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Ottawa, le 23 décembre 1986
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Avis public CRTC 1986-355
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EXAMEN DE L'ÉTABLISSEMENT DE RÉSEAUX DE RADIO, DE LA SOUSCRIPTION ET D'AUTRES DÉVELOPPEMENTS RELATIFS AUX ÉMISSIONS SONORES; EXAMEN DE LA POLITIQUE EN MATIÈRE DE RÉSEAUX DE TÉLÉVISION
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Documentation connexe: Avis publics CRTC 1986-248 du l9 septembre l986 et CRTC l986-l76 du 23 juillet l986; décision CRTC 80-704 du 17 octobre 1980.
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I. INTRODUCTION
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Dans l'avis public CRTC 1986-248 du l9 septembre l986, le Conseil a publié un nouveau Règlement concernant la radiodiffusion qui régit la radiodiffusion MA et MF. Dans le nouveau Règlement de l986 sur la radiodiffusion, le Conseil a supprimé toutes les dispositions réglementaires antérieures relatives à l'établissement de réseaux ou aux "émissions relayées", à l'exception de l'interdiction faite aux stations de radio de s'affilier à un réseau étranger. Parallèlement, le Conseil a mis en oeuvre un nouveau régime de stimulants pour la diffusion de certaines émissions de formule premier plan destiné à encourager l'établissement de réseaux radiophoniques et la souscription ainsi que la production d'émissions canadiennes de haute qualité. Il a également annoncé son intention de faire un examen de l'établissement de réseaux et la souscription, lequel comprendrait la question afférente des services sonores transmis par satellite comme la partie sonore télédistribuée des services de télévision payante et les superstations de radio.
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Dans l'avis public l986-l76 du 23 juillet l986, le Conseil a publié pour fins d'observations du public le Projet de réglementation concernant la télédiffusion. Comme pour le nouveau Règlement de l986 sur la radiodiffusion, le projet de règlement sur la télédiffusion supprime les dispositions actuelles intitulées "Émissions relayées", à l'exception de l'interdiction faite aux titulaires de conclure des ententes d'affiliation avec un exploitant non canadien.
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Pour l'aider dans son examen de l'établissement de réseaux de radio et de télévision et d'autres nouveaux développements relatifs aux émissions sonores, qu'elles soient de langues anglaise, française, autochtone ou à l'intention de groupes ethniques, le Conseil invite les parties intéressées à se prononcer sur les questions soulignées dans le présent avis. Il tiendra une audience publique, dans le cadre de laquelle des discussions distinctes sur la radio et la télévision auront lieu, à compter du 13 avril l987 à Hull (Québec) pour discuter les observations reçues. On trouvera les détails relatifs à la présentation des observations du public à la fin du présent avis.
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Conformément à ses examens récents des règlements sur la télédistribution, la radiodiffusion et la télédiffusion, l'examen du Conseil touchant les questions reliées aux réseaux a pour principal objectif de donner un cadre de réglementation rationalisé pour remplir les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion (la Loi). Ce faisant, le Conseil désire également s'assurer que les diverses composantes du système de la radiodiffusion canadienne demeurent financièrement viables afin de bien réagir à l'accent accru qu'il met sur les ressources créatrices canadiennes dans un milieu des communications en constante évolution.
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Le Conseil désire préciser que le présent avis ne se veut pas un appel officiel de demandes de nouveaux services de réseau. L'examen vise plutôt à stimuler la discussion sur l'élaboration de nouvelles politiques en matière d'établissement de réseaux et de souscription ainsi que d'autres nouveaux services de programmation transmis par satellite ou par câble, tels qu'annoncés dans l'avis public CRTC 1986-248. Il examinera également les divers moyens d'inciter les radiodiffuseurs, les producteurs d'émissions et les exploitants de réseau à offrir aux canadiens des émissions de radio et de télévision plus variées et améliorées. Le présent examen portera sur des questions générales de politique concernant la radio et la télévision, mais certaines de celles qui ont trait à la télévision ont déjà été examinées en même temps que l'attribution de licences aux services spécialisés et de télévision payante et l'introduction de signaux de télévision canadiens éloignés, et ne feront donc pas partie de la discussion.
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II. HISTORIQUE
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Au Canada, l'exploitation de réseaux est assujettie à un examen réglementaire pratiquement depuis les tout débuts de la radio. En l932, la Commission canadienne de la radiodiffusion (la CCR) a adopté un règlement qui interdisait la formation d'un réseau, défini comme la liaison d'au moins deux stations, à moins d'autorisation contraire de la CCR. En l936, la Société Radio-Canada (la SRC), qui avait succédé à la CCR comme organisme de réglementation et radiodiffuseur public, a adopté un règlement interdisant l'affiliation à des exploitants de réseaux non canadiens. En l96l, après un long processus d'examen public, le Bureau des gouverneurs de la radiodiffusion (le BGR), successeur de la SRC comme organisme de réglementation, adoptait un règlement concernant l'établissement de réseaux, identique pour la radio et la télévision. De fait, ces règlements ont régi la radiotélédiffusion pendant vingt-cinq ans, soit jusqu'à l'examen cette année par le Conseil de ses règlements sur la radiodiffusion et la télédiffusion.
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Ce sont les circonstances spéciales entourant la radiodiffusion au Canada qui ont donné lieu par le passé à une réglementation des réseaux. Au cours des années 20, les partisans d'un système de la radiodiffusion canadienne indépendant craignaient les conséquences culturelles et industrielles de la radiodiffusion d'émissions moins chères acquises de sources non canadiennes; à cette époque-là, un certain nombre de stations de radio canadiennes s'orientaient vers l'affiliation aux grandes compagnies de radiodiffusion américaines. De plus, au moment où la SRC mettait sur pied ses réseaux nationaux, la formation de réseaux privés était perçue comme un dédoublement de la SRC et une menace pour celle-ci. On croyait également que l'établissement de réseaux réduirait la capacité et la responsabilité des titulaires de satisfaire les besoins en émissions et en informations des collectivités locales. En outre, on se préoccupait fondamentalement du pouvoir et de l'influence possibles accordés aux personnes capables de rejoindre de grands segments de la population par la voie des réseaux de radiodiffusion et des garanties pour assurer l'obligation de rendre compte au public ont été préconisées. Parallèlement, les titulaires locaux ont reconnu qu'ils avaient davantage intérêt à ce que les fournisseurs d'émissions soient tenus responsables du contenu des émissions sur lequel les titulaires locaux ne pourraient exercer de contrôle.
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III. MILIEU ACTUEL
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La démarche du Conseil à l'égard de l'attribution de licences aux stations de radio et de télévision locales repose sur la responsabilité qu'ont les titulaires de dispenser un service local à leurs collectivités. A cette fin, le Conseil a cherché à s'assurer que les stations locales diffusent des émissions intéressant directement leurs collectivités.
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Parallèlement, le Conseil a reconnu les avantages que les titulaires locaux et leurs collectivités respectives pourraient tirer des émissions acquises d'autres sources. En effet, les émissions de réseau et les émissions souscrites fournissent aux auditeurs et aux téléspectateurs une gamme d'émissions d'informations et de divertissement de haute qualité qui ne leur seraient pas accessibles autrement. Pour les stations locales, les valeurs de production et de divertissement des émissions acquises peuvent contribuer à consolider leur position dans un milieu de plus en plus concurrentiel, et l'efficience de ces émissions peut contribuer à améliorer leur situation financière globale.
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En termes de souscription, notamment en ce qui a trait à la radio, la quantité et la variété des émissions augmentent au fur et à mesure que les distributeurs d'émissions se rendent compte de l'efficacité économique de la transmission par satellite par rapport à la méthode traditionnelle de dédoublement, d'assemblage et de rotation des bandes. Comme pour la télévision, la transmission par satellite facilite également la création de nouvelles techniques de transmission sonore du satellite au câble comme la partie sonore des services spécialisés télédistribués de télévision payante, les superstations de radio et possiblement les services sonores en direct.
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De fait, les associations de communications autochtones récemment autorisées à desservir les collectivités autochtones du Nord font grand usage de l'établissement de réseaux par satellite.
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Ces récents progrès dans l'efficacité et l'application de nouvelles techniques de distribution créent de nouveaux débouchés pour les radiodiffuseurs et les télédiffuseurs, mais posent également d'importants défis à la structure de la radiodiffusion et à la méthode de réglementation du Conseil à l'égard de l'exploitation de réseaux et de la soucription, ainsi qu'à la mise sur pied de nouveaux services de programmation. Par exemple, même si la transmission par satellite et l'établissement de réseaux peuvent augmenter la capacité des stations locales d'offrir des émissions de haute qualité et d'améliorer leur viabilité financière, ils peuvent donner lieu à une uniformité de la programmation aux dépens de la diversité des émissions locales. L'utilisation de la transmission par satellite dans la souscription d'émissions, laquelle peut transformer le distributeur d'une émission en un exploitant de réseau, qu'il le veuille ou non, est une autre préoccupation. Les distributeurs d'émissions ne sont donc pas certains que leurs ententes de distribution avec les stations correspondent à la définition de réseau que donne la Loi.
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Pour que le Conseil puisse élaborer des politiques exhaustives en matière d'établissement de réseaux de radio et de télévision et de la souscription, combinés aux nouveaux services d'émissions sonores, et pour établir un cadre réglementaire approprié de développement, il lui faut identifier les objectifs que ces services doivent atteindre dans le système de la radiodiffusion canadienne. Il est donc utile d'examiner un certain nombre de questions que soulève le mandat du Conseil dans la Loi. Pour les fins de la discussion, les grandes questions de politique sont identifiées sous les grandes rubriques suivantes:
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i) les exigences statutaires de la Loi concernant les réseaux,
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ii) les services de radio souscrits,
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iii) l'introduction de nouveaux services sonores, et
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iv) autres préoccupations.
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Le Conseil invite les parties intéressées à formuler des observations sur les questions ci-après ainsi que sur d'autres sujets reliés à l'établissement de réseaux de radio et de télévision, la souscription d'émissions de radio et les nouveaux services sonores. Il faut noter que les deuxième, troisième et quatrième sections ne se rapportent qu'à la radio seulement.
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IV. QUESTIONS
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l) Exigence statutaire (radio et télévision
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a) Délégation de contrôle
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La Loi exige que le Conseil autorise l'établissement des réseaux. Un réseau comprend:
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toute exploitation à laquelle participent deux ou plusieurs entreprises de radiodiffusion et où le contrôle de l'ensemble ou d'une partie des émissions ou des programmes d'émissions de toute entreprise de radiodiffusion participant à l'exploitation est délégué à un exploitant de réseau.
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Pour établir l'existence de la délégation de contrôle à une exploitation de réseau et la nécessité d'une licence de réseau, le Conseil a appliqué plusieurs critères: l'existence d'ententes d'affiliation, les engagements de temps réservé au réseau, la diffusion simultanée d'émissions et l'exercice d'un contrôle éditorial ou semblable sur les émissions ou leur inscription à l'horaire. Dans certaines circonstances, le Conseil a établi que le contrôle d'une émission ou d'un programme d'émissions a été délégué de fait plutôt que sur une base contractuelle. Dans d'autres situations, le Conseil n'a pas attribué de licence de réseau, mais il a autorisé la diffusion locale en direct d'émissions acquises.
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Pour garantir la clarté, la cohésion et l'équité dans sa démarche de réglementation, le Conseil désire examiner les critères servant à définir et à autoriser une exploitation de réseau. A cette fin, un certain nombre de questions se posent:
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. Quels critères devrait-on utiliser pour établir l'existence d'une délégation de contrôle pour distinguer entre les exploitations réseau et non-réseau?
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. Quels sont les effets de l'enregistrement pour fins de diffusion ultérieure pour ce qui est de la "délégation de contrôle" et de la définition d'un réseau?
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. La "délégation de contrôle" est-elle le seul critère que le Conseil devrait utiliser pour établir l'existence d'un exploitant de réseau?
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. Dans quelles circonstances la retransmission de signaux de radiodiffusion constitue-t-elle une exploitation réseau?
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b) Rôle des réseaux
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La Loi exige que la réglementation et la surveillance par le Conseil du système de la radiodiffusion puissent s'adapter aux changements technologiques. L'utilisation des satellites a facilité la diffusion d'émissions non locales. Dans le secteur de la radio, le titulaire local a été le principal producteur d'émissions tandis que pour la télévision, les réseaux ont joué un rôle plus important.
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. Quelles obligations à l'égard du système de la radiodiffusion canadienne les réseaux devraient-ils avoir en termes:
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- de complément aux émissions locales produites par les affiliées,
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- de qualité et de variété des émissions,
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- de déploiement des ressources et des talents canadiens,
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- d'utilisation d'émissions locales d'affiliées,
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- de possibilité pour les stations locales de déplacer des émissions réseau.
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. Ces obligations devraient-elles être fonction de l'importance ou de la portée du réseau?
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. Le rôle de la station locale sera-t-il changé suite au développement des réseaux, particulièrement en radio?
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. Les politiques ou les dispositions s'appliquant aux réseaux devraient-elles être les mêmes pour les périodes de nuit (6 h à minuit) compte tenu des auditoires et des fonctions de service limités?
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. Les nouveaux services de programmation canadiens devraient-ils être considérés comme distincts des autres genres d'émissions distribuées?
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c) Cadre de réglementation
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Les objectifs de la Loi peuvent être atteints soit par voie de réglementation du Conseil soit par voie de surveillance des émissions de réseau au niveau du réseau, avec le radiodiffuseur local ou les deux.
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. Pour garantir que les obligations des exploitants de réseaux sont remplies, quel genre de démarche réglementaire convient le mieux pour la radio et la télévision? Plus particulièrement, le Conseil devrait-il publier des politiques et des dispositions à l'intention des réseaux, des conditions de licence, pour les exploitants de réseaux, ou pour le titulaire local, des dispositions ou des conditions de licences concernant le nombre d'émissions produites localement, d'émissions acquises ou d'émissions non canadiennes?
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. Comment les exigences réglementaires actuelles, comme celles traitant du contenu canadien, des émissions de formule premier plan et du contenu commercial, influent-elles sur les stations locales au chapitre de l'acquisition d'émissions de réseau ou d'émissions souscrites?
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d) Processus d'attribution de licence
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La formation de réseaux, notamment en ce qui a trait aux ententes d'affiliation, d'acquisition d'émissions et de contrats de distribution par satellite se fait parfois très rapidement. Certains exploitants se sont dit préoccupés par le fait que le processus d'attribution de licences ait sensiblement limité l'établissement et l'expansion de réseaux.
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. Comment peut-on augmenter l'efficacité du processus d'avis public du Conseil sur les demandes portant sur l'établissement de nouvelles exploitations de réseau ou sur celles en place?
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. Par rapport aux services non autorisés, quels sont les coûts et les avantages de détenir une licence de réseau?
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. Dans quelle mesure les limites statutaires imposées aux réseaux provisoires entrent en conflit avec les pratiques actuelles de l'industrie à l'égard des émissions de réseau d'une durée limitée?
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. Quels sont les effets de l'attribution de licences aux exploitants de réseaux les autorisant à distribuer un programme d'émissions par opposition à l'autorisation de distribuer des émissions individuelles?
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2) Services souscrits (radio seulement)
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La transmission par satellite a permis une augmentation record du nombre de services d'émissions souscrites. Les radiodiffuseurs disposent de plus en plus d'une grande variété d'émissions de haute qualité que ce soit par achat en espèces, par troc ou sur une base d'achat en espèces/troc. De plus, un grand nombre de services souscrits non canadiens sont distribués au Canada par des distributeurs canadiens. Bien que les services souscrits ne soient pas tenus de détenir de licences de radiodiffusion et qu'ils ne sont donc pas assujettis à des exigences statutaires, ils ressemblent dans certains cas aux réseaux, de par la structure, la forme et la transmission.
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. Certains services de réseaux et services souscrits étant consolidés, devrait-on continuer à les considérer comme des entités distinctes?
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. Quand un service souscrit devrait-il être considéré comme un réseau?
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. S'agit-il d'un objectif de politique valable d'exiger des services souscrits qu'ils contribuent aux objectifs du système de la radiodiffusion canadienne comme contrepartie à l'accès à ce système? Le cas échéant, à quelle contribution devrait-on s'attendre des souscripteurs?
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. L'interfinancement de productions d'émissions souscrites canadiennes par les revenus provenant de la distribution de services non canadiens constitue-t-il une contrepartie acceptable? Dans quelle mesure?
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. Devrait-on encourager les stations individuelles et les réseaux à appuyer le travail des producteurs d'émissions indépendants? Le cas échéant, quelles initiatives en matière de réglementation ou quels stimulants devraient être mis en oeuvre?
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. Quel est l'impact culturel et économique des émissions souscrites non canadiennes sur la radiodiffusion canadienne et les producteurs d'émissions canadiens?
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3. Nouveaux services sonores (radio seulement)
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Non seulement les nouvelles techniques de communication transforment la structure et le rôle des réseaux conventionnels et de la souscription, mais elles donnent naissance à une variété de nouveaux services. En effet, l'utilisation accrue de satellites pour la transmission des émissions, combinée à la capacité des entreprises de télédistribution de distribuer de nouveaux services, augure bien pour l'élargissement du choix d'émissions de radio et de télévision. La distribution de signaux canadiens éloignés, du satellite au câble ou en direct, l'introduction de la partie sonore des services spécialisés de télévision payante et de canaux d'émissions sonores télédistribuées sont des exemples de nouveaux concepts de programmation.
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Le Conseil a élaboré des politiques, des règlements et des lignes directrices sur l'introduction de nouveaux canaux d'émissions de télévision et sur l'extension de services. Contrairement à l'expérience de la télévision, cependant, les progrès équivalents dans le domaine de la programmation sonore ont mis plus de temps à se concrétiser. Actuellement, le Règlement de l986 sur la télédistribution du Conseil énonce les conditions de télédistribution de signaux de radio canadiens locaux et non locaux sur une base prioritaire, et pour la distribution de signaux de radio non canadiens. Le Conseil a autorisé Les Communications Par Satellite Canadien Inc. (la CANCOM) à distribuer les signaux d'un certain nombre de stations de radio et de télévision canadiennes.
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Pour ce qui est des services comme l'extension ou la distribution par satellite de signaux de radio existants, les services télédistribués, et la distribution par satellite de services d'émissions sonores spécialisés dans la bande MF du câble, un certain nombre de questions doivent être étudiées:
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. la demande possible pour ces services;
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. les conditions d'extension des signaux de radio en direct;
- au point de vue programmation, devrait-on exiger davantage de ces stations afin de prendre en compte leur marché élargi?
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- l'extension du service aurait-elle des répercussions sur la capacité de la station d'offrir une programmation adaptée à la collectivité qu'elle a été initialement autorisée à desservir?
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. les effets de la distribution actuelle de services sonores sur la bande MF du câble;
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. l'impact de la qualité technique actuelle dans la bande MF du câble sur le lancement de nouveaux services sonores;
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. les options de financement de nouveaux services par les abonnés ou les recettes publicitaires, ou autres moyens;
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. la contribution de nouveaux services de programmation pour atteindre les buts et les objectifs de la Loi, en termes de diversité accrue des émissions, de qualité améliorée et de caractère distinctif des émissions canadiennes ainsi que d'un accès plus grand des talents canadiens;
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. l'impact de ces nouveaux services sur les services en place et l'équilibre entre les services d'émissions spécialisés canadiens et étrangers distribués au Canada;
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. les circonstances particulière de la mise sur pied et de la distribution de nouveaux services de langue française.
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4. Autres questions (radio seulement)
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Plusieurs autres questions se rapportant à l'établissement de réseaux et à la souscription ont trait à la mise en place d'un cadre de réglementation. On retrouve notamment:
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. des stimulants additionnels qui pourraient être mis en oeuvre pour encourager la production d'émissions souscrites de haute qualité de différentes formules, comme celles qui sont énoncées dans l'avis public CRTC l 986-248;
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. l'impact possible de divers systèmes de distribution par satellite incompatibles sur la mise en oeuvre de nouvelles occasions de programmation;
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. les mesures pour aider à la production et à la distribution d'émissions de réseau et d'émissions souscrites pour les marchés de langues française et anglaise;
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. l'impact possible du "Programme de développement de l'enregistrement sonore" du ministère des Communications sur le secteur indépendant de la production d'émissions de l'industrie de la radiodiffusion relativement à la souscription et à l'établissement de réseaux.
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IV. PRÉSENTATION DES OBSERVATIONS DU PUBLIC
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Comme il a été noté précédemment, le Conseil invite les parties intéressées à se prononcer sur les questions des réseaux de radio et de télévision, de la souscription et d'autres nouveaux développements pour la distribution d'émissions comme il est indiqué ci-dessus. Les observations doivent être soumises le 20 février l987 au plus tard et indiquer clairement si elles s'appliquent à la radio ou à la télévision. Une audience publique aura lieu à Hull (Québec) à la Phase IV, Place du Portage, à compter du 13 avril l987, pour discuter des observations reçues. Les observations écrites doivent être adressées comme suit: le Secrétaire général, CRTC, Ottawa (Ontario), KlA ON2.
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Le Secrétaire général Fernand Bélisle
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