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Décision de télécom CRTC 2004-66
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Ottawa, le 8 octobre 2004 |
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Demande présentée par Shaw Cablesystems G.P. contre TELUS
Communications Inc. au sujet des promotions des services Internet
haute vitesse
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Référence : 8622-S9-200312710
et 8622-S9-200319188 |
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Dans la présente décision, le Conseil
rejette la demande de Shaw Cablesystems G.P. voulant que le Conseil
impose des restrictions aux promotions que TELUS Communications Inc.
fait à l'égard de ses services Internet haute vitesse. |
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1. |
Le Conseil a reçu une demande présentée par
Shaw Cablesystems G.P. (Shaw) le 23 septembre 2003, en vertu de la
partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de
télécommunications ainsi que des articles 24, 25 et des paragraphes
27(2), 27(3) et 27(4) de la Loi sur les télécommunications (la
Loi), voulant qu'il publie une ordonnance : |
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(i) déclarant qu'en offrant des services Internet (SI) à des tarifs
inférieurs aux coûts, pour des périodes allant jusqu'à 36 mois, TELUS
Communications Inc. (TCI) s'est accordée une préférence indue,
contrairement au paragraphe 27(2) de la Loi;
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(ii) déclarant qu'une offre de service de télécommunication à un
tarif inférieur aux coûts pendant une période de plus de trois mois (y
compris les périodes d'abonnement et de rabais) ne peut être
considérée comme une offre promotionnelle légitime;
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(iii) enjoignant à TCI de cesser d'offrir ses SI haute vitesse à
des tarifs inférieurs aux coûts pendant des périodes de plus de trois
mois;
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(iv) déclarant qu'en offrant un forfait Étudiants incluant un
service local de résidence, les SI et d'autres services de
télécommunication, sans avoir obtenu l'approbation préalable du
Conseil, TCI a enfreint les règles du Conseil en matière de groupement
et s'est accordée une préférence indue, contrairement aux articles 24,
25 et 27 de la Loi;
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(v) enjoignant à TCI de cesser immédiatement d'offrir son forfait
Étudiants;
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(vi) enjoignant à TCI de se conformer dorénavant à toutes les
décisions du Conseil concernant le groupement des services tarifiés et
des promotions.
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2. |
Campbell River TV Associations (CRTV) le 3
octobre 2003, l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC)
le 20 octobre 2003, les membres indépendants de l'Association canadienne
des fournisseurs Internet (les MIACFI) le 22 octobre 2003, et Call-Net
Enterprises Inc. (Call-Net) le 27 octobre 2003, ont appuyé la demande de
Shaw. TCI a présenté sa réponse le 23 octobre 2003, et Shaw a déposé des
observations en réplique le 3 novembre 2003. Sept particuliers ont
déposé des observations au début du mois d'octobre 2003. |
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3. |
Dans le cadre d'un processus accéléré,
le Conseil a examiné les questions de groupement soulevées aux paragraphes
(iv), (v) et (vi) de la demande en cause et il s'est prononcé à cet
égard dans la décision Shaw Communications G.P. c. TCI Communications
Inc. - Contravention avec les mesures de protection relatives au groupement,
Décision de télécom CRTC 2004-23, 2 avril
2004 (la décision 2004-23). Le Conseil
a conclu que le forfait Étudiants n'était pas un groupement et il
a rejeté la demande de Shaw voulant qu'il ordonne à TCI de cesser
d'offrir le forfait Étudiants. |
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4. |
Dans la présente décision, le Conseil se
prononce sur les autres aspects de la demande de Shaw. |
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Historique |
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5. |
Dans la série d'ordonnances énumérées
ci-après, le Conseil s'est abstenu de réglementer les SI de détail dans
tout le territoire de TCI sous réserve de certaines conditions : |
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- Ordonnance Télécom CRTC 97-471,
8 avril 1997 (l'ordonnance 97-471)
pour TCI-Alberta (anciennement l'AGT);
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- Ordonnance Télécom CRTC 97-928,
30 juin 1997 (l'ordonnance 97-928)
pour TCI Communications (Edmonton) Inc.;
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- Ordonnance Télécom CRTC 99-592, 25 juin 1999 (l'ordonnance
99-592)
intitulée Abstention de la réglementation pour les services
Internet de détail, pour toutes les autres entreprises canadiennes.
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6. |
Dans les ordonnances 97-471
et 97-928, le Conseil
a déclaré qu'il conservait les pouvoirs que lui confèrent les paragraphes
27(2), 27(3) et 27(4) de la Loi pour ce qui est des questions liées
à l'accès des clients de gros aux composantes du réseau sous-jacent
nécessaires à l'offre de SI de détail, et pour veiller à ce que
les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) ne s'accordent
pas une préférence indue à l'égard de leurs SI de détail. Dans l'ordonnance
99-592,
le Conseil a déclaré qu'il continuait d'exercer la totalité des pouvoirs
que lui confère le paragraphe 27(2) de la Loi. |
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7. |
Dans l'ordonnance Demande présentée
par l'Association canadienne des fournisseurs de services Internet
concernant les services d'accès LNPA, Ordonnance Télécom CRTC
99-591,
25 juin 1999 (l'ordonnance 99-591),
le Conseil a rejeté une demande présentée par l'Association canadienne
des fournisseurs Internet voulant que le Conseil ordonne à Bell Canada
de fixer les prix de son SI de détail, et ceux des composantes de
gros nécessaires à la fourniture de SI, de façon à ce que les
fournisseurs de services Internet (FSI) puissent offrir le SI
de manière rentable et en concurrence avec Bell Canada. |
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8. |
Dans la décision Edsonet c. TELUS Communications
Inc. - Services de ligne d'abonné numérique à Edson (Alberta),
Décision de télécom CRTC 2003-3,
31 janvier 2003 (la décision 2003-3),
le Conseil a rejeté une demande présentée par Edsonet, soutenant
que TCI avait tarifé ses SI à des prix d'éviction, inférieurs
aux coûts. Dans cette décision, le Conseil a fait remarquer que,
tel qu'énoncé dans l'ordonnance 99-591,
une tarification inférieure aux coûts n'était pas nécessairement incompatible
avec un marché concurrentiel. De plus, le Conseil a conclu qu'aucun élément
de preuve n'indiquait qu'Edsonet était injustement ciblée, ou qu'elle
faisait l'objet d'une discrimination injuste du fait que TCI avait
réduit le prix de ses SI de résidence dans le marché d'Edson. |
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La demande
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9. |
Shaw a soutenu que TCI offrait aux nouveaux
clients des rabais massifs sur ses tarifs réguliers pour les SI haute
vitesse. La compagnie a fait valoir que les préposés aux ventes de TCI
étaient autorisés à offrir sélectivement des rabais supplémentaires pour
inciter les gens à s'abonner. Shaw a ajouté que d'après les rapports de
ses employés, TCI offrait les SI haute vitesse à des prix aussi bas que
16,95 $ par mois et qu'elle offrait des rabais pour des périodes pouvant
aller jusqu'à 36 mois. |
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10. |
Shaw a soutenu que TCI a fait la promotion
de ses SI haute vitesse en offrant des rabais exceptionnels, tant au
regard de l'ampleur des rabais que de leur durée. Shaw a soutenu que
les promotions de TCI étaient conçues de façon à empêcher l'entrée de
nouveaux venus et à forcer les concurrents existants à se retirer du
marché des SI haute vitesse. Shaw a déclaré que le Conseil avait reconnu
à maintes reprises que pratiquer des prix inférieurs aux coûts pendant
une période prolongée était incompatible avec la politique en matière de
télécommunication et l'intérêt public. |
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11. |
Shaw a fait valoir que la campagne de
marketing de TCI avait eu un impact négatif considérable sur elle et que
le taux de désabonnement à son SI en raison d'offres concurrentielles
avait augmenté depuis que TCI offrait des prix très réduits. Shaw a
ajouté que d'autres FSI avaient aussi été touchés par les promotions des
SI de TCI. |
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12. |
Par conséquent, Shaw a soutenu qu'en
offrant ses SI à des prix qui, selon elle, sont nettement inférieurs aux
coûts, pendant une période prolongée, TCI s'accordait une préférence
indue et plaçait les autres FSI dans une position désavantageuse. Shaw a
soutenu qu'initialement les concurrents étaient perdants, mais
qu'éventuellement les abonnés le seraient également. Shaw a fait valoir
qu'aux termes de la Loi, si une entreprise s'accorde une préférence,
c'est à elle qu'il incombe de prouver que la préférence n'est pas indue. |
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Positions des autres parties
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13. |
CRTV, l'ACTC et les MIACFI ont fait valoir
que les prix promotionnels de TCI étaient inférieurs aux coûts pendant
des périodes prolongées. Ils ont soutenu que l'ampleur des rabais avait
nui à la concurrence. |
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14. |
Les MIACFI ont fait valoir que l'instance
amorcée par Shaw constituait la cinquième demande présentée en vertu de
la partie VII et dans laquelle les ESLT étaient accusées de se livrer à
un comportement anticoncurrentiel dans le marché des SI haute vitesse de
détail. Les MIACFI ont soutenu que ces demandes prouvaient qu'il fallait
changer les règles applicables aux SI haute vitesse afin de mettre un
terme aux pratiques anticoncurrentielles des titulaires, puisque ces
pratiques nuisaient à la concurrence. Selon les MIACFI, les titulaires
qui font preuve de discrimination injuste, s'accordent une préférence
indue et fixent leurs prix en-deça des coûts entravent la concurrence,
laquelle ne suffit plus à protéger les intérêts des utilisateurs. |
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15. |
Les MIACFI ont également soutenu qu'en
fixant les prix des SI à un niveau inférieur aux coûts, TCI s'était
accordée une préférence indue dans le marché des SI haute vitesse et
elle avait évincé des concurrents, ce qui rend le marché moins dynamique
et moins innovateur. |
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16. |
Call-Net a affirmé partager l'avis de Shaw
selon lequel offrir des SI de détail faisant l'objet d'une abstention à
des prix inférieurs aux coûts pendant des périodes prolongées est
contraire au paragraphe 27(2) de la Loi. Call-Net a fait valoir que
presque tous les fournisseurs de SI concurrents revendent les SI de TCI
et que si TCI offre ses SI à des prix inférieurs aux coûts pendant des
périodes prolongées, il s'agit alors d'une pratique discriminatoire à
l'endroit des concurrents et fait en sorte que TCI s'accorde une
préférence indue à l'égard de ses SI. |
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Réponse de TCI
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17. |
En réponse aux allégations de Shaw voulant
que TCI se soit accordée une préférence indue en fixant des prix
inférieurs aux coûts pour ses SI, TCI a fait remarquer que, pour ce qui
est des services d'accès à Internet qu'elle fournit, le Conseil s'était
abstenu d'exercer les pouvoirs que lui confère le paragraphe 27(1) de la
Loi, mais qu'il avait continué d'exercer les pouvoirs et les fonctions
que lui confère le paragraphe 27(2) de la Loi seulement en ce qui a
trait à l'accès aux composantes du réseau sous-jacent et pour s'assurer
que les compagnies n'accordaient pas une préférence indue à leurs
affiliées. |
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18. |
TCI a donc soutenu que le Conseil n'avait
pas le pouvoir de faire enquête sur les allégations de préférence indue,
conformément au paragraphe 27(2) de la Loi, en rapport avec la
tarification des services d'accès à Internet destinés aux utilisateurs
finals, c'est-à-dire le marché de détail. |
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19. |
De plus, TCI a soutenu qu'elle avait fixé
le prix de son SI haute vitesse en fonction des taux courants du marché
offerts à des abonnés dont les besoins et les circonstances étaient
semblables. TCI a fait valoir que les offres de Shaw et de TCI
prouvaient que le marché des SI haute vitesse était concurrentiel. TCI a
d'ailleurs fait valoir que Shaw avait affiché ses offres sur son site
Web et qu'elle avait conçu son offre de façon à faire concurrence à
Shaw. |
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20. |
TCI a soutenu qu'elle n'occupait pas une
place dominante dans le segment haute vitesse du marché des SI. La
compagnie a déclaré qu'au 30 juin 2003, elle comptait 468 800 abonnés
du SI, alors que Shaw avait 880 606 clients abonnés au service Internet
à large bande, ce qui donnait à TCI une part de marché inférieure à
35 %. TCI a fait remarquer que la part de marché d'une compagnie doit
s'établir au moins à 35 % pour que les autorités canadiennes en matière
de concurrence commencent à envisager des allégations de comportement
anticoncurrentiel. |
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21. |
TCI a fait valoir que Shaw avait admis que
pratiquer des prix inférieurs aux coûts n'était pas normalement
problématique dans un marché concurrentiel et que les prix pouvaient
être inférieurs aux coûts pendant de courtes périodes. TCI a fait
remarquer que dans l'ordonnance 99-591, le Conseil avait conclu que le
segment haute vitesse du marché des SI était suffisamment concurrentiel
pour protéger les intérêts des utilisateurs et pour empêcher les
entreprises de s'accorder une préférence indue et de faire preuve d'une
discrimination injuste. |
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22. |
TCI a soutenu que ses promotions de SI
haute vitesse sont des initiatives de courte durée. Elle a précisé que,
puisqu'elle n'occupe pas une place dominante dans le marché des SI haute
vitesse, toute allégation voulant que TCI offre ses SI haute vitesse à
des prix inférieurs aux coûts afin de forcer les concurrents à se
retirer de ce marché est sans fondement. |
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23. |
TCI a soutenu que Shaw n'avait pas prouvé
que les promotions des SI de TCI lui avaient causé préjudice. Elle a
ajouté que dans la présente instance, Shaw a d'une part prétendu avoir
vu augmenter son taux de désabonnement depuis que TCI offre des rabais
considérables sur son service haute vitesse et, d'autre part, Shaw a
déclaré publiquement que ces promotions n'avaient eu aucun impact sur
son chiffre d'affaires et qu'elles n'avaient fait que semer la confusion
dans l'esprit des clients. |
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Réplique de Shaw
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24. |
Shaw a fait remarquer que TCI n'avait ni
déposé de renseignements concernant les coûts, ni allégué que les prix
de ses SI étaient supérieurs aux coûts. Shaw a ajouté que la seule
conclusion possible était que les prix des SI de TCI ne couvraient pas
les coûts et que TCI avait pratiqué des prix d'éviction. |
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25. |
Shaw a également fait valoir que TCI avait
soutenu à tort que le Conseil s'était abstenu d'exercer les pouvoirs et
fonctions que lui confère le paragraphe 27(2) de la Loi en ce qui
a trait à l'établissement du prix des SI destinés aux clients finals. |
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26. |
Enfin, Shaw a soutenu que TCI n'avait pas
suivi l'exemple des autres entreprises pour tarifer ses promotions des
SI haute vitesse; plutôt, TCI a fourni ses SI à des prix nettement
inférieurs aux autres offres de SI haute vitesse. |
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Analyse et conclusion du Conseil
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27. |
Tel que mentionné au paragraphe 5
ci-dessus, le Conseil s'est abstenu d'exercer les pouvoirs et fonctions
que lui confère l'article 34 de la Loi pour ce qui est des services
d'accès à Internet, estimant que ces services faisaient l'objet de
suffisamment de concurrence pour que les intérêts des utilisateurs dans
le marché des SI de détail soient protégés. |
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28. |
Compte tenu des modalités de l'abstention
relative aux SI de détail, lesquels incluent à la fois l'accès commuté
et les SI haute vitesse, le Conseil a conservé les pouvoirs que lui
confère le paragraphe 27(2) de la Loi pour ce qui est des SI de TCI. Le
Conseil estime donc qu'il dispose de pouvoirs suffisamment larges pour
examiner les allégations de discrimination injuste ou de préférence
indue présentées par Shaw concernant la façon dont TCI offre ses SI
haute vitesse. |
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29. |
Pour ce qui est des allégations de Shaw
voulant que TCI fasse preuve de discrimination injuste et s'accorde une
préférence indue en offrant des promotions aux nouveaux clients,
conformément au paragraphe 27(4) de la Loi, il incombe à TCI de prouver
que la discrimination n'est pas injuste ou que la préférence n'est pas
indue. |
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30. |
Le Conseil fait remarquer que les parties
à la présente instance ont fait référence à plusieurs décisions antérieures
du Conseil dans le cadre desquelles il a conclu que les marchés d'accès
à Internet étaient suffisamment concurrentiels pour que les intérêts
des clients soient protégés. Le Conseil précise qu'il a déclaré
dans la décision Les MIACFI contre certaines entreprises titulaires
de câblodistribution et de téléphone - Fourniture de services d'accès
haute vitesse et Internet de détail incluant le service allégé,
Décision de télécom CRTC 2004-28,
5 mai 2004, que la concurrence est féroce, y compris la concurrence
fondée sur les installations entre les entreprises concurrentes distinctes
et non affiliées de téléphone et de câblodistribution et les
FSI indépendants. D'après les statistiques tirées du rapport NBI/Sone,
en 2002, les entreprises de téléphone comptaient 3,6 millions
d'abonnés du SI, les entreprises de câblodistribution en comptaient
2,3 millions et les FSI indépendants, 4,3 millions. Le Conseil a
également déclaré que les utilisateurs finals ont grandement bénéficié
de l'exploitation de ce marché. |
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31. |
Le Conseil fait remarquer que Shaw est une
entreprise distincte dotée d'installations dont la part du marché des SI
haute vitesse est supérieure à celle de TCI. En effet, la part du marché
des SI haute vitesse que détient TCI est évaluée à environ 35 %. Le
Conseil estime donc que TCI n'est pas dominante dans ce marché. |
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32. |
Le Conseil fait remarquer que dans des
décisions antérieures, il a conclu que le marché des SI était empreint
de rivalité, que les campagnes de marketing étaient vigoureuses et
dynamiques, et que les utilisateurs avaient le choix entre une gamme de
plans de tarification dans le marché des SI. Le Conseil estime que la
réduction, ces dernières années, du coût des modems donnant accès aux SI
haute vitesse a réduit les obstacles qui empêchaient les clients de
changer de fournisseur de service, ce qui a favorisé la rivalité entre
les fournisseurs. Le Conseil estime qu'un climat de rivalité est signe
de la robustesse de la concurrence dans le marché. |
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33. |
Le Conseil estime que TCI a prouvé que le
degré de concurrence dans la fourniture des SI haute vitesse est tel que
toute promotion de TCI visant à attirer de nouveaux clients ne donnerait
pas lieu à une discrimination injuste et ne lui accorderait pas une
préférence indue. |
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34. |
Le Conseil fait remarquer que dans des
décisions antérieures concernant les promotions de SI, il a conclu que
le fait d'offrir des services à des prix inférieurs aux coûts ne donnait
pas nécessairement lieu à un comportement anticoncurrentiel et qu'au
contraire, cela pouvait être en réaction à des pressions
concurrentielles et à des initiatives de tarification amorcées par des
concurrents. |
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35. |
Dans l'avis Examen des promotions,
Avis public de télécom CRTC 2003-1-1,
13 mars 2003, le Conseil a décidé de suspendre l'examen des demandes
de promotion des ESLT dans le marché local filaire tant qu'il ne se
serait pas prononcé sur les questions soulevées par cet avis. Le Conseil
fait remarquer que, puisque les SI de détail ne sont pas des services
tarifés, ils ne sont pas assujettis aux restrictions qu'il a imposées
à la tarification promotionnelle. |
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36. |
Compte tenu de l'analyse qui précède, et
surtout de l'état de la concurrence dans le marché des SI, le
Conseil rejette les autres aspects de la demande de Shaw sur lesquels
il ne s'était pas prononcé dans le cadre de la décision 2004-23;
plus particulièrement la demande voulant que le Conseil ordonne à
TCI de cesser d'offrir le SI haute vitesse à des prix promotionnels
de la façon indiquée aux points (i), (ii) et (iii) de sa demande. |
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Secrétaire général |
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