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ARCHIVÉ - Avis Public CRTC 2001-66-1

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Avis public CRTC 2001-66-1

 

Voir aussi: 2001-66

Ottawa, le 24 août 2001

 

Propriété de services analogiques facultatifs par les entreprises de câblodistribution - Modification de la politique du Conseil

  Depuis quelques temps déjà, le Conseil a eu pour pratique de restreindre complètement ou partiellement l'accès des entreprises de câblodistribution à la propriété des entreprises de programmation de services analogiques facultatifs. Dans l'avis public CRTC 2001-66 du 7 juin 2001, le Conseil a annoncé qu'il avait décidé, par vote majoritaire, de modifier sa politique afin de permettre aux entreprises de câblodistribution et à leurs entités apparentées d'acheter et même de contrôler des intérêts dans les services canadiens de programmation de télévision payante et de services spécialisés distribués en mode analogique. Le Conseil a ajouté que les motifs de sa décision seraient rendus publics utltérieurement.
  Dans cet avis, le Conseil expose les questions et les circonstances qui, à l'origine, l'avaient amené à instaurer sa politique de restriction d'accès à la propriété de tels services par les câblodistributeurs, et il explique pourquoi il rajuste le tir maintenant. En résumé, la majorité des conseillers estime que le monde de la radiodiffusion a tellement évolué que le fondement de la politique antérieure ne justifie plus le maintien d'une telle approche.
  Historique

1.

Si le Conseil avait opté pour une politique de restriction de l'accès à la propriété des services de programmation facultatifs analogiques à l'égard des câblodistributeurs ou leurs affiliées (intégration verticale), c'était essentiellement à cause de la position stratégique que les câblodistributeurs occupaient dans l'industrie de la distribution canadienne en tant que contrôleur de l'accès des abonnés aux services facultatifs, de leur capacité souvent limitée pour assurer la distribution de tels services en mode analogique et des conséquences négatives que ces deux réalités auraient pu entraîner. En effet, à défaut de mesures de protection appropriées, un câblodistributeur aurait très bien pu exploiter la conjoncture de l'industrie, c.-à-d. sa position de contrôleur de l'accès et sa faible capacité de transmission, et ne pas agir dans l'intérêt du public en distribuant un service de programmation facultatif dans lequel il aurait eu des intérêts. D'emblée, le Conseil aurait pu craindre que les modalités applicables à la tarification, à l'assemblage, à la commercialisation, à la distribution et à d'autres aspects d'un tel service ne soient pas comparables à celles d'un service dans lequel le câblodistributeur n'aurait pas eu d'intérêts. Mais l'une des plus grandes craintes, qui portait d'ailleurs sur un aspect plus fondamental, était que les câblodistributeurs, dans leur rôle de contrôleur de l'accès, décident d'exercer une mainmise sur les services de programmation auxquels les auditoires ont accès, ce qui aurait un effet sur le nombre d'abonnés et sur les recettes publicitaires devant servir à financer la production d'émissions canadiennes.

2.

En 1990, le Conseil a adopté des règlements régissant les services de télévision payante et d'émissions spécialisées. Ces règlements prévoient des mécanismes qui préservent le pouvoir du Conseil d'intervenir et de limiter l'intégration verticale lorsqu'il le juge nécessaire. Aux termes de ces règlements, toute personne qui est titulaire d'une entreprise de distribution de radiodiffusion ou qui contrôle une telle entreprise ou toute autre entreprise de radiodiffusion oeuvrant dans la diffusion de services spécialisés et qui désire acquérir 10 % ou plus des actions avec droit de vote détenues par une autre personne qui est titulaire d'un service de télévision payante ou spécialisée ou qui contrôle une telle entreprise doit d'abord obtenir l'autorisation du Conseil. Ce seuil de 10 % s'ajoute à ceux de 30 % et 50 % qui, aux termes des règlements, s'appliquent à d'autres types de transfert d'actions avec droit de vote pour lesquels le Conseil doit donner son approbation.

3.

En mai 1995, le Conseil a remis au gouvernement un rapport sur la convergence intitulé Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information. Dans son rapport, le Conseil a souligné l'importance d'instaurer au plus vite un cadre de concurrence efficace et durable entre les fournisseurs d'installations et les fournisseurs de services. Il a d'ailleurs fait remarquer que pour réussir, il fallait abolir les obstacles à la concurrence qui découlent de la présence monopolistique des compagnies de téléphone et des câblodistributeurs, et instaurer des règles qui garantiraient aux fournisseurs de services une égalité d'accès aux abonnés du câble comme aux abonnés du téléphone. Même si le Conseil était prêt, en principe, à autoriser l'intégration verticale entre les distributeurs et les fournisseurs d'émissions, il a apporté la précision suivante :
 

Aucune affiliée d'une entreprise de câblodistribution ne doit être autorisée à détenir une licence pour une entreprise de programmation vidéo facultative [.] jusqu'à ce qu'on adopte des règles globales d'accès visant à interdire le traitement de faveur et que la capacité de canaux soit suffisante pour s'assurer que les radiodiffuseurs non affiliés auront les mêmes droits d'accès que ceux qui sont offerts aux services appartenant au câble.

4.

Dans l'avis public CRTC 1996-60 intitulé Règles en matière d'accès pour les entreprises de distribution de radiodiffusion, le Conseil a énoncé les règles qui s'appliquaient aux grands distributeurs, dont les systèmes de radiodiffusion directe par satellite (SRD) et les câblodistributeurs de classe 1. Entre autres, ces règles prévoient la distribution de tous les services facultatifs autorisés.

5.

Par la suite, le Conseil a publié, le nouveau Règlement sur la distribution de radiodiffusion dans l'avis public CRTC 1997-150. Ce Règlement a servi à introduire une série de mécanismes visant à cerner les questions d'accès, d'entrée en concurrence et d'autres aspects se rattachant à la notion que le Conseil appelle « préférence indue ». L'article 9 du Règlement définit cette notion comme suit : « Il est interdit au titulaire de se conférer une préférence indue ou d'en conférer à une personne ou encore d'assujettir quiconque à un désavantage indu. » D'autres mesures relatives à l'accès et à la concurrence figurent aux articles 12 à 15. Ces articles prescrivent la marche à suivre pour le règlement des différends entre les parties, en l'occurrence les titulaires d'entreprises de distribution et les titulaires d'entreprises de programmation. Les différends peuvent porter sur les questions liées à la distribution, aux modalités de distribution ou à l'établissement des tarifs de gros. De plus, les articles 18 et 38 régissent l'accès des services spécialisés, de télévision payante et de télévision à la carte aux systèmes de câblodistribution de classes 1 et 2 ainsi qu'aux entreprises de distribution par SRD respectivement.

6.

Plus récemment, dans sa Politique relative au cadre de réglementation des nouveaux services de télévision spécialisée et payante numériques publiée dans l'avis public CRTC 2000-6, le Conseil a admis que les distributeurs pouvaient jouer un rôle de premier plan dans le lancement des services numériques. Il a même déclaré qu'il serait prêt à examiner des demandes concernant ces services et dans lesquels les distributeurs, y compris les câblodistributeurs, détiendraient une part de la propriété. Le cadre de réglementation prévoyait des modalités de distribution spécifiques pour les nouveaux services ainsi que des mesures visant à assurer une distribution équitable des services non affiliés aux distributeurs.

Demande de modification de la politique

7.

Par lettre du 10 novembre 2000, l'Association canadienne de télévision par câble (ACTC) a demandé au Conseil d'examiner sa politique relative à la propriété des services facultatifs et de la modifier pour que les câblodistributeurs ou leurs affiliées puissent détenir des actions autant dans les services facultatifs distribués en mode analogique que dans ceux distribués en mode numérique (comme il est proposé dans l'avis 2000-6).

8.

Selon l'ACTC, le secteur de la radiodiffusion a tellement changé qu'il n'est plus justifié pour le Conseil d'empêcher les entreprises de câblodistribution d'investir dans la propriété des entreprises de programmation facultative en mode analogique. Pour appuyer son argument, l'ACTC a souligné différents facteurs tels que l'intensification de la concurrence, la convergence dans le secteur des communications et le rôle grandissant des sociétés ayant accès à de multiples plateformes de distribution et de diffusion.

9.

L'ACTC a tout particulièrement évoqué la décision CRTC 2000-747 de l'an dernier, dans laquelle le Conseil a permis à BCE d'acheter CTV. BCE est également propriétaire de Bell ExpressVu, titulaire d'une entreprise de distribution par SRD, et de petites entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) par voie terrestre ou par satellite. D'après le nombre d'abonnés à son service de base, l'entreprise de distribution par SRD Bell ExpressVu est la cinquième entreprise de distribution de radiodiffusion en importance au pays. Signalons que BCE détient aussi le contrôle indirect de sept services spécialisés analogiques et qu'elle possède des intérêts minoritaires dans deux autres services facultatifs de même type.

10.

Selon l'ACTC, les câblodistributeurs sont désavantagés sur le plan de la concurrence étant donné que BCE détient des intérêts dans CTV, Bell ExpressVu et divers services spécialisés. À son avis, BCE a une longueur d'avance sur les autres compagnies puisqu'elle est en mesure d'offrir et de commercialiser des services sur une vaste gamme de plateformes, ce qui va à l'encontre de la concurrence même. L'ACTC a également soutenu que l'entreprise de distribution par SRD de Bell ExpressVu et d'autres modes de distribution ont soutiré tellement d'abonnés au câble que cette industrie, toujours selon l'ACTC, n'est plus dominante.

11.

Compte tenu des circonstances, le Conseil a décidé qu'il y avait lieu d'examiner sa politique et, dans l'avis public 2000-165, il a invité le public à se prononcer sur la question.
  Conclusion du Conseil et motifs justifiant la modification de la politique

12.

Dans l'avis public CRTC 2001-66, le Conseil a annoncé qu'il avait décidé, par vote majoritaire, de permettre aux câblodistributeurs et à leurs apparentées d'acquérir des intérêts, y compris des intérêts majoritaires, dans des services canadiens de programmation de télévision payante et spécialisée distribués en mode analogique.

13.

Le Conseil fait remarquer que tout le système canadien de radiodiffusion a connu des changements énormes en peu de temps. Les dernières années ont été marquées par une succession rapide de fusions, signe indéniable de l'intensification de la convergence des divers secteurs de l'industrie des communications. Ce phénomène n'a pas été observé seulement au Canada, mais aussi à la grandeur du monde. La concurrence entre les entreprises de distribution de radiodiffusion a également vu le jour durant cette période. Devant l'accroissement de la concurrence, les sociétés médiatiques ont dû implanter des stratégies commerciales pour se distinguer de leurs rivales. La conjoncture en a même forcé un grand nombre à explorer de nouveaux marchés et, bien souvent, à s'intégrer verticalement afin de survivre à l'effritement de la part de marché qui, auparavant, constituait leur propre niche.

14.

Dans le secteur de la distribution de la radiodiffusion, l'industrie du SRD a grossi à vue d'oil, doublant pratiquement sa part du marché entre 1999 et 2000. Bell ExpressVu se partage le marché canadien du SRD avec Star Choice, société dont la propriété et le contrôle relèvent indirectement de Shaw Communications Inc. Ensemble, elles offrent le service de base à environ 15 % de tous les abonnés du Canada, Bell ExpressVu détenant une part légèrement plus grande que Star Choice. Quoi qu'il en soit, il importe de signaler que rien ne garantit que l'industrie du SRD poursuivra sa croissance aussi vertigineuse. Il est tout aussi important de rappeler que l'industrie du câble dessert actuellement environ 85 % des abonnés du service de base.
15. Dans les faits, le Conseil est convaincu que les Canadiens ont présentement accès à une industrie de la distribution qui est suffisamment saine et où la concurrence a libre cours. Chaque technologie de distribution offre une alternative et contribue ainsi à l'atteinte d'un tel objectif; chaque technologie a ses forces et ses faiblesses de sorte qu'aucune ne possède réellement un avantage à long terme sur les autres. C'est dans cette optique que le Conseil a examiné sa politique antérieure et le fondement sur lequel elle reposait. Comme nous l'avons déjà mentionné, le fondement reposait essentiellement sur le rôle de contrôleur d'accès que jouent les câblodistributeurs dans l'industrie de la distribution de la radiodiffusion, la capacité restreinte des câblodistributeurs de distribuer des services facultatifs analogiques et la possibilité qu'un câblodistributeur n'agisse pas dans l'intérêt du public s'il distribuait un service facultatif dans lequel il détient des intérêts.

16.

Le Conseil est d'avis que le câble demeurera un mode de distribution dominant pendant une bonne période. Toutefois, il fait remarquer que les services facultatifs analogiques autorisés font désormais presque tous partie des services offerts par les câblodistributeurs du Canada qui sont tenus d'assurer la distribution de ces services aux termes des règles relatives à l'accès. De plus, la majorité du Conseil estime que les articles régissant les règles d'accès et la notion de préférence ou d'avantage indus dans le Règlement sur la distribution de radiodiffusion, en plus des mécanismes de règlement des différends qu'il prévoit, suffiront pour bien traiter les problèmes qui pourraient survenir, à l'occasion, lorsque la distribution des services de programmation facultatifs analogiques se fait par câble.

17.

À l'avenir, la politique du Conseil permettra donc en général aux câblodistributeurs et à leurs apparentées d'acquérir des intérêts, y compris des intérêts majoritaires, dans les services canadiens de programmation spécialisée et de télévision payante analogiques.

18.

Avant d'en arriver à cette conclusion, le Conseil a examiné toutes les observations reçues en réponse à l'avis 2000-165. Dans certaines, on demandait que le Conseil ajoute à celles déjà en place de nouvelles mesures de protection contre la préférence indue. Parmi elles, certaines s'appliquaient directement aux modalités de distribution, y compris la commercialisation et la promotion, l'assemblage et la tarification. Dans d'autres, on proposait que le Conseil empêche les distributeurs et les entreprises de programmation qui leur sont affiliées d'échanger, entre eux, des renseignements de nature délicate concernant la concurrence et les autres distributeurs. Dans d'autres encore, on estimait que les programmateurs devraient avoir accès à l'information sur laquelle les distributeurs se fondent pour établir les frais qu'ils leur versent en contrepartie des services reçus.

19.

Certains intervenants étaient opposés à la suppression complète des restrictions à la propriété des services facultatifs analogiques imposées aux câblodistributeurs. Ils proposaient plutôt que le Conseil impose une limite moins sévère, en fait de nombre ou de pourcentage, pour ce qui est des services facultatifs analogiques dans lesquels un câblodistributeur ou une affiliée pourrait avoir des intérêts. D'autres estimaient que les restrictions, quelles qu'elles soient, devraient s'appliquer à toutes les sociétés.

20.

Dans l'avis 2001-66, le Conseil a répondu à bon nombre de ces problèmes en indiquant qu'il appliquerait les principes suivants lors de la mise en oeuvre des changements à sa politique :
  · Tous les services payants et spécialisés devront être fournis et distribués selon des conditions justes et équitables, notamment en ce qui concerne la tarification, l'assemblage, la promotion et les frais de commercialisation et promotion.
  · Les conditions accordées aux entreprises non affiliées ne devront pas être moins favorables que celles accordées aux entreprises affiliées, notamment en ce qui concerne la tarification, l'assemblage, la promotion et les frais de commercialisation et promotion.
  · Les entreprises de programmation affiliées à d'autres distributeurs qui obtiennent des renseignements confidentiels à propos de distributeurs rivaux ne devront en aucun cas partager ces informations avec leurs distributeurs affiliés.
  · Chaque service de programmation a le droit d'obtenir, à ses frais et sur une base annuelle, des statistiques d'abonnement relatives au service, vérifiées par une firme indépendante, afin de valider la base de rémunération du programmateur.
  · Tout service de programmation contribuant aux coûts de commercialisation et de promotion a le droit d'obtenir, à ses frais et sur une base annuelle, un compte rendu de ses contributions, vérifié par une firme indépendante.

21.

À la suggestion de certains intervenants, le Conseil s'est penché sur la possibilité de plafonner le nombre ou le pourcentage de services facultatifs analogiques qu'un câblodistributeur aurait le droit de posséder. Selon le Conseil, il serait extrêmement compliqué d'établir une base ou une formule acceptable pour fixer une telle limite. Devrait-on fixer la limite simplement en fonction des recettes ou devrait-on également tenir compte de l'auditoire et de la part de marché? Il est très difficile de comparer les services facultatifs à cause de leur nature proprement dite. Ils diffèrent considérablement l'un de l'autre, tant sur le plan de leur popularité que de leur situation financière. Leurs structures de propriété varient aussi énormément, certains étant affiliés à une EDR, d'autres pas. Certains services sont distribués à l'échelle nationale tandis que d'autres sont limités à la scène régionale. Certains sont assujettis à des tarifs de gros prévus par règlement, d'autres doivent négocier leurs tarifs avec les distributeurs. Selon le Conseil, peu importe le type de limite envisageable, elles risqueraient toutes de se révéler arbitraires et inacceptables, ce qui aurait des conséquences imprévisibles et inéquitables, presque à coup sûr. Pour toutes ces raisons, le Conseil n'a pas retenu les suggestions relatives à l'établissement d'une limite à la propriété.

22.

Dans l'avis 2001-66, le Conseil a souligné les progrès que l'industrie a réalisés en établissant les principes communs qui serviront à guider le lancement des services numériques en septembre prochain. Le Conseil a dévoilé ces principes communs dans l'avis public CRTC 2001-57. Cette fois encore, le Conseil encourage les représentants de l'industrie à s'inspirer de principes semblables pour négocier de nouvelles modalités de distribution des services analogiques.

23.

Tel qu'indiqué également dans l'avis 2001-66, le Conseil compte modifier sa réglementation afin de supprimer l'approbation préalable qui est requise lorsqu'une personne autorisée par licence à exploiter une entreprise de distribution désire acquérir, directement ou indirectement, plus de 10 % d'une entreprise de télévision payante ou spécialisée [voir l'article 10(4)d) du Règlement de 1990 sur les services spécialisés et l'article 6(4)d) du Règlement de 1990 sur la télévision payante]. Les autres pourcentages qui nécessitent une approbation ou un avis au Conseil ne sont pas changés.

24.

Le Conseil précise que cette politique ne touche en rien au régime d'attribution de licences pour les services facultatifs de télévision en mode numérique ou ses politiques concernant les transactions de propriété. Le Conseil continuera donc d'examiner les demandes que lui présenteront les câblodistributeurs ou leurs affiliées en vue d'obtenir l'autorisation d'acquérir le contrôle effectif de services facultatifs analogiques, ou en vue d'obtenir une licence pour exploiter de nouveaux services numériques. Il continuera également d'examiner les demandes des câblodistributeurs ou de leurs affiliées en vue d'obtenir l'autorisation d'augmenter les actions avec droit de vote qu'il détiennent dans un service facultatif au-delà des seuils de 30 % et de 50 % mentionnés dans les réglements sur la télévision payante et les services spécialisés. Les demandes seront évaluées au mérite, compte tenu des questions et préoccupations habituelles, telles que le maintien de la concurrence et la diversité des voix.
  Documents connexes du CRTC
  . Avis public CRTC 2000-165 - Projet de révision de la position du Conseil à l'égard de la propriété d'entreprises de programmation facultative par des entreprises de câblodistribution
  . Avis public CRTC 2000-165-1 - Prorogation de la période d'appel d'observations
  . Avis public CRTC 2001-66 - Propriété de services facultatifs analogiques par les entreprises de radiodiffusion
  Secrétaire général
  Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : http://www.crtc.gc.ca
   

Opinion minoritaire du conseiller Andrew Cardozo

  Je désapprouve l'opinion de la majorité, parce que je crois que cette politique ne réalise pas un juste équilibre. En effet, elle favorise nettement un secteur du système de radiodiffusion (les grandes entreprises de câblodistribution) au détriment d'autres (les radiodiffuseurs spécialisés). Selon moi, le Conseil a l'obligation d'élaborer des politiques mieux équilibrées.
  J'aurais préféré que le Conseil garde la politique en place, car elle empêchait les câblodistributeurs de devenir propriétaires de services spécialisés analogiques. À défaut de cela, j'estime que le Conseil aurait dû établir des mesures de sauvegarde claires permettant d'assurer l'impartialité et l'équité du système de radiodiffusion, comme l'ont suggéré de nombreux intervenants.
  Un débat de visions
  Ce débat entourant le système canadien de radiodiffusion est une confrontation de visions : celle des intervenants les plus forts, intégrés verticalement au besoin, bien que moins nombreux; et celle des nombreux intervenants dynamiques, de tailles variées, peu ou pas intégrés verticalement.
  Par décision majoritaire, mes collègues ont opté pour la première. Je crois plutôt que c'est cette dernière vision - celle qui s'est édifiée sur de nombreuses années - qui est la plus appropriée. C'était aussi la vision soutenue par la grande majorité des intervenants dans cette instance.
  À mon avis, le système de radiodiffusion et les Canadiens sont mieux servis par la politique actuelle qui, dans l'ensemble, empêche les entreprises de câblodistribution de devenir propriétaires de services spécialisés. Cette politique atténue l'injustice et l'iniquité du système et elle favorise la présence de plusieurs propriétaires. Une vive concurrence permet d'assurer une vaste gamme d'émissions de télévision et un plus grand accès à des points de vue variés. Elle favorise également une croissance culturelle créative et novatrice, sans compter une diversité de sources de nouvelles et, par voie de conséquence, la démocratie.
  Consensus relatif aux mesures de sauvegarde
  De nombreux intervenants ont exprimé très clairement leur appui à l'égard de la politique du Conseil ou, sinon, de la nécessité de mettre en place de fortes mesures de sauvegarde. Ces intervenants, dont aucune entreprise de câblodistribution, comprenaient une majorité de radiodiffuseurs conventionnels et spécialisés de même que des artisans du milieu de la création comme des producteurs et des réalisateurs. Des associations professionnelles en faisaient également parties : l'Association canadienne des radiodiffuseurs, l'Association canadienne de production de film et télévision, la Guilde canadienne des réalisateurs, l'Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists et la Canadian Independent Record Production Association. Les Friends of Canadian Broadcasting et le Centre pour la défense de l'intérêt public représentaient des groupes de citoyens. On pouvait aussi y compter de nombreux Canadiens qui, littéralement, suppliaient et imploraient le Conseil de ne pas autoriser les entreprises de câblodistribution à jouer ce rôle important de propriétaire.
  Un grand nombre d'intervenants ont affirmé que, si le Conseil devait lever cette interdiction, il devrait au moins mettre en place de fortes mesures de sauvegarde pour assurer le franc-jeu de la part des entreprises de câblodistribution. Ce qui est particulièrement intéressant, c'est que même l'Association canadienne de télévision par câble (ACTC) a proposé des mesures de sauvegarde. En principe, plus d'un parmi ceux qui voulaient maintenir l'interdiction étaient prêts à faire des compromis et à accepter que l'interdiction soit levée si de fortes mesures de sauvegarde étaient mises en place; et ceux qui désiraient faire lever l'interdiction étaient disposés eux aussi à devoir composer avec des mesures de sauvegarde. Il se dégageait un impressionnant « consensus de compromis » chez la majorité des intervenants de l'industrie de la radiodiffusion.
  Ce « consensus de compromis » aurait pu être considéré comme une solution équilibrée pour combler les besoins et les désirs des concurrents en présence. J'ai donc été déconcerté lorsque le Conseil a conclu qu'il fallait lever l'interdiction sans les mesures de sauvegarde recommandées par tant d'intervenants. On pourrait dire que les entreprises de câblodistribution ont obtenu beaucoup plus que ce qu'elles demandaient et les radiodiffuseurs, beaucoup moins. Selon la théorie que je soutiens respectueusement, cette politique n'a pas réalisé un juste équilibre. Son impact favorise nettement un secteur de l'industrie (les grandes entreprises de câblodistribution) et sape sérieusement les intérêts d'un autre (les petits et moyens radiodiffuseurs spécialisés). Rien n'indique que les petites et moyennes entreprises de câblodistribution sont intéressées à acquérir des services spécialisés ou disposent des ressources pour ce faire.
  D'après moi, il s'agit là d'un des changements, pour ne pas dire retournements, les plus radicaux adoptés par le Conseil, à l'encontre manifeste de la majorité des opinions exprimées. Aucun des intervenants, pour ainsi dire, n'avait demandé de changement si drastique.
  « Principes de bon comportement » au lieu de mesures de sauvegarde réglementaires
  La majorité a levé l'interdiction et a demandé la « mise en place » d'un ensemble de principes. De façon générale, les principes sont formulés en fonction de ce que les câblodistributeurs « devraient » faire. Au lieu de mesures de sauvegarde claires et sans équivoque, la majorité impose maintenant ce qu'on pourrait le mieux décrire comme étant une série de « principes de bon comportement ». Bien que le Conseil ait à sa disposition tout un arsenal d'outils réglementaires exécutoires, comme des règlements et des conditions de licence, il a opté pour de simples « principes d'application générale ». Si l'industrie de la câblodistribution avait eu des antécédents absolument exemplaires dans ses relations avec les abonnés canadiens et avec les radiodiffuseurs, cette approche aurait peut-être pu se justifier. Au lieu de cela, le dossier de l'instance révèle une grande méfiance de la part du Canadien moyen et renferme de nombreuses plaintes de la part des radiodiffuseurs spécialisés qui considèrent que l'industrie a abusé de sa position dominante dans le passé.
  D'après ce que nous ont confié des intervenants opposés à la levée de l'interdiction ou prêts à accepter des mesures de sauvegarde, dans les listes qu'ils avaient déposées, il semblerait que l'industrie de la câblodistribution a déjà été accusée d'avoir abusé de sa position dominante. Il m'est impossible de passer ces préoccupations sous silence.
  Astral, par exemple, a produit une liste de 20 exemples de traitement préférentiel. Il y est notamment question de soutirer des frais de « pas-de-porte » en guise de « droit de commercialisation » dont l'impact a été indûment préjudiciable aux services non affiliés; de la réaffectation répétée des canaux de services non affiliés, tout en accordant un traitement préférentiel aux services affiliés; et du refus d'octroyer ou d'honorer les droits à une vérification pour confirmer les calculs relatifs aux abonnés et les tarifs d'abonnement de gros exigibles.
  CHUM Television, qui a fourni une liste de 19 exemples de traitement inéquitable relativement aux services autorisés en 1996, a parlé de distribution préférentielle de services affiliés à un troisième volet analogique ou au service de base (par exemple, TreeHouse, SportsNet) avant les services non affiliés, malgré les lignes directrices de l'avis 1996-120 du CRTC et des engagements fermes des EDR dominantes lors des audiences. Son porte-parole a également mentionné le fait de profiter d'une pénurie apparente pour soutirer le maximum de concessions sur les tarifs et des droits d'accès (qui dépassaient les coûts de lancement commercial raisonnables) auprès des services autorisés en 1996.
  Pelmorex Inc., disposée à appuyer la levée de l'interdiction, a déclaré que [traduction] « tous les distributeurs devraient pouvoir devenir propriétaires d'entreprises de programmation seulement s'ils se conforment à des mesures de sauvegarde et à des conditions de licence strictes dans un cadre de réglementation vigilant élaboré en vue d'appliquer ces mesures de sauvegarde et ces conditions de licence ». CTV a proposé une approche semblable et a décrit plusieurs mesures de sauvegarde nécessaires.
  Au cours de l'instance, le Bureau de la concurrence a reconnu la position dominante dont jouissent les entreprises de câblodistribution, mais il a appuyé la levée de l'interdiction sous réserve que des mesures de sauvegarde soient mises en place. Faudrait-il en conclure que non seulement cette nouvelle position vis-à-vis de la politique ne répond pas aux exigences du Bureau à l'égard de la concurrence, mais qu'elle ne favorise pas une juste concurrence?
  Commentaires sur les principes
  Pour la plupart, les principes avancés par la majorité au paragraphe 20 ne font qu'aborder de façon générale les préoccupations soulevées par de nombreux intervenants; le problème majeur étant que le Conseil n'a pas décrit de façon adéquate les recours possibles en cas de violation.
  J'aimerais faire une observation sur l'un d'eux en particulier : les « statistiques d'abonnement au service, vérifiées par une firme indépendante ». Cette clause serait une solution pratique, mais seulement si les entreprises de câblodistribution fournissaient automatiquement ces données chaque année. Dans l'état actuel des choses, un radiodiffuseur qui réclame ces statistiques risque d'être perçu comme commettant un geste agressif, ce qui fait qu'on ne les demande que dans des cas exceptionnels. En fait, les radiodiffuseurs peuvent se voir remettre une facture dont ils ne savent pas grand'chose et le fait de demander des détails ou une confirmation est mal vu.
  Une politique non équilibrée
  Il incombe au Conseil de réglementer le système de radiodiffusion d'une manière équilibrée, juste et équitable, en tenant compte des comportements passés, ainsi que des positions pertinentes et relatives de pouvoir et de contrôle. D'après moi, cette nouvelle politique accroît un déséquilibre grave entre les radiodiffuseurs spécialisés et les entreprises de câblodistribution, et il faut prendre les mesures nécessaires pour remédier à la situation. Il se peut fort bien qu'elle ait pour conséquence de servir aux grandes entreprises de câblodistribution l'industrie spécialisée sur un plateau.
  Un organisme de réglementation comme le Conseil a entre autres objectifs principaux de réglementer les inégalités du système. Or, l'inégalité entre les câblodistributeurs et les services spécialisés est énorme lorsqu'on considère simplement que, sans câblodistribution, un service spécialisé ne pourrait survivre. L'inverse n'est pas vrai, car les câblodistributeurs ont de nombreuses options parmi lesquelles choisir, vu la diversité des services de radiodiffusion que le Conseil a autorisés au fil des années et dont plusieurs partagent des similarités, et même si, de façon générale, ils ne sont pas entièrement concurrentiels.
  Le principal point avancé par l'ACTC, c'est qu'il fallait traiter les câblodistributeurs de la même façon que les services par satellite. Suite à l'acquisition de CTV par BCE, CTV étant propriétaire de plusieurs services spécialisés et BCE étant propriétaire de Bell ExpressVu (le service par satellite de radiodiffusion directe), les câblodistributeurs ont invoqué comme argument qu'ils devaient être traités comme leurs homologues diffuseurs utilisant le satellite. Il existe, toutefois, deux différences majeures. Tout d'abord, la diffusion par satellite ne jouit présentement pas de la même position dominante sur les marchés que celle occupée par la câblodistribution, ce qui veut dire que, s'il n'est pas distribué par une grande entreprise de câblodistribution, un service spécialisé ne peut tout simplement pas survivre. Par contre, si un service par satellite refuse de le distribuer, un service spécialisé peut toujours continuer de fonctionner par l'entremise d'un câblodistributeur. Cette position dominante sur le marché signifie fondamentalement que l'industrie de la câblodistribution détient un droit de vie ou de mort; et lorsque c'est un certain nombre de ses propres propriétés qui sont en jeu, il est essentiel que le Conseil veille à ce que toutes soient traitées équitablement.
  Ensuite, comme le fait observer la majorité au paragraphe 14, les services par satellite ne jouissent pas de la même position dominante que la câblodistribution; les services par satellite accaparent 15 % de tous les abonnés du service de base, contre 85 % pour la câblodistribution. Il faut se rappeler que la câblodistribution n'est pas uniquement le fruit de gestionnaires avisés ayant tout réussi par eux-mêmes, comme certains le prétendent. En fait, sa croissance est due à l'aide et à la protection considérables du Conseil, grâce à un marchandage réglementaire par lequel la câblodistribution recevait ce statut de croissance protégée (monopole géographique jusqu'à tout dernièrement) en échange de la distribution des services autorisés par le Conseil - les services canadiens qui devaient aider le système de radiodiffusion canadien à grandir. C'est l'enfant du CRTC. Depuis que les câblodistributeurs ont obtenu leur position dominante ou ubiquiste, les nouveaux distributeurs concurrents ont peu d'espace pour grandir au-delà des limites qu'ils ont atteintes; et il se peut qu'au cours de la prochaine décennie, ils ne représentent plus une véritable concurrence.
  Il convient de noter que les services spécialisés ont aussi grandi grâce aux soins et aux bons traitements du Conseil, à cette différence près, toutefois, que le câble, en tant que moyen prédominant de distribution, a toujours occupé une position plus puissante; et, avec ce changement de politique, l'inégalité s'accroîtra.
  Dans l'acte d'équilibrage des intérêts, je ne trouve rien dans la nouvelle politique qui profitera aux consommateurs. De l'avis du Centre pour la défense de l'intérêt public, [traduction] « rien ne prouve vraiment que le changement proposé donnera lieu à un plus grand choix ou à une distribution plus efficace ou moins coûteuse de la programmation par câble pour les Canadiens ... Il doit y avoir des preuves claires et convaincantes que le changement proposé profitera de façon significative aux clients des entreprises de distribution de radiodiffusion ». À coup sûr, le dossier a révélé que de nombreux Canadiens partagent cette préoccupation.
  Le grand devient plus grand et le petit disparaît
  Cette politique conduit obligatoirement à une situation où les grandes entreprises de câblodistribution grossiront (Shaw, Rogers et Vidéotron), ce qui, en soi, peut être un objectif valable. Mais l'effet secondaire évident, c'est qu'à cause de leur domination, les intervenants ne seront pas sur le même pied d'égalité. Les petites et moyennes entreprises (Astral, CHUM, Alliance-Atlantis, Pelmorex, Craig, Radio Nord, Pattison et Levfam) auront de plus en plus de mal à survivre, et elles pourraient bientôt se voir « avaler » par les grandes sociétés de câblodistribution intégrées. Les services spécialisés à caractère ethnique non affiliés (Fairchild, Asian Television Network et Odyssey) se trouvent dans une situation encore plus précaire. Vu la position dominante des câblodistributeurs sur le marché et l'approche non interventionniste de cette politique du Conseil, on ne sait pas si les services spécialisés pourront résister à la pression des grandes entreprises de câblodistribution pour les acquérir. Il ne nous reste plus qu'à nous demander s'il est raisonnable de s'attendre à ce que, dans les deux ou trois prochaines années, le Canada se retrouve avec trois ou même deux entreprises complètement intégrées dans le système de radiodiffusion. Les systèmes anglais et français pourront demeurer des entités distinctes à très court terme, mais ils seront bientôt fusionnés en seulement quelques géants de dimension nationale. Il ressort de l'instance, et plus particulièrement d'un sondage d'opinion publique effectué par les Friends of Canadian Broadcasting, que le public s'attend à ce que le Conseil encourage un système plus diversifié.
  Je ne soutiens pas que c'est le rôle du Conseil de dresser des obstacles injustifiés pour empêcher les fusions et les acquisitions; à vrai dire, je soutiens que ce n'est pas notre rôle d'empêcher certaines sociétés de survivre et de les forcer à se vendre à d'autres sociétés. Dans le contexte de la Loi sur la radiodiffusion, valoriser et encourager une diversité de voix est, à coup sûr, un objectif important qui, par surcroît, sert l'intérêt de toute société démocratique.
  Un système de radiodiffusion à Toronto
  Je prévois aussi qu'à court terme, ces systèmes seront tous situés à Toronto et à Montréal, puis à Toronto seulement à moyen terme. Nous avons observé une baisse progressive du nombre de systèmes de radiodiffusion et de câblodistribution situés ailleurs que dans ces deux villes, et après cette prochaine série de fusions, toute l'industrie pourrait se concentrer rapidement à Toronto. Il ne fait aucun doute que pareil système serait très efficace du point de vue commercial, avec un maximum de synergie et un minimum de dédoublement. Mais il est moins certain qu'un système de radiodiffusion unique, à Toronto, soit avantageux pour le pays dans le contexte de la politique nationale et culturelle. En effet, dans un pareil système, ce ne sont pas seulement les décisions importantes de l'entreprise qui seraient prises à Toronto, mais aussi les décisions de production, de financement, d'embauche, d'administration courante, ainsi que l'emplacement de tous les centres de radiodiffusion qui seraient tous dans une seule ville.
  Dans ce contexte, je souligne l'intervention de Craig Broadcasting Systems Inc. qui affirme [traduction] « qu'un relâchement de la politique conduira inévitablement à un accroissement de la concentration et à une réduction de la diversité des sources. Nous ne possédons pas de services spécialisés analogiques ou de services de télévision payante, mais à titre de société indépendante située dans l'ouest du Canada, nous voyons cette évolution avec appréhension ».
  Fusion
  Il n'est pas suffisant de constater que cette nouvelle politique ne fait que reconnaître le phénomène mondial des fusions. Il existe une vision différente et le Conseil a comme obligation de veiller à maintenir une diversité de sources et de services pour les consommateurs canadiens. Si nous poursuivons comme objectif national de nous mesurer aux grandes entreprises américaines et internationales, il se peut fort bien que nous ne réussissions à le faire qu'en créant une seule société de secteur privé qui engloberait toutes les entreprises privées existantes - distributeurs, programmeurs, producteurs, fournisseurs de service Internet, etc. Si tel n'est pas le cas, il faut que nous soyons plus inventifs.
  Plafonnement des services
  La majorité a décidé de ne pas limiter le nombre ou le pourcentage de services qu'une société peut posséder. Mais même l'ACTC appuyait un plafonnement.
  Tel que mentionné au paragraphe 21, « peut importe le type de limite envisageable, elles risqueraient toutes de se révéler arbitraires et inacceptables ». Est-ce que cela veut dire que le Conseil n'imposera jamais de limite, de sorte qu'une société pourrait devenir propriétaire du système privé en entier; ou la limite de propriété sera-t-elle inférieure à 100 %? Il est évident qu'une limite sera imposée à un certain point.
  En fait, le Conseil a des cibles et des quotas numériques dans plusieurs secteurs. Par exemple, nous limitons le nombre de stations de télévision et de stations de radio conventionnelles qu'une société peut posséder dans un marché, et nous sommes aussi disposés à faire des exceptions dans des cas spéciaux et justifiables. Le système fonctionne bien pour tous ceux concernés. Nous avons des quotas minimums pour le contenu canadien à la télévision et à la radio, et nous faisons aussi des exceptions pour éviter l'arbitraire.
  La politique de ne pas imposer de limite à ce stade-ci est une erreur selon moi. En effet, le marché ne peut pas savoir quelle est la limite avant que nous décidions d'en imposer une sur une transaction particulière, soit après coup. Est-ce qu'à ce moment-là, ce sera la limite pour tous ou seulement pour certains? Une politique claire s'impose à mon avis parce que justement, elle prévient l'arbitraire. Elle délimite la latitude du Conseil d'une façon transparente et elle garantit que tous les participants connaissent les règles avant d'entreprendre des acquisitions ou des fusions. La certitude dans le marché, voilà ce à quoi nous devrions contribuer. Je ne peux voir de raison positive pour cette partie de la politique.
  Le processus
  Je dois ajouter qu'à l'instar de nombreux intervenants, j'estime que cette instance aurait pu être menée de façon différente. Tout d'abord, je conviens que le moment était mal choisi. L'instance a eu lieu au moment même où les radiodiffuseurs étaient en train de négocier la câblodistribution des services de catégories 1 et 2 autorisés à l'automne. L'opinion de la majorité des radiodiffuseurs était à l'opposée de celle de ces entreprises de câblodistribution mêmes. Ensuite, je fais remarquer que de nombreux intervenants avaient réclamé la tenue d'une audience qui aurait permis une discussion approfondie des enjeux concernant un sujet si fondamental.
  L'avenir
  Comme le fait remarquer la majorité, il y a de bonnes raisons de modifier la politique du Conseil à cet égard et il y a de nombreuses bonnes entreprises de câblodistribution qui profiteront au système. J'estime, cependant, que, vu les enjeux importants, il vaudrait mieux à ce stade-ci que le système de radiodiffusion continue de fonctionner suivant la politique actuelle; ou, si la politique est modifiée, qu'à tout le moins, des mesures de sauvegarde réglementaires très claires soient mises en place comme tant d'intervenants l'ont suggéré.
  À mon avis, les principes décrits par la majorité ne seront valables que s'ils sont enchâssés comme mesures de sauvegarde réglementaires et que si les conséquences des infractions sont énoncées clairement. Il incombera aux câblodistributeurs de faire la preuve que de telles dispositions ne s'imposeront dans l'avenir.
   

Opinion minoritaire de la conseillère Barbara Cram

  J'abonde dans le sens de la majorité en ce qui concerne la décision de changer la politique, sauf que j'accepte qu'il y ait des restrictions sur la propriété. Vu la pauvreté de la preuve dans cette instance à l'égard des restrictions appropriées sur la propriété, j'amorcerais une nouvelle instance portant uniquement sur cette question. À mon avis, des restrictions permettraient à l'industrie de bénéficier d'une plus grande certitude et au système de radiodiffusion dans l'ensemble de devenir plus équilibré.
  Je m'explique :
  La tendance mondiale est aux fusions, et le secteur des médias n'y échappe pas. D'un point de vue commercial, cette logique est immanente. Et cette logique est claire du point de vue du système canadien de radiodiffusion, tout spécialement, étant donné la taille de notre marché et les coûts de production. Il reste que le Conseil a le devoir de penser aux résultats pour le système de radiodiffusion et aux répercussions sur le téléspectateur. Les fusions et la concentration entraîneront inévitablement une baisse de la diversité, un affaiblissement de la présence des voix que l'on entend et que l'on voit ainsi qu'une réduction du nombre d'émissions locales et régionales. La question de savoir quand la concentration devient inacceptable ne cessera jamais de se poser.
  Mes collègues de la majorité croient qu'une instance visant à établir des restrictions sur la propriété sera difficile à mener. Je suis d'accord, mais cela ne doit pas nous empêcher de l'entreprendre. La Commission fédérale des communications aux États-Unis l'a déjà fait et elle avait effectivement établi des limites sur la propriété. Malheureusement, la décision a été infirmée parce que la base factuelle était insuffisante. Ce qui compte ici, c'est que l'instance reprendra, qu'il existe aux États-Unis une volonté d'établir des restrictions sur la propriété et que celles-ci sont perçues comme nécessaires.
  Le marché canadien de la radiodiffusion ne représente qu'une fraction de celui des États-Unis et sa petite taille relative est exacerbée par le fait qu'il existe en réalité deux marchés canadiens, un francophone et un anglophone. La menace d'une concentration indue est donc plus grande ici et le phénomène risque très bien de survenir plus rapidement qu'aux États-Unis.
  Actuellement, le Conseil a essentiellement pour politique de ne pas intervenir dans les acquisitions. Il ne tient pas de vente aux enchères pour les actifs de radiodiffusion et il ne devrait pas le faire non plus. En fait, le Conseil se voit présenté devant le fait accompli puisque les parties soumettent à son approbation une acquisition déjà réalisée. Cette situation crée une tendance chez le Conseil à accorder son approbation parce qu'un refus catégorique susciterait une incertitude dans le marché, engendrerait un actif « orphelin » et ferait subir des pertes considérables aux deux parties à la transaction en raison des coûts engagés. Plus souvent qu'autrement, cette tendance a mené à une approbation, assujettie parfois à quelques cessions mineures.
  En l'absence de restrictions claires concernant la propriété, le Conseil devra maintenant examiner chaque acquisition au cas par cas. Comme dans le passé, cette pratique créera des précédents que le Conseil devra, par souci d'équité, appliquer à d'autres parties. La tendance du Conseil à donner son approbation perdurera jusqu'à ce qu'il soit trop tard ou jusqu'à ce qu'il y ait un refus. Ni l'un ni l'autre de ces scénarios ne sont acceptables puisque le premier crée un système de radiodiffusion homogène et que le second crée de l'incertitude dans le marché et l'industrie.
  Des restrictions claires sur la propriété, par contre, créeront un climat de certitude et imposeront à quiconque désire les outrepasser le fardeau d'établir qu'il s'agit de circonstances exceptionnelles. Dans le cas de la vente de WIC, le Conseil a autorisé Corus, filiale de Shaw, à acquérir les services payants facultatifs de Home Theatre, SuperChannel et MovieMax, mais il ne lui a pas permis d'acheter The Family Channel. En fait, de mémoire récente, la seule acquisition complète à avoir été refusée a été celle de Rogers qui tentait d'acheter une plus grande part de Sportsnet, ce qui allait à l'encontre de la politique (annulée maintenant) sur la propriété de services analogiques. Or, une politique relative aux restrictions sur la propriété permettrait aux parties voulant dépasser les limites de connaître les risques inhérents et ainsi de choisir de poursuivre ou non leur projet d'acquisition.
  Une fois cette politique établie, je suis d'avis préliminaire qu'il s'agirait là de la seule restriction. Je m'attendrais donc à ce que les acquisitions visées par la politique soient traitées administrativement et que seulement celles qui ne le sont pas soient examinées à fond par le Conseil et fassent l'objet d'une audience en bonne et due forme. Selon moi, cette façon de faire procurerait un sentiment de certitude dans l'industrie. Elle allégerait le fardeau réglementaire des parties, sans parler de la charge de travail du Conseil. Mais par-dessus tout, elle permettrait de préserver l'intégrité et la diversité du système de radiodiffusion.
  Mes collègues de la majorité soutiennent que des restrictions sur la propriété seraient « inutilement arbitraires ». Je ne suis pas d'accord. Il y a lieu de souligner que dans leurs interventions, le Bureau de la concurrence et la Writers Guild of Canada mentionnent la nécessité d'imposer des restrictions sur la propriété. Une restriction n'est pas arbitraire en soi. Toutefois, je conviens qu'il est nécessaire de disposer de solides éléments de preuve économiques et autres montrant quel degré de concentration est excessif et quel degré est acceptable dans notre marché. J'estime que l'instance en cours accuse une lacune à cet égard. Je suis donc d'avis qu'il faudrait amorcer une nouvelle instance portant sur la question des restrictions appropriées sur la propriété. Par ailleurs, même s'il est possible que dans quelques années, une politique établie aujourd'hui paraisse en effet « inutilement arbitraire », le Conseil peut toujours réexaminer et réviser ses politiques, comme nous l'avons fait d'ailleurs dans le cas de la politique sur la propriété de services analogiques.
  En somme, j'aurais approuvé le changement apporté à la politique, comme en a décidé la majorité, mais j'aurais également approuvé le concept des restrictions sur la propriété et amorcé une nouvelle instance en vue de les préciser. De plus, j'aurais inclus dans l'instance la question de la nécessité d'appliquer des restrictions à l'ensemble des entités de radiodiffusion, notamment, les radiodiffuseurs, les services de distribution par SRD et les systèmes de distribution multipoints (SDM).

Mise à jour : 2001-08-24

Date de modification :