente en gros en santé et dynamique qui assure que les Canadiens peuvent choisir uniquement les canaux facultatifs qu’ils veulent tout en continuant à bénéficier d’une vaste gamme de programmation, y compris :
     • un Code sur la vente en gros (le Code) plus rigoureux;
     • un cadre plus accessible et équitable de règlement des différends entre les entreprises de programmation et les entreprises de distribution;
     • l’élimination graduelle des privilèges d’accès des anciens services de catégorie A et l’introduction d’un ratio pour les services liés et indépendants;
   • d’autres mesures visant à augmenter les choix et à s’assurer que les Canadiens continuent à profiter d’une diversité de programmation et qu’ils soient reflétés dans leur programmation, y compris :
     • s’assurer ce que les Canadiens des communautés de langue officielle en situation minoritaire (CLOSM) aient accès aux services de télévision dans leur langue officielle;
     • rendre tous les genres de programmation à caractère ethnique et en langue tierce plus accessibles et abordables pour les Canadiens;
     • promouvoir le dégroupement des services multiplex (c.-à-d. ceux dont la programmation est distribuée sur de multiples « canaux » offerts ensemble);
     • renforcer la concurrence entre les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) et ainsi offrir aux Canadiens un plus grand choix de fournisseurs de services de télévision.

Choix et souplesse - Un marché de détail sain et dynamique

6. De récents développements technologiques, menés par des services et appareils Internet innovateurs, répondent déjà à la demande latente et accumulée des consommateurs pour du contenu et entraînent des changements d’habitudes de consommation chez un grand nombre de Canadiens (p. ex. écoute en ligne ou sur appareil mobile, visionnement en rafale, accès à des sources de contenu inédites et mondiales). Les Canadiens accèdent de plus en plus à un contenu vidéo sur demande quand ils le veulent et où ils le veulent. En même temps, plusieurs Canadiens continuent d’être satisfaits de consommer la même quantité de contenu sur les plateformes télévisuelles traditionnelles et de le consommer de la même façon qu’ils le font depuis des décennies. Les attentes et les pratiques varient selon les Canadiens. En l’absence d’un consensus clair, la difficulté consiste à concevoir un cadre réglementaire qui tienne compte des procédés novateurs en matière d’offre de contenu tout en admettant et en valorisant les façons plus traditionnelles d’accéder à ce contenu. La tension entre ces diverses approches d’offre et de consommation de contenu vidéo influencera vraisemblablement le mode de création et le type de contenu qui sera offert dans les cinq à dix prochaines années. Il est nécessaire de faire le pont entre les anciennes et les nouvelles approches afin de maximiser la souplesse de distribution et de consommation du contenu.
7. Compte tenu de l’importance de ces percées technologiques et de l’insatisfaction croissante à l’égard de l’assemblage des EDR, le Conseil a exprimé, en réponse au décret C. P. 2013-1167^{Note de bas de page 2}, sa préoccupation à l’effet que les pratiques actuelles d’assemblage de la plupart des EDR puissent ne pas satisfaire pleinement à l’objectif voulant que les exploitants par câble et par satellite assurent efficacement la fourniture de la programmation à des tarifs abordables, comme le prévoit l’article 3(1)t)(ii) de la Loi sur la radiodiffusion (la Loi). Par ailleurs, le Conseil a indiqué dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2014-190 qu’il estimait que le maintien de l’approche globale actuelle à l’égard de la télévision risquait de nuire aux objectifs de la politique publique.
8. Dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2014-190-3 (le Document de travail), le Conseil propose les mesures et options suivantes en réponse à ces préoccupations :
   1. Petit service d’entrée de gamme
      1. Les EDR seraient tenues de fournir, selon un tarif non fixé, un petit service d’entrée de gamme qui regrouperait seulement les stations locales canadiennes, tous les services désignés par le Conseil comme bénéficiant d’une distribution obligation au service de base en vertu de l’article 9(1)h) de la Loi, les services éducatifs et, le cas échéant, le canal communautaire et la chaîne législative provinciale; ou
      2. Les EDR seraient tenues de fournir un service d’entrée de gamme qui comprendrait les services obligatoires de l’option A et tout autre service, à leur gré, pour un prix fixe allant de 20 à 30 $.
   2. Options à la carte et de création d’un forfait sur mesure
      1. Les EDR seraient tenues de permettre à leurs abonnés de choisir individuellement tous les services facultatifs (à la carte); et
      2. Les EDR seraient tenues de permettre à leurs abonnés de créer leur propre forfait sur mesure de services de programmation facultatifs. Les EDR pourraient continuer à offrir des forfaits préassemblés.
   3. Prépondérance de services canadiens
      1. Les EDR seraient tenues de s’assurer que chaque abonné reçoit une prépondérance de services canadiens; ou
      2. Les EDR seraient tenues d’offrir une prépondérance de services canadiens.

Un petit service d’entrée de gamme - Offrir aux Canadiens le choix d’un plus petit service de base à prix plus abordable qui accorde la priorité aux services de télévision canadiens

9. À l’heure actuelle, le Conseil ne réglemente ni les tarifs, ni le volume général du service de base; il ne précise que les services que ce dernier doit, au minimum, offrir. De façon générale, les règles actuelles du service de base prévoient que celui-ci doit comprendre les stations de télévision locales et régionales, ainsi que certains autres services canadiens, dont les services éducatifs des provinces et les services 9(1)h). Le service de base comprend aussi les canaux communautaires et les canaux des assemblées législatives provinciales là où les distributeurs terrestres autorisés choisissent de les distribuer. Outre ces exigences précises, les exploitants par câble et par satellite peuvent ajouter d’autres services facultatifs à leur service de base, ce qu’ils font souvent.

Ce que les Canadiens ont dit

10. Plusieurs participants canadiens à l’étape 1 de Parlons Télé ont déclaré que les forfaits de base étaient devenus trop gros et trop chers. Plusieurs contestent la nécessité d’acheter un forfait de base, quel qu’il soit, pour accéder au contenu souhaité. D’autres suggèrent différentes approches en vue d’obtenir un service de base offrant moins de canaux à un tarif abordable (p. ex. un forfait de services uniquement canadiens ou un forfait de base comprenant des services de nouvelles, des chaînes éducatives et d’autres canaux tels que TV5, la SRC/CBC, Télé-Québec, CTV, Global, TVA, Citytv et CPAC). Certains vont plus loin et demandent pourquoi les EDR devraient obliger leurs abonnés à payer pour recevoir des stations de télévision locales, lesquelles sont gratuites en direct. Beaucoup soutiennent qu’il faut réglementer les tarifs d’une façon ou d’une autre dans un environnement où les grandes entreprises contrôlent la majorité des EDR.
11. Les participants canadiens au forum de discussion en ligne soutiennent également qu’il faut éliminer le service de base, ou l’offrir gratuitement ou à très bas prix. Certains proposent 5 $, alors que d’autres acceptent l’idée d’un prix maximum allant de 20 à 30 $. Les deux tiers (65 %) des participants à Parlons Télé : Faites votre choix! déclarent qu’ils préfèreraient le service de base le moins cher possible^{Note de bas de page 3}. Enfin, certains suggèrent d’intégrer davantage de canaux canadiens ou certains services de sports au service de base, tandis que d’autres veulent y ajouter les réseaux commerciaux CBS, NBC, ABC et FOX, le réseau non commercial PBS (les signaux américains 4+1) ou d’autres services non canadiens.

Positions des parties

12. À l’audience publique, plusieurs parties dont Access Communications Co-operative (Access), l’Association québécoise de la production médiatique (AQPM), Bell, Eastlink, FreeHD et MTS ont appuyé l’option A du Document de travail. D’autres parties, comme l’Independant Broadcast Group (IBG)^{Note de bas de page 4} et la Canadian Media Production Association (CMPA), ont appuyé l’option B.
13. Corus et Rogers déclarent cependant que les EDR devraient pouvoir choisir entre l’option A ou B, tandis que Cogeco, Québecor, SaskTel, Shaw, Stingray et TELUS rejettent les deux options, estimant qu’elles sont inutiles et que les EDR devraient continuer à être autorisées à assembler les canaux et fixer le tarif de leur service de base en fonction du marché. Certains distributeurs ajoutent que l’imposition d’un prix maximum (option B) limiterait leur souplesse d’assemblage, y compris leur capacité de continuer à offrir certains services facultatifs au forfait de base (en raison d’éventuelles hausses de tarifs), ce qui pourrait avoir pour effet de modifier les forfaits de base et perturber les consommateurs. En outre, de nombreuses EDR (p. ex Bell, Eastlink, MTS, Québecor et Shaw) refusent l’idée de plafonner le tarif du service de base. Selon elles, un tel plafond les empêcherait d’amortir les coûts fixes qu’elles doivent absorber quand les consommateurs n’achètent que le service de base, ce qui pourrait altérer leur capacité à investir dans le développement du réseau et dans les nouvelles technologies.
14. Les parties ne s’entendent pas non plus sur la composition du petit service de base. Certaines, dont l’IBG et la CMPA, soutiennent que les EDR devraient être autorisées à offrir, outre les services obligatoires, d’autres services tels que des services pour enfants et des services de programmation indépendante. Stingray, qui détient Stingray Music (le nouveau nom de Galaxie) et MTS insistent sur la popularité de Stingray Music au service de base et croient que les EDR devraient être autorisées à ajouter des services sonores payants au petit service de base.
15. Enfin, Cogeco, Rogers et d’autres parties notent que l’exclusion des signaux américains 4+1 du forfait de base pourrait perturber les abonnés du service de base. À cet égard, Rogers indique que l’élimination des signaux 4+1 pourrait causer un tort peut-être irréparable au système et que n’importe quel petit service de base qu’il sera appelé à offrir devra comprendre ABC, CBS, NBC, FOX et PBS. À l’appui de sa position, Rogers a remis une étude de Strategic Counsel qui indique que 74 % de ses abonnés en Ontario s’opposent à la suppression des signaux américains 4+1 au service de base et que les trois quarts d’entre eux annuleraient ou déclasseraient leur abonnement au câble si ceux-ci venaient à disparaître. De son côté, MTS note que dans les régions où les signaux américains 4+1 ne sont pas disponibles en direct, comme au Manitoba, leur élimination du service de base signifierait la fin de nombreuses émissions américaines populaires, ce qui provoquerait vraisemblablement une réaction négative chez les consommateurs.

Analyse et décisions du Conseil

16. Présentement, plusieurs Canadiens doivent acheter un « service de base » de grande taille avant de choisir un service ou forfait facultatif additionnel. Le fait d’offrir le choix aux Canadiens entre un service d’entrée de gamme à prix raisonnable et un forfait de distribution du premier volet d’un fournisseur de services de télévision serait conforme à l’objectif du Conseil de maximiser le choix des Canadiens, au sens où ces derniers ne seraient plus obligés de payer et de recevoir un grand nombre de services facultatifs qu’ils pourraient ne pas vouloir. Cette approche serait aussi conforme à l’objectif de la Loi voulant qu’il incombe aux entreprises de distribution d’assurer la fourniture efficace de la programmation selon des tarifs abordables (article 3(1)t)(ii)). Enfin, la distribution obligatoire au petit service d’entrée de gamme des services proposés dans le Document de travail irait dans le sens de l’intérêt général et de l’objectif énoncé à l’article 3(1)t)(i) de la Loi en accordant la priorité à la fourniture de services de télévision canadiens, et plus particulièrement de stations locales canadiennes. Non seulement ces services reflètent-ils les attitudes, les opinions, les idées, les valeurs et la créativité canadiennes, mais de plus, dans le cas des stations locales, ils offrent aux Canadiens des informations et des nouvelles immédiates sur des questions locales, régionales, nationales et internationales.
17. Certains services bénéficient d’une ordonnance de distribution obligatoire au service de base en vertu de l’article 9(1)h) de la Loi puisqu’ils contribuent de façon importante à l’atteinte des objectifs de la Loi^{Note de bas de page 5}. Un tel statut est révisé régulièrement. Le Conseil est d’avis que ces services devraient continuer à bénéficier d’une telle distribution au sein du service d’entrée de gamme.
18. Par conséquent, afin de maximiser le choix des consommateurs et de s’assurer que les Canadiens qui pourraient vouloir ne sélectionner qu’un petit nombre de services puissent acheter un forfait d’entrée de gamme à prix abordable, le Conseil estime que les EDR devraient être tenues d’offrir un tel forfait. Ce forfait accorderait la priorité aux services canadiens, y compris à ceux qui répondent à d’importants objectifs de politique, comme les stations locale canadiennes, les services désignés par le Conseil devant obligatoirement être distribués au service de base en vertu de l’article 9(1)h) de la Loi, les services éducatifs, et, le cas échéant, le canal communautaire et une chaîne législative provinciale.
19. En ce qui a trait au reste de la composition du service d’entrée de gamme, le Conseil conclut ce qui suit :
    • Stations canadiennes en direct additionnelles, autres que locales et régionales - Bien que les stations offertes au service d’entrée de gamme devraient surtout être locales, ce n’est pas toutes les collectivités qui sont desservies par un nombre égal de stations locales et régionales en direct. Par exemple, Toronto est desservie par 20 stations locales et régionales en direct, alors que Winnipeg n’en compte que 6. Calgary est desservie par 7 telles stations, alors que St. John’s n’en compte que 2. Par conséquent, le fait de limiter la composition du service d’entrée de gamme aux services locaux et régionaux pourrait avoir pour effet non intentionnel de limiter les EDR terrestres à offrir un service d’entrée de gamme beaucoup plus réduit dans les collectivités moins populeuses que dans les grandes villes canadiennes. Pour éviter cette situation, dans le cas où moins de 10 stations locales et régionales sont disponibles, les EDR terrestres seront autorisées à inclure des stations canadiennes non locales ou non régionales en direct, jusqu’à un maximum de 10 stations en direct. Ce maximum quant aux stations en direct représente le niveau de tels services couramment disponible dans plusieurs marché principaux. Tel que noté plus loin dans la présente politique, les EDR terrestres pourront aussi solliciter une condition de licence les autorisant à distribuer dans leur service d’entrée de gamme un service éducatif hors province dans chaque langue officielle dans les provinces ou territoires qui ne comptent aucun service éducatif désigné.
    • Signaux américains 4+1 - Ces services sont déjà disponibles gratuitement en direct dans la plupart des marchés canadiens principaux près de la frontière et devraient continuer à être offerts aux abonnés du service d’entrée de gamme des EDR. Les abonnés s’y sont habitués dans bien des marchés, et ils s’attendent aujourd’hui à ce qu’ils fassent partie du service d’entrée de gamme. Par ailleurs, leur ajout au service de base ne devrait pas faire augmenter de façon importante le prix du service d’entrée de gamme étant donné qu’il n’y a aucuns frais pour la retransmission de ces services, hormis le tarif unique établi par la Commission du droit d’auteur. Par conséquent, les EDR peuvent offrir une série de ces services dans leur service d’entrée de gamme.
    • Services sonores payants et stations AM et FM locales - Compte tenu des préoccupations en matière d’abordabilité, le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié d’intégrer des services sonores payants au service d’entrée de gamme. Toutefois, il note que des EDR fournissent actuellement des stations de radio locales dans leur service d’entrée de gamme et qu’il est peu probable que celles-ci augmentent le prix du service d’entrée de gamme puisque la retransmission de ces services n’engendre aucuns frais. Par conséquent, il estime approprié d’autoriser les EDR à ajouter des stations AM et FM locales au service d’entrée de gamme.
20. Quant à la proposition d’inclure des services de programmation facultatifs pour enfants, le service d’entrée de gamme que propose le Document de travail comprend déjà des services (p. ex services éducatifs provinciaux tels que TFO et TVO, Télé-Québec, CBC et la SRC) qui se sont engagés à rendre la programmation pour enfants accessible aux Canadiens ou qui sont tenus d’en créer ou sont assujettis à une attente à cet effet. Par conséquent, bien que le Conseil reconnaisse l’importance de ce genre de programmation, il estime qu’il n’est pas nécessaire d’ajouter des services de programmation facultatifs pour enfants au service d’entrée de gamme. Tel que noté dans la politique réglementaire de radiodiffusion 2015-86, le Conseil lancera un processus de suivi afin de procéder à l’examen du système des catégories de programmation et évaluer ainsi la situation de la programmation pour enfants au Canada.
21. De plus, tenant compte des préoccupations des Canadiens en matière d’abordabilité, le Conseil estime approprié de limiter le prix mensuel du service d’entrée de gamme décrit ci-dessus à un maximum de 25 $ (équipement non compris). Ce plafond correspond à son estimation des offres existantes de distribution du premier volet de plusieurs EDR (moins de 40 $ par mois, parfois avec un boîtier de décodage) si l’équipement ou certains services facultatifs plus chers, exclus du service d’entrée de gamme, devaient être supprimés. À cet égard, le Conseil note que certaines EDR offrent depuis quelques années un plus petit forfait de base à un tarif comparable au plafond de 25 $ (ou à un prix sensiblement inférieur, comme outil de rétention des clients), et qu’entre novembre 2011 et février 2012, Rogers a réalisé à London un essai de marché dans lequel il a offert un forfait numérique de base semblable au service d’entrée de gamme pour 19,99 $.
22. En outre, à l’exception des services 9(1)h), dont le coût combiné de gros représente moins de 1,50 $ pour chaque marché linguistique (soit 1,24$ pour le marché de langue anglaise et 1,45 $ pour celui de langue française), aucun service du service d’entrée de gamme ci-dessus n’exige qu’une EDR paie un tarif de gros. Par conséquent, indépendamment des coûts des services en direct qui pourraient être retransmis par le biais d’un tarif, la plus grande partie du coût de fourniture de ce service se compose de droits d’accès au réseau (p. ex des dépenses d’immobilisation pour la construction du réseau, des frais généraux d’entretien, des coûts post-marché et le service à la clientèle).
23. Par conséquent, tout en admettant la valeur que représentent pour les Canadiens les offres de distribution du premier volet des EDR telles qu’elles sont actuellement assemblées, le Conseil estime raisonnable de fixer un tarif maximal de 25 $ au service d’entrée de gamme. Selon lui, ce montant est suffisant pour permettre aux EDR de récupérer les frais d’accès aux réseaux connexes qu’elles doivent absorber quand les abonnés ne choisissent que le service d’entrée de gamme et ainsi de continuer à leur offrir leurs services de façon efficace. Le Conseil note également qu’entre 1996 et 1999 (c.-à-d. avant que le tarif du service de base soit déréglementé), le tarif mensuel moyen du service facturé par les EDR desservant plus de 6 000 abonnés était entre 18 $ et 19 $. Selon la valeur actuelle du dollar, ceci équivaudrait aujourd’hui à un tarif se situant entre 25 $ et 26 $. En outre, le Conseil s’attend à ce que le service d’entrée de gamme qui serait offert selon ce tarif maximum comprenne une série des signaux américains 4+1 que les Canadiens s’attendent désormais à recevoir.
24. Le Conseil estime qu’il n’est pas justifié de prévoir de nouvelles interventions réglementaires pour les tarifs de détail des services de programmation individuels ou d’autres forfaits pour atteindre l’objectif d’abordabilité.
25. Enfin, le Conseil reconnaît que certains abonnés puissent trouver que l’offre de distribution du premier volet de leur fournisseur actuel est suffisamment attrayante pour vouloir la conserver. Par conséquent et afin de maximiser le choix des consommateurs, le Conseil estime que les distributeurs devraient être autorisés à continuer à ajouter des services à leur offre de distribution du premier volet à condition 1) qu’ils fournissent également le service d’entrée de gamme décrit ci-dessus, et 2) que leur forfait du premier volet comprenne tous les services devant être offerts au service d’entrée de gamme.

Conclusion

26. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil exigera que toutes les entreprises de distribution terrestres et par satellite de radiodiffusion directe (SRD) autorisées offrent à leurs abonnés, au plus tard en mars 2016, un service d’entrée de gamme qui :
    • ne coûte pas plus de 25 $ (équipement non compris) par mois,
    • bénéficie d’une promotion équivalente au forfait du premier volet du distributeur pour que les consommateurs soient bien avertis de sa disponibilité, de son prix et de son contenu;
    • donne priorité aux services canadiens de télévision en y incorporant :
    • toutes les stations de télévision canadiennes locales et régionales et les services éducatifs provinciaux ou territoriaux devant être distribuées respectivement par les distributeurs terrestres et par SRD en vertu des articles 17 et 46 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement);
    • les services désignés par le Conseil dont la distribution est obligatoire au service de base en vertu de l’article 9(1)h) de la Loi;
    • dans le cas des EDR terrestres, le canal communautaire et les débats de la chaîne législative provinciale dans l’une ou dans les deux langues officielles, si offertes;
    • peut aussi comprendre :
    • dans le cas des EDR terrestres, d’autres stations canadiennes en direct dans les marchés qui comptent moins de 10 stations locales ou régionales en direct (pour un maximum global de 10 stations canadiennes en direct);
    • des stations locales AM et FM;
    • dans le cas des EDR terrestres, un service éducatif désigné hors province dans chaque langue officielle, dans les provinces et territoires qui ne comptent aucun service éducatif désigné;
    • une série de signaux américains 4+1;
    • exclut tout service autre que ceux cités ci-dessus.
27. Par souci de clarté, le Conseil note qu’il n’interdira pas aux EDR de fournir une offre du premier volet comprenant d’autres services facultatifs (p. ex services pour enfants, services sonores payants ou services de sports d’intérêt général) comme option de rechange à l’offre du premier volet, sous réserve qu’elles offrent également le service d’entrée de gamme décrit ci-dessus. Toutefois, les EDR ne seront pas autorisées à obliger leurs abonnés à acheter des services autres que ceux du service d’entrée de gamme afin d’obtenir des services ou des options d’assemblage supplémentaires. Autrement dit, les abonnés qui choisiront le service d’entrée de gamme pourront s’abonner également à des services facultatifs offerts à la carte ou en petits forfaits.
28. Le service d’entrée de gamme vise à offrir aux Canadiens un service de base réduit à un tarif plus abordable tout en poursuivant l’atteinte de l’important objectif de politique visant à accorder la priorité aux services de télévision canadiens. Le Conseil surveillera donc de près le comportement des EDR pour s’assurer qu’elles respectent l’esprit et la lettre de la présente politique pour atteindre cet objectif.
29. Enfin, le Conseil note que l’exigence d’offrir un service d’entrée de gamme réglementé ne devrait pas avoir pour effet d’invalider une entente d’affiliation existante, mais elle pourrait avoir une incidence sur les dispositions contractuelles qui empêcheraient une EDR de fournir un tel service d’entrée de gamme.
    
    

Options de services à la carte et de création de forfaits souples - Offrir un contrôle et une liberté de choix aux téléspectateurs canadiens

Ce que les Canadiens ont dit

30. Certains participants canadiens à l’étape 1 de Parlons Télé appuient la formule existante d’assemblage des services facultatifs car ils pensent que ces forfaits offrent un contenu varié à un tarif raisonnable, adapté à leurs besoins ou à ceux de leurs familles. En revanche, beaucoup veulent choisir et payer uniquement les canaux qu’ils veulent. Ainsi, la taille actuelle et les tarifs des forfaits, ainsi que leur mise en place par les EDR, ont provoqué un nombre considérable de discussions.
31. La plupart des Canadiens qui ont pris la parole à la consultation en ligne estiment qu’il faudrait obliger les EDR à offrir un plus grand choix à leurs abonnés, y compris des options à la carte et de création de forfaits sur mesure. En revanche, plusieurs craignent que le prix de ces options ne soit pas abordable.
32. Le dossier de la présente instance indique clairement que les téléspectateurs canadiens estiment qu’ils paient trop chers pour les services des EDR et que leur choix est limité par le mode d’assemblage actuel des services de programmation facultatifs. Par exemple, les résultats d’un rapport présenté par Harris/Decima (le rapport Harris/Decima) pour l’audience Parlons Télé^{Note de bas de page 6} indiquent que 44 % des personnes interrogées sont insatisfaites du tarif de leur service de télévision et que 71 % des personnes qui ne sont pas abonnées à un tel service y songeraient si les tarifs étaient moins élevés. Il semble donc que les téléspectateurs canadiens sont à l’affût de solutions leur offrant un meilleur choix et un plus grand contrôle sur la façon dont ils consomment la programmation, y compris la possibilité d’annuler leur abonnement ou de se fier à la réception en direct et à la programmation par Internet.

Positions des parties

33. À quelques exceptions près, les parties à l’audience ont approuvé l’objectif d’offrir aux téléspectateurs canadiens plus de choix et de contrôle sur la façon dont ils s’abonnent à leurs services de télévision. Elles conviennent aussi que les téléspectateurs canadiens devraient avoir le choix de conserver leurs forfaits actuels pour ne pas perturber ceux qui en sont satisfaits. À cet égard, Shaw a déposé une enquête d’Abacus Data sur l’avenir de la télévision qui révèle que 79 % des personnes interrogées sont satisfaites de leur abonnement avec Shaw et que 76 % sont satisfaites de la variété de canaux disponible^{Note de bas de page 7}.
34. Les avis diffèrent cependant sur les mesures à prendre, le cas échéant, pour assurer un plus grand choix aux consommateurs :
    • Plusieurs parties, dont Les AMIS de la radiodiffusion et OUTtv, pensent que le dossier de l’audience ne plaide pas en faveur du dégroupement des forfaits de télévision. Selon eux, une telle approche risque d’augmenter les coûts de programmation, de réduire la diversité du système et de diminuer sensiblement le secteur de la création de contenu et son rendement. La Fédération des communautés francophones et acadienne (FCFA) s’oppose également aux propositions du Document de travail puisqu’elle estime que l’impact financier de l’option à la carte sur les consommateurs n’a pas été clairement démontré, que le risque de perte de revenus d’abonnement pour les services de créneau (y compris ceux qui desservent les CLOSM) pourrait mettre ces services en péril et que les forfaits préassemblés simplifient l’accès à une variété de services de programmation pour les CLOSM.
    • Bell et SaskTel font valoir que les EDR devraient être tenues d’offrir des services de programmation uniquement à la carte. Québecor appuie l’option de création de forfaits personnalisés (sous réserve que les risques de cette approche soient également répartis sur les EDR et sur les services de programmation), mais s’oppose à l’option à la carte, arguant qu’elle augmente les risques tant pour les entreprises de programmation que pour les EDR.
    • Beaucoup d’EDR et de services de programmation dont Rogers, Shaw et la SRC déclarent que le Conseil devrait obliger les EDR à offrir l’option de création de forfaits personnalisés et soit fixer un pourcentage (p. ex. 50 % + 1) de services de programmation devant être offerts à la carte - qui augmenterait avec les années -, soit retarder l’introduction de cette option. Selon eux, ces mesures perturberaient moins l’industrie tout en offrant la souplesse et les possibilités de choix que réclament les téléspectateurs canadiens.
    • Corus et TELUS croient que le Conseil n’a qu’à interdire aux entreprises de programmation d’empêcher les EDR d’offrir des services de programmation offerts à la carte ou en forfaits sur mesure.
    • Plusieurs EDR, dont MTS, TELUS et SaskTel, notent que les petits blocs thématiques préassemblés qu’elles proposent déjà maximisent les possibilités de choix en offrant à leurs abonnés des options d’assemblage souples. Certains affirment cependant que les services de programmation populaires imposent des restrictions et des obligations de plus en plus strictes aux EDR indépendantes, limitant ainsi la capacité des entreprises de distribution d’offrir de petits forfaits de ce genre.
    • Des services de programmation facultatifs américains affirment qu’une obligation de dégrouper les services de programmation serait néfaste pour l’ensemble du système de radiodiffusion et qu’elle les inciterait probablement à remettre en question leur distribution par les EDR canadiennes, Toutefois, certaines EDR, dont Bell et MTS, notent qu’il est peu probable qu’un service disparaisse du marché sur une question de principe de souplesse d’assemblage pour mieux y revenir par le biais d’un service vidéo Internet.
35. Enfin, plusieurs parties soutiennent que ces changement réduiraient le nombre d’emplois, nuiraient à la viabilité de certains services et augmenteraient les tarifs de gros et de détail, avec pour corollaire une réduction de la diversité de programmation et un moindre attrait pour les consommateurs canadiens. Elles affirment que les contrecoups du dégroupement des services de programmation seront vraisemblablement davantage ressentis par les services indépendants. Par conséquent, la plupart des parties à l’audience suggèrent d’introduire des changements de façon graduelle et mesurée, pour s’assurer que le virage vers un plus grand choix pour les consommateurs se fasse de façon à réduire le risque de conséquences néfastes.

Analyse et décisions du Conseil

36. Le Conseil a cherché à créer un équilibre entre le désir de nombreux Canadiens d’obtenir plus de choix et de souplesse et les arguments des parties qui souhaitent que toute modification soit mise en application de manière graduelle et mesurée, de façon à réduire le risque potentiel d’incidence néfaste indue. Il conclut finalement qu’il doit prendre des mesures positives pour offrir plus de choix et de souplesse dans le système télévisuel canadien.
37. À cet égard, bien que certaines parties maintiennent qu’il suffirait d’interdire aux entreprises de programmation d’empêcher les EDR d’offrir des services de programmation offerts à la carte ou en forfaits sur mesure, cette approche ne tient pas compte du fait que les EDR verticalement intégrées ont intérêt à s’assurer que leurs services de programmation liés soient protégés contre les pressions financières inhérentes à un plus grand choix et à une plus grande souplesse. Il se pourrait donc que les EDR, et plus particulièrement les EDR verticalement intégrées, n’aient pas suffisamment de raisons de modifier leurs offres actuelles comme il le faudrait, ou qu’elles décident de ne pas les modifier aussi rapidement que le souhaitent les abonnés canadiens.
38. De plus, le Conseil estime que les EDR n’ont, dans l’ensemble, pas démontré qu’elles amorceraient d’elles-mêmes la migration vers des options d’assemblage plus souples. Par exemple, le Conseil a clairement indiqué dans la politique réglementaire de radiodiffusion 2011-601 que les EDR devraient offrir plus de choix aux consommateurs. Toutefois, tel que noté ci-dessus, la majorité des participants canadiens à la consultation en ligne demeurent insatisfaits de l’offre de leur fournisseur et estiment que les EDR devraient être tenues d’offrir un plus grand choix à leurs abonnés y compris les options à la carte et de création de forfaits sur mesure. De plus, les résultats du rapport Harris/Decima indiquent que le taux de satisfaction à l’égard de la souplesse de sélection des canaux demeure inférieur à 50 % dans la plupart des régions du Canada, sauf au Québec et dans la région de l’Atlantique où les options de création de forfaits sur mesure existent déjà.
39. Par conséquent, le fait de ne compter que sur les forces du marché pourrait désavantager les abonnés dans les marchés où aucune EDR ne propose d’options d’assemblage souples. Dans un tel cas, il n’existe aucune raison concurrentielle d’offrir davantage de choix. Une telle approche ne respecterait pas les attentes des téléspectateurs canadiens qui ont réclamé au cours du présent processus une souplesse maximale, ce qui mènerait à davantage de frustration de la part des abonnés à l’égard du système de radiodiffusion autorisé.
40. La réticence de plusieurs EDR à assouplir les options d’assemblage peut s’expliquer en partie par certaines études soumises dans le cadre de l’audience afin de prévoir les éventuelles conséquences économiques liées à l’introduction d’un plus grand choix et d’une plus grande souplesse pour les Canadiens. Ces études dressent un portrait négatif sur les effets d’un dégroupement. Par exemple, Peter Miller, auteur d’Environmental Scan, affirme que le dégroupement pourrait, dans le pire des cas, provoquer 10 674 pertes d’emplois à temps plein et une réduction annuelle d’un milliard de dollars en produit intérieur brut pour l’économie canadienne en 2020^{Retour à la référence de la note de bas de page 8}. Le Conseil estime cependant que ces projections sont ultimement le résultat d’estimations et d’hypothèses très subjectives. Par exemple, ce scénario le plus pessimiste se base entre autres sur un important taux d’échec de 40 % pour les services spécialisés existants, combiné à d’immenses pertes de revenus d’abonnements et de publicité pour les services restants.
41. Ces hypothèses surestiment les conséquences d’un plus grand choix et d’une plus grande souplesse et ne reconnaissent pas toute la capacité d’innovation et d’adaptation de l’industrie canadienne de radiodiffusion face aux demandes des Canadiens. Bien que le Conseil reconnaisse que lors de l’étude de choix de politique, les études qui tentent de prévoir d’éventuelles conséquences économiques fournissent des informations utiles sur les risques potentiels, il estime qu’il faut aussi envisager les avantages possibles d’un plus grand choix, y compris la fidélisation des abonnés et les risques inhérents au maintien du statu quo dans un contexte d’une demande plus forte pour un plus grand choix.
42. Malgré ce qui précède, certaines preuves présentées dans le cadre de la présente instance montrent aussi qu’une partie de la population canadienne est satisfaite des forfaits existants. Les groupes de défense des consommateurs qui ont participé à l’audience soulignent que les abonnés satisfaits de l’offre de leur fournisseur ne devraient pas être contraints de modifier quoi que ce soit. Le Conseil convient donc que les EDR devraient avoir la capacité de fournir des forfaits préassemblés de services de programmation facultatifs canadiens et non canadiens, tout en offrant des options plus souples et personnalisées. Cette approche accordera du temps aux services de programmation existants et aux EDR afin de migrer vers un nouveau régime caractérisé par un plus grand choix et une plus grande souplesse pour le consommateur.
43. Le Conseil reconnaît aussi la validité de l’argument de plusieurs EDR qui affirment que les petits forfaits thématiques préassemblés sont une façon efficace de maximiser le choix des consommateurs car ils sont généralement appréciés par les abonnés et qu’ils n’exigent pas de s’abonner à toutes sortes de services non désirés pour obtenir ceux qu’ils veulent. Le Conseil estime que ces petits blocs thématiques se sont avérés être une option d’assemblage viable et intéressante dans le marché puisqu’ils fournissent aux abonnés canadiens un forfait préassemblé composé d’émissions adaptées à leurs préférences et goûts personnels. Des blocs thématiques comme ceux que proposent déjà MTS, TELUS et SaskTel sont des exemples positifs de blocs thématiques à succès et conviviaux. Ainsi, le Conseil est d’avis qu’ils représentent une solution d’assemblage souple qui, combinée à l’option à la carte, satisferait à la demande des consommateurs à l’égard d’un plus grand choix.
44. Enfin, quant à la mise en œuvre, le Conseil note que les EDR proposent différents échéanciers pour le déploiement des éventuelles options à la carte et de création de forfaits sur mesure. Cogeco et Shaw proposent la mise en œuvre la plus rapide et déclarent que l’option de création de forfaits sur mesure pourrait être offerte dès la fin de 2015, tandis que l’option à la carte exigerait plus de temps. D’autres EDR proposent des périodes d’implantation beaucoup plus longues, alors que certaines se disent préoccupées par certains aspects des propositions. Par exemple, Bell exhorte le Conseil à ne pas exiger l’option de création de forfaits personnalisés, tandis que Shaw, Rogers et Vidéotron redoutent de devoir offrir immédiatement l’option complète à la carte. Rogers insiste pour que l’option sur mesure soit mise en place avant l’option à la carte complète.
45. En outre, au cours de l’audience publique, plusieurs EDR ont identifié les changements qu’ils devront effectuer pour offrir des forfaits préassemblés souples, telles que les options à la carte ou de création de forfaits sur mesure. Ces modifications vont par exemple de la mise à niveau des systèmes et des plateformes pouvant entraîner la mise à jour de logiciels et d’équipements aux changements qu’il faudra apporter aux sites web et à la création d’autres outils promotionnels reflétant les nouvelles options de forfaits, en passant par les modifications au système de facturation, la renégociation d’ententes d’affiliation excluant la distribution des services de programmation individuels ou n’abordant pas cette question, la conception d’un nouveau modèle d’affaires et la formation de représentants du service à la clientèle.
46. Le Conseil est d’avis que le fait que la plupart des EDR offrent déjà des services à la carte, en petits blocs thématiques ou selon une formule sur mesure porte à croire qu’elles ont déjà les moyens techniques pour offrir de telles solutions et qu’elles n’auraient sans doute qu’à procéder à des mises à niveau limitées pour offrir dès mars 2016 l’option à la carte ou l’option du petit forfait. Par ailleurs, le fait d’offrir aux EDR la souplesse initiale nécessaire à la mise en place de l’une ou l’autre de ces options avant de devoir les offrir toutes les deux leur permettra de concentrer des ressources et des efforts dans d’autres domaines qui exigeront également des changements, comme les systèmes de facturation et le service à la clientèle.

Conclusion

47. Compte tenu de tout ce qui précède et afin de maximiser le choix et la souplesse offerts aux consommateurs, le Conseil estime approprié de mettre en œuvre les changements suivants :
    • à compter de mars 2016, toutes les EDR autorisées seront tenues d’offrir à un tarif abordable tous les services facultatifs à la carte ou sous la forme de petits forfaits pouvant correspondre soit à l’option de création de forfaits sur mesure (avec possibilité d’acheter 10 services au maximum), soit à des petits forfaits préassemblés (p. ex. des blocs thématiques);
    • à compter de décembre 2016, toutes les EDR autorisées seront tenues d’offrir à un tarif abordable tous les services facultatifs à la fois à la carte et sous la forme de petits forfaits, tel que décrit ci-dessus.
48. Tel que susmentionné et conformément à la nouvelle approche, les EDR continueront d’être autorisées à offrir des forfaits préassemblés. Toutefois, il leur sera interdit d’obliger leurs abonnés à acheter d’autres services que ceux du service d’entrée de gamme pour accéder à un autre canal ou un autre forfait.
49. Ces exigences ne s’appliqueront pas aux EDR exemptées et analogiques puisque celles-ci peuvent ne pas avoir les moyens d’offrir des services dans un tel contexte et que cette obligation imposerait vraisemblablement un fardeau financier et administratif trop lourd à ces exploitants traditionnels.
50. L’un des principaux objectifs de la présente politique est d’offrir aux Canadiens la liberté d’assembler leur propre offre attrayante réunissant les services de télévision qu’ils veulent recevoir et payer. À cet égard, le Conseil reconnaît que l’option à la carte, bien qu’attrayante, n’est pas forcément avantageuse pour tous les abonnés d’un point de vue économique. Tandis que certains téléspectateurs canadiens intéressés par un nombre limité de services facultatifs pourraient préférer la souplesse ultime de cette option, d’autres pourraient continuer à penser que d’autres propositions attrayantes leur permettraient de bénéficier d’un plus grand nombre de services à un tarif qu’ils trouvent raisonnable.
51. Tel qu’indiqué dans le Document de travail, l’approche actuelle visant l’autorisation de distribuer des services non canadiens au Canada sera maintenue. Plus précisément, la distribution de tout service non canadien au Canada doit préalablement être autorisée. Pour qu’un service soit autorisé, un parrain canadien (p. ex. un distributeur, un service de programmation ou un organisme de l’industrie) doit formellement en faire la demande au Conseil. Afin d’assurer que les services canadiens aient priorité, le Conseil n’autorisera pas la distribution de services non canadiens de langues française ou anglaise si ceux-ci font concurrence aux services payants et spécialisés canadiens. Lorsque le Conseil décide d’autoriser la distribution d’un service de programmation non canadien, il ajoute le service sur la Liste révisée de services de programmation non canadiens approuvés pour distribution.
52. En vertu de la présente politique, le Conseil note que l’une des conditions préalables à l’autorisation de services non canadiens pour distribution au Canada sera que les services en question acceptent d’être offerts à la carte et en petit forfait tout comme les services canadiens. Selon le Conseil, il est essentiel d’imposer cette condition aux services non canadiens pour s’assurer de traiter équitablement les services canadiens et non canadiens que les Canadiens peuvent obtenir dans un environnement concurrentiel et axé sur le consommateur. Il s’attend donc à ce que les services non canadiens, en tant que services socialement responsables, continuent à respecter les règles qu’il établit s’ils souhaitent continuer de voir leurs services de programmation rendus disponibles au Canada.
    
    

Prépondérance des services canadiens - Rendre les services canadiens disponibles

53. Le Conseil exige depuis longtemps que chaque abonné reçoive une prépondérance de services de programmation canadiens (la règle de prépondérance). Dans l’avis de consultation de radiodiffusion 2014-190, il admet cependant que des mécanismes empêchant les abonnés de sélectionner un nombre illimité de services non canadiens pourraient être vus comme des limites à la souplesse et aux choix offerts aux consommateurs alors que ceux-ci s’attendent à avoir plus de choix. Ainsi, le Conseil a annoncé qu’il évaluerait si la règle de prépondérance était toujours nécessaire ou s’il serait plutôt pertinent d’adopter d’autres mesures.
54. Dans le Document de travail, le Conseil propose les options suivantes :
    1. Les EDR seraient tenues de s’assurer que chaque abonné reçoit une prépondérance de services canadiens; ou
    2. Les EDR seraient tenues d’offrir une prépondérance de services canadiens.

Ce que les Canadiens ont dit

55. Certains participants canadiens à la consultation en ligne disent préférer l’option B du Document de travail et notent que cette solution offre davantage de choix. Un particulier affirme cependant préférer l’option A et suggère, afin d’assurer un meilleur équilibre, d’obliger les abonnés qui souhaiteraient par exemple accéder à CNN de s’abonner à un canal canadien exclusivement composé de nouvelles.

Positions des parties

56. Corus et la CMPA appuient l’option A du Document de travail. Corus précise qu’il n’existe aucun obstacle pratique ou technique à cette exigence et que la règle de prépondérance est à la fois un principe fondamental de la Loi et un moyen qui permet au Canada de conserver un marché des droits distinct.
57. De leur côté, Rogers, Shaw et Viacom appuient l’option B, laquelle offrirait selon eux un plus grand choix aux abonnés. À la lumière de son essai de marché réalisé à London, au cours duquel il a offert la possibilité de créer un forfait de 15, 20 ou 30 services à partir d’une liste de 125 services, Rogers soutient que cette règle favoriserait les consommateurs. Shaw ajoute que cette approche ne devrait pas être implantée avant le 15 décembre 2016 afin de minimiser son incidence sur les services de programmation.

Analyse et décisions du Conseil

58. Exiger des EDR qu’elles offrent une prépondérance de services canadiens serait conforme à un environnement marqué par plus de choix et de souplesse. De plus, étant donné le nombre de services canadiens qui seront offerts même dans le service d’entrée de gamme, dont les services 9(1)h) et deux services de la SRC, le Conseil est convaincu que la majorité des Canadiens de langue anglaise continueraient à recevoir une prépondérance de signaux canadiens même sans exigence particulière à ce chapitre.
59. De plus, le Conseil estime que ce risque est presque négligeable dans le marché de langue française étant donné l’attrait plus limité des services non canadiens de langues anglaise et française.
60. Par conséquent, les EDR devront, à compter de mars 2016, offrir davantage de services canadiens que non canadiens. Toutefois, il appartiendra aux abonnés de choisir le nombre et le genre de services facultatifs, canadiens et non canadiens, qu’ils voudront recevoir en plus du service d’entrée de gamme.

La relation entre les EDR et les entreprises de programmation - Un marché de vente en gros dynamique et en santé

61. Il est impensable de stimuler un marché de détail favorisant un plus grand choix pour les abonnés sans un vigoureux marché de vente en gros. Tout au long de la présente instance, le Conseil a entendu de certaines EDR que certaines dispositions des ententes d’affiliation avec les entreprises de programmation représentaient l’un des plus grands obstacles à l’offre d’un plus grand choix et d’une plus grande souplesse aux Canadiens. De leur côté, les entreprises de programmation, et plus particulièrement les services indépendants, ont demandé au Conseil de s’assurer que les services de programmation indépendants aient toujours accès au système, qu’ils soient découvrables et qu’ils aient des modalités et des conditions de distribution équitables. Ainsi, un objectif essentiel de la présente politique est de s’assurer que les ententes d’affiliation négociées et signées entre les EDR et les entreprises de programmation tiennent compte des nouvelles politiques du Conseil en faveur du choix aux consommateurs. Un marché de vente en gros en santé contribuera également à appuyer la création d’une programmation variée produite par des Canadiens, y compris celle émanant des services canadiens indépendants.
62. Selon le Conseil, un marché de vente en gros dynamique et en santé est un marché où :
    • les risques et les bénéfices sont partagés entre les EDR et les services de programmation, atteignant un juste équilibre entre le fait de permettre aux EDR d’offrir davantage de choix et de souplesse à leurs abonnés et d’assurer des revenus prévisibles et raisonnables pour les services de programmation;
    • les EDR disposent de souplesse en matière d’assemblage et de fixation des prix de détail des services facultatifs, et elles font les choix qu’elles estiment les plus adaptés aux demandes des consommateurs et qui leur permettent de concurrencer les autres EDR sur pied d’égalité;
    • les services de programmation sont découvrables et en mesure de rendre disponible leur programmation sur de multiples plateformes afin d’encourager une diversité et une innovation continues au sein du système;
    • des tarifs de gros et autres modalités de distribution appropriés sont négociés selon la juste valeur marchande du service, sans égard à la propriété ou aux autres intérêts des EDR ou des services de programmation.
63. Dans un monde marqué par un plus grand choix pour les abonnés, les services de programmation ont beaucoup plus intérêt à créer un contenu original et de grande qualité qui captive et qui attire les auditoires. De plus, dans cet environnement concurrentiel, il est encore plus important d’établir des règles de jeu équitables qui encouragent la diversité et l’innovation continues au sein du système.
64. Des négociations menées de façon équitable sont essentielles à l’atteinte de cet objectif. Plus précisément, la négociation de conditions justes et raisonnables permet aux EDR de concurrencer plus équitablement d’autres EDR et fournisseurs de contenu en ligne dans le marché du détail. Les entreprises de programmation doivent aussi pouvoir négocier des conditions justes et raisonnables pour leurs services afin de continuer à créer et offrir une programmation de grande qualité et de grande valeur.

Code sur la vente en gros - Assurer le choix et la diversité de programmation

Historique

65. Depuis 2000, le Conseil a approuvé un certain nombre de transactions qui ont intensifié la consolidation et l’intégration verticale au sein de l’industrie canadienne de la radiodiffusion. En 2010, le Conseil a tenu une audience sur l’intégration verticale et sur la pertinence d’adopter de nouveaux outils et mesures réglementaires pour mieux gérer la question de l’intégration verticale et prévenir les comportements anticoncurrentiels susceptibles d’avoir une incidence néfaste sur la capacité des Canadiens à recevoir une programmation diversifiée et de qualité.
66. Le Code sur la vente en gros actuel s’applique généralement aux EDR autorisées et exemptées et aux entreprises de programmation, y compris les entreprises de médias numériques exemptées. Depuis la création du Code, le Conseil s’inspire de ses principes lorsqu’il prend des décisions sur des plaintes ou d’autres demandes en cas d’échec des négociations entre les parties. Le Conseil s’est généralement inspiré de ces principes lorsqu’il mène des processus de règlement de différend, qu’il s’agisse d’audiences accélérées ou de plaintes pour préférence indue.
67. D’une façon générale, le Code dissuade les parties d’imposer certaines modalités ou conditions commercialement déraisonnables à l’égard de la distribution de programmation, y compris :
    • d’exiger un tarif déraisonnable pour distribuer un service de programmation;
    • de fixer certains genres de seuils minimaux de revenus ou de pénétration;
    • d’exiger l’achat d’une émission ou d’un service pour pouvoir obtenir une autre émission ou un autre service;
    • d’exiger un tarif d’activation excessif ou une garantie d’abonnements minimaux;
    • d’imposer une clause de la nation la plus favorisée à une partie indépendante (c’est-à-dire une clause visant à s’assurer que les dispositions applicables à une partie lui seront au moins aussi favorables que celles qui s’appliquent aux autres).
68. Le Code fixe aussi certaines balises pour la négociation de tarifs de gros afin de s’assurer qu’ils sont fondés sur une juste valeur marchande. Précisément, ces négociations doivent tenir compte des facteurs suivants :
    • l’évolution des tarifs dans le temps;
    • le degré de pénétration et les remises sur la quantité;
    • l’assemblage du service;
    • les tarifs payés par les EDR non affiliées pour le service de programmation;
    • les tarifs payés pour des services de programmation de valeur semblable aux yeux des consommateurs;
    • le nombre d’abonnés qui s’abonnent à un forfait totalement ou partiellement en raison de la présence du service de programmation dans ce forfait;
    • le tarif de détail exigé pour le service pris individuellement;
    • le tarif de détail de tout forfait dans lequel le service est inclus.
69. De plus, le Code comprend certaines clauses visant à s’assurer que les services de programmation indépendants ou non liés puissent négocier des conditions justes et raisonnables pour leurs services. Par exemple, le Code encourage les EDR à ajouter les services de programmation non liés dans des blocs thématiques pertinents. Il les encourage également à incorporer des services de programmation indépendants aux forfaits les plus compatibles avec leurs genre et programmation et à faire en sorte que ces services bénéficient d’un soutien équivalent à l’égard du marketing. Enfin, il prévoit que les EDR devraient généralement offrir aux services de programmation non liés des conditions raisonnables d’accès à ses diverses plateformes, fondé sur une juste valeur marchande.
70. Outre le Code, le Conseil a également imposé des conditions de licence aux entités verticalement intégrées, comme Bell, Corus et Rogers, en vue d’assurer un juste équilibre du pouvoir de négociation entre ces entités et les services de programmation indépendants et EDR. Par exemple, plutôt que de servir de lignes directrices, ces conditions de licence interdisent directement l’imposition de modalités et de conditions déraisonnables. Elles prévoient également que les négociations des tarifs de gros des services de programmation soient fondées sur une juste valeur marchande. Ces conditions varient selon les titulaires, mais elles permettent dans l’ensemble de s’assurer que les entités verticalement intégrées n’imposent pas de conditions de distribution déraisonnables.

Propositions du Document de travail

71. Le Document de travail propose d’étendre et de réviser le Code de façon à :
    • interdire certaines clauses limitant la capacité d’une EDR à offrir une option à la carte abordable, comme l’imposition de grilles de tarifs basées sur un taux de pénétration déraisonnable, l’obligation de distribuer un service aux mêmes conditions que celles qui prévalaient à une date antérieure et la clause de la nation la plus favorisée;
    • ajouter des dispositions qui garantiraient aux services non verticalement intégrés l’accès au système (c.-à-d. les EDR devraient, en évitant d’imposer des conditions déraisonnables, faciliter les stratégies de programmation multiplateforme des services de programmation indépendants).
72. Le Document de travail propose également d’exiger que toutes les entreprises verticalement intégrées respectent le Code sur la vente en gros, à titre d’exigence réglementaire.

Positions des parties

73. Les EDR et entreprises de programmation indépendantes craignent que le Code actuel ne suffise pas à empêcher des comportements anticoncurrentiels potentiels d’entités verticalement intégrées. Plus précisément, les petites EDR indépendantes soutiennent que l’un des plus grands obstacles à une plus grande offre de choix et de flexibilité tient à certaines modalités, imposées par les entreprises de programmation dans les ententes d’affiliation, qui servent à mettre les services de programmation à l’abri de tout risque inhérent à un meilleur choix pour les abonnés (c.-à-d. des clauses interdisant de modifier les forfaits d’assemblage, l’imposition de garanties minimales de pénétration ou des exigences de tarifs déraisonnables). Elles demandent au Conseil de veiller à ce que les entreprises de programmation « partagent le risque » de la migration vers une plus grande souplesse et un plus grand choix pour les consommateurs.
74. À l’inverse, les entreprises de programmation indépendantes craignent que la suppression des règles d’accès et de protection des genres et l’adoption d’un choix à la carte n’affecte fondamentalement et de façon disproportionnée leurs plans d’affaires et leur capacité à respecter leurs obligations au titre de la programmation canadienne. Elles font valoir que la portée du Code doit être élargie pour inclure des clauses précises de marketing et d’assemblage conçues pour assurer la disponibilité et la découverte continues des voix indépendantes.
75. Les EDR et les entreprises de programmation indépendantes recommandent donc d’imposer directement le Code, comme dans le cas des conditions de licence actuellement imposées aux entreprises verticalement intégrées. Ces parties recommandent également que le Code soit étendu de façon à assurer aux services de programmation des conditions plus équitables, un meilleur partage des risques inhérents à une plus grande souplesse d’assemblage et une distribution et promotion continues, selon des modalités justes et raisonnables. Quelques EDR et entreprises de programmation indépendantes recommandent entre autres choses que le Conseil interdise l’utilisation de la clause de la nation la plus favorisée qui est, selon elles, injuste et anticoncurrentielle.
76. Quelques petites EDR indépendantes et la Canadian Cable Systems Alliance (CCSA) s’opposent à l’utilisation de grilles de tarifs basées sur le volume (soit des grilles de tarifs qui proposent un rabais aux EDR qui fournissent un grand nombre d’abonnés). La CCSA note que même lorsqu’elles négocient collectivement, les petites EDR se retrouvent à la limite inférieure de ces taux et paient donc les tarifs les plus élevés, qui sont ainsi transmis à leurs abonnés, désavantageant ainsi de façon indue les abonnés des petits marchés.
77. Certaines entités verticalement intégrées comme Rogers et Shaw affirment qu’il est inutile d’appliquer le Code directement par voie réglementaire ou par condition de licence. Elles soutiennent que le Code actuel suffit, qu’il est encore relativement nouveau et qu’il n’est donc pas justifié de procéder à des changements. Elles appuient néanmoins les mesures destinées à prévenir des tarifs punitifs ou déraisonnables quant aux grilles de tarifs afin de s’assurer que les EDR peuvent s’adapter à la demande de choix des consommateurs. Shaw propose un code étendu qui pourrait servir d’outil de référence, tel est le cas avec le Code sur la vente en gros actuel, plutôt que d’outil de réglementation.
78. En ce qui a trait aux facteurs associés à la juste valeur marchande énoncés dans le Code sur la vente en gros pour aider à établir le caractère raisonnable des tarifs de gros d’un point de vue commercial, TELUS propose d’utiliser un nouveau cadre de travail créé par Nordicity. Dans ce cadre, Nordicity propose entre autres que les critères servant à déterminer la juste valeur marchande d’un service de programmation tiennent compte des objectifs de politique publique - à savoir maximiser les choix et empêcher les pratiques anticoncurrentielles - et qu’ils incluent les cotes d’écoute en tant que meilleur indicateur du choix des consommateurs. TELUS affirme que ce cadre offre davantage de structure et souligne mieux l’écoute et le partage de risque, ainsi que le rôle des nouvelles plateformes et du contenu non linéaire.
79. Enfin, plusieurs EDR indépendantes appuient le cadre de Nordicity et souhaitent des changements similaires, par exemple l’ajout des cotes d’écoute du service comme facteur explicite de la juste valeur marchande. Les entreprises de programmation indépendantes suggèrent aussi de modifier les facteurs régissant la juste valeur marchande en prenant en considération les engagements actuels et historiques à l’égard de la programmation canadienne ou régionale.

Analyse et décisions du Conseil

80. Les principes communs établis dans le Code sur la vente en gros servent de base aux négociations entre les parties et de référence dans les processus de règlement des différends devant le Conseil. Le Code sert actuellement d’outil de référence pour tous les services canadiens, y compris les entités verticalement intégrées ou indépendantes, les EDR, les entreprises de programmation autorisées et exemptées, et les entreprises de médias numériques exemptées. Dans ce contexte, le Code s’applique indirectement puisque le Conseil l’utilise au cas par cas et dans le contexte d’instances entourant des allégations de préférence indue ou de toute autre instance de règlement de différends. Toutefois, tel que mentionné précédemment, certaines dispositions du Code sur la vente en gros ou versions de ses dispositions sont parfois imposées à des entreprises autorisées sous la forme de conditions de licence précises et donc directement exécutoires. Ainsi, ces titulaires sont tenus de se conformer en tout temps aux exigences de leurs conditions de licence.
81. Cette approche a créé un cadre réglementaire pour les tarifs de gros à la fois inégal dans son application et difficile à administrer puisque certaines obligations sont énoncées dans le Code tandis que d’autres le sont dans des conditions de licence. Le Conseil estime que le fait de rendre le Code applicable par voie réglementaire à toutes les entreprises titulaires leur offrira la certitude et la transparence nécessaires pour mener des négociations équitables et les conclure dans l’intérêt d’offrir davantage de choix et de souplesse aux abonnés.
82. Le Code sur la vente en gros continuera à servir de référence pour les EDR exemptées, les entreprises de programmation exemptées et les entreprises de médias numériques exemptées. Il servira de base aux interactions commerciales entre toutes ces entreprises et toute autre partie négociant des ententes dans le marché canadien. À cette fin, le Conseil s’attend à ce que les parties non canadiennes présentes au Canada négocient et établissent des ententes conformes à l’intention et à l’esprit du Code si elles souhaitent continuer de voir leurs services de programmation disponibles au Canada.
83. Le Conseil a également conclu qu’il convenait de modifier le contenu du Code. Bien qu’il ait déjà déclaré que les EDR et les entreprises de programmation avaient un rôle à jouer dans le succès des services de programmation, le dossier de la présente instance démontre que la responsabilité du succès d’un service de programmation est rarement répartie également. Les petites entreprises, qu’il s’agisse d’EDR ou de services de programmation, sont généralement désavantagées lorsqu’elles font affaires avec les grandes entreprises. Cette situation est exacerbée dans la mesure où des parties verticalement intégrées exploitent à la fois des services de distribution et de programmation.
84. Les preuves fournies par les parties démontrent que des entités verticalement intégrées insistent pour ajouter aux ententes d’affiliation des clauses empêchant les EDR d’offrir des services de programmation à titre individuel ou en petits forfaits. Ainsi, la CCSA note que ses récents renouvellements de contrat avec de telles entités comprennent des exigences de prix et d’assemblage restrictives (p. ex. exigences de maintenir des dispositions de distribution et d’assemblage des services dans la nouvelle entente, l’imposition de taux de pénétration minimaux et de garanties de l’intégralité des revenus forçant souvent l’assemblage de gros forfaits ou offerts au service de base et qui garantissent que toutes les pertes de revenus publicitaires fondées sur les cotes d’écoute seront compensées par l’EDR).
85. Compte tenu des nouvelles mesures mises en place par le Conseil afin d’assurer le libre choix des consommateurs, il devient encore plus important de s’assurer que les ententes d’affiliation entre les entreprises de programmation et les entreprises de distribution ne limitent pas ce choix. Le Conseil a adopté une série de mesures pour s’assurer que les abonnés aient la liberté de choisir les services facultatifs qu’ils veulent recevoir au-delà du service d’entrée de gamme. En même temps, le dossier de la présente instance appuie l’opinion voulant que l’offre d’un plus grand choix pour les consommateurs puisse entraîner une baisse du taux de pénétration de certains services de programmation.
86. Ainsi, il est nécessaire de modifier le Code pour s’assurer que les ententes d’affiliation ne puissent pas être utilisées de manière à isoler des services contre la mise en place d’un plus grand choix et d’une plus grande souplesse dans le marché de détail. Des modifications au Code sont également nécessaires afin de s’assurer que tous les services, y compris les services indépendants, sont découvrables et peuvent rendre leur programmation disponible selon de justes modalités, encourageant ainsi la diversité au sein du système et, au final, un plus grand choix pour les Canadiens.
87. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil modifiera le Code sur la vente en gros afin :
    • d’interdire ou empêcher des clauses dans les ententes d’affiliation visant à limiter la capacité des EDR d’offrir une plus grande souplesse et un plus grand choix à leurs abonnés, y compris :
      • des modalités empêchant la distribution de services de programmation offerts à la carte en en forfaits sur mesure;
      • des modalités imposant aux EDR des exigences d’assemblage ou empêchant la modification des forfaits;
      • des garanties de pénétration minimale ou de revenus;
    • d’assurer la disponibilité et la découverte continues d’une gamme variée de services de programmation, dont des services de programmation indépendants, sur de multiples plateformes en prévoyant entre autres choses :
      • d’exiger que les EDR offrent des services indépendants dans au moins un forfait préassemblé, si un tel forfait est disponible, en plus de les offrir sur une base individuelle;
      • d’exiger que les EDR verticalement intégrées s’assurent d’offrir aux services de programmation indépendants un soutien à l’égard de l’assemblage et du marketing comparable à celui qu’ils offrent à leurs propres services;
      • de veiller à ce que les services de programmation réussissent à mieux exploiter leurs droits en ce qui concerne leur programmation, et ce, sur toutes les plateformes, de sorte à ce que les EDR puissent concevoir et exécuter des stratégies multiplateformes novatrices;
    • d’inclure de nouvelles clauses aidant à garantir la négociation juste de modalités et de conditions pour la distribution des services de programmation, y compris :
      • interdire les clauses de la nation la plus favorisée,
      • empêcher des grilles de tarifs basées sur un volume déraisonnable (c.-à-d. des tarifs anticoncurrentiels ou qui ne peuvent être justifiés d’un point de vue commercial),
      • interdire les grilles de tarifs basées sur une pénétration déraisonnable (c.-à-d. des tarifs anticoncurrentiels ou qui ne peuvent être justifiés d’un point de vue commercial, p. ex. qui représentent une indemnisation qui va au-delà de la perte de revenus d’abonnement),
      • faire précisément référence aux cotes d’écoute en tant que facteur d’évaluation de la juste valeur marchande d’un service de programmation lorsqu’il représente un élément déterminant.

Conclusion

88. Le Conseil note que les parties ont mis de l’avant un certain nombre de propositions quant aux clauses spécifiques qui devraient faire partie du Code. À cet égard, bien que le Conseil ait dans l’ensemble identifié les clauses qui se trouveront dans le Code, il publie également, en date d’aujourd’hui, l’avis de consultation de radiodiffusion 2015-97, dans lequel il sollicite des observations sur le libellé du Code sur la vente en gros, avec comme objectif de le mettre en vigueur au plus tard en septembre 2015.
89. Le Code révisé réglementera les relations dans le marché de gros entre toutes les entreprises de distribution et les entreprises de programmation et sera applicable à tous les titulaires de licences par voie réglementaire. D’ici là, le Conseil note qu’il tiendra compte des décisions de politique ci-dessus en ce qui a trait au Code dans tous les processus de règlement de différends qui lui seront soumises.

Un cadre plus accessible et équitable de règlement des différends entre les entreprises de programmation et les entreprises de distribution - Créer les conditions gagnantes pour accroître les choix et la diversité de programmation pour les Canadiens

90. Au cours des dernières années, plusieurs facteurs ont compliqué les négociations d’ententes d’affiliation, y compris l’accélération de la consolidation des entreprises et l’intégration verticale, la nécessité de négocier des ententes multiplateformes et la concurrence plus vive entre les EDR et les entreprises de programmation. Il en découle que les parties demandent souvent l’assistance du Conseil, formellement ou non. Les processus du Conseil visant à résoudre de tels différends, y compris la médiation assistée par le personnel et l’arbitration d’offre finale, sont énoncés dans le bulletin d’information de radiodiffusion et de télécommunication 2013-637.
91. Au cours de l’instance relative à l’acquisition d’Astral par Bell, il a été porté à l’attention du Conseil que les protections et les mécanismes actuels de règlement de différends ne suffiraient pas à empêcher Bell d’abuser de sa position dominante dans le marché. Parmi les mesures adoptées pour remédier à la situation, le Conseil a conclu qu’une procédure de règlement de différend avant la date d’expiration d’une entente existante pouvait réduire les risques encourus par les exploitants des petites entreprises de distribution en raccourcissant les délais des négociations. Il a donc exigé que Bell se soumette à une telle procédure 120 jours avant la date d’expiration d’une entente d’affiliation. Le Conseil a imposé la même exigence à Corus et à Rogers (à titre d’entreprises de programmation).
92. Le Document de travail propose d’imposer une obligation semblable à toute entité verticalement intégrée qui n’aurait pas renouvelé une entente d’affiliation avec un service non verticalement intégré.

Positions des parties

93. Certaines parties s’inquiètent des mécanismes existants de règlement des différends du Conseil qu’elles estiment trop lents, trop coûteux et trop risqués. Les petites EDR et les entreprises de programmation indépendantes soutiennent que ces processus coûtent beaucoup trop cher aux petits organismes et qu’ils exigent beaucoup trop de temps, surtout lorsque l’on compare leur situation à celle des entreprises verticalement intégrées. Beaucoup s’inquiètent aussi des risques inhérents à une telle procédure puisque ce sont à elles qu’il incombe de déposer une plainte contre des parties dont elles dépendent pour leur programmation (dans le cas des EDR) ou pour leur distribution (dans le cas des services de programmation). Elles craignent que le dépôt d’une plainte n’ait une incidence néfaste sur des relations de longue durée et puisse provoquer des représailles. Certaines avancent que le déséquilibre du pouvoir de négociation annule l’efficacité du règlement des différents dans le cas des entreprises indépendantes, surtout pour les entreprises de programmation sans droits de distribution, puisque ce sont les EDR qui décident de les distribuer ou non. La majorité des parties plaident pour un renforcement du Code, souhaitent qu’il devienne immédiatement exécutoire et qu’il s’applique aux services américains.
94. TELUS propose un cadre basé sur des « décisions anticipées » qui clarifierait la façon dont le Conseil interprète et applique les dispositions pertinentes. Plusieurs parties, dont la CCSA, le Consortium des opérateurs de réseaux canadiens (CORC), Eastlink, SaskTel et TekSavvy, suggèrent la mise en place d’une entente d’affiliation de référence ou normalisée qui comprendrait entre autres choses des tarifs de gros normalisés pour l’industrie (CCSA), ainsi que des modalités et conditions normalisées en vertu desquelles il serait possible de distribuer un service de programmation malgré l’absence d’un accord. Le CORC soutient qu’aucune négociation ne devrait empêcher le lancement de nouvelles EDR.
95. Bell propose qu’à l’issue d’une période de transition durant laquelle les ententes d’affiliations actuelles seraient revues sous l’angle du nouveau Code, les mécanismes de règlement des différends et la règle du statu quo cessent de s’appliquer aux grandes EDR (plus de 500 000 abonnés) et aux services verticalement intégrés sans droits de distribution. Les règles de préférence indue continueraient cependant de s’appliquer.
96. Cogeco, Corus, Eastlink, Québecor et Rogers s’opposent à la proposition de Bell sous prétexte qu’elle est discriminatoire et intéressée et que l’arbitrage de l’offre finale, bien qu’imparfaite, vaut mieux que l’absence de tout recours.

Analyse et décisions du Conseil

97. Tel que noté plus loin dans la présente politique, le Conseil supprimera progressivement les privilèges d’accès des anciens services facultatifs de catégorie A. Les premiers visés seront les grands groupes privés de radiodiffusion de langues anglaise et française en 2017, suivis par divers services indépendants en 2018. Cette mesure signifie que la distribution et l’assemblage des services dépendront davantage des forces du marché et que, si certains services risquent de ne pas survivre dans un environnent marqué par un plus grand choix des consommateurs, d’autres s’adapteront et prospéreront. Le Conseil sera cependant disposé à intervenir s’il estime que des parties ont un comportement anticoncurrentiel. Des interventions ciblées pourraient s’avérer nécessaires pour s’assurer que le marché de détail est sain et dynamique, qu’il maximise la souplesse et le choix offerts aux Canadiens et qu’il leur donne accès à une gamme variée de programmation.
98. Afin d’aider à atténuer les craintes de représailles exprimées par les petites EDR et les services de programmation indépendants dans le cadre de la présente instance ainsi que d’instances antérieures, et pour faciliter son intervention lorsque nécessaire, le Conseil estime approprié d’ajouter au Code une disposition prévoyant que tous les titulaires soumettent une demande de règlement de différend 120 jours avant l’expiration d’une entente d’affiliation. Par conséquent, le Conseil pourra intervenir en évitant aux petites entreprises de devoir déposer une plainte, risquant ainsi de mettre en péril leur relation avec des partenaires d’affaires plus imposants. De la même façon, l’obligation actuelle faite à Bell et à Corus de remettre au Conseil toutes leurs ententes d’affiliation sera ajoutée au Code afin d’obtenir des données améliorées qui donneront au Conseil des informations utiles pour le règlement des différends.
99. D’une façon plus générale, le Conseil note que la clause de renversement du fardeau de la preuve continuera à s’appliquer en cas de plainte pour préférence indue ou pour désavantage indu. En vertu de cette clause, lorsqu’un plaignant a démontré l’existence d’une telle préférence ou d’un tel désavantage, il incombe à l’intimé de démontrer que la préférence ou le désavantage n’est pas indu. Cette clause a été établie en raison du fait que la plupart des allégations à l’égard de la préférence indue ont été déposées par des entreprises de programmation à l’endroit des EDR. Le Conseil reconnaît que, dans la plupart des cas, les EDR sont les seules détentrices de renseignements importants sans lesquels les plaignants ne peuvent plaider leur cause.
100. En ce qui a trait à l’argument mis de l’avant par certains services de programmation indépendants quant à l’inefficacité de la procédure de règlement de différends pour les services sans droits de distribution, le Conseil note que l’article 9(1)h) de la Loi lui confère le pouvoir d’émettre une ordonnance rectificative obligeant la distribution d’un service de programmation pendant une période de temps donnée et selon des modalités qu’il précise (p. ex. assemblage, pénétration ou tarifs de gros). Par conséquent, le Conseil pourra publier, s’il le juge nécessaire, une ordonnance rectificative en vertu de l’article 9(1)h) qui exigera la distribution d’un service selon des modalités précises à l’issue d’un jugement de préférence indue, d’une décision portant sur une offre d’arbitrage finale ou d’une procédure accélérée. Le Conseil souligne qu’une telle ordonnance ne s’appliquerait qu’aux parties à un différend et qu’elle représenterait une mesure temporaire destinée à garantir l’efficacité de ses décisions prises à la suite d’une procédure de règlement d’un différend.
101. En ce qui a trait à la proposition de TELUS concernant les décisions anticipées, le Conseil note que rien n’empêche les parties de solliciter des éclaircissements sur l’interprétation et l’application de ses politiques. Le personnel du Conseil peut publier une opinion à caractère non obligatoire, à moins que l’enjeu ne risque, dans les faits, de créer une nouvelle politique ou de modifier une politique existante, ou encore s’il englobe un plus grand nombre de questions ou de parties concernées. En pareil cas, les procédures existantes du Conseil demeurent à la disposition de toutes les parties.
102. Enfin, le Conseil rejette plusieurs propositions de changements à son approche, y compris :
     • la proposition de Bell voulant que le règlement des différends et la règle du statu quo ne s’appliquent pas aux grandes EDR et aux services verticalement intégrés sans droits de distribution - Puisque le but de la règle du statu quo est de s’assurer que les consommateurs ne soient pas privés d’un service en cas de différend et que la procédure de règlement des différends s’est avérée un recours utile pour les parties en cas de rupture des négociations, le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié d’adopter une telle proposition. Toutefois, le Conseil note que la règle du statu quo ne doit pas être invoquée à la légère et qu’elle ne peut servir à accorder un droit d’accès de facto. Cette règle vise à s’assurer que les Canadiens continuent à avoir accès à leurs services préférés quand des EDR et des entreprises de programmation ne s’entendent pas sur des modalités et des conditions de distribution; elle n’a pas pour objectif de protéger ou de défendre les intérêts particuliers de l’une ou de l’autre partie. Le Conseil interviendra s’il a des raisons de croire que les parties invoquent la règle du statu quo pour contrecarrer des négociations menées de bonne foi ou pour isoler un service donné des conséquences liées à la mise en place d’un plus grand choix pour les consommateurs.
     • L’élaboration d’une entente d’affiliation de référence ou normalisée - Le Conseil estime que la mise en application d’une telle proposition représenterait une intrusion injustifiée dans le domaine commercial. Le Code révisé devrait traiter la plupart des préoccupations des intervenants à l’origine de cette proposition. En particulier, l’application du Code à toutes les entreprises autorisées et la suppression des privilèges d’accès devraient entre autres choses aider à veiller à ce que les négociations d’ententes d’affiliation ne retardent pas indûment l’arrivée de nouvelles EDR dans le marché.
     • L’établissement de tarifs de gros normalisés pour l’industrie - Le Conseil s’est éloigné de la réglementation des tarifs de gros, sauf pour la distribution obligatoire au service de base. Cette décision est en partie due à la complexité que représente l’établissement d’un tarif réglementé unique, mais elle reflète aussi le fait que les tarifs de détail ont été déréglementés. De plus, les tarifs de gros peuvent être le résultat d’offres différenciées. Le Conseil estime donc qu’il est préférable de laisser les tarifs être établis par la voie des négociations et, en dernier recours, d’un règlement de différend.
103. Le Conseil n’apporte aucune autre modification à ses mécanismes existants de règlement des différends, tels qu’énoncés dans le bulletin d’information de radiodiffusion et de télécommunication 2013-637. Il affichera bientôt un guide en ligne de règlement des différends afin d’aider les parties à mieux comprendre les processus de règlement à cet égard et à y participer plus efficacement.

Élimination graduelle des privilèges d’accès et introduction d’un ratio entre les services de programmation facultatifs liés et indépendants - Création de conditions équitables permettant aux services facultatifs de trouver de nouvelles façons originales de desservir les Canadiens

104. Le Document de travail avance les propositions suivantes :
     • les services payants et spécialisés de catégorie A perdraient leurs privilèges d’accès;
     • pour chaque groupe de deux services liés^{Retour à la référence de la note de bas de page 9} qu’elle distribue, une EDR verticalement intégrée devrait distribuer au moins un service non verticalement intégré dans la même langue (ratio 2:1).

Positions des parties

Privilèges d’accès

105. La plupart des parties appuient la proposition du Document de travail pour le marché de langue anglaise. Sans s’y opposer formellement, l’IBG, Pelmorex et Stornoway estiment important de conserver les privilèges d’accès des services indépendants de catégorie A de langue anglaise au moins jusqu’au prochain renouvellement de leur licences, afin de leur laisser le temps d’ajuster leurs obligations à la nouvelle réalité.
106. Allarco, l’Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists (l’ACTRA), Blue Ant et Odyssey Television Network (Odyssey) s’élèvent contre la suppression des privilèges d’accès des services de catégorie A de langue anglaise. De son côté, Shaw croit que l’élimination des privilèges d’accès devrait se faire au cas par cas, afin d’offrir aux services la possibilité de plaider pour leur maintien si ceux-ci sont nécessaires pour leur permettre de contribuer de façon importante aux objectifs de la Loi. Shaw estime également que les services indépendants de catégorie A devraient automatiquement conserver leur statut de distribution obligatoire.
107. Dans le marché de langue française, la majorité des intervenants sont en faveur du maintien des privilèges d’accès des services de catégorie A de langue française. Ces intervenants, dont l’Alliance des producteurs francophones du Canada, l’AQPM, Corus, le ministère de la Culture et des Communications du Québec, Pelmorex, l’Union des artistes/Société des auteurs de radio, télévision et cinéma/Association des réalisateurs et réalisatrices du Québec et V Interactions, soulignent la situation particulière du marché de langue française. On y compte moins de services et son secteur de la distribution est dominé par Vidéotron, avec quelque 55 % des abonnés. À cet égard, Bell soutient qu’il faut maintenir les privilèges d’accès jusqu’au moment où aucun distributeur ne desservira plus de 40 % des abonnés du marché québécois. La SRC réclame également le maintien de ces privilèges et propose de les réviser dans trois ans, tandis que l’AQPM souhaite leur maintient leur révision dans cinq ans.
108. L’Union des consommateurs recommande d’éliminer les privilèges d’accès des services détenus par les entreprises verticalement intégrées tout en les maintenant pour les services indépendants, tandis que Québecor et la Fédération nationale des communications appuient la proposition du Document de travail. Québecor croit que les services en question ont atteint leur plein développement et qu’ils se distinguent par une série de marques reconnues et populaires, ce qui signifie que la demande des consommateurs devrait suffire à garantir leur distribution.

Ratio entre les services de programmation liés et indépendants

109. Bell et Rogers appuient le ratio de deux services liés pour un service indépendant (ratio 2:1) que propose le Document de travail afin de réduire l’incidence des autres changements envisagés sur les services facultatifs indépendants et assurer le maintien de la diversité de la programmation. Cependant, Québecor s’oppose à toute mesure de protection visant les entreprises de radiodiffusion indépendantes.
110. Certaines entreprises de radiodiffusion indépendantes, dont Anthem Media Group, Blue Ant, la SRC et le IBG, approuvent le ratio 2:1 à condition qu’il soit calculé en fonction du nombre total des services liés à l’ensemble des entités verticalement intégrées, et non en fonction des services liés à une EDR donnée seulement (autrement dit, pour chaque groupe de deux services détenus par n’importe quelle EDR verticalement intégrée, les EDR devraient distribuer un service indépendant). Selon elles, la proposition du Document de travail réduirait de façon trop importante la protection des services indépendants, surtout compte tenu des autres modifications envisagées au modèle de distribution.
111. En revanche, V Interactions fait valoir qu’un ratio 1:1 protègerait mieux les services indépendants que le ratio 2:1, même calculé selon les critères du IBG et d’autres parties. Stornoway propose d’inverser le ratio et d’envisager une règle de 1:2 (pour chaque service lié, les EDR devraient distribuer deux services indépendants).
112. L’ACTRA et Odyssey s’opposent à l’élimination des règles d’accès existantes et à leur remplacement par un ratio, tandis qu’Allarco estime que son service payant devrait conserver sa protection d’accès et ne pas être assujetti à un ratio.

Analyse et décisions du Conseil

113. Dans la politique réglementaire de radiodiffusion 2015-86, le Conseil annonce la fin de la protection de genre pour tous les services facultatifs de langues anglaise et française et précise que la question des règles d’accès de ces services sera abordée dans la présente politique.
114. Dans le marché de langue anglaise, les trois entités verticalement intégrées (Bell, Rogers et Shaw/Corus) détiennent collectivement près de 80 % de l’ensemble des services de catégorie A de langue anglaise. Dans le marché de langue française, les deux tiers des services facultatifs de langue française sont détenus par des entités verticalement intégrées (Québecor, Bell et Shaw/Corus). Ces entités détiennent également la plupart des services de langue française les plus populaires.
115. Compte tenu de leur influence, de la popularité d’un grand nombre de leurs services, de leur facilité accrue à s’adapter à la demande des auditeurs grâce à la suppression de la protection de genre, ainsi que des nouvelles protections prévues dans le Code sur la vente en gros révisé, le Conseil est convaincu que ces entités continueront à contribuer non seulement au système, mais aussi à la création et à la présentation de programmation canadienne, et ce, même en l’absence de privilèges d’accès ou de toute autre exigence de distribution.
116. Toutefois, en ce qui concerne les services facultatifs indépendants, le Conseil estime que certaines mesures de soutien sont nécessaires. Conformément à la politique réglementaire de radiodiffusion 2015-86, dans laquelle il a harmonisé les exigences de présentation et de dépenses pour les services facultatifs, le Conseil est d’avis qu’une approche harmonisée pour les services indépendants serait appropriée. Précisément, bien que les règles d’accès existantes privilégient les services de catégorie A, un ratio entre les services de programmation liés et indépendants établirait des conditions plus équitables pour tous les services indépendants.
117. Le Conseil prend cependant note des commentaires des parties qui craignent que le ratio 2:1 proposé dans le Document de travail ne protégeraient pas suffisamment les services facultatifs indépendants. Selon le Conseil, un ratio 1:1 entre les services indépendants et les services liés (les EDR qu distribuent un service facultatif lié devraient fournir au moins un service facultatif indépendant/non verticalement intégré) permettrait d’établir un équilibre entre le maintien de la diversité de la programmation et la souplesse offerte aux EDR. Par exemple, une conséquence de cette nouvelle règle pourrait être qu’une EDR qui distribuerait 12 services facultatifs liés de langue anglaise devrait offrir à ses abonnés 12 services facultatifs indépendants de langue anglaise (c.-à-d. non détenus par une autre entité verticalement intégrée).
118. Le Conseil estime que les services indépendants sont une source importante de diversité au sein du système car ils offrent une programmation de créneau à des groupes restreints. Ainsi, la protection de l’accès des services indépendants pris collectivement - bien qu’aucun ne bénéficierait individuellement d’un accès garanti - préserverait la diversité des voix.
119. Enfin, tel que noté dans la politique réglementaire de radiodiffusion 2015-86, le Conseil estime que les services de nouvelles continuent à jouer un rôle essentiel au sein du système de radiodiffusion. Il a donc opté de conserver certaines mesures réglementaires pour s’assurer que les Canadiens continuent d’avoir accès à des nouvelles et à des informations de grande qualité et profitent de toutes sortes d’opinions sur une variété de sujets d’intérêt général. L’ordonnance de radiodiffusion 2013-735, qui décrit le régime spécial de distribution des services canadiens de nouvelles nationales demeurera en vigueur.

Conclusion

120. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil éliminera par étapes, à mesure du renouvellement de leurs licences, les privilèges d’accès des services de catégorie A facultatifs - y compris des services en langues tierces, tel que discuté plus loin. Les premiers concernés seront les services de catégorie A des grands groupes privés de radiodiffusion de langues anglaise et française, à compter de leur prochaine période de licence débutant le 1^er septembre 2017, suivis par divers services indépendants de catégorie A, à compter de leur prochaine période de licence. Le renouvellement des licences de ces services indépendants devrait débuter en septembre 2018.
121. De plus, à compter du 1^er septembre 2018, date à laquelle certains services indépendants commenceront à perdre leurs privilèges d’accès, les EDR verticalement intégrées devront, pour chaque service lié ou leur appartenant qu’elles distribuent, fournir au moins un service de programmation indépendant dans la même langue, si disponible. Ce ratio 1:1 ne s’appliquera qu’aux services de télévision facultatifs sans garantie d’accès. Le Conseil exclura donc de son calcul les services qui bénéficient d’une distribution obligatoire en vertu de l’article 9(1)h) de la Loi, y compris les services nationaux de nouvelles. Les stations de télévision traditionnelle, les services éducatifs, les services pour adultes et les services sonores payants, de même que les entreprises de programmation exemptées autres que celles qui opèrent en vertu de l’ordonnance de radiodiffusion 2015-88, seront aussi exclus du calcul.

Autres mesures visant à encourager le choix, la diversité de la programmation et la représentation

Assurer aux Canadiens des communautés de langue officielle en situation minoritaire un accès aux services de télévision dans leur langue officielle

122. Le Document de travail propose de maintenir l’actuelle exigence faite à toutes les EDR terrestres autorisées de distribuer un service facultatif dans la langue de la minorité, lorsque tel service est autorisé, pour chaque groupe de dix services qu’elles distribuent dans la langue de la majorité. Le Document de travail propose également d’appliquer cette obligation aux fournisseurs de télévision par SRD.

Positions des parties

123. Les porte-parole des CLOSM et les EDR se disent généralement satisfaits de l’approche réglementaire du Conseil.
124. Certaines entreprises de télévision éducative telles que Knowledge Network, Télé-Québec et TVO/TFO demandent au Conseil de rendre leurs signaux disponibles partout au Canada. D’autres intervenants, dont la FCFA, appuient leur demande.

Analyse et décisions du Conseil

125. Les dispositions de la politique canadienne de radiodiffusion énoncées à l’article 3(1) de la Loi prévoient entre autres ce qui suit :
     • les radiodiffusions de langues anglaise et française, malgré certains points communs, diffèrent quant à leurs conditions d’exploitation et, éventuellement, quant à leurs besoins - article 3(1)c),
     • le système canadien de radiodiffusion devrait, par sa programmation et par les chances que son fonctionnement offre en matière d’emploi, répondre aux besoins et aux intérêts, et refléter la condition et les aspirations, des hommes, des femmes et des enfants canadiens, y compris l’égalité sur le plan des droits, la dualité linguistique et le caractère multiculturel et multiracial de la société canadienne ainsi que la place particulière qu’y occupent les peuples autochtones - article 3(1)d)(iii),
     • tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d’une programmation canadienne - article 3(1)e),
     • une gamme de services de radiodiffusion en français et en anglais doit être progressivement offerte à tous les Canadiens, au fur et à mesure de la disponibilité des moyens - article 3(1)k).
126. De plus, le Conseil a le devoir, en tant qu’institution fédérale et conformément à l’article 41 de la Loi sur les langues officielles, de s’assurer que des mesures positives soient prises pour favoriser l’épanouissement des minorités linguistiques francophones et anglophones du Canada, soutenir leur développement et promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne.
127. Pour atteindre ces objectifs, le Conseil a instauré une série de mesures réglementaires qui favorisent l’accès des CLOSM au système de télévision canadien ainsi que leur propre représentation au sein de ce système. Sur le plan de la représentation, il a imposé à de nombreuses entreprises de radiodiffusion des conditions de licence visant à s’assurer que les CLOSM se voient elles-mêmes représentées dans les émissions de télévision qu’elles regardent. Il a également publié des ordonnances de distribution obligatoire en vertu de l’article 9(1)h) de la Loi qui visent les services apportant une contribution exceptionnelle à cet égard (p. ex. UNIS, RDI, CBC News Network, ARTV et TVA)^{Retour à la référence de la note de bas de page 10}. Sur le plan de l’accès, il a mis en place des règles exigeant que les fournisseurs terrestres et par SRD s’assurent que les CLOSM reçoivent un nombre équitable de services dans leur langue.
128. Le dossier public de la présente instance indique que les mesures réglementaires actuelles répondent aux besoins des CLOSM partout au Canada, que leur coût n’est pas prohibitif et qu’elles reçoivent en général l’appui des EDR. Par conséquent, le Conseil estime raisonnable de maintenir, de manière générale, les exigences réglementaires actuelles, tout en les adaptant de manière à tenir compte des changements apportés au cadre réglementaire à l’issue du présent processus et à accorder une plus grande souplesse à l’offre de choix de services de télévision des EDR. Plus précisément, le Conseil mettra en place les mesures suivantes :
     • En vertu du Règlement actuel, les EDR terrestres titulaires doivent fournir un service de catégorie A, B ou C dans la langue de la CLOSM pour dix services distribués dans la langue de la majorité (ratio 1:10). Puisque le Conseil a annoncé son intention de regrouper les services de catégories A, B et C en une seule catégorie de services facultatifs (politique réglementaire de radiodiffusion 2015-86), il entend également modifier le ratio 1:10 de façon à l’appliquer à tous les services facultatifs, quelle que soit leur désignation actuelle. Les EDR terrestres pourront ainsi continuer à choisir les services facultatifs dans la langue de la minorité qui répondent au mieux aux besoins des citoyens qui souscrivent à leurs services.
     • À l’heure actuelle, les distributeurs par SRD doivent distribuer tous les services de catégorie A. Cette obligation sera remplacée par le ratio 1:10 dans les marchés anglophones (un service facultatif en français, lorsque disponible, pour dix services de programmation en anglais). Cette modification permettra aux distributeurs par SRD de choisir les services facultatifs de langue française qui répondent au mieux aux besoins de leur clientèle, tout en s’assurant d’offrir à tous les Canadiens un nombre raisonnable de services en français.
129. Les changements susmentionnés auront peu d’effet sur le nombre total des services facultatifs dans la langue de la minorité distribués par les EDR, mais ils permettront à diverses EDR de se démarquer dans leur marché.
130. Tel que noté précédemment, le Conseil permettra également aux fournisseurs terrestres et par SRD autorisés de demander une condition de licence les autorisant à distribuer, au service d’entrée de gamme, une chaîne éducative hors province dans chaque langue officielle, dans les provinces et territoires où il n’existe pas de chaîne éducative désignée^{Retour à la référence de la note de bas de page 11}. Cette mesure permettrait une plus grande distribution des services de télévision éducatifs au Canada sans toutefois limiter la souplesse des EDR. Elle pourrait aussi avoir une incidence positive sur les CLOSM des deux marchés linguistiques puisque les Canadiens auraient accès à davantage de programmation de qualité dans la langue de leur choix, y compris une programmation destinée aux enfants et aux jeunes.
131. Enfin, le Conseil note que des EDR terrestres ont déjà offert, par le passé, des forfaits de services de langue française dans les marchés francophones, tel qu’exigé en vertu de la réglementation actuelle. Afin de s’assurer que les citoyens des CLOSM du Canada se voient eux-mêmes représentés dans leur programmation, le Conseil incite fortement les EDR à offrir des forfaits de services de langue française quel que soit leur marché d’exploitation.

Rendre tous les genres de programmation à caractère ethnique et en langue tierce plus accessibles et abordables pour les Canadiens

132. Les propositions du Document de travail sont les suivantes :
     • supprimer les privilèges d’accès et l’obligation d’abonnement préalable pour les services de catégorie A à caractère ethnique et en langue tierce;
     • obliger les EDR à offrir un service canadien en langue tierce (s’il en existe) pour chaque service non canadien en langue tierce qu’elles distribuent;
     • simplifier la procédure d’attribution de licences pour les services à caractère ethnique et en langue tierce en créant un même type de licence pour tous, qu’ils soient de catégorie A ou de catégorie B, et en harmonisant leurs exigences, y compris leurs exigences en matière de dépenses au titre des émissions canadiennes.

Ce que les Canadiens ont dit

133. Un certain nombre de participants canadiens aux étapes 1 et 2 ont exprimé le désir d’acheter des services à caractère ethnique et en langue tierce sur une base individuelle. Ils ont fait valoir que beaucoup des services disponibles ne sont pas accessibles à moins d’acheter des forfaits souvent onéreux auprès des EDR. De plus, ils ont souligné que les communautés de langues tierces sont collectivement mal desservies et que l’afflux continuel de nouveaux immigrants implique un besoin et une demande de services dans d’autres langues. Un participant a noté qu’un plus grand choix de services canadiens en langues tierces et une plus grande accessibilité à cet égard augmenteraient les chances que les Canadiens s’adressent à des fournisseurs canadiens légaux.

Positions des parties

134. Les télédiffuseurs de services de catégorie A à caractère ethnique Asian Television Network (ATN), Corus, Fairchild et Odyssey s’opposent non seulement à la proposition du Conseil d’éliminer l’exigence d’abonnement préalable, mais aussi à la suppression des privilèges d’accès pour les services de catégorie A à caractère ethnique.
135. Ces parties soutiennent que l’adoption de telles mesures pourrait entraîner une perte de distribution des services canadiens à caractère ethnique et, par corollaire, une réduction de leur contribution au système et la fermeture de plusieurs de ces services. Fairchild s’inquiète plus précisément des négociations à venir avec les EDR si le Conseil concrétise ses propositions et soutient que les EDR auraient alors tout intérêt à remplacer leurs services par un service exempté avec moins d’obligations. De même, Odyssey soutient que les abonnés, s’ils bénéficient d’un environnement à la carte, pourront contourner tous les services canadiens et choisir des services étrangers. Odyssey note que ceux-ci affichent des tarifs avantageux puisque leurs coûts de production de programmation sont déjà amortis dans leur marché d’origine, qu’ils ne sont pas assujettis à des exigences en matière de dépenses et de programmation canadiennes, et qu’ils disposent de ressources plus importantes.
136. Quelques titulaires ont aussi avancé des propositions précises. Par exemple :
     • ATN suggère de maintenir l’exigence de distribuer des services de catégorie A à caractère ethnique dans les régions où au moins 10 % de la population est d’une ou de plusieurs origines ethniques ciblées par le service (article 18(2)c) du Règlement);
     • Corus et Festival Portuguese Television proposent d’offrir aux abonnés une prépondérance de services canadiens en langue tierce dans la même langue que les services non canadiens distribués;
     • Fairchild demande au Conseil de redéfinir les services en langues tierces qui peuvent profiter de l’exigence d’abonnement préalable et d’une distribution obligatoire en fonction d’un pourcentage d’heures de contenu canadien fixé par condition de licence;
     • Ethnic Channels Group recommande au Conseil de fixer un tarif de gros maximal (environ 1,50 $/mois) pour les services de catégorie A à caractère ethnique, comme il le fait déjà pour les services 9(1)h), s’il maintient la règle d’abonnement préalable.
137. Rogers et Shaw approuvent la suppression de la règle d’abonnement préalable. Rogers appuie également l’élimination des protections de catégorie A pour les services en langues tierces.

Analyse et décisions du Conseil

138. La règle d’abonnement préalable prévoit qu’à moins d’indication contraire d’une condition de leur licence, les EDR titulaires qui offrent à leurs abonnés un service d’intérêt général non canadien en langue tierce ou un service de catégorie B d’intérêt général en langue tierce doivent aussi distribuer un service de catégorie A à caractère ethnique lorsqu’un tel service est disponible dans la même langue principale. Cette exigence augmente pour les Canadiens le coût des services en langue tierce, qui ont déjà tendance à coûter cher. À l’heure actuelle, par exemple, l’EDR qui voudrait distribuer RAI, le service du télédiffuseur public italien, devrait l’assembler avec le service en italien de catégorie A Telelatino. Résultat : les Canadiens ne peuvent ni s’abonner uniquement à RAI, ni souscrire à un forfait qui ne comprend pas Telelatino. Ils doivent donc payer les deux services pour obtenir RAI.
139. Le Conseil note que l’élimination de la règle d’abonnement préalable et des privilèges d’accès pour les services de catégorie A en langue tierce et à caractère ethnique donnerait aux Canadiens davantage de souplesse et de choix en leur permettant de ne s’abonner qu’aux services qu’ils veulent. De plus, cette approche permettrait aux EDR de s’adapter plus facilement aux besoins et aux demandes des consommateurs compte tenu des nouvelles règles d’offres à la carte et autres règles de distribution, et qu’elle rendrait ces services généralement plus accessibles et plus abordables pour les Canadiens.
140. La suppression des privilèges d’accès pour les services de catégorie A en langue tierce et à caractère ethnique serait compatible avec l’élimination de tels privilèges pour tous les autres services spécialisés de catégorie A, ce qui simplifierait la procédure d’attribution de licences du Conseil (c.-à-d. que tous les services facultatifs seraient autorisés sous une même grande catégorie de licence) et stimulerait davantage l’innovation, entre autres en permettant à de nouvelles entreprises de desservir les communautés ethniques et de langues tierces en pleine croissance.
141. Le ratio 1:1 que propose le Document de travail (à l’effet que pour chaque service non canadien en langue tierce qu’elles distribuent, les EDR devraient offrir un service canadien dans la même langue tierce, si disponible) ferait en sorte que les Canadiens aient un meilleur accès à une programmation canadienne en langue tierce et à caractère ethnique, tout en ayant accès à une programmation non canadienne en langue tierce. Contrairement à la règle d’abonnement préalable, le ratio 1:1 ne limiterait pas la liberté des Canadiens de choisir eux-mêmes les services qu’ils souhaitent recevoir et payer, et assurerait que les services existants de catégorie B et les services exemptés en langues tierces bénéficient d’un meilleur accès au système.
142. De plus, le Conseil note que conformément aux exigences d’assemblage énoncées à l’article 27(3) du Règlement, les EDR titulaires qui distribuent un service non canadien en langue tierce doivent l’offrir à leurs abonnés dans un bloc de services comprenant un ou plusieurs services canadiens en langue tierce dans la même langue principale. Afin de fournir un certain appui aux services canadiens à caractère ethnique et en langues tierces, le Conseil estime approprié d’établir une exigence d’assemblage semblable en vertu des nouvelles règles de distribution. Plus précisément, les EDR qui offrent des forfaits préassemblés de services en langues tierces devront s’assurer d’offrir les services non canadiens en langues tierces dans un forfait comprenant des services canadiens dans la même langue, lorsque disponibles, selon un ratio d’au moins un service canadien pour chaque service non canadien. Cette exigence n’obligera pas les Canadiens à s’abonner préalablement au service canadien dans tous les cas; elle ne s’appliquera que si une EDR a décidé d’offrir des services non canadiens à caractère ethnique ou en langue tierce dans un forfait préassemblé. Si cette mesure ne garantit pas d’abonnements à des services canadiens en langues tierces, elle apportera cependant un certain soutien à ces services, atténuant ainsi les risques d’incidence néfaste que les options à la carte et de petit forfait de base pourraient avoir sur les services canadiens en langues tierces.
143. Enfin, selon le Conseil, la mise en place d’un processus simplifié d’attribution de licence et l’élimination des privilèges d’accès pour les services de catégorie A rend non nécessaire de maintenir l’exigence, énoncée à l’article 18(2)c) du Règlement, visant la distribution des services de catégorie A à caractère ethnique dans certaines collectivités. Le Conseil est d’avis que les EDR voudront vraisemblablement continuer à offrir les services en question pour répondre aux besoins et aux demandes de leurs abonnés appartenant à des groupes ethnoculturels de langues tierces sans qu’il soit nécessaire de prévoir d’exigence précise à cet égard.

Conclusion

144. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil effectuera les changements suivants :
     • suppression des règles d’accès et des exigences d’abonnement préalable pour les services de catégorie A à caractère ethnique et en langue tierce;
     • pour chaque service non canadien en langue tierce qu’elles distribueront, les EDR devront offrir un service canadien à caractère ethnique ou en langue tierce dans la même langue, lorsque disponible;
     • les EDR qui offriront des forfaits préassemblés composés de tels services devront distribuer avec chaque service non canadien en langue tierce un service canadien à caractère ethnique ou en langue tierce dans la même langue (ratio 1:1), lorsque disponible.

Encourager le dégroupement des services multiplex pour permettre aux Canadiens de ne choisir que les canaux qu’ils veulent

145. Un service multiplex est un service dont la programmation est distribuée sur de multiples « canaux » offerts ensemble. L’exploitant d’un tel service peut organiser la programmation de ces canaux de diverses façons, mais les stratégies les plus courantes consistent à programmer les canaux par thèmes (émissions comiques, dramatiques, action), comme dans le cas des services axés sur les films The Movie Network et Movie Central, ou par région, ce qui est le cas de certains services de sports (Rogers Sportsnet, TSN).
146. À l’heure actuelle, les services payants et les services de sports d’intérêt général sont généralement autorisés à multiplexer leurs services à leur gré (aucune limite au nombre de multiplex qu’ils peuvent offrir), à condition que chaque multiplex ou canal respecte toutes les exigences de la licence (p. ex. exigence de présentation, nature de service, catégories de programmation). De plus, les services payants de catégorie A sont assujettis à une condition de licence normalisée qui prévoit que tous les multiplex doivent être offerts dans un seul forfait (politique réglementaire de radiodiffusion 2011-443). Cette règle empêche par exemple de commercialiser et de vendre HBO Canada sur une base individuelle. Les services de sports d’intérêt général ne sont pas assujettis à cette règle.

Ce que les Canadiens ont dit

147. Quelques participants canadiens à la consultation en ligne se sont plaints des groupements et des tarifs des services tels que HBO, TMN, Super Écran, Super Channel, les chaînes multiculturelles et les forfaits de sports. S’ils admettent que les groupements permettent des rabais, ils ne comprennent pas pourquoi ils devraient acheter tous les canaux d’un forfait plutôt que d’opter pour un seul.

Positions des parties

148. Bell est d’avis qu’il n’est ni pratique, ni nécessaire d’étendre le modèle à la carte à tous les multiplex d’un service et ajoute qu’une telle approche ne signifierait pas une économie pour le consommateur. Selon Bell, les participants à l’instance ont généralement reconnu les avantages des multiplex et admettent que leur dégroupement provoquerait de la confusion et une hausse inutile des prix.
149. MTS déclare que le multiplexage est une bizarrerie du système qui empêche d’offrir des chaînes à la carte. TELUS affirme avoir reçu de nombreuses plaintes de consommateurs qui déplorent de devoir acheter les services de cinéma associés à HBO (TMN dans l’est du Canada et Movie Central dans l’ouest) pour pouvoir s’y abonner et observe que, du point de vue du consommateur, le multiplex ne représente pas un seul service, mais une série de canaux distincts.

Analyse et décisions du Conseil

150. La règle voulant que les multiplex des services payants soient offerts ensemble, en un seul forfait, visait surtout à prévenir une concurrence directe entre les multiplex individuels et les services de catégorie A bénéficiant d’une protection de genre. Puisque le Conseil a éliminé la protection de genre dans la politique réglementaire de radiodiffusion 2015-86, le raisonnement étayant l’obligation de réunir tous les multiplex payants dans un seul forfait n’est plus valide.
151. Par conséquent, afin d’éliminer une barrière réglementaire limitant la souplesse offerte aux abonnés, le Conseil estime approprié de lever la restriction ci-dessus, permettant ainsi aux services payants d’offrir leurs signaux individuellement à leurs abonnés. Le Conseil supprimera donc des conditions de licence normalisées actuelles de ces services l’obligation qui leur est faite de réunir tous les multiplex en un seul forfait lorsqu’il mettra à jour ces conditions en fonction des décisions de politique de la présente instance.
152. Le Conseil est préoccupé par la possibilité que de nouveaux multiplexages de services ne limitent la liberté des Canadiens de choisir les services individuels qu’ils veulent à la carte, ainsi que celle des EDR d’offrir de telles options. Par conséquent, il estime approprié de restreindre les nouveaux multiplex comme suit :
     • il modifiera les conditions de licence normalisées des services payants et des services de sports d’intérêt général pour leur interdire d’ajouter de nouveaux multiplex, à moins d’y être autorisés par condition de licence;
     • il exigera que les autres services désireux d’offrir des multiplex soumettent une demande d’autorisation explicite en ce sens. Les services qui déposeront de telles demandes devront démontrer pourquoi il ne serait pas plus approprié d’autoriser un nouveau service ou d’enregistrer un service exempté.

Renforcer la concurrence entre les entreprises de distribution de radiodiffusion et offrir aux Canadiens un plus grand choix de fournisseurs de services de télévision

153. Le Document de travail propose d’élargir la portée de l’ordonnance d’exemption applicable aux EDR terrestres desservant moins de 20 000 abonnés (ordonnance de radiodiffusion 2014-445) de façon à leur permettre d’entrer dans les marchés d’EDR autorisées et leur faire concurrence.

Ce que les Canadiens ont dit

154. Au cours de la consultation en ligne, le Conseil a reçu un certain nombre de commentaires de la part de Canadiens soulignant la nécessité d’une plus grande concurrence entre les EDR. Les participants se sont plaints de l’absence d’une « saine concurrence » entre les fournisseurs de services, ce qui a pour corollaire un choix et une abordabilité généralement limités.

Positions des parties

155. Le CORC note que la proposition du Document de travail d’élargir la portée de l’ordonnance de radiodiffusion 2014-445 pour permettre aux EDR exemptées de faire concurrence aux EDR autorisées dans leurs marchés stimulerait la concurrence et augmenterait les choix offerts aux consommateurs. Le CORC et TekSavvy ont des réserves quant au processus actuel de demandes d’attribution de licences, qu’ils voient comme une barrière à l’entrée, et déclarent que le processus est long, onéreux et trop lourd.
156. La CCSA note que les EDR titulaires sont déjà avantagées comparativement aux petites EDR concurrentielles autorisées, puisqu’elles bénéficient d’un accès à d’immenses ressources commerciales, d’un énorme marketing d’entreprise, d’un capital d’investissement dans des réseaux et des installations, ainsi que de frais de programmation et de transport de gros beaucoup moins élevés et négociés au niveau organisationnel.
157. Access et la CCSA proposent de modifier l’ordonnance d’exemption pour y ajouter les coopératives sans but lucratif appartenant à la communauté, quels que soient leur taille et leur emplacement, afin de s’assurer que celles-ci continuent à offrir un plus grand choix de fournisseurs aux Canadiens.
158. TELUS propose une mesure simplifiée visant l’ajout des EDR terrestres aux licences régionales, ce qui est actuellement accompli dans le cadre des processus de la Partie 1. TELUS propose que le Conseil demande plutôt un simple avis, ce qui mettrait un terme aux inquiétudes concernant la longueur et la lourdeur des procédures de demande, tant pour les EDR que pour le Conseil.

Analyse et décisions du Conseil

159. Dans la politique réglementaire de radiodiffusion et de télécom 2014-576, le Conseil a déterminé que les politiques d’annulation de 30 jours pour les services téléphoniques locaux, les services Internet et les EDR seraient interdites. Cette interdiction facilitera la tâche des consommateurs qui désirent changer de fournisseur de services, surtout dans le cas des abonnés à des services de télécommunication et de distribution de radiodiffusion offerts en forfait. De plus, elle favorisera un marché plus dynamique, tout en supprimant des obstacles inutiles au choix des consommateurs (p. ex. les abonnés ne devront plus payer en double lorsqu’ils annulent leurs services et changent de fournisseur de services).
160. De façon semblable, selon le Conseil, modifier l’ordonnance d’exemption énoncée dans l’ordonnance de radiodiffusion 2014-445 afin de faciliter l’entrée de nouvelles entreprises dans les marchés déjà desservis par des EDR autorisées pourrait stimuler la concurrence et augmenter les choix offerts aux consommateurs. Le Conseil note que cette proposition serait compatible avec l’article 5(2)g) de la Loi, car elle éliminerait le fardeau administratif imposé aux nouvelles EDR en raccourcissant d’environ 8 à 10 mois la période d’obtention de l’autorisation du Conseil en vue de lancer de tels services.
161. Le Conseil lancera donc une procédure de suivi pour élargir la portée de l’ordonnance d’exemption visant les EDR terrestres et permettre à celles qui desservent moins de 20 000 abonnés d’entrer dans les marchés d’EDR autorisées et leur faire concurrence. Dans le cadre de ce suivi, il demandera aux parties des avis sur les exigences réglementaires qui devraient s’appliquer à ces EDR et sur leur mode d’application. Les entreprises concurrentielles admissibles à une exemption devraient en informer le Conseil par écrit au plus tard trois mois avant le lancement de leurs activités dans la nouvelle zone de desserte. La lettre sera affichée sur le site web du Conseil au lancement du service et contiendra des renseignements pertinents sur l’exploitation de l’entreprise, y compris les grilles de distribution.
162. Pour en revenir à la proposition de la CCSA et d’Access d’exempter de l’obligation de détenir une licence les coopératives sans but lucratif, quel que soit le nombre de leurs abonnés, le Conseil observe que cette modification ne profiterait qu’à Access et que cette EDR compte bien plus que 20 000 abonnés dans la zone de desserte autorisée de Regina. Il estime qu’Access n’a pas démontré en quoi son statut d’entreprise sans but lucratif justifie qu’elle soit traitée différemment des autres EDR autorisées qui desservent plus de 20 000 abonnés. Par conséquent, le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié de modifier l’ordonnance d’exemption pour y ajouter les coopératives sans but lucratif.
163. En outre, le Conseil ne s’attend pas, une fois l’ordonnance d’exemption modifiée, à recevoir un grand nombre de demandes de licences individuelles ou régionales de radiodiffusion en vue d’exploiter de nouvelles EDR terrestres, autrement qu’en des cas exceptionnels. Par conséquent, le Conseil n’estime ni nécessaire ni opportun d’adopter une procédure simplifiée pour ajouter une EDR terrestre à une licence régionale. Le Conseil pourra reconsidérer la valeur de cette mesure à une date ultérieure.

Secrétaire général

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Annexe à la politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015-96

Date de modification :

2015-03-19