ARCHIVÉ -  Avis public CRTC 1996-60

Avis public

Ottawa, le 26 avril 1996

Avis public CRTC 1996-60

RÈGLES EN MATIÈRE D'ACCÈS POUR LES ENTREPRISES DE DISTRIBUTION DE RADIODIFFUSION

I. INTRODUCTION

Dans l'avis public CRTC 1995-128 du 28 juillet 1995, le Conseil a annoncé la tenue d'un processus public visant à élaborer des règles en matière d'accès applicables à la distribution de services de programmation par toutes les entreprises de distribution de radiodiffusion. Afin d'avoir la consultation publique la plus complète possible sur cette importante question, le Conseil a institué un processus d'observations écrites en deux étapes, suivi d'une audience publique avec comparution dans la région de la Capitale nationale, commençant le 5 février 1996.

Ce processus public faisait suite aux travaux entrepris par l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC), à l'invitation du Conseil, en vue d'élaborer des lignes directrices en matière d'accès applicables à la distribution, par les entreprises de télédistribution, de services offerts par les entreprises de programmation autorisées et par celles qui sont exemptées (voir l'avis public CRTC 1993-74). Au mois de mai 1994, le Conseil a accepté l'Engagement relatif à l'accès de l'ACTC à l'égard des services offerts par les entreprises de télévision payante et d'émissions spécialisées. Par la suite, l'ACTC a mis en oeuvre un processus interne afin d'examiner les questions relatives à l'accès à l'égard des services offerts par les entreprises de programmation exemptées.

Dans son avis public de 1995, le Conseil a exposé son cadre de réglementation actuel pour les entreprises de télédistribution, énoncé les objectifs et la portée de l'instance et invité les parties intéressées à se prononcer sur un certain nombre de questions. Il s'agit notamment de : l'élaboration et la mise en oeuvre de règles en matière d'accès pour la distribution de services de programmation; l'établissement d'un mécanisme de médiation et de règlement des différends concernant l'accès et s'appliquant à toutes les entreprises de programmation et de distribution; l'applicabilité à la transmission numérique des règles en matière d'accès; ainsi que la possibilité de devoir accorder des droits acquis pour la distribution de services de programmation fournis par des entreprises exemptées.

Le Conseil a également demandé à l'ACTC de déposer une politique révisée relative à l'accès à l'égard des services de programmation d'entreprises exemptées, en tenant compte des observations du Conseil dans l'avis public ainsi que des mémoires reçus au cours de la première étape de l'instance.

Le Conseil fait remarquer que le processus public annoncé dans l'avis public CRTC 1995-128 ainsi que les conclusions énoncées dans la présente font suite à la requête du gouverneur en conseil, exposée dans le décret C.P. 1995-398 du 14 mars 1995, demandant au Conseil de faire rapport :

 ...sur les règles, y compris le ou les mécanismes de règlement des différends y afférents, à établir afin d'assurer que les entreprises de distribution de radiodiffusion accordent un accès juste et équitable aux fournisseurs de services de programmation autorisés par licence ou en vertu d'une ordonnance d'exemption, de même que sur le processus, le mécanisme et le calendrier que le Conseil propose pour la rédaction définitive et une mise en oeuvre adéquate de ces règles.

Le Conseil a reçu des observations écrites de 55 parties intéressées, dont des représentants de l'industrie de la télédistribution; de distributeurs de services de radiodiffusion directe par satellite (SRD); de l'Association canadienne des radiodiffuseurs (l'ACR); de titulaires d'entreprises de programmation de télévision conventionnelle, de services spécialisés et de télévision payante; d'associations d'entreprises de télécommunications et de la presse écrite; de compagnies éditrices de journaux; de tiers fournisseurs (sans lien de dépendance) potentiels de services de programmation exemptés; de représentants des industries de la musique, du cinéma et du marketing; de groupes de défense de l'intérêt public; d'un groupe de recherche appliquée en négociations; ainsi que d'un fournisseur de services de programmation américain. La majorité des personnes ayant déposé des observations ont comparu à l'audience publique pour étayer leurs mémoires.

Le Conseil désire remercier tous ceux qui ont participé à l'instance. Leurs mémoires l'ont grandement aidé à élaborer ses politiques relatives à l'accès énoncées plus loin dans le présent avis public.

II. LES PROPOSITIONS DE L'ACTC À L'ÉGARD DE L'ACCÈS

Le 1er novembre 1995, l'ACTC, au nom de ses membres, a soumis un projet d'engagement révisé en matière d'accès pour les services de programmation autorisés ainsi qu'un nouveau projet de politique en matière d'accès pour les services de programmation exemptés. Le premier renferme de légères révisions à l'actuel Engagement relatif à l'accès pour les services spécialisés et de télévision payante que le Conseil a accepté le 16 mai 1994 (l'avis public CRTC 1994-55). Par exemple, dorénavant les entreprises de télédistribution assujetties à la partie III qui comptent au moins 6 000 abonnés seraient elles aussi assujetties à l'engagement, alors que le présent Engagement relatif à l'accès ne s'applique qu'aux membres de l'ACTC titulaires d'entreprises de télédistribution de classe 1. L'Engagement révisé propose également des changements à la définition de "capacité de transmission disponible" ainsi qu'aux dispositions relatives à la distribution de services de télévision à la carte. Avec ces révisions, il conserve le principal engagement, soit que les entreprises de télédistribution distribueront, à titre facultatif et sous réserve de la capacité de transmission, tous les services de programmation des entreprises de programmation autorisées de services spécialisés et de télévision payante exploitant dans la langue (en français ou en anglais) principale du marché desservi par l'entreprise de distribution.

Pour ce qui est de l'accès pour les entreprises de programmation sonore payantes, l'ACTC a déclaré dans une lettre datée du 8 janvier 1996 que son projet d'engagement relatif à l'accès pour les services de programmation autorisés [TRADUCTION] "...ne vise pas les services sonores payants autorisés". Elle a déclaré toutefois qu'elle appuierait une politique exigeant qu'un télédistributeur qui décide de distribuer un service sonore payant dans lequel il détient une participation de plus de 30 % distribue au moins un autre service sonore payant dans lequel il ne détient aucune participation. Elle s'est opposée à ce qu'on applique une politique de "distribution conditionnelle" aux télédistributeurs ne détenant aucune participation dans un service sonore payant.

Le projet de politique de l'ACTC en matière d'accès pour les services de programmation exemptés renfermait des dispositions concernant la répartition de la capacité de transmission pour ces services, la méthode de sélection des services à distribuer (le "vote du consommateur"), l'octroi de droits acquis pour les services des entreprises exemptées en place ainsi qu'une proposition tarifaire à l'égard de l'utilisation de la capacité de transmission par des tiers fournisseurs de ces services, basée sur des frais d'abonnement mensuels ou annuels pour la distribution à un canal analogique. En ce qui a trait à l'accès numérique, dans un mémoire qu'elle a déposé le 1er décembre 1995, l'ACTC a proposé de fixer un tarif maximum par canal en divisant le coût de fourniture des services en mode numérique par la capacité de transmission numérique prévue de l'entreprise concernée.

III. PRINCIPALES QUESTIONS

Voici les principales questions dont les parties ont discuté dans le cadre de cette instance : l'applicabilité et la mise en oeuvre de règles en matière d'accès; des mécanismes de règlement des différends; la sélection de services exemptés par les entreprises de distribution; l'accord de droits acquis; la réservation de la capacité de transmission pour les services exemptés; le traitement des services de télévision à la carte, des services multiplexés, sonores payants et interactifs bidirectionnels; les tarifs applicables à l'accès; et l'alignement des canaux.

Bon nombre de ces questions sont complexes, interreliées et difficiles à résoudre. L'incertitude quant au moment où la technologie de la compression vidéo numérique (CVN) sera implantée par l'industrie de la télédistribution et quant à son impact sur la capacité de transmission et sur les règles en matière d'accès en général complique la tâche du Conseil.

IV. LES CONCLUSIONS DU CONSEIL

1. Applicabilité des règles

Dans l'avis public CRTC 1995-128, le Conseil a proposé d'élaborer des règles en matière d'accès qui s'appliqueraient à toutes les entreprises de télédistribution ainsi qu'à d'autres types d'entreprises de distribution de radiodiffusion comme les entreprises de distribution par SRD et les entreprises de distribution de radiocommunication à large bande. À l'audience, en ce qui concerne l'applicabilité de ces règles, on s'est surtout demandé dans quelle mesure elles devraient viser toutes les entreprises de distribution de radiodiffusion, quelles qu'elles soient et s'il faudrait considérer tout spécialement les entreprises de plus petite taille, compte tenu notamment de leur relativement grand nombre et de leurs capacité de transmission et ressources financières généralement plus restreintes.

Le Conseil a établi que les règles en matière d'accès devraient s'appliquer aux entreprises de distribution par SRD, aux entreprises de télédistribution de classe 1 ainsi qu'aux entreprises de distribution de radiocommunication dont la taille et l'exploitation se comparent à celles d'entreprises de télédistribution de classe 1, et utilisant des techniques à large bande comme les systèmes de distribution multipoints (SDM) et les systèmes de communications multipoints locaux (SCML).

Le Conseil estime toutefois qu'appliquer ces règles aux petites entreprises de distribution, comme aux entreprises de télédistribution assujetties à la partie III et à celles de classe 2, imposerait un fardeau déraisonnable aux titulaires, compte tenu du faible nombre d'abonnés et très souvent, de la capacité de transmission et des ressources financières plus limitées.

Pour des raisons semblables, les règles en matière d'accès ne devraient pas s'appliquer aux types d'entreprises de distribution suivants : aux stations de télévision et aux stations de radio réémettrices à voie unique; aux entreprises à voies multiples de distribution de services de télévision, aux entreprises de télévision par abonnement, aux entreprises de distribution relais et aux entreprises de distribution exemptées.

Néanmoins, le Conseil encourage les exploitants d'entreprises de distribution de radiodiffusion non assujettis à ces règles et en particulier, celles qui ne sont pas soumises à certaines des limitations susmentionnées, à fournir un accès comparable à celui des entreprises de distribution plus grosses. À cet égard, il souligne que le projet d'engagement relatif à l'accès de l'ACTC encourage également ses membres de moins de 6 000 abonnés à appliquer son engagement en matière d'accès lorsque c'est possible.

2.  Démarche relative aux questions de distribution

2.1 Principes directeurs

À l'audience publique, les participants se sont généralement entendus pour dire que, comme principe fondamental, les entreprises de distribution doivent accorder la priorité à la distribution des services d'entreprises de programmation canadiennes autorisées. Le Conseil estime donc que les règles en matière d'accès devraient exiger généralement qu'une entreprise de distribution de radiodiffusion distribue les services de toutes les entreprises de programmation canadiennes autorisées convenant à son marché. Dans cette optique, les services des entreprises de programation autorisées devraient avoir priorité sur les services des entreprises de programmation exemptées.

Pour ce qui est de la distribution des services d'entreprises de programmation exemptées, le Conseil fait remarquer qu'à l'heure actuelle, une faible capacité pourrait être affectée à la distribution de ces services par des entreprises de télédistribution, compte tenu, en particulier, de la priorité qu'il faudrait accorder aux entreprises de programmation canadiennes autorisées. Toutefois, l'implantation de la technologie CVN par ces entreprises de télédistribution et d'autres entreprises de distribution de radiodiffusion concurrentes contribuera à apaiser de nombreuses préoccupations à l'égard de l'accès que soulève la capacité limitée.

Le Conseil juge donc qu'à la distribution de services d'entreprises de programmation exemptées, une fois la CVN implantée et le problème de capacité réglé, s'applique le principe directeur voulant que ces services ne devraient pas se voir refuser l'accès pour des motifs déraisonnables. Toutefois, compte tenu de la capacité de transmission restreinte pour les entreprises de distribution utilisant la technologie analogique, le Conseil estime que, dans les circonstances, le principe doit être plus limité et interdire tout traitement préférentiel des services exemptés dans lesquels les entreprises de distribution détiennent des intérêts supérieurs à un certain niveau. Cette question est abordée plus loin aux sections 2.3 et 2.4.

2.2  Distribution de services d'entreprises autorisées

Le Conseil a établi qu'en plus des signaux de télévision prioritaires prévus dans le Règlement de 1986 sur la télédistribution (le Règlement) ou par voie de condition de licence spécifique, une entreprise de distribution de radiodiffusion assujettie aux règles en matière d'accès devrait généralement distribuer les services spécialisés et de télévision payante de toutes les entreprises autorisées convenant à son marché, selon la capacité de transmission disponible.

Toutefois, la première fois qu'il autorise une entreprise de programmation, le Conseil peut préciser, par condition de licence, les circonstances devant être présentes afin de faire en sorte que la distribution du service offert par l'entreprise devienne requise. Ceci pourrait être relié au moment où la disponibilité de la capacité CVN dans une entreprise de distribution atteint un niveau de pénétration prédéterminé.

Pour les entreprises de télédistribution et de distribution de radiocommunication à large bande, l'expression "services convenant au marché" signifie les services spécialisés et de télévision payante offerts dans la langue officielle principale du marché, dont les fournisseurs sont autorisés à fournir le service à l'ensemble ou à une partie de la zone de desserte de l'entreprise de distribution, mais exclut les services spécialisés ou de télévision payante religieux à point de vue unique ou limité. L'expression exclut aussi plus d'un service de télévision payante d'intérêt général diffusant dans la langue officielle applicable.

Les "services convenant au marché" incluraient toutefois les services de programmation à caractère ethnique d'entreprises autorisées à fournir des services à l'ensemble ou à une partie de la zone desservie par l'entreprise de distribution, lorsque le distributeur distribuait le service le 16 mai 1994 ou encore, dans les cas où le distributeur exploite dans un marché dans lequel au moins 10 % de la population totale ont une origine ethnique ou une combinaison d'origines ethniques auxquelles le service de programmation s'adresse.

Pour les entreprises de distribution par SRD, l'expression "services convenant au marché" s'entend de tous les services spécialisés, services de télévision payante et au moins un service de télévision à la carte par SRD d'intérêt général de langue française et un de langue anglaise, mais exclut les services de programmation à caractère ethnique et les services spécialisés ou de télévision payante religieux à point de vue unique ou limité.

Pour les fins des présentes règles en matière d'accès, l'expression "capacité de transmission disponible" signifie tout canal vidéo à usage illimité de l'entreprise de distribution autre qu'un canal sur lequel est distribué : a) le service de programmation d'une entreprise de programmation autorisée; b) la programmation communautaire sur le canal communautaire; et c) un service de programmation comprenant les délibérations de la Chambre des communes ou de l'assemblée législative de la province ou du territoire dans lequel l'entreprise est située.

À l'audience publique, le Conseil a également discuté avec des représentants de l'industrie et de la télédistribution et d'autres participants, dont les deux fournisseurs actuels de services de télévision à la carte télédistribués, de la capacité de transmission disponible d'une entreprise de distribution qu'il serait raisonnable, selon eux, de réserver à la distribution de services de télévision à la carte.

Pour l'un des deux fournisseurs actuels de services de télévision à la carte, le traitement en regard des règles en matière d'accès ne devrait pas être différent de celui dont il fait actuellement l'objet, tandis que pour l'autre, la distribution de services de télévision à la carte conventionnels devrait consister en ce qu'il a appelé le "service de télévision à la carte principal" qui inclurait au moins neuf canaux analogiques et un canal d'autopublicité.

Le Conseil a établi que, lorsqu'une entreprise de distribution de radiodiffusion invoque l'insuffisance de la capacité de transmission pour se justifier de ne pas distribuer le service d'une entreprise de programmation autorisée, il tiendra compte, entre autres choses, au moment de décider de la capacité de transmission de l'entreprise aux fins des règles en matière d'accès, du fait qu'un service de télévision à la carte est distribué sur plus de dix canaux analogiques.

2.3  Distribution de services d'entreprises exemptées

Tel que mentionné précédemment, le Conseil a établi que les entreprises de distribution de radiodiffusion soumises aux règles en matière d'accès ne devraient pas refuser l'accès, pour des motifs déraisonnables, aux exploitants d'entreprises de programmation exemptées lorsque l'entreprise de distribution exploite en mode numérique. Pour déterminer si une entreprise de distribution s'est conformée à cette règle, le Conseil examinera notamment si l'entreprise de distribution s'est conférée une préférence indue ou en a conféré une à une autre personne.

En ce qui a trait à l'accès dans un milieu analogique, si le distributeur décide de distribuer, sur un ou plus d'un canal analogique, le service d'une entreprise de programmation exemptée dans laquelle le distributeur et ses affiliés, ainsi que toute autre entreprise de distribution similaire, détiennent une participation totale de plus de 15 %, le distributeur doit alors fournir un nombre équivalent de canaux pour la distribution des services d'entreprises de programmation tierces exemptées. L'expression "entreprises de programmation tierces exemptées" s'entend de toute entreprise dans laquelle le distributeur et ses affiliés, ainsi que toute autre entreprise de distribution similaire, détiennent une participation totale de 15 % ou moins. Le Conseil considérera une société mère ou une filiale du distributeur comme une affiliée. De plus, en ce qui a trait à l'expression "entreprise de distribution similaire", le Conseil considérera, à titre d'exemple, deux sociétés de télédistribution, ou deux compagnies de téléphone, comme des entreprises similaires.

2.4 Autres questions se rapportant à la distribution de services d'entreprises exemptées

a) Sélection de services par les entreprises de distribution

Dans son projet de politique en matière d'accès pour les services de programmation exemptés, et encore une fois à l'audience, l'ACTC a indiqué qu'elle adopterait une démarche axée sur le "vote du consommateur" dans le cadre de laquelle les abonnés détermineraient quels services d'entreprises de programmation exemptées seraient distribués par une entreprise de télédistribution. Même si elle reconnaît que cette démarche pose des problèmes, l'ACTC n'était pas convaincue que les autres démarches proposées lui étaient supérieures.

Dans des observations écrites et à l'audience, des parties ont soutenu que la démarche axée sur le vote du consommateur n'était ni pratique ni juste étant donné qu'il serait difficile, voire impossible, de s'assurer que les consommateurs seraient en mesure d'exercer un vote éclairé. Cette démarche était également perçue comme discriminatoire à l'égard des nouvelles entreprises de programmation tierces exemptées. La majorité des participants favorisaient la démarche du premier arrivé, premier servi.

Le Conseil approuve les vues exprimées par la majorité des participants et a donc déterminé que pour choisir les services d'entreprises de programmation exemptées, les distributeurs doivent employer la démarche du premier arrivé, premier servi.

 b) Droits acquis et tenure

À l'heure actuelle, les entreprises de distribution de radiodiffusion distribuent généralement un nombre limité de services offerts par des entreprises de programmation exemptées comme les services de télé-achats et les services d'annonces immobilières et de petites annonces. Dans la majorité des cas, les entreprises de programmation exemptées en place offrant ces types de service de programmation appartiennent entièrement ou partiellement à des télédistributeurs.

À part les artisans de l'industrie de la télédistribution, les participants à l'audience s'opposaient à ce qu'on accorde des droits acquis à la télédistribution de services fournis par des entreprises de programmation exemptées existantes appartenant à des entreprises de télédistribution.

Tel qu'indiqué précédemment, le Conseil a établi comme principe fondamental que les entreprises de distribution doivent accorder priorité à la distribution, à des canaux à usage illimité, des services d'entreprises de programmation canadiennes autorisées par rapport à tous les autres services, y compris ceux que fournissent les entreprises de programmation exemptées.

En conséquence, l'accord de droits acquis quant à l'utilisation de canaux analogiques pour la distribution de services d'entreprises de programmation exemptées ne sera autorisé que lorsque le service de l'entreprise de programmation exemptée est distribué à un canal à usage limité. Le Conseil permettra également la poursuite de la distribution des services d'entreprises de programmation exemptées à des canaux à usage illimité, pourvu seulement que le distributeur respecte les règles d'accès touchant la distribution des services d'entreprises de programmation autorisées. Dans l'un ou l'autre cas, les distributeurs seront tenus de respecter la norme de 1:1, décrite dans la section 2.3 ci-dessus.

c) R éservation de la capacité de transmission

L'ACTC a proposé que les télédistribu-teurs puissent réserver au plus 20 % de l'ensemble de leur capacité de transmis-sion analogique ou numérique à la distribution des services d'entreprises de programmation exemptées comme les services de télé-achats et les services d'annonces immobilières. À l'audience, elle a réitéré que les 20 % proposés constituent un maximum, mais qu'il [TRADUCTION] "n'y a pas d'obligation de fournir un minimum", que ce soit en mode analogique ou numérique.

Les observations de parties intéressées concernant le nombre de canaux à réserver aux services de programmation exemptés variaient, selon qu'on s'intéressait surtout aux services de programmation d'entreprises de programmation exemptées ou à la fourniture de services de nouvelles entreprises de programmation exemptées.

Tel qu'indiqué précédemment, un grand nombre d'entreprises de télédistribution disposent actuellement d'une capacité de transmission analogique limitée et la situation ne changera pas dans un avenir prévisible. En 1993, lorsque le Conseil a publié l'avis public CRTC 1993-74, l'industrie de la télédistribution prévoyait que la technologie CVN serait rapidement implantée, entraînant un accroissement de la capacité de transmission et une réduction des coûts de transmission par canal. Toutefois, quantité de facteurs ont empêché l'industrie de la télédistribution d'atteindre cet objectif. À l'audience, l'ACTC a déclaré que même [TRADUCTION] "si l'industrie de la télédistribution voulait toujours se convertir au numérique", elle ne pouvait [TRADUCTION] "prédire avec certitude quand les boîtes CVN seraient disponibles ou combien elles coûteraient".

Le Conseil n'entend pas permettre qu'on réserve des parties de la capacité de transmission disponible pour les services d'entreprises de programmation exemptées, dans l'actuel mode analogique ou dans le futur mode CVN, parce que cela irait à l'encontre de la décision de politique qu'il a prise, à savoir que les services d'entreprises autorisées devraient avoir priorité sur les services d'entreprises exemptées.

 d) Tarifs applicables à l'accès

Pour ce qui est de la méthode appropriée de fixer les tarifs d'accès à imposer aux exploitants d'entreprises de programma-tion exemptées, un certain nombre de parties, dont l'ACTC, le Centre de ressources Stentor inc. (Stentor), la QVC Inc., la Torstar Corporation (Torstar), la Telus Corporation (Telus), la Northern Response (Canada) Ltd. (Northern Response), la Southam Inc. (Southam), la Thomson Newspapers Company Limited (Thomson) et la Shaw Communications Inc., ont fait des exposés écrits et oraux dans le cadre de cette instance.

En réponse à une demande du Conseil à l'audience, l'ACTC a déposé une proposition basée sur les coûts pour l'établissement de tarifs applicables à l'accès analogique. À cette fin, particulièrement, l'ACTC prendrait le total des dépenses d'exploitation du service de base d'une entreprise sans les paiements d'affiliation, les coûts de la programmation communautaire et les paiements de droits d'auteur et elle ajouterait l'amortissement du service de base plus un montant égal à 23 % des immobilisations nettes du service de base (pour obtenir un taux de rendement du capital-actions, des intérêts débiteurs et de l'impôt sur le revenu). Elle diviserait ensuite le montant obtenu par la capacité de transmission analogique maximum de l'entreprise, incluant les plans d'expansion de la capacité déjà en cours, puis par 12 pour avoir le tarif mensuel d'accès analogique par canal.

Pour ce qui est de l'accès à la capacité numérique, l'ACTC a proposé d'établir le tarif maximum d'accès par canal en divisant les coûts de fourniture de services numériques, incluant un supplément raisonnable, par la capacité de transmission prévue de canaux numériques de l'entreprise de la titulaire, sur une base mensuelle ou annuelle.

Parce qu'à l'heure actuelle, les télédistributeurs contrôlent effectivement un goulot d'étranglement pour la distribution de services de divertissement au foyer, le tarif d'accès devrait, selon Stentor, être basé sur le principe utilisé en télécommunications, à savoir l'établissement du prix de revient différentiel plus un supplément raisonnable pour le profit. Pour sa part, la QVC Inc. a proposé de baser le tarif maximum pour l'accès analogique et numérique sur un pourcentage des revenus réalisés par l'entreprise exemptée, qui proviennent de la distribution de son service, par ex. 5 % des revenus générés par le service de programmation exempté dans la zone de desserte du télédistributeur seraient remboursés au télédistributeur. La Southam a proposé d'établir le tarif maximum dans le cadre d'une vente aux enchères et qu'afin d'éviter des transactions intéressées entre les télédistributeurs à l'égard de leurs propres services, un tarif minimum d'accès soit établi en fonction d'une tarification; toute offre dépassant ce montant irait à un fonds de production indépendant. La Torstar, la Telus, la Northern Response et la Thomson ont suggéré que le Conseil établisse et réglemente une certaine forme de tarification jusqu'à ce que le marché des télédistributeurs devienne entièrement concurrentiel.

Après un examen détaillé de ces mémoires et observations, le Conseil a conclu que la méthode qu'il convient d'utiliser pour établir un ou des tarif(s) applicable(s) à l'accès doit être basée sur les coûts, d'exploitation et d'immobilisa-tion, imputables à la fourniture de la capacité de transmission. Même s'il est convaincu qu'il est possible d'en arriver à une formule simple, il a également conclu qu'il ne disposait pas encore d'une preuve suffisante pour décider s'il devrait y avoir un tarif d'accès unique pour l'ensemble de l'industrie de la télédistribution ou des tarifs différents pour différents groupes d'entreprises de télédistribution.

En conséquence, le Conseil entend faire sa propre étude détaillée pour cerner les coûts, d'exploitation et d'immobilisation, attribuables à la fourniture de la capacité de transmission et pour déterminer s'il existe un lien entre les niveaux de ces coûts, le nombre d'abonnés d'une entreprise particulière et la capacité de transmission de l'entreprise. En se basant sur les résultats de l'étude, le Conseil déterminera ensuite de façon préliminaire si un tarif d'accès unique convient pour l'ensemble de l'industrie de la télédistribution actuelle ou si des tarifs d'accès différents sont justifiés pour des entreprises de différentes tailles, pour tenir compte des différences dans leurs structures de coûts.

Les résultats de l'étude du Conseil, y compris les catégories de coûts particulières qu'il considérerait comme s'appliquant au coût de la capacité de transmission, ainsi que tous les calculs et raisonnements employés pour établir le tarif d'accès "approprié" pour un ou plusieurs groupes d'entreprises de télédistribution seront publiés pour fins d'observations, après quoi le Conseil prendra une décision définitive sur les tarifs d'accès pour l'industrie de la télédistribution en place.

Une décision concernant les tarifs d'accès pour les nouveaux venus et pour d'autres entreprises de distribution sera prise en temps opportun.

2.5 Alignement des canaux et réalignement des services

Dans leurs observations, de nombreuses parties intéressées ont fait valoir que l'alignement des canaux et le réalignement des services comptaient parmi les plus importantes questions secondaires devant être traitées dans les règles en matière d'accès. Selon la majorité des fournisseurs de services de programmation, il ne devrait pas y avoir de réalignement sans au moins un préavis adéquat. Un grand nombre ont soutenu que le réalignement des services devrait être assujetti à l'acceptation du fournisseur de services touché ou à l'approbation du Conseil.

Les parties ont également soulevé des questions connexes relatives à l'accès comme le positionnement commun de canaux dans toutes les entreprises de distribution, les stratégies de mise en bloc par volet ainsi que l'accès à des canaux à usage limité, à des outils de promotion, à des menus par défaut et à des systèmes de navigation et/ou leur utilisation.

Pour ce qui est de l'établissement de ce qui constitue un avis adéquat, les programmateurs ont suggéré diverses périodes, variant de 60 à 180 jours.

En ce qui a trait au réalignement des services, le projet d'engagement révisé de l'ACTC relatif à l'accès renferme une exigence suivant laquelle une entreprise de télédistribution donnerait un préavis d'au moins 30 jours à l'exploitant de toute entreprise de programmation autorisée ou exemptée dans le cas où elle voulait changer le canal attribué au service de programmation. À l'audience, l'ACTC a déclaré que 30 jours seraient un préavis minimum et qu'elle s'assurerait que ses télédistributeurs membres engagent des discussions avec les exploitants d'entreprises de programma-tion aussitôt que possible avant la date d'un réalignement.

Le Conseil convient avec les parties intéressées que des questions secon-daires comme l'alignement des canaux sont importantes. Cependant, en raison de leur complexité, du nombre de parties en cause ainsi que de la difficulté et du fardeau réglementaire associés à l'établis-sement de règles applicables à une myriade de cas, tout en prévoyant les diverses exceptions nécessaires, le Conseil a conclu qu'il conviendrait que ces questions soient négociées par les parties en cause.

Quant au réalignement des services, toutefois, le Conseil estime que les règles en matière d'accès devraient inclure une obligation pour les distributeurs d'aviser par écrit les entreprises de programmation visées au moins 60 jours avant la date proposée d'un réalignement des services.

2.6 Services bidirectionnels

À l'audience et dans son projet de politique en matière d'accès pour les services de programmation exemptés, l'ACTC a déclaré que sa politique ne s'appliquerait pas aux services bidirectionnels, étant donné qu'il n'est ni logique ni approprié à ce stade-ci de proposer une politique en matière d'accès portant sur des services autres que les services généraux unidirectionnels financés par les annonceurs et avec lesquels l'industrie est familière.

Certaines parties se sont dit préoccupées par la position de l'ACTC à cet égard. On a déclaré qu'exclure les services numériques bidirectionnels de l'application des règles en matière d'accès permettrait aux services numériques bidirectionnels appartenant à des télédistributeurs de s'enraciner solidement, sans assurance que l'accès serait fourni à d'autres services de façon non préférentielle.

Après avoir examiné les arguments et préoccupations mis de l'avant par les parties, le Conseil a déterminé que la distribution ainsi que la télédistribution des services de toutes les entreprises de programmation exemptées, y compris ceux qui peuvent être décrits comme des services bidirectionnels ou interactifs, distribués en mode analogique ou numérique, seraient généralement considérées comme assujetties aux règles en matière d'accès décrites dans le présent avis.

2.7 Services sonores

Tel que noté précédemment, l'ACTC a déclaré dans sa lettre du 8 janvier 1996 que son Engagement relatif à l'accès ne visait pas les services sonores payants d'entreprises autorisées. Elle a ajouté que le choix des services à distribuer, le cas échéant, devrait généralement être laissé à la discrétion du distributeur, que les modalités de distribution devraient être négociées entre les parties et que les entreprises de programmation sonore payantes devraient être responsables du paiement des frais de liaison ascendante par satellite et de transmission liés à la distribution de leurs services.

L'ACTC a ajouté qu'elle appuyait [TRADUCTION] "une politique obligeant un télédistributeur qui décide de distribuer un service sonore payant dans lequel il détient une participation de plus de 30 % à distribuer au moins un autre service sonore payant dans lequel il ne détient aucune participation, sous réserve que l'autre service soit distribué à la tête de ligne du télédistributeur dans un mode compatible".

Le Conseil a déterminé que, lorsque la titulaire d'une entreprise de distribution décide de distribuer le service d'une entreprise de programmation sonore payante dans laquelle le distributeur et ses affiliés, ainsi que toute autre entreprise de distribution similaire, détiennent une participation totale de plus de 30 %, le distributeur doit alors fournir l'accès à au moins un autre service sonore payant canadien dans lequel le distributeur et ses affiliés, ainsi que toute autre entreprise de distribution similaire, détiennent une participation totale de 30 % ou moins, sous réserve que le service soit distribué à la tête de ligne de la titulaire dans un mode compatible. Le sens des expressions "affiliés" et "entreprise de distribution similaire" est précisé à la section 2.3.

4.  Mécanisme de règlement des différends

Dans l'avis public CRTC 1995-128, le Conseil a demandé des observations à savoir s'il devait modifier le paragraphe 27(2) du Règlement, de manière que les dispositions relatives au règlement des différends s'appliquent non seulement aux entreprises de programmation autorisées mais aussi aux entreprises de programmation exemptées.

Le Conseil a en outre invité les parties intéressées à formuler des observations sur le meilleur moyen d'établir un mécanisme de médiation et de règlement des différends.

D'après toutes les parties ayant formulé des observations sur la modification du Règlement, le Conseil devrait étendre les dispositions relatives au règlement des différends de manière à inclure ceux qui opposent des entreprises de programmation exemptées. Le Conseil projette donc d'étendre l'application des dispositions en question aux entreprises de programmation exemptées.

Quant au meilleur moyen d'établir un mécanisme pour la médiation et le règlement des différends, le Conseil a reçu un large éventail d'observations. Pour certaines parties, les avenues actuelles à cet égard sont satisfaisantes. Toutefois, plusieurs autres se sont dit insatisfaites du cadre actuel étant donné, notamment, qu'elles estiment qu'il ne stipule pas assez clairement quand le Conseil serait disposé à intervenir dans le processus. En outre, des parties se sont opposées à ce qu'on exige une tentative de règlement par médiation avant que le Conseil n'accepte d'intervenir dans une demande de règlement de différends. Une telle exigence, a-t-on soutenu, rend le processus lourd, long et coûteux.

Dans l'avis public CRTC 1994-7, le Conseil a déclaré que le Conseil des normes de la télévision par câble (CNTC) serait le premier palier de médiation des règlements entre les entreprises de télédistribution et de programmation autorisées. Le mandat du CNTC à cet égard est enchâssé dans l'actuel Engagement relatif à l'accès de l'ACTC pour les entreprises de programmation payantes et de services spécialisés autorisées.

Cet engagement relatif à l'accès prévoit que [TRADUCTION] "les différends que les parties ne réussissent pas à résoudre devront être transmis au CNTC pour fins de médiation suivant les modalités des règlements du CNTC. Une fois le différend transmis au CNTC, les deux parties doivent participer à la médiation." Le processus de médiation du CNTC prévoit que, lorsqu'un différend ne peut être résolu après 45 jours, il doit être immédiatement renvoyé au Conseil pour fins de résolution.

À ce jour, un très petit nombre de parties ont eu recours au processus de médiation du CNTC dans le cadre de leur différend, et le CNTC n'a transmis qu'un seul différend au Conseil pour fins de résolution.

Le Conseil estime que, compte tenu de l'utilisation limitée du processus de règlement des différends à ce jour et du fait qu'en général, les différends n'ont pas nécessité d'intervention réglementaire, il n'est pas justifié de modifier sensiblement les dispositions relatives au règlement de différends contenues dans le Règlement. Toutefois, le Conseil est persuadé que tous les types d'entreprises de distribution devraient, à l'égard de leurs différends avec des entreprises de programmation, être assujettis au processus de règlement de différends du Conseil.

Au sujet de l'établissement d'un mécanisme de médiation et de règlement des différends, il était apparent que certaines parties à l'audience ne saisissaient bien ni la structure en place du règlement des différends ni ce à quoi on s'attendait d'elles au cours du processus. Le Conseil estime qu'une intervention réglementaire dans les différends ne devrait être envisagée qu'en dernier ressort. En effet, s'il intervient immédiatement dans tous les différends relatifs à l'accès, les parties pourraient être dissuadées de faire de leur mieux pour résoudre les litiges elles-mêmes, principal objectif que poursuit le Conseil dans ce contexte.

De l'avis du Conseil, la médiation des différends entre les entreprises de distribution et de programmation est une composante essentielle du processus de règlement des différends. Les parties devraient considérer la médiation comme une occasion de communiquer ouvertement et franchement dans le but de résoudre leurs différends de façon mutuellement satisfaisante.

En conséquence, conformément aux objectifs qu'il poursuit d'encourager les parties à résoudre entre elles leurs différends en matière d'accès, et compte tenu des ressources limitées dont il dispose, le Conseil n'est pas prêt à intervenir automatiquement dans tous les différends qui lui sont soumis pour fins de résolution, comme l'ont suggéré certaines parties à cette instance. Il continuera donc d'exiger que les entreprises de distribution et de programmation soumettent à la médiation toutes les questions en litige pendant au moins 45 jours avant de les transmettre au Conseil pour fins de résolution. Bien entendu, les parties seraient libres de faire appel au CNTC pour la médiation ou de nommer un médiateur indépendant au cours de cette phase du processus de règlement des différends.

En outre, le Conseil a déterminé qu'en général il ne sera pas disposé à faire droit des demandes de règlement de différends au sujet de questions comme l'alignement des canaux ainsi que la mise en bloc et le marketing de services de programmation. À son avis, il s'agit de questions commerciales qu'il serait préférable de traiter sans intervention réglementaire.

Le Conseil est conscient, toutefois, de la nécessité d'un règlement rapide des différends. Il s'efforcera donc de rendre une décision sur les différends qui lui sont soumis à bon escient, dans les 45 jours de la réception d'une demande, lorsque les parties ont satisfait aux exigences procédurales exposées ci-dessous. À moins que les parties n'aient rempli toutes ces exigences, le délai prévu de 45 jours ne serait pas enclenché. De plus, lorsque, de l'avis du Conseil, un différend particulier ne peut être réglé dans les 45 jours, la question serait traitée dans le cadre d'un processus déterminé à ce moment-là. Le cas échéant, le Conseil s'efforcerait néanmoins de rendre une décision aussi rapidement que possible.

Dans les cas où l'on recourt au processus accéléré de 45 jours, le Conseil entend traiter les différends en recourant au processus de sélection de l'offre finale. Avant de transmettre un différend au Conseil pour fins de résolution, les parties doivent s'entendre sur les points en litige qui lui seront soumis. En outre, chaque partie sera tenue de présenter son offre finale concernant chacune des questions en litige, en gardant à l'esprit que les offres finales doivent être formulées de la même façon. Par exemple, si la question en litige est le tarif de gros applicable à la distribution facultative d'un service de programmation, les deux offres finales devraient couvrir une même période et traiter en même temps et dans les mêmes termes les points secondaires en litige.

En établissant un processus de 45 jours pour résoudre des questions en litige, le Conseil vise à permettre aux parties de régler leurs différends rapidement et de façon efficiente. Il estime également que le recours au processus de sélection de l'offre finale dans ces cas encouragera davantage les parties à résoudre entre elles les questions en litige.

V. MISE EN OEUVRE ADÉQUATE DES RÈGLES EN MATIÈRE D'ACCÈS

Selon la majorité des participants, toutes les règles en matière d'accès jugées nécessaires par le Conseil devraient être incluses dans le Règlement, lorsqu'il est raisonnable de le faire. En général, le Conseil estime qu'il convient d'adopter des règlements pour toutes les questions concernant l'accès traitées dans le présent avis.

Le Conseil fait remarquer qu'il lancera sous peu, par voie d'avis public, un appel d'observations sur des propositions concernant l'élaboration d'une série exhaustive de dispositions reflétant le nouveau régime concurrentiel affectant les entreprises de distribution de radiodiffusion. Il compte y inclure les règles en matière d'accès et il s'attend que les entreprises de distribution respectent les décisions énoncées dans le présent avis d'ici à ce que les règles en matière d'accès fassent partie du nouveau règlement sur la distribution.

Documentation connexe

L'avis public CRTC 1993-74 (Avis public sur la structure de l'industrie); l'Engagement de l'ACTC relatif à l'accès concernant les services spécialisés, les services de télévision payante et les services de télévision à la carte autorisés, daté du 2 mai 1994; l'avis public CRTC 1994-55 acceptant cet engagement relatif à l'accès; l'avis public CRTC 1994-7 (introduisant les mécanismes de médiation et de règlement des différends en vertu des paragraphes 27 à 30 du Règlement); la décision CRTC 94-923 (approuvant le transfert du contrôle de la MHL à la RCI); le décret C.P. 1995-398; les avis publics Télécom CRTC 95-22 et 95-34; la lettre du CRTC, en date du 27 avril 1995, à M. Marc Rochon, sous-ministre de Patrimoine canadien; la politique de l'ACTC intitulée "Access Policy for Analog Exempt Programming and Alphanumeric Non-Programming Services", en date du 14 juin 1995 et tous les documents connexes qui les accompagnaient; ainsi que toutes les lettres se rapportant au projet de politique d'accès de la Rogers pour les services de programmation autorisés, les services de programmation exemptés et les services hors programmation pour ses entreprises autorisées; l'avis public CRTC 1995-128 (appel d'observations concernant le décret C.P. 1995-398); et l'avis public CRTC 1995-174 (Demande de renseignements de la part de télédistributeurs).

Le Secrétaire général
Allan J. Darling