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Décision de radiodiffusion CRTC 2005-198
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Ottawa, le 16 mai 2005
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Communications Rogers Câble inc.
Diverses villes de l'Ontario, du Québec,
du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve-et-Labrador
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Demande 2004-0200-1
Avis public de radiodiffusion CRTC 2004-66
9 septembre 2004
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Modifications à l'autorisation contenue dans la décision CRTC 2000-437
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Le Conseil approuve en partie la demande de Communications Rogers Câble inc. (Rogers) visant à modifier la condition de suspension de l'obligation d'effectuer le retrait de la programmation non simultanée contenue dans Distribution en mode numérique de signaux canadiens et américains 4+1, décision CRTC 2000-437, 8 novembre 2000.
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À l'heure actuelle, Rogers est autorisée à distribuer tous les signaux canadiens éloignés de télévision figurant sur la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la Partie 3 ainsi qu'une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique, sur une base facultative, sous réserve du respect des exigences liées au retrait de la programmation non simultanée énoncées à l'article 43 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion. L'application de cette disposition est actuellement suspendue conformément à la lettre décision CRTC 2001-777, 21 décembre 2001.
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Dans la présente décision, le Conseil modifie la condition de suspension de l'application de cette disposition pour une période de temps allant jusqu'au 12 août 2006. Cette suspension s'accompagne cependant de l'obligation faite à Rogers de payer aux radiodiffuseurs des tarifs mensuels à titre de compensation pour le retrait de programmation non simultanée. Ce dédommagement s'élève à 0,50 $ par abonné recevant les signaux canadiens éloignés de télévision et à 0,25 $ par abonné recevant une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique sur une base facultative.
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Une opinion minoritaire de la conseillère Cram est jointe à cette décision.
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La demande
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1.
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Le Conseil a reçu de Communications Rogers Câble inc. une demande en vue de modifier la condition de suspension de l'obligation d'effectuer le retrait de la programmation non simultanée contenue dans Distribution en mode numérique de signaux canadiens et américains 4+1,décision CRTC 2000-437, 8 novembre2000 (la décision 2000-437).
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2.
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Dans la décision 2000-437, le Conseil autorise Rogers à distribuer en mode numérique sur une base facultative les signaux suivants :
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- les signaux canadiens éloignés de télévision figurant sur la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la Partie 31 (la Liste),
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- une deuxième série de signaux diffusant les émissions des quatre réseaux américains commerciaux (CBS, NBC, ABC, FOX) et du réseau non commercial PBS (les signaux américains 4 + 1).
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3.
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Rogers distribuait déjà une première série de signaux américains 4+1 en mode analogique.
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4.
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Afin de protéger les droits d'émissions acquis par les radiodiffuseurs locaux, l'autorisation énoncée dans la décision 2000-437 comprenait la disposition suivante :
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La distribution, sur une base facultative et au service numérique de la titulaire, d'une deuxième série de signaux américains 4+1 (c.-à-d., une série de signaux américains 4+1 en plus de la série que le système distribue déjà) et des signaux canadiens éloignés, est assujettie à une disposition suivant laquelle pour ce qui est de ces signaux, la titulaire doit respecter les exigences concernant la suppression d'émissions non simultanées énoncées à l'article 43 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion. Le Conseil peut suspendre l'application de cette disposition s'il approuve une entente signée entre la titulaire et les radiodiffuseurs. L'entente doit porter sur la protection des droits d'émissions concernant la distribution, à titre facultatif, d'une deuxième série de signaux américains 4+1 et de signaux canadiens éloignés distribués uniquement au service numérique de la requérante, tel qu'approuvé dans la présente décision.
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5.
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Par la suite, Rogers a négocié au nom des radiodiffuseurs concernés une entente provisoire avec l'Association canadienne des radiodiffuseurs (ACR). Le Conseil a approuvé cette entente dans la lettre décision CRTC 2001-777, 21 décembre 2001.
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6.
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L'entente provisoire entre Rogers et l'ACR établit les tarifs provisoires que Rogers doit payer à l'ACR à titre de dédommagement pour l'exemption de l'obligation du retrait des émissions non simultanées, soit 1,00 $ par abonné recevant des signaux canadiens éloignés de télévision et 0,87 $ par abonné recevant une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique, sur une base facultative. Bien que cette entente prévoie les signaux canadiens éloignés que Rogers est autorisée à distribuer, elle envisage aussi la possibilité de modifier ultérieurement cette liste.
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7.
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L'entente provisoire prévoit que les tarifs payés par Rogers seront fixés lorsque l'ACR se sera entendue avec ExpressVu2 et avec le Réseau de télévision Star Choice incorporée (Star Choice), les deux titulaires de distribution par satellite de radiodiffusion directe (les titulaires SRD), sur les modalités liées à la suspension des exigences relatives au retrait des émissions distribuées par SRD en vertu de l'article 43 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement). En juillet 2003, le Conseil a relevé, par conditions de licence, les titulaires SRD de l'obligation de se conformer aux exigences de l'article 43, sous réserve que celles-ci se conforment à certaines mesures de remplacement.3
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8.
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Rogers a expliqué qu'elle n'avait pas réussi à négocier avec l'ACR des [traduction] « tarifs finals acceptables ou l'ajout de signaux canadiens éloignés » malgré la décision du Conseil à l'égard des titulaires SRD. Selon Rogers, les tarifs provisoires et la liste limitée de signaux canadiens éloignés faisant partie de son entente actuelle avec l'ACR représentent un fardeau beaucoup plus lourd que les mesures de remplacement établies par le Conseil pour les titulaires SRD. Lors de ses négociations avec l'ACR, Rogers a soutenu que les conditions qui lui seront imposées devraient être semblables à celles des titulaires SRD et qu'il conviendrait d'ajouter des signaux canadiens éloignés à la liste des signaux qu'elle serait autorisée à distribuer en vertu de l'entente. Rogers a ajouté qu'elle avait soumis une « proposition finale » à l'ACR en février 2004 qui n'avait pas été retenue.
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9.
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Rogers s'adresse donc au Conseil et lui demande de modifier la disposition contenue dans la décision 2000-437 l'autorisant à distribuer les signaux autorisés dans cette décision, à condition toutefois qu'elle respecte certaines mesures de remplacement. Rogers propose notamment de payer à l'ACR, au nom des radiodiffuseurs concernés, 0,25 $ par mois et par abonné pour distribuer une deuxième série de signaux américains 4+1. À titre de dédommagement pour la distribution de signaux canadiens éloignés, Rogers suggère de remettre 0,4 % de ses recettes brutes annuelles de radiodiffusion découlant de sa distribution numérique au fonds de production canadienne des radiodiffuseurs indépendants des petits marchés (le fonds des petits marchés), soit le fonds auquel contribuent les titulaires SRD. Cette contribution de 0,4 % serait déduite du pourcentage de 5 % des recettes annuelles brutes de radiodiffusion que Rogers verse actuellement à la production d'émissions canadiennes.
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10.
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Après avoir déposé sa demande, Rogers a avisé le Conseil que l'ACR et elle-même avaient modifié les tarifs provisoires payés à l'ACR fixés dans l'entente existante ainsi que la liste des signaux canadiens éloignés que Rogers était autorisée à distribuer. Rogers signale que les nouveaux tarifs provisoires qu'elle doit payer à l'ACR sont ceux qu'elle a proposés dans sa demande : 0,25 $ par mois par abonné numérique recevant une deuxième série de signaux américains 4+1, plus un montant équivalent à 0,4 % des recettes brutes de radiodiffusion provenant de ses abonnés numériques (excluant la location de boîtiers).
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11.
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Rogers précise que l'entente modifiée demeure en vigueur jusqu'à ce que le Conseil publie une décision relative à sa demande. L'entente modifiée prévoit néanmoins que l'ACR peut mettre fin à l'entente ayant trait à la compensation dans les 30 jours à compter d'un avis écrit, au cas où le Conseil n'aurait publié aucune décision au 31 décembre 2004.
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Interventions
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12.
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Dans leurs interventions relatives à cette demande, l'ACR et CTV Inc. (CTV) approuvent la proposition de Rogers de payer à l'ACR 0,25 $ par abonné pour la distribution d'une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique, sur une base facultative, afin de compenser l'obligation de l'exemption du retrait de programmation non simultanée. L'ACR et CTV s'opposent cependant à la suggestion de Rogers de verser 0,4 % de ses recettes brutes annuelles provenant de ses abonnés numériques au fonds des petits marchés à titre de compensation pour la distribution des signaux canadiens éloignés.
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13.
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L'ACR et CTV observent que le Conseil a décidé, dans Entreprises de distribution de radiodiffusion par satellite de radiodiffusion directe - retrait de programmation simultanée et non simultanée et fourniture de signaux de télévision locaux dans les petits marchés, avis public de radiodiffusion CRTC 2003-37, 16 juillet 2003 (l'avis public 2003-37), que les sommes allouées au fonds des petits marchés constituaient une compensation adéquate de la part des titulaires SRD compte tenu du fait que les stations de télévision des petits marchés subissaient les plus fortes répercussions négatives de la distribution des signaux hors marché par les distributeurs de SRD. Toutefois, l'ACR et CTV maintiennent que ce type de dédommagement est inapproprié dans le cas présent puisque la distribution de signaux canadiens éloignés de télévision par Rogers n'a aucun effet sur les radiodiffuseurs des petits marchés ayant accès à ce fonds. Selon l'ACR et CTV, la distribution de signaux canadiens éloignés par Rogers réduit l'écoute des stations de télévision locales et régionales exploitées dans les zones desservies par Rogers et a donc des effets financiers néfastes sur ces télédiffuseurs. L'ACR et CTV affirment qu'il faudrait calculer un dédommagement en échange de la distribution de signaux canadiens éloignés de télévision dont le montant serait directement lié à l'évaluation des conséquences économiques découlant de la distribution de signaux éloignés sur les stations locales de télévision. À la lumière de l'étude d'impact qui accompagne son intervention, l'ACR note qu'il serait approprié de prévoir un dédommagement mensuel de 2 $ pour chaque abonné recevant des signaux canadiens éloignés.
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14.
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L'Association canadienne des télécommunications par câble (ACTC) appuie la demande de Rogers et remarque que le Conseil a conclu, dans l'avis public 2003-37, que les entreprises de radiodiffusion des grands marchés ne devaient pas être dédommagées pour la distribution de signaux canadiens éloignés par les titulaires SRD et que l'impact de cette distribution par les titulaires SRD était beaucoup plus lourd que l'impact d'une telle distribution par des entreprises de câblodistribution. L'ACTC prévient aussi le Conseil que sa décision risque d'influencer à long terme les futures ententes entre les câblodistributeurs et l'ACR.
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Réponse de la requérante
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15.
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Rogers soutient qu'elle doit distribuer les signaux des stations de télévision locales, régionales et extra-régionales qui sont diffusés dans ses zones de desserte et que cette distribution procure déjà à ces stations d'importants avantages financiers et une protection pour les droits de programmation. Rogers ajoute qu'elle a investi au cours des dix dernières années de fortes sommes pour mettre à jour son infrastructure et appuyer la distribution des signaux des stations de télévision, des services payants et spécialisés et, plus récemment, des signaux haute définition de ces entreprises de programmation.
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16.
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Pour ce qui est des inquiétudes des intervenantes opposées au fonds des petits marchés, Rogers précise qu'elle est disposée à contribuer à n'importe quel fonds, au choix du Conseil, à condition que sa contribution soit déduite du pourcentage de 5 % de ses recettes annuelles brutes de radiodiffusion qu'elle doit déjà consacrer à la production d'émissions canadiennes.
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Analyse et décision du Conseil
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17.
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Rogers a été l'une des premières entreprises de câblodistribution autorisées à distribuer les signaux canadiens éloignés figurant sur la Liste ainsi qu'une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique, sur une base facultative, sous réserve de la disposition établie dans la décision 2000-437. Elle est aussi la première entreprise de câblodistribution à s'être entendue, quoique provisoirement, avec l'ACR pour trouver une solution de rechange à la suppression de programmation non simultanée. Depuis, le Conseil a autorisé plusieurs autres entreprises de câblodistribution et de distribution utilisant la ligne d'abonné numérique (LAN) à distribuer les signaux notés plus haut en mode numérique, sur une base facultative, sous réserve du respect de la disposition établie dans la décision 2000-437. Beaucoup de ces entreprises ont négocié des ententes avec l'ACR afin d'obtenir la suspension de l'exigence d'effectuer le retrait de programmation non simultanée.
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18.
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Le Conseil note que les tarifs compensatoires payables à l'ACR en vertu des dernières ententes signées par d'autres entreprises de câblodistribution et de distribution utilisant la LAN sont bien moins élevés que ceux de l'entente provisoire de Rogers. Pour être plus précis, tous les autres distributeurs, sauf un, versent à l'ACR un dédommagement mensuel de 0,50 $ pour chaque abonné recevant des signaux canadiens éloignés et de 0,25 $ pour chaque abonné recevant une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique sur une base facultative. À titre de comparaison, la première entente provisoire entre Rogers et l'ACR prévoyait des tarifs mensuels de 1 $ par abonné recevant des signaux canadiens éloignés de télévision et de 0,87 $ par abonné recevant une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique sur une base facultative.
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19.
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Toutes les ententes entre les entreprises de distribution et l'ACR, exception faite de l'entente intérimaire entre Rogers et l'ACR, expirent le 12 août 2006. Le Conseil note également que les conditions de licence respectivement accordées à ExpressVu et à Star Choice en juillet 2003 pour les libérer de ce type d'exigences expirent aussi le 12 août 2006.
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20.
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Compte tenu de la date d'expiration mentionnée ci-dessus et de l'écart entre les tarifs mensuels que paie Rogers à l'ACR et les tarifs que paient les autres entreprises de cablôdistribution et de distribution utilisant la LAN, le Conseil estime qu'il convient de modifier la condition de suspension de l'exigence faite à Rogers d'effectuer le retrait de programmation non simultanée pour une période de temps allant jusqu'au 12 août 2006. Sans se prononcer sur les mérites des méthodes de calcul des dédommagements présentés par les parties, le Conseil conclut, en se basant sur les tarifs que paient les autres entreprises de cablôdistribution et de distribution utilisant la LAN, que des tarifs mensuels de 0,50 $ par abonné recevant des signaux canadiens éloignés de télévision et de 0,25 $ par abonné recevant une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique, sur une base facultative, dédommagent de façon appropriée les télédiffuseurs pour cette période. En outre, le Conseil considère approprié d'autoriser Rogers à distribuer pendant cette période tous les signaux canadiens éloignés de télévision figurant sur la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la Partie 3, ce qui comprend les signaux canadiens éloignés actuellement distribués par Rogers en vertu de son entente avec l'ACR ainsi que tout autre signal canadien de la liste, à condition que la titulaire reçoive le signal d'une entreprise de distribution par relais satellite autorisée, conformément à la politique sur les signaux éloignés du Conseil, tel qu'établi dans Audience publique portant sur la structure de l'industrie, avis public CRTC 1993-74, 3 juin 1993.
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21.
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Par conséquent, le Conseil approuve en partie la demande de Communications Rogers Câble inc. Le Conseil supprime l'autorisation actuelle de la titulaire approuvée dans la décision 2000-437 et la remplace par ce qui suit pour la période allant jusqu'au 12 août 2006 :
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La titulaire est autorisée à distribuer en mode numérique sur une base facultative les signaux suivants :
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- tous les signaux canadiens éloignés de télévision figurant sur la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la Partie 3, ce qui comprend les signaux que la titulaire distribue en date du 16 mai 2005 ainsi que tout autre signal canadien éloigné figurant sur la liste, à condition que la titulaire reçoive le signal d'une entreprise de distribution par relais satellite autorisée et le distribue conformément à la politique sur les signaux éloignés du Conseil, tel qu'établi dans Audience publique portant sur la structure de l'industrie, avis public CRTC 1993-74, 3 juin 1993,
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- une deuxième série de signaux fournissant la programmation des quatre réseaux commerciaux américains (CBS, NBC, ABC, FOX) et du réseau non commercial PBS (les signaux américains 4 + 1).
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La distribution sur une base facultative d'une deuxième série de signaux américains 4+1 sur le service numérique de la titulaire (autrement dit, d'un ensemble de signaux américains 4+1 en plus de la série de signaux de ce genre déjà distribuée par le système) et des signaux canadiens éloignés est assujettie à la disposition selon laquelle, pour ce qui est de ces signaux, la titulaire doit respecter les exigences relatives au retrait de la programmation non simultanée établies à l'article 43 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion. Le Conseil suspend l'application de cette disposition pour la période allant jusqu'au 12 août 2006, sous réserve que la titulaire paie, au nom des radiodiffuseurs concernés, des tarifs mensuels à l'Association canadienne des radiodiffuseurs pour compenser le retrait des émissions non simultanées. Ce dédommagement s'élève à 0,50 $ par abonné recevant des signaux canadiens éloignés de télévision en mode numérique, sur une base facultative et à 0,25 $ par abonné recevant une deuxième série de signaux américains 4+1 en mode numérique, sur une base facultative.
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22.
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Le Conseil incite Rogers et les autres parties assujetties à la date d'expiration du 12 août 2006 à négocier les mesures qui pourraient ultérieurement être implantées pour remplacer l'obligation du retrait de programmation non simultanée.
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Secrétaire général
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Cette décision doit être annexée à chaque licence. Elle est disponible, sur demande, en média substitut et peut aussi être consultée en format PDF ou HTML sur le site Internet www.crtc.gc.ca.
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Opinion minoritaire de la conseillère Barbara Cram
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Je désapprouve l'opinion de mes collègues car je crois qu'il aurait fallu publier immédiatement un avis public pour évaluer l'impact économique des signaux éloignés et prendre une décision avant l'expiration de toutes les ententes et décisions, en août 2006.
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Je conviens avec Rogers que les tarifs et modalités de la distribution par câble des signaux éloignés sont beaucoup plus lourds que les mesures de remplacement établies pour les distributeurs par satellite de radiodiffusion directe (SRD). Il est ironique de voir que les tarifs payés par Rogers sont plus élevés alors que la distribution par câble des signaux éloignés a bien moins de conséquences sur la télévision traditionnelle que la distribution par SRD, d'une part à cause du nombre limité de signaux éloignés que le câble peut distribuer, d'autre part parce que la portée du câble est limitée par rapport à la portée nationale du SRD.
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Je pense que l'ACR et CTV ont raison de penser que la compensation versée en échange de la distribution de signaux éloignés devrait être liée à une évaluation des conséquences économiques sur les stations locales concernées. Malheureusement, les études d'impact sont très différentes et toutes deux sont très contestées et, malheureusement aussi, la décision de la majorité ne cherche même pas à quantifier un quelconque impact économique et se contente d'utiliser le chiffre donné par trois des quatre autres ententes en vigueur. Il convient de noter que trois des quatre ententes EDR-ACR ont été négociées avec certaines des EDR les plus récentes du Canada, dont l'une n'est même pas encore complètement en exploitation. Étant donné que le dédommagement accordé dans cette décision et dans toute autre décision antérieure concernant la distribution de signaux éloignés n'est relié à aucune donnée empirique ou réalité économique, et compte tenu de la disparité entre les affirmations des deux parties concernant les conséquences économiques, je ne comprends pas sur quelle base les parties peuvent négocier, tel que recommandé avec insistance par la majorité.
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Comme je l'ai affirmé dans mon opinion minoritaire de l'avis public 2003-37, je crois que le câble et le SRD devraient dédommager l'ensemble du secteur de la télévision traditionnelle pour la distribution des signaux éloignés. Les chiffres présentés dans cette opinion minoritaire indiquent que les pertes subies par les stations locales en raison de la distribution des signaux éloignés et du décalage horaire sont plus lourdes et plus importantes pour la télévision locale traditionnelle la plus à l'ouest - ce qui est normal puisque que le décalage frappe presque toujours les régions ayant une avance horaire. Étant donné la hausse de la pénétration du SRD depuis cette décision, la situation en est au point où les profits avant intérêts et impôt des stations locales privées de télévision traditionnelle des petits marchés sont bien en deçà des normes de l'industrie. Je crois que les stations locales, et donc la programmation locale, risquent fortement de disparaître, surtout dans l'Ouest.
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Quand j'évalue le risque de perte de programmation locale - un contenu que tous les Canadiens et les comités parlementaires apprécient au plus haut point - par rapport à la charge de travail accélérée que représente le déclenchement d'une instance publique, j'estime que le Conseil aurait dû immédiatement lancer une instance. En accord avec l'ACR et CTV, j'aurais accepté d'entreprendre une nouvelle analyse qui aurait permis de décider de l'impact économique des signaux éloignés sur les stations locales, et j'aurais inclus dans ce processus le SRD (à compter d'août 2006). Malheureusement, mes collègues ont choisi une solution provisoire et laissé la suite au gré des négociations. Vienne le mois d'août 2006, et je redoute qu'aucune entente n'ait été négociée puisque la majorité n'a donné aucune directive, quelle qu'elle soit. Une nouvelle instance sera alors déclenchée et, étant donné la complexité de la question, aucune directive ne sera donnée avant une ou deux autres années. Je crains que cela ne soit trop tard.
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Notes de bas de page:
[] La liste actuelle des services par satellite admissibles en vertu de la Partie 3 est établie à l'annexe B de Listes révisées de services par satellite admissibles, avis public de radiodiffusion CRTC 2005-51, 13 mai 2005.
[] Bell ExpressVu Inc. (l'associé commandité), et BCE Inc. et 4119649 Canada Inc. (partenaires dans la société en nom collectif Holding BCE s.e.n.c., qui est l'associé commanditaire), faisant affaires sous le nom de Bell ExpressVu Limited Partnership.
[] Entreprises de distribution de radiodiffusion par satellite de radiodiffusion directe - retrait de programmation simultanée et non simultanée et fourniture de signaux de télévision locaux dans les petits marchés, avis public de radiodiffusion CRTC 2003-37, 16 juillet 2003. Modification de la licence d'ExpressVu - exemption de l'obligation de retrait de programmation simultanée et non simultanée, décision de radiodiffusion CRTC 2003‑-257, 16 juillet 2003. Modification de la licence de Star Choice - exemption de l'obligation de retrait de programmation simultanée et non simultanée, décision de radiodiffusion CRTC 2003-258, 16 juillet 2003.
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