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Ottawa, le 10 janvier 1989
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Avis public CRTC 1989-2
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POLITIQUE EN MATIERE DE RÉSEAUX DE TÉLÉVISION
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Table des matières
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I. INTRODUCTION
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II.POLITIQUE EN MATIÈRE DE RÉSEAUX DE TÉLÉVISION
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1. Délégation de contrôle
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a) Temps réservé officiellement
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b) Temps réservé de fait
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c) Contrôle éditorial
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2. Utilisation du mot "comprend"
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3. Deux ou plusieurs entreprises de radiodiffusion
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III. CONCLUSION
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DOCUMENTS CONNEXES: Décisions CRTC 80-704 du 17 octobre 1980, 82-940 et 82-941 du 14 octobre 1982, 85-653 du 8 août 1985 et 86-976 du 30 septembre 1986; avis publics CRTC 1986-176 du 23 juillet 1986, 1986-355 du 23 décembre 1986 et 1987-8 du 9 janvier 1987.
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I. INTRODUCTION
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Dans l'avis public CRTC 1986-355 du 23 décembre 1986, le Conseil a soulevé un certain nombre de questions à l'égard des réseaux de radio et de télévision ainsi que de la souscription d'émissions de radio et d'autres développements en matière d'émissions sonores. Le Conseil a invité le public à formuler des observations sur ces questions et il a annoncé son intention de tenir une audience publique où la radio et la télévision feraient l'objet de discussions distinctes et ce, à compter du 13 avril 1987 dans la région de la Capitale nationale.
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A la suite de l'audience publique du 13 avril 1987 et compte tenu des observations reçues ainsi que du débat à l'audience, le Conseil a publié pour fins d'observations des projets distincts de politique en matière de radio et de télévision. Onze observations ont été reçues en réponse à l'avis public CRTC 1988-90 intitulé Examen de la politique en matière de réseaux de télévision.
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Parmi ces observations, deux personnes ont exprimé des points de vue divergents au sujet du contenu canadien. L'une craignait que la politique n'entraîne une baisse du nombre d'émissions américaines et l'autre exprimait le souhait que la politique favorise des émissions canadiennes de meilleure qualité.
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Le gouvernement du Yukon a fait état du projet de modifications et il n'a présenté aucune autre recommandation. Par contre, le gouvernement de la Colombie-Britannique s'est dit déçu qu'aucune modification au cadre de réglementation n'ait été proposée et il a avancé qu'il serait préférable d'établir différentes classes de réseaux. La Colombie-Britannique a aussi souligné le manque de clarté de la proposition du Conseil pour ce qui est de "conserver les critères" pour établir l'existence d'un réseau quand l'exploitation en cause a des répercussions importantes sur le système de radiodiffusion canadien.
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L'une des deux associations reliées à l'industrie qui ont présenté des observations, la Writers' Guild of Alberta, a appuyé la démarche proposée à l'égard des réseaux temporaires, mais elle s'est dit inquiète que le Conseil n'ait pas traité du besoin d'établir [TRADUCTION] "un minimum de contenu canadien en télédiffusion, semblable à celui proposé pour la radio".
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Le Syndicat canadien de la Fonction publique (le SCFP) voudrait que le processus d'attribution de licences des réseaux temporaires ou des "quasi-réseaux" puisse toujours faire l'objet d'observations du public. Le SCFP était déçu que le projet de politique n'assurait pas que les réseaux soient tenus de diffuser un nombre convenable d'émissions produites par leurs affiliées régionales.
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Quatre titulaires, en plus de l'Association canadienne des radiodiffuseurs (l'ACR), ont présenté au Conseil leurs observations sur le projet de démarche à l'égard de la définition des réseaux de télévision.
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L'Access Alberta s'est dit d'accord avec le projet pourvu que la transmission d'émissions strictement éducatives entre radiodiffuseurs éducatifs ne soit pas assujettie au processus d'attribution de licences. Le réseau de télévision CTV a appuyé entièrement le projet du Conseil, mais il a souligné qu'il préférerait que le concept d'intention de former un réseau fasse partie de la définition d'un réseau dans toute nouvelle loi sur la radiodiffusion.
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La Global Communications Ltd. (la Global), le réseau TVA (TVA) et l'ACR ont tous exprimé des craintes à l'égard des propositions exposées dans l'avis public CRTC 1988-90. Les trois observations touchaient, en général, la même question.
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La Global a soutenu que le Conseil ne devrait pas étendre son interprétation de la définition de réseau au-delà des cas clairement définis de délégation de contrôle. La délégation de contrôle devrait être le critère premier servant à établir l'existence d'un réseau et la Global a proposé que la définition s'applique même si les entreprises appartiennent à la même société. Enfin, la Global a mis en doute la validité des propositions du Conseil quant à l'utilisation du mot "comprend".
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De même, TVA n'était pas d'accord avec l'élargissement du concept de réseau que semble contenir la proposition du Conseil. TVA a déclaré qu'un réseau ne devrait pas comprendre des exploitations qui ont du temps réservé "de fait" et il a proposé une définition beaucoup plus restreinte qui impliquerait une délégation de contrôle manifeste par plus d'une entreprise ainsi que d'une entente de temps réservé officiellement. TVA a ajouté que lorsqu'il s'agit seulement de vente d'émissions d'une titulaire à une autre, cela ne devrait pas être considéré comme une exploitation de réseau.
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Dans ses observations, l'ACR a appuyé les principes énoncés dans l'avis public CRTC 1988-90. Cependant, elle a exprimé ses craintes quant à toute interprétation élargie que le Conseil pourrait donner aux activités qui sont assujetties à la réglementation et à la surveillance de réseaux. Tout comme la Global, l'ACR a mis en doute le fait que l'interprétation du Conseil de la définition de réseau constitue [TRADUCTION] "une interprétation valide de la compétence du Conseil".
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En résumé, du nombre relativement faible d'observations que le Conseil a reçues en réponse à l'avis public CRTC 1988-90, quatre faisaient état de préoccupations majeures concernant la proposition. Trois d'entre elles s'attardaient à ce qui est perçu comme une interprétation élargie du concept de réseau par le Conseil et qui s'étend au-delà des exploitations clairement définies, où l'existence de délégation de contrôle ou de temps réservé officiellement est manifeste. Le Conseil a tenu compte de toutes les observations reçues pour établir la démarche ci-après.
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II. POLITIQUE EN MATIERE DE RÉSEAUX DE TÉLÉVISION
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En exposant son projet à l'égard des réseaux de télévision, le Conseil a tenu compte des politiques proposées dans l'avis public CRTC 1988-89 intitulé "Politique en matière d'établissement de réseaux radiophoniques et de souscription d'émissions de radio et projet de modifications au Règlement de 1986 sur la radio". De toute évidence, les objectifs que le Conseil poursuit en élaborant ces propositions sont les mêmes. Le Conseil sait qu'il doit être constant dans sa démarche à l'égard des réseaux de radio et de télévision. De plus en plus, les activités d'établissement de réseaux et de souscription d'émissions sont en mesure de rejoindre, d'informer et de divertir les Canadiens grâce à des émissions diversifiées et de haute qualité. En conséquence, le Conseil considère les réseaux comme un important véhicule lui permettant d'atteindre les objectifs fixés dans la Loi pour le système de radiodiffusion. Toutefois, il existe des différences importantes entre les industries de la radio et de la télévision. En effet, alors que la radio est et demeure principalement un médium local, la plus grande partie de la journée de télédiffusion de nombreuses stations est accaparée par une programmation acquise de l'extérieur du marché local. Dans le cas des stations affiliées à un réseau de télévision, la plus grande partie du matériel est habituellement fournie par un exploitant de réseau, le reste étant produit ou acquis par la titulaire locale. La radio utilise des émissions réseau pour compléter sa programmation locale et pour ajouter à la diversité, et cette programmation compte pour un pourcentage relativement faible de sa production totale. La télévision, par ailleurs, utilise des émissions réseau dans des blocs importants représentant, dans de nombreux cas, plus des trois quarts de toutes les émissions diffusées.
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La définition de réseau exposée dans la Loi sur la radiodiffusion actuelle comprend trois éléments essentiels: le concept de la délégation de contrôle; l'utilisation du mot "comprend"; et l'existence de deux ou de plusieurs entreprises de radiodiffusion. Suit un exposé de ces trois éléments et des critères que le Conseil entend utiliser pour établir leur existence en ce qui a trait à la télévision.
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1. Délégation de contrôle
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La référence précise dans la Loi au concept de contrôle sur des émissions ou des grilles-horaires exige que le Conseil réglemente à titre d'exploitation réseau tout arrangement de distribution d'émissions où cette délégation survient. Pour confirmer l'existence de la délégation de contrôle d'une station de télévision à une autre partie, le Conseil utilisera trois critères de base: le temps réservé officiellement; le temps réservé de fait; et le contrôle éditorial. Par conséquent, une délégation de contrôle et, par voie de conséquence, une exploitation de réseau de télévision sera réputée exister lorsqu'au moins un des critères de base sera présent.
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a) Temps réservé officiellement
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Du temps réservé officiellement existe lorsqu'un télédiffuseur, comme condition de l'acquisition d'une émission ou de parties de celle-ci, est tenu dans le cadre d'une entente officielle de diffuser l'émission à un moment précis ou à l'intérieur d'un créneau particulier. Lorsqu'il y a du temps réservé officiellement, le Conseil jugera qu'une exploitation de réseau de télévision existe. Il exigera donc, avant la diffusion de l'émission, qu'une demande d'exploitation de réseau soit déposée et que la personne qui fournit la programmation proposée obtienne une licence de réseau.
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Le Conseil estime qu'une entente de temps réservé officiellement constitue nettement une situation où une station de télévision locale a, en fait, consenti à céder le contrôle de la grille-horaire de la station, ou de parties de celle-ci, à une autre partie. Une entente de temps réservé officiellement se manifeste généralement par l'existence d'un contrat d'affiliation ou d'un accord contractuel semblable.
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En vertu d'une entente de temps réservé officiellement, une station locale n'est généralement habilitée à refuser de diffuser une émission qu'elle s'est engagée par contrat à diffuser qu'à l'expiration de l'entente, sauf à titre provisoire et dans des circonstances spéciales prévues au contrat. La station locale est tenue de diffuser l'émission à des heures d'horloge ou dans des créneaux particuliers.
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Par contraste, un contrat d'achat permet à des stations de télévision d'établir la mise à l'horaire d'une émission, qu'un créneau soit suggéré ou non par le distributeur de l'émission, et il ne constitue donc pas un engagement de temps réservé officiellement.
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Le fait que la programmation soit distribuée en direct, qu'elle soit enregistrée ou enregistrée en mode différé n'influe nullement sur la question de savoir si du temps réservé officiellement existe.
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b) Temps réservé de fait
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Du temps réservé de fait existe lors qu'il n'y a aucun contrat officiel ou engagement de temps réservé par écrit, mais qu'il est prouvé qu'une ou des émissions sont diffusées par plus d'une entreprise à une heure désignée et lorsque, de l'avis du Conseil, l'émission ou les émissions touchent le système de radiodiffusion canadien au même titre qu'une entente de temps réservé officiellement.
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Il est possible que des ententes d'acquisition d'émissions entre des distributeurs et des stations de télévision locales comprennent une exigence officieuse ou non écrite à l'égard d'une ou des émissions devant être diffusées à une heure précise, telle qu'établie par une personne autre que la titulaire d'une station locale. La présence de contenu publicitaire diffusé à un moment prédéterminé par la station locale comme une condition de l'acquisition de l'émission ou des émissions est un indicateur utile de l'existence de temps réservé de fait. La diffusion simultanée de l'émission par un certain nombre de stations locales constitue également un indicateur de l'existence de temps réservé de fait.
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En conséquence, la distribution et la diffusion de cette programmation par le système de radiodiffusion peuvent avoir un effet net semblable à celui de la programmation centralisée des réseaux et elles peuvent entraîner des répercussions importantes sur d'autres composantes autorisées du système de radiodiffusion et sur un segment important de la population. Dans de telles situations, le Conseil peut juger qu'une exploitation de réseau de télévision de fait existe.
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De même que pour le temps réservé officiellement, le fait que l'émission soit diffusée en direct, qu'elle soit enregistrée ou enregistrée en mode différé n'influe nullement sur la question de savoir si du temps réservé de fait existe.
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c) Contrôle éditorial
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La définition de "réseau" donnée dans la Loi implique que les radiodiffuseurs peuvent déléguer le contrôle de la totalité ou d'une partie d'une émission ou de la grille-horaire à une autre partie, nommément un exploitant de réseau autorisé. Le Conseil estime que le contrôle éditorial est essentiel à l'établissement du "contrôle" mentionné dans la définition de "réseau" donnée dans la Loi. Le contrôle éditorial est donc un critère déterminant de l'existence d'un réseau. Il faut noter qu'il existe deux genres distincts de contrôle éditorial: le pouvoir de réviser ou de modifier le contenu d'une émission et le pouvoir de décider de diffuser ou non une émission.
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A la télévision, il est courant que la titulaire locale conserve le pouvoir de décider de diffuser ou non une émission, mais une fois qu'elle a décidé de diffuser une émission, qu'elle n'ait pas le pouvoir d'en réviser ou modifier le contenu éditorial. Dans pareil cas, le Conseil pourrait juger que la titulaire locale a délégué le contrôle éditorial à un exploitant de réseau.
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Pour ce qui est des arrangements de distribution des nouvelles, qui impliquent généralement un certain degré de prévisionnement et de révision par le distributeur et où la station n'est pas liée par une entente officielle de diffuser une émission, le Conseil ne les considérera pas comme des exploitations de réseau.
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Par ailleurs, le Conseil s'est penchésur la question du commerce d'émissions. Le commerce d'émissions désigne la pratique qui consiste à acheter des blocs de temps de stations pour produire et diffuser des émissions s'adressant à des auditoires particuliers. Comme il est stipulé dans l'avis public CRTC 1985-139 intitulé "Une politique en matière de radiodiffusion qui reflète la pluralité linguistique et culturelle du Canada", le Conseil reconnaît que le commerce d'émissions est une source importante de programmation, en particulier pour des auditoires que le flot principal de la radiodiffusion ne dessert pas bien.
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Le Conseil ne considèrera pas les arrangements de commerce d'émissions comme des exploitations réseau, pourvu que la station locale conserve le contrôle sur le contenu des émissions et de la grille-horaire, et que la programmation qui a fait l'objet de commerce d'émissions n'est pas distribuée à titre d'émissions en direct à d'autres stations.
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Dans tous les cas où l'existence d'une exploitation de réseau n'est pas claire, le Conseil se fondera principalement sur l'existence de certains aspects d'un ou des critères exposés ci-dessus et sur les répercussions de cette exploitation sur le système de radiodiffusion canadien dans son ensemble.
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2. Utilisation du mot "comprend"
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Dans la décision CRTC 80-704 qui approuvait l'attribution d'une licence pour la distribution par satellite des débats de la Chambre des communes, le Conseil a établi que l'utilisation du terme "comprend" dans la définition de réseau donnée dans la Loi n'est pas restrictive. Il n'est donc pas limité à ne traiter comme réseaux que les exploitations de distribution d'émissions où la délégation de contrôle est présente. A l'appui de cette interprétation, le Conseil s'est référé à l'alinéa 3j) de la Loi voulant que la réglementation et la surveillance du système de la radiodiffusion soient souples et adaptables.
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De plus, l'article 15 de la Loi confère au Conseil le pouvoir et la responsabilité de:
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réglementer et surveiller tous les aspects du système de la radiodiffusion canadienne en vue de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée à l'article 3 de la présente loi.
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L'attribution de licences, à titre de réseaux, à d'importantes exploitations de distribution d'émissions de télévision qui respectent les critères de délégation de contrôle ou qui ont des répercussions importantes sur le système de radiodiffusion permet au Conseil de réglementer et de surveiller la programmation distribuée centralement à la source de l'émission ainsi que de réglementer les stations affiliées.
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Le Conseil estime que cette démarche lui permet de surveiller et de réglementer plus efficacement le système de radiodiffusion et assure un traitement juste de ces exploitations et une utilisation ordonnée de ces sources d'émissions.
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3. Deux ou plusieurs entreprises de radiodiffusion
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La définition de réseau donnée dans la Loi s'applique à des arrangements mettant en cause deux ou plusieurs entreprises de radiodiffusion. Dans le passé, le Conseil a reçu plusieurs demandes d'interprétation de cette disposition.
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Le Conseil estime qu'il peut y avoir une exploitation réseau dans le cas d'un arrangement relatif à une émission mettant en cause un exploitant de réseau et une seule station lorsque l'exploitant de réseau transmet également la programmation à titre de radiodiffuseur. Une licence de réseau n'est pas requise pour les radiodiffuseurs privés lorsque les entreprises sont la propriété de la même titulaire puisqu'il n'y a pas de délégation de contrôle à une autre titulaire.
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III. CONCLUSION
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Le Conseil considère les titulaires de licences de réseau de télévision comme un élément important du système de radiodiffusion canadien et le processus d'attribution de licences de réseau comme un instrument important qui contribue à raffermir ce système. La programmation des titulaires de licences de réseau de télévision contribue dans une très large mesure à la réalisation des objectifs établis dans la Loi pour le système de radiodiffusion canadien.
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En considérant un cadre de réglementation et une démarche d'attribution de licences rationalisés à l'égard des exploitants de réseaux, le Conseil estime que le large éventail de structures de réseaux et d'émissions rend difficile l'établissement de procédures applicables à toutes les situations. De plus, il est contraint par la Loi qui, entre autres choses, exige que toutes les demandes de licences de réseau fassent l'objet d'audiences publiques, à l'exception de licences de réseaux temporaires qui ne peuvent excéder trente jours.
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Le Conseil a donc décidé de conserver pour l'instant ses procédures actuelles en matière d'attribution de licences.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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