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Décision de télécom CRTC 2007-89
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Ottawa, le 14 septembre 2007
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Télébec, Société en commandite - Demande en vertu de la partie VII visant le recouvrement du manque à gagner dans le compte de report des prix plafonds
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Référence : 8678-T78-200609654
Avis de modification tarifaire 350
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Dans la présente décision, le Conseil rejette la proposition de Télébec, Société en commandite (Télébec) visant à recouvrer une partie du manque à gagner que la compagnie affiche dans son compte de report des prix plafonds à l'aide d'une subvention provenant du Fonds de contribution national et de modifications qu'elle apporterait à la méthode de calcul de sa subvention de façon à accroître son exigence de subvention totale. Le Conseil rejette également la proposition de Télébec visant à recouvrer le reste du manque à gagner en appliquant les hausses tarifaires proposées dans l'avis de modification tarifaire 350, autres que celles proposées pour les tarifs applicables aux téléphones payants, que le Conseil approuve ici de façon définitive.
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Le Conseil ordonne à Télébec d'amortir sur quatre ans, en montants égaux, le manque à gagner cumulé dans son compte de report des prix plafonds. Il lui ordonne également d'affecter la totalité de son manque à gagner, calculé en fonction des revenus pondérés, à tous les ensembles de services, sauf à l'ensemble des Services dont les tarifs ont été gelés, à l'ensemble des Services de téléphones payants et à l'ensemble des Services aux concurrents. Le Conseil ordonne également à Télébec de déposer au plus tard le 28 septembre 2007 les limites de ses ensembles de services, recalculées en tenant compte du facteur exogène établi dans la présente décision.
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Introduction
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1.
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Dans la décision de télécom 2006-9, le Conseil a estimé que le compte de report de Télébec, Société en commandite (Télébec) afficherait un manque à gagner à la fin de la quatrième année de la période de plafonnement des prix. Il a également estimé que Télébec devrait être autorisée à recouvrer le manque à gagner de son compte de report au moyen d'un rajustement exogène puisque le manque à gagner est attribuable à des mesures que le Conseil lui a imposées. Le Conseil a donc ordonné à Télébec de déposer une proposition de facteur exogène qui lui permettrait de recouvrer le manque à gagner de son compte de report.
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2.
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Le Conseil a reçu une demande de Télébec, datée du 14 juillet 2006 et modifiée le 15 juin 20071 (demande en vertu de la partie VII), dans laquelle la compagnie a proposé de recouvrer le manque de gagner de son compte de report. Dans sa demande, Télébec a indiqué que son manque à gagner cumulé s'élèverait à 2,709 millions de dollars au 30 juillet 2007 et son manque à gagner récurrent annuel s'élèverait à 3,046 millions de dollars au 1er août 2007.
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3.
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Télébec a proposé de recouvrer le manque à gagner cumulé dans son compte de report par l'entremise du Fonds de contribution national (FCN). La compagnie a également proposé de recouvrer (i) 2,183 millions de dollars du manque à gagner récurrent en modifiant la méthode de calcul de la subvention, ce qui occasionnerait une hausse des transferts provenant du FCN, et (ii) 863 000 dollars du manque à gagner récurrent en majorant les tarifs des services tarifés.
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4.
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Le 13 juillet 2007, Télébec a déposé l'avis de modification tarifaire 350 réclamant la mise en oeuvre des majorations des services tarifés présentées dans sa demande en vertu de la partie VII.
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5.
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Le Conseil n'a reçu aucune observation au sujet de ces demandes. Le dossier de l'instance a été fermé le 13 juillet 2007.
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6.
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Le Conseil estime que les demandes de Télébec soulèvent les questions suivantes :
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I. Le montant du manque à gagner dans le compte de report de Télébec
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II. Le bien-fondé de la proposition de Télébec de recouvrer une partie du manque à gagner en puisant dans le FCN
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III. L'application du facteur exogène
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IV. Le bien-fondé des majorations tarifaires proposées par Télébec
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I. Le montant du manque à gagner dans le compte de report de Télébec
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7.
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Dans la décision de télécom 2006-9, le Conseil a estimé que le compte de report de Télébec afficherait un manque à gagner récurrent de 1,4 million de dollars et un solde cumulé de 0,5 million de dollars à la fin de la quatrième année de la période de plafonnement des prix. Le Conseil s'attendait également à ce que le manque à gagner récurrent de Télébec atteigne 3,3 millions de dollars d'ici la fin de l'année de prolongation de la période de plafonnement des prix.
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8.
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Télébec a estimé que pendant la période du 1er août 2006 au 31 juillet 2007, elle aurait ajouté 1,835 million de dollars à son compte de report et en aurait retiré 4,881 millions de dollars, conformément aux conclusions que le Conseil a tirées dans des décisions précédentes. Télébec a fait valoir qu'elle aurait donc un manque à gagner cumulé dans son compte de report de 2,709 millions de dollars au 31 juillet 2007 et un manque à gagner annuel récurrent dans son compte de report de 3,046 millions de dollars au 1er août 2007.
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Résultats de l'analyse du Conseil
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9.
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Le Conseil a examiné les données que Télébec a fournies dans sa demande en vertu de la partie VII et convient qu'au 31 juillet 2007, le compte de report de Télébec affichait un manque à gagner cumulé de 2,709 millions de dollars et un manque à gagner récurrent annuel de 3,046 millions de dollars au 1er août 2007.
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II. Le bien-fondé de la proposition de Télébec de recouvrer une partie du manque à gagner en puisant dans le FCN
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10.
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Télébec a fait valoir qu'il ne conviendrait pas qu'elle recouvre le manque à gagner de son compte de report au moyen d'un rajustement exogène du fait que tout mécanisme visant à recouvrer le manque à gagner en imposant de fortes hausses tarifaires nuirait à sa compétitivité et réduirait sa clientèle.
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11.
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Télébec a proposé de recouvrer son manque à gagner cumulé de 2,709 millions de dollars à l'aide d'une subvention spéciale provenant du FCN, faisant valoir que le montant du manque à gagner cumulé était égal au montant du manque à gagner attribuable à ses besoins de revenus initiaux. Télébec a fait valoir que l'approbation de sa proposition lui éviterait désormais la nécessité d'apporter des rajustements exogènes ponctuels.
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12.
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Télébec a fait valoir que la presque totalité du manque à gagner récurrent estimé à 3,046 millions de dollars était attribuable au fait qu'elle effectuait deux prélèvements annuels sur son compte de report. Télébec a indiqué que ces deux prélèvements, lesquels étaient particuliers à la compagnie et servaient à recouvrer le manque à gagner attribuable à ses besoins de revenus initiaux, étaient les suivants : (i) un retrait annuel de 1,9 million de dollars causé par l'épuisement de compte de report des revenus initiaux, et (ii) un retrait annuel de 820 000 dollars pour compenser le manque à gagner attribuable à ses besoins en revenus initiaux qui a été recalculé à la suite de la décision de télécom 2005-42.
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13.
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Télébec a proposé de recouvrer 2,183 millions de dollars de son manque à gagner récurrent en modifiant la méthode de calcul de la subvention. À cet égard, Télébec a proposé de se servir du tarif le plus élevé du service local de base (SLB) de résidence approuvé pour une autre grande entreprise de services locaux titulaire (ESLT) pour calculer son exigence de subvention par service d'accès au réseau (SAR) dans les zones de desserte à coût élevé (ZDCE)3, soit une majoration de ses tarifs actuels. Télébec a fait remarquer que si sa proposition était approuvée, son exigence de subvention annuelle augmenterait de 2,183 millions de dollars en 2007. Télébec a cependant fait remarquer que ses besoins annuels de subvention diminueraient tous les ans parce que les tarifs dont les grandes ESLT se servent pour calculer la subvention (les tarifs imputés) augmenteraient d'un facteur d'inflation annuel jusqu'à concurrence de 30 $.
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14.
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Télébec a soutenu que sa proposition était à la fois raisonnable et acceptable du fait (i) qu'elle tenait compte de sa situation financière et réglementaire, (ii) que la subvention proposée ne servirait qu'à rembourser les prélèvements effectués sur son compte de report pour des dépenses qui lui sont propres, et (iii) que la proposition permettrait de minimiser les effets concurrentiels négatifs qu'elle aurait subis si, pour recouvrer son manque à gagner, elle n'avait fait qu'augmenter les tarifs de son service local de base.
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Résultats de l'analyse du Conseil
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15.
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Le paragraphe 46.5(1) de la Loi sur les télécommunications stipule ce qui suit :
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Le Conseil peut enjoindre à un fournisseur de services de télécommunication de contribuer, aux conditions qu'il détermine, à un fonds établi pour soutenir l'accès continu à des services de télécommunication de base aux Canadiens.
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16.
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Le Conseil fait remarquer qu'il a établi le régime de contribution, notamment le FCN, pour que toute la population canadienne ait accès à des services de télécommunication de base, et ce en subventionnant le coût élevé de la fourniture des services locaux de résidence dans les régions rurales et éloignées. Il précise que dans la décision de télécom 2000-745, il a introduit une nouvelle façon de calculer l'exigence de subvention afin que le régime de contribution fournisse des subventions suffisantes pour offrir un SLB de résidence abordable dans les régions rurales et éloignées.
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17.
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Le Conseil fait remarquer qu'il a approuvé les prélèvements que Télébec a effectués sur son compte de report pour financer des initiatives liées au recouvrement (i) de la transférabilité des numéros locaux (TNL) et des coûts de démarrage de la concurrence locale, (ii) des coûts engagés pour équiper les téléphones payants d'un téléscripteur, (iii) des coûts engagés pour mettre en ouvre les plans d'amélioration du service (PAS) dans les zones autres que les ZDCE, (iv) du retrait de 1,9 million de dollars par année dû à l'expiration de l'amortissement du compte de report des revenus de Télébec, et (v) des 820 000 dollars par an pour recouvrer le manque à gagner associé aux besoins de revenus initiaux au moment où Télébec est passée à la réglementation par plafonnement des prix4.
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18.
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De l'avis du Conseil, les initiatives susmentionnées, qui ont suscité un manque à gagner dans le compte de report de Télébec, ne sont pas liées à la fourniture d'un SLB de résidence abordable dans les ZDCE. Selon lui, il ne convient donc pas d'approuver la demande de Télébec visant à recouvrer une partie du manque à gagner de son compte de report soit en obtenant une subvention spéciale provenant du FCN, soit en modifiant la méthode de calcul de la subvention de façon à augmenter les subventions provenant du FCN.
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19.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil rejette la proposition de Télébec visant à recouvrer une partie du manque à gagner de son compte de report à l'aide d'une subvention spéciale provenant du FCN et en modifiant la méthode de calcul de la subvention de façon à augmenter le montant des subventions provenant du FCN.
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20.
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Le Conseil réitère que dans la décision de télécom 2006-9, il a estimé que Télébec devrait être autorisée à recouvrer le manque à gagner de son compte de report au moyen d'un facteur exogène. Le Conseil demeure de cet avis.
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III. L'application du facteur exogène
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21.
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Télébec a fait valoir que si un facteur exogène était adopté, son application devrait être limitée aux services locaux de base de résidence dans les zones autres que les ZDCE, parce que les fonds du compte de report proviennent des tarifs imposés aux abonnés de résidence dans les zones autres que les ZDCE. Mais Télébec a soutenu que toute majoration tarifaire accroîtrait l'écart important qui existe entre ses tarifs du SLB et ceux de ses concurrents, ce qui susciterait une baisse de la demande du SLB de la compagnie et d'autres services téléphoniques et contribuerait à l'érosion de sa part de marché. Se reportant spécifiquement au manque à gagner récurrent dans son compte de report, Télébec a fait valoir que l'augmentation du tarif par SAR de résidence devrait être nettement supérieure à 4,45 $, soit la part mensuelle par SAR de résidence, calculée au prorata, de ce manque à gagner dans les zones autres que les ZDCE.
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Résultats de l'analyse du Conseil
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22.
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Le Conseil fait remarquer qu'il a prévu un facteur exogène à la formule de calcul des prix plafonds afin de tenir compte de l'incidence économique d'événements ou d'initiatives que d'autres éléments de la formule ne prennent pas en compte. Le Conseil fait également remarquer que sa façon habituelle de répartir les montants exogènes est de répartir les coûts associés à un événement exogène entre les ensembles de services en fonction de la causalité des coûts. Par conséquent, dans la mesure du possible, le Conseil a cherché à répartir les coûts associés à un événement exogène de manière à tenir compte de l'importance relative des ensembles de services, selon que l'événement suscite des dépenses ou génère des profits.
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23.
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Le Conseil fait remarquer que les rajustements exogènes permettent à une compagnie de modifier les tarifs des services plafonnés tout en leur accordant une certaine marge de manouvre pour décider quels services dans un ensemble feront l'objet de rajustements tarifaires.
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24.
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Le Conseil est d'avis que la position de Télébec concernant la façon d'attribuer le manque à gagner dans son compte de report ne reflète pas adéquatement la nature des initiatives financées en puisant dans son compte de report, ni la gamme de personnes qui en bénéficieront.
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25.
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À cet égard, le Conseil fait observer que les coûts d'établissement de la TNL et de la concurrence locale ont été financés en puisant dans le compte de report de Télébec. Il précise que la concurrence locale et la TNL avaient pour but d'encourager la fourniture de services de télécommunication de qualité à des tarifs raisonnables. Le Conseil estime évident que les abonnés des services d'affaires et de résidence ont bénéficié de la concurrence locale et de la TNL. De plus, le Conseil estime que même si dans les ZDCE, la concurrence dans la fourniture de services de télécommunication ne s'est pas développée aussi rapidement que dans les zones autres que les ZDCE, les avantages de la concurrence locale et de la TNL ne sont pas confinés aux abonnées de résidence dans les zones autres que les ZDCE.
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26.
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Quant aux prélèvements effectués sur le compte de report et qu'il a approuvés pour permettre à la compagnie de recouvrer les coûts engagés pour installer des téléscripteurs sur les téléphones payants, le Conseil fait remarquer que dans la décision de télécom 2005-75, il a indiqué que le recouvrement de ces coûts au moyen de prélèvements sur le compte de report de la compagnie était conforme à la décision de télécom 2002-43 du fait que les téléscripteurs seraient avantageux pour l'ensemble des consommateurs.
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27.
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Pour ce qui est des prélèvements annuels de 1,9 million de dollars approuvés dans la décision de télécom 2006-9, le Conseil fait remarquer qu'il les a approuvés afin que la compagnie puisse recouvrer le manque à gagner associé à ses besoins en revenus qu'elle aurait subi lorsqu'elle aurait complètement amorti les montants cumulés dans son compte de report des revenus, lequel est maintenant clos. Le Conseil fait remarquer que ces montants cumulés ont été reportés en 2002 quand Télébec est passée à une réglementation par plafonnement des prix, et qu'ils ont été amortis en montants égaux pendant la période de plafonnement des prix de quatre ans fixée dans la décision de télécom 2002-43, afin d'établir les besoins en revenus initiaux de la compagnie.
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28.
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Le Conseil fait remarquer que les montants cumulés dans le compte de report des revenus ont ainsi été établis en fonction de la totalité des revenus et des dépenses de la compagnie plutôt que d'être affectés à des services ou à des ensembles de services en particulier. Le Conseil estime donc que les retraits annuels de 1,9 million de dollars ne peuvent être attribués à un ensemble de services en particulier. Le Conseil estime que les retraits annuels de 1,9 million de dollars ont plutôt servi à atténuer les hausses tarifaires potentielles de divers ensembles de services.
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29.
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Pour ce qui est des prélèvements sur le compte de report de 820 000 dollars approuvés dans la décision de télécom 2005-4, le Conseil fait remarquer qu'ils ont été autorisés pour compenser le manque à gagner associé à ses besoins en revenus initiaux que Télébec a subi quand la compagnie est passée d'une réglementation axée sur le taux de rendement des capitaux propres à un régime par plafonnement des prix. Le Conseil fait remarquer que le manque à gagner associé aux besoins en revenus initiaux de Télébec a été quantifié dans la décision de télécom 2005-4à la suite d'une réévaluation de son exigence de subvention totale. Le Conseil fait remarquer que dans la mesure où ces retraits avaient pour but de compenser Télébec pour les besoins en revenus dont le calcul de l'exigence de subvention totale de la compagnie ne tenait pas compte, les bénéficiaires de ces retraits sont les abonnés aux services dans tous les ensembles de services, à l'exception de l'ensemble des Services de résidence dans les ZDCE.
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30.
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Pour ce qui est du prélèvement de 276 285 dollars sur le compte de report pour la première année de la période de plafonnement des prix fixée dans la décision de télécom 2002-43 et de 365 000 $ les années suivantes, le Conseil estime que les principaux bénéficiaires sont les abonnés aux services de résidence de base de la compagnie dans les zones autres que les ZDCE. Le Conseil estime qu'il en tiendra compte en restant fidèle à sa façon habituelle d'attribuer les montants du facteur exogène.
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31.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil n'est pas convaincu qu'il conviendrait d'abandonner sa méthode habituelle d'affecter les montants entre ensemble de services selon le principe de la causalité des coûts. Par conséquent, le Conseil estime qu'il ne convient pas de limiter l'affectation du montant exogène en cause à l'ensemble des Services de résidence dans les zones autres que les ZDCE comme Télébec l'a suggéré.
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32.
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Par conséquent, le Conseil conclut qu'il convient de permettre à Télébec de recouvrer le manque à gagner cumulé et récurrent de son compte de report en modifiant le facteur exogène dans le cadre du plafonnement des prix établi dans la décision de télécom 2007-27, lequel cadre a été étendu à Télébec dans la décision de télécom 2007-60, sous réserve des considérations suivantes.
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33.
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Dans la décision de télécom 2007-27, le Conseil a attribué les services locaux aux ensembles de services suivants :
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Ensemble des Services de résidence dans les zones autres que les ZDCE;
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Ensemble des Services de résidence dans les ZDCE;
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Ensemble des Services dont les tarifs ont été gelés;
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Ensemble des Services de téléphones payants;
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Ensemble des services Autres services plafonnés;
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Ensemble des Services aux concurrents;
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Ensemble des Services non plafonnés.
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34.
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Le Conseil fait remarquer que dans la décision de télécom 2007-27, il a conclu que les facteurs exogènes ne devaient pas être appliqués à l'ensemble des Services dont les tarifs ont été gelés ni à l'ensemble des Services aux concurrents. Dans cette décision, le Conseil a également conclu que toutes les ESLT touchées seraient autorisées à majorer leurs tarifs des téléphones payants pour les appels locaux à des seuils prédéterminés. Par conséquent, le Conseil estime qu'il ne convient pas d'appliquer des facteurs exogènes à l'ensemble des Services dont les tarifs ont été gelés ou à l'ensemble des Services aux concurrents. Le Conseil estime de plus qu'il ne convient pas d'appliquer des facteurs exogènes qui auraient pour effet d'accorder une plus grande souplesse tarifaire pour les tarifs de l'ensemble des Services de téléphones payants.
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35.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne à Télébec d'appliquer la totalité du montant exogène à tous les services réglementés restants, en fonction des revenus pondérés, y compris les Services non plafonnés.
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36.
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Le Conseil conclut également que les 2,709 millions de dollars correspondant au déficit du compte de report cumulé de Télébec devrait être amorti sur quatre ans, en montants égaux. Le Conseil estime que l'amortissement de ce montant sur quatre ans permettra des majorations tarifaires qui concilieront les besoins de la compagnie et les intérêts de ses clients.
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37.
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Le Conseil ordonne à Télébec de déposer au plus tard le 28 septembre 2007 les limites de ses ensembles de services, recalculées en tenant compte du facteur exogène énoncé ci-dessus.
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IV. Le bien-fondé des majorations tarifaires proposées par Télébec
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38.
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Télébec a proposé que les 863 000 dollars du manque à gagner récurrent de son compte de report, montant correspondant à la partie du manque à gagner récurrent qui n'est pas pris en compte dans sa proposition d'augmenter son exigence de subvention totale, soient recouvrés en appliquant les diverses hausses tarifaires indiquées ci-dessous. Télébec a fait valoir que ces hausses tarifaires représentaient un maximum et que toute augmentation supérieure à ces montants nuirait à sa compétitivité :
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- une hausse de 0,75 $ des tarifs mensuels du service local de base de résidence dans certaines circonscriptions identifiées par la compagnie;
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- une hausse de 5 % des tarifs des services d'affaires, lignes individuelles et à postes groupés;
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- une hausse de 5 % des tarifs de certains services de l'ensemble Autres services plafonnés, y compris les frais de distance intracirconscription et les frais d'inscriptions supplémentaires à l'annuaire;
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- une hausse des frais d'utilisation des téléphones payants, portant à 0,50 $ les appels locaux payés en espèces et à 1 $ les appels locaux payés autrement.
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Résultats de l'analyse du Conseil
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39.
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Dans l'ordonnance de télécom 2007-290, le Conseil (i) a approuvé provisoirement les hausses que Télébec proposait d'appliquer à ses services de téléphones payants et (ii) a reporté sa décision sur les autres augmentations tarifaires proposées et a indiqué qu'il examinerait ces autres augmentations dans la présente décision.
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40.
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Dans la présente décision, le Conseil approuve, de façon définitive, les augmentations tarifaires proposées pour le service de téléphones payants établies dans l'avis de modification tarifaire 350. Il estime cependant qu'il ne convient pas d'approuver les autres augmentations tarifaires proposées dans l'avis de modification tarifaire 350, étant donné qu'il a refusé les propositions de Télébec de recouvrer une partie du manque à gagner de son compte de report à l'aide du FCN et qu'il a plutôt appliqué un facteur exogène tel qu'indiqué plus haut. Par conséquent, le Conseil rejette les autres augmentations tarifaires proposées dans l'avis de modification tarifaire 350.
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41.
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Le Conseil fait remarquer qu'il incombe à Télébec de proposer des hausses tarifaires qui correspondent à la flexibilité tarifaire que le Conseil lui accorde dans les conclusions qu'il tire dans la présente décision. À cet égard, le Conseil fait remarquer que les taux tarifés de Télébec ont été approuvés provisoirement à compter du 1er août 2007, dans la décision de télécom 2007-60.
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Conclusion
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42.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil
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rejette la proposition de Télébec de recouvrer le manque à gagner cumulé dans son compte de report des prix plafonds à l'aide d'une subvention provenant du FCN;
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rejette les modifications que Télébec a proposées à son calcul de la subvention;
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approuve, de façon définitive, les tarifs applicables aux téléphones payants de Télébec;
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rejette les autres augmentations tarifaires proposées par Télébec dans l'avis de modification tarifaire 350;
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- approuve un facteur exogène de 803 435 $ par an pour le recouvrement sur quatre ans, à compter du 1er août 2007 du manque à gagner cumulé dans le compte de report de la compagnie;
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- approuve un facteur exogène de 3,046 millions de dollars pour le recouvrement annuel à compter du 1er août 2007 du manque à gagner récurrent dans le compte de report de la compagnie;
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- ordonne à Télébec d'affecter ses montants exogènes, en fonction des revenus pondérés, à tous les ensembles de services, à l'exception de l'ensemble des Services dont les tarifs ont été gelés, de l'ensemble des Services de téléphones payants et de l'ensemble des Services aux concurrents;
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- ordonne à Télébec de déposer au plus tard le 28 septembre 2007, les limites de ses ensembles de services recalculées en tenant compte du facteur exogène établi dans la présente décision.
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Secrétaire général
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Notes de bas de page :
1 Télébec a déposé une proposition révisée avec ses observations dans le cadre d'une instance amorcée par la décision de télécom 2007‑27. Dans une lettre du 13 juillet 2007, le Conseil a informé Télébec que les passages des observations de la compagnie portant sur le manque à gagner dans son compte de report seraient versés au dossier de l'instance qui a donné lieu à la présente décision.
2 Les autres retraits, représentant le reste du manque à gagner récurrent du compte de report de la compagnie, sont établis au paragraphe 17 ci-dessous.
3 Télébec a fait valoir que le tarif du service de base (SLB) le plus élevé approuvé pour une autre ESLT correspondait au tarif mensuel de 28,50 $ approuvé pour chaque tranche tarifaire E, F et G de la Société TELUS Communications dans la province de l'Alberta.
4 Le Conseil a traité de ces prélèvements et les a approuvés dans les décisions de télécom 2004‑77, 2005‑4, 2005‑75, 2005‑76 et 2006‑9.
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