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Décision de télécom CRTC 2019-94

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Ottawa, le 3 avril 2019

Dossier public : 8662-A151-201807471

Allstream Business Inc. et Zayo Canada Inc. – Demande de révision et de modification de la décision de télécom 2018-200

Le Conseil rejette la demande d’Allstream Business Inc. et de Zayo Canada Inc. en vue de faire réviser et modifier la décision de télécom 2018-200.

Demande

  1. Le Conseil a reçu une demande de la part d’Allstream Business Inc. et de Zayo Canada Inc. (collectivement Allstream Business) en vue de faire réviser et modifier la décision de télécom 2018-200. Plus précisément, Allstream Business ont demandé au Conseil d’infirmer sa décision de s’abstenir de réglementer les lignes locales dégroupées (LLD)Note de bas de page 1 dans 88 circonscriptions du territoire d’exploitation de Bell Canada.
  2. Le Conseil a reçu des interventions de la part de Bell Canada et de l’Independent Telecommunications Providers Association (ITPA) relativement à la demande d’Allstream Business.

Contexte

  1. Dans la décision de télécom 97-8, le Conseil a déterminé que, pour soutenir la concurrence locale, les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) seraient tenues de dégrouper leurs installations d’accès locales afin de rendre les LLD accessibles aux entreprises de services locaux concurrentes.
  2. Dans la politique réglementaire de télécom 2015-326, le Conseil a déterminé que les LLD n’étaient plus essentielles et devraient par conséquent cesser d’être obligatoires. Dans son analyse, le Conseil a estimé que le principal marché de détail en aval pertinent pour les LLD est le marché local des services téléphoniques filaires (marchés des services de résidence et d’affaires), et que le retrait de l’accès imposé aux LLD n’aurait pas d’effet important sur la concurrence dans le secteur des services de détail.
  3. Le Conseil a indiqué que, dans les circonscriptions où il existait une demande pour des LLD, celles-ci demeureraient disponibles pendant une période d’élimination progressive de trois ans pour faire en sorte que les concurrents aient suffisamment de temps pour cesser l’utilisation des LLD. Cette solution permettrait également d’atténuer les effets négatifs que pourrait avoir l’abstention sur leurs activités. Si une ESLT envisageait de continuer à rendre les LLD disponibles dans les circonscriptions visées après la période d’élimination progressive, elle pourrait choisir de présenter une demande d’abstention concernant la fourniture de ses LLD. Dans le cadre du dépôt de telles demandes, les ESLT visées étaient encouragées à définir un cadre d’analyse que le Conseil pourrait utiliser pour évaluer l’abstention de manière efficace sur le plan administratif, et devaient justifier pourquoi leur demande d’abstention n’aurait pas d’incidence sur les décisions d’abstention locale que le Conseil avait auparavant prises en fonction de la disponibilité des LLD.
  4. Le 26 juillet 2017, Bell Canada a déposé une demande dans laquelle elle demandait au Conseil de s’abstenir de réglementer la fourniture de LLD dans 88 circonscriptions de son territoire d’exploitation où la demande pour les LLD existait toujours.
  5. En vertu du paragraphe 34(1) de la Loi sur les télécommunications (Loi), le Conseil peut s’abstenir de réglementer tout service s’il conclut que son abstention est conforme aux objectifs énoncés dans la politique canadienne de télécommunication. En vertu du paragraphe 34(2) de la Loi, le Conseil doit s’abstenir de réglementer un service s’il conclut que la concurrence est suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs. Enfin, en vertu du paragraphe 34(3) de la Loi, le Conseil ne peut pas s’abstenir de réglementer un service s’il conclut que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d’un marché concurrentiel pour le service en question. Dans la décision de télécom 2018-200, le Conseil a conclu que les LLD de Bell Canada satisfaisaient aux critères d’abstention aux termes des paragraphes 34(1) et 34(3) de la Loi.

Critères de révision et de modification

  1. Le Conseil a précisé, dans le bulletin d’information de télécom 2011-214, les critères qu’il utiliserait pour évaluer les demandes de révision et de modification présentées en vertu de l’article 62 de la Loi. En particulier, le Conseil a déclaré que les demandeurs doivent faire la preuve qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de la décision initiale, par exemple en raison : i) d’une erreur de droit ou de fait, ii) d’un changement fondamental dans les circonstances ou les faits depuis la décision, iii) du défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé dans l’instance initiale ou iv) d’un nouveau principe découlant de la décision.

Questions

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner les questions suivantes dans la présente décision :
    • Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé du marché en aval pertinent établi dans la décision de télécom 2018-200?
    • Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de la décision de télécom 2018-200 en raison d’une erreur de droit dans l’interprétation du Conseil et dans son application du paragraphe 34(1) de la Loi?
    • Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de l’approche analytique adoptée par le Conseil dans la décision de télécom 2018-200 aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi?
    • Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de l’analyse faite par le Conseil dans la décision de télécom 2018-200 aux termes du paragraphe 34(3) de la Loi?

Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé du marché en aval pertinent établi dans la décision de télécom 2018-200?

Positions des parties

  1. Allstream Business ont indiqué que le Conseil a commis une erreur dans la décision de télécom 2018-200 en ne définissant pas correctement le marché en aval pertinent pour les LLD en tant que marché des services de télécommunication filaires de résidence et d’affaires fondés sur le multiplexage par répartition dans le temps (MRT)Note de bas de page 2. Allstream Business ont ajouté que ces services fondés sur le MRT incluent des services téléphoniques filaires spécialisés, des services de données à basse vitesse et des services de signaux (p. ex. services d’alarme) offerts au moyen d’une ligne de cuivre spécialisée. Plus précisément, Allstream Business ont indiqué qu’elles utilisent généralement des LLD pour offrir des services fondés sur le MRT en aval aux entreprises et qu’elles utilisent la plupart de leurs LLD pour leurs services vocaux.
  2. Allstream Business ont indiqué que les installations de transmission par câble et sans fil ne peuvent pas remplacer la fourniture de services fondés sur le MRT sur les marchés des services de télécommunication de résidence et d’affaires en aval. Allstream Business étaient particulièrement préoccupées par le marché des affaires, où il n’existe aucun réseau à double câble pour offrir des services concurrentiels généralisés en amont ou en aval.
  3. Allstream Business ont fait valoir que leurs services fondés sur le MRT sont uniques et qu’ils offrent aux clients une sécurité, une fiabilité et une qualité de service accrues puisqu’ils sont entièrement spécialisés et qu’ils sont offerts au moyen d’un réseau autoalimenté qui ne dépend pas d’une autre source d’énergie. Par conséquent, ces services ne sont pas interrompus lors de pannes de courant, ou du moins le sont très rarement. Allstream Business ont indiqué que les clients des services fondés sur le MRT incluent les gouvernements, les institutions bancaires et les institutions de santé publique et de sécurité publique. Allstream Business ont déclaré qu’elles ont entrepris une initiative visant à migrer certains de leurs clients d’affaires qui utilisent le service vocal fondé sur le MRT ou des LLD vers des solutions de rechange exploitant le service de voix sur protocole Internet (VoIP). S’appuyant sur leur expérience par rapport à cette initiative de migration, Allstream Business ont fait valoir qu’il existe toujours une forte demande pour des services fondés sur le MRT chez certains clients.
  4. Bell Canada a fait remarquer qu’Allstream Business n’avaient pas proposé le marché en aval pertinent susmentionné ni la définition des services fondés sur le MRT dans les observations qu’elles avaient déposées pour diverses instances avant le dépôt de la présente demande. Par conséquent, Bell Canada est d’avis que le Conseil n’a pas commis d’erreur en omettant de tenir compte d’une question qui n’a pas été soulevé au départ.
  5. Dans leur réplique, Allstream Business n’étaient pas d’accord avec Bell Canada et ont précisé qu’une demande de révision et de modification ne se limite pas aux arguments soulevés dans l’instance initiale.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Dans l’instance ayant mené à la décision de télécom 2018-200, Allstream Business n’ont pas soulevé la question du marché en aval pertinent. Cette question n’a été soulevée que dans le cadre de leur demande de révision et de modification, dans laquelle il était indiqué que le marché en aval pertinent aurait dû être identifié comme des services fondés sur le MRT. Étant donné que ces renseignements n’ont pas été présentés dans le cadre du dossier de l’instance ayant mené à la décision de télécom 2018-200, le Conseil n’aurait pas pu en tenir compte au moment de tirer ses conclusions dans cette décision. En outre, ces renseignements ne représentent pas un nouveau principe découlant des conclusions tirées dans la décision de télécom 2018-200, ni un changement fondamental dans les circonstances ou les faits depuis cette décision. Par conséquent, les renseignements ne satisfont pas aux critères de révision et de modification du Conseil.
  2. Néanmoins, le Conseil a pris en considération les marchés de produits en amont et en aval pour les LLD dans la politique réglementaire de télécom 2015-326. En ce qui concerne le marché en amont pertinent, le Conseil a estimé que les LLD constituent leur propre marché de produits en amont distinct. En ce qui concerne le marché en aval pertinent, le Conseil a estimé que les LLD étaient un service traditionnel utilisé principalement pour soutenir la concurrence dans le marché de détail des services de téléphonie locale et, dans une moindre mesure, des services d’accès Internet basse vitesse. Par conséquent, le Conseil a estimé que le principal marché en aval pertinent pour les LLD est le marché local des services téléphoniques filaires, y compris les marchés des services de résidence et d’affaires. Le Conseil a donc tenu compte de ce marché au moment de déterminer si les LLD devraient être jugées essentielles et donc être obligatoires.
  3. Le Conseil estime que, bien que d’autres services puissent être fournis au moyen des LLD, il n’était pas nécessaire d’analyser tous les marchés en aval pertinents pour les LLD. Une telle tâche n’aurait pas été pratique, aurait occasionné un fardeau administratif important pour l’industrie et n’aurait pas suivi la pratique antérieure du Conseil. Le Conseil estime qu’il était suffisant d’évaluer uniquement le marché primaire en aval pertinent.
  4. Quoi qu’il en soit, le Conseil s’est penché sur la question mentionnée dans la demande d’Allstream Business, à savoir si les services fondés sur le MRT pouvaient constituer le marché principal pertinent pour les LLD. Bien qu’il existe toujours des demandes pour les LLD, et que certaines de ces demandes sont probablement attribuables à d’autres services fondés sur le MRT, la majorité de ces demandes est encore motivée par les services de téléphonie locale filaires. De plus, la mesure dans laquelle la demande globale pour les LLD est motivée par les caractéristiques uniques liées aux services fondés sur le MRT, plutôt que par les services de téléphonie locale filaires, n’a pas été démontrée.
  5. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu’Allstream Business n’ont pas réussi à démontrer qu’il existait un doute réel quant au bien-fondé du marché en aval pertinent établi dans la décision de télécom 2018-200.

Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de la décision de télécom 2018-200 en raison d’une erreur de droit dans l’interprétation du Conseil et dans son application du paragraphe 34(1) de la Loi?

Positions des parties

  1. Allstream Business ont fait valoir que, conformément à la décision de télécom 94-19, le pouvoir discrétionnaire du Conseil selon le paragraphe 34(1) de la Loi est limité et que le Conseil peut envisager de s’abstenir de réglementer les marchés monopolistiques que s’il a estimé et formulé des conclusions selon lesquelles, après abstention : i) les tarifs seront probablement justes et raisonnables et ii) le risque de discrimination injuste ou de préférence indue sera probablement réduit. Allstream Business ont indiqué que le Conseil n’avait pas tenu compte de ces restrictions dans la décision de télécom 2018-200.
  2. Sur la question des tarifs justes et raisonnables, Allstream Business ont précisé que l’élimination des concurrents du marché de détail en aval pour les services fondés sur le MRT expose les clients en aval à des tarifs injustes et déraisonnables. Elles ont de plus fait valoir l’existence d’un risque que Bell Canada abuse de sa position dominante dans la fourniture de LLD en offrant des LLD non réglementées à des tarifs et selon des modalités qui sont injustes et déraisonnables.
  3. En ce qui concerne la possibilité de discrimination injuste et de préférence indue, Allstream Business ont indiqué que l’incitation à la discrimination injuste est motivée par la capacité d’en tirer profit. Elles ont précisé que la capacité d’agir injustement de façon discriminatoire est plus grande si Bell Canada, à titre de fournisseur du service de LLD en amont, détient un monopole.
  4. Allstream Business ont également soutenu que le Conseil a commis une erreur en déterminant que l’abstention de la réglementation des LLD encouragerait la migration vers des technologies plus avancées et l’investissement dans celles-ci. Elles ont fait valoir que le Conseil n’a pas pris en considération les facteurs qui motivent l’investissement dans les technologies avancées et l’évolution des services en amont et en aval. Elles ont précisé que ces facteurs sont les progrès technologiques, la nécessité de faire face à la concurrence, la demande des clients, les synergies commerciales et l’évolutivité. Elles ont également fait valoir que la diminution du nombre de LLD découle de la migration des ESLT et des clients des services de gros vers des solutions de rechange plus avancées sur le plan technologique pour fournir des services de téléphonie et des services Internet. Elles ont soutenu que l’abstention de la réglementation de la fourniture de LLD pendant la transition vers une architecture de réseau d’accès par fibre éliminera le choix concurrentiel pour les clients qui utilisent actuellement l’architecture de réseau d’accès par fil de cuivre, ce qui réduira la concurrence.
  5. L’ITPA a convenu avec Allstream Business que l’abstention de la réglementation des LLD dans les 88 circonscriptions réduira le choix des clients et les possibilités d’innovation concurrentielle pour ce qui est de la fourniture de services de détail. L’ITPA a présenté des éléments de preuve selon lesquels plusieurs de ses compagnies membres comptent encore sur les LLD pour servir leurs clients, souvent dans des centres ruraux où il n’existe que peu ou pas d’autres options de services de gros.    
  6. Bell Canada a indiqué que le Conseil n’avait pas commis d’erreur en concluant que les LLD pouvaient faire l’objet d’une abstention de la réglementation en vertu du paragraphe 34(1) de la Loi. Bell Canada n’était pas d’accord avec l’interprétation d’Allstream Business quant à la décision de télécom 94-19. Bell Canada est d’avis que le pouvoir discrétionnaire du Conseil doit être envisagé dans le contexte du marché des services de détail, et non dans le contexte du marché des services de gros. Elle a indiqué que lorsque les marchés de détail font face à une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs, le Conseil n’a aucune raison de s’abstenir de réglementer un intrant de gros aux termes du paragraphe 34(1) de la Loi.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Dans la décision de télécom 94-19, le Conseil a établi un cadre politique fournissant un moyen structuré de déterminer si la concurrence est suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs. Il a déclaré que l’abstention de la réglementation aux termes du paragraphe 34(1) de la Loi, que ce soit sur les marchés monopolistiques ou sur les marchés qui ne sont ou ne seront pas soumis à une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs, devrait être réservée aux situations où les tarifs demeureraient justes et raisonnables et où les tarifs et services resteraient accessibles sans discrimination injuste, indépendamment du manque de réglementation ou de libre jeu suffisant du marché concurrentiel. Le Conseil a estimé que le fait de ne pas limiter ainsi l’abstention aux termes du paragraphe 34(1) de la Loi serait incompatible avec son mandat global et nécessiterait, pour de protection des consommateurs, l’utilisation d’un seuil inférieur pour l’abstention sur les marchés monopolistiques comparativement aux marchés concurrentiels.
  2. Nonobstant cet énoncé de sa politique générale, le Conseil conserve, et doit conserver, le pouvoir discrétionnaire de s’abstenir de réglementer ou de prendre toute autre décision relevant de sa compétence dans une affaire donnée, lorsque les éléments de preuve au dossier d’une instance justifient une telle décision.
  3. Dans la décision de télécom 2018-200, le Conseil a réitéré que les LLD sont un service non essentiel que les ESLT ne devraient plus être obligées de fournir et que ces conclusions étaient fondées sur un nombre important d’éléments de preuve et d’arguments concernant, entre autres, la disponibilité de solutions de rechange aux LLD. Le Conseil a noté que des solutions de rechange aux LLD, comme l’accès haute vitesse de gros, étaient disponibles et étaient utilisées. Par conséquent, il existe une solution de rechange concurrentielle pour les clients des services de gros si les LLD devaient être retirées des services ou si leur prix devait augmenter considérablement. En outre, le Conseil a estimé qu’il n’est pas nécessaire que les solutions de rechange aux LLD se substituent parfaitement les unes aux autres dans toutes les situations afin d’instaurer une discipline dans l’établissement des prix.
  4. Puisque le Conseil a déjà déterminé que les LLD n’étaient pas essentielles et que d’autres services étaient disponibles afin de desservir le marché en aval pertinent, malgré l’absence de concurrence pour les LLD, le Conseil estime avoir exercé correctement son pouvoir discrétionnaire et n’avoir commis aucune erreur de droit lorsqu’il a décidé, dans la décision de télécom 2018-200, de s’abstenir de réglementer les LLD de Bell Canada aux termes du paragraphe 34(1) de la Loi.
  5. Par conséquent, le Conseil conclut qu’Allstream Business n’ont pas réussi à démontrer qu’il existait un doute réel quant au bien-fondé de la décision de télécom 2018-200 en raison d’une erreur de droit dans l’interprétation du Conseil et dans son application du paragraphe 34(1) de la Loi.

Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de l’approche analytique adoptée par le Conseil dans la décision de télécom 2018-200 aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi?

Positions des parties

  1. Allstream Business ont indiqué que l’approche analytique adoptée par le Conseil dans la décision de télécom 2018-200 aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi était incohérente. Elles ont fait valoir que le Conseil avait déclaré qu’il n’était pas tenu d’effectuer une analyse du paragraphe 34(2) parce qu’il avait déjà appliqué aux LLD une évaluation du pouvoir de marchéNote de bas de page 3 semblable dans le contexte de l’évaluation du caractère essentielNote de bas de page 4 dans la politique réglementaire de télécom 2015-326. Elles ont signalé que i) le Conseil n’a pas analysé le pouvoir de marché pour les LLD de gros et les services de télécommunication fondés sur le MRT en aval dans la politique réglementaire de télécom 2015-326, ii) le paragraphe 34(2) de la Loi s’applique uniquement aux marchés qui sont concurrentiels ou qui le deviendront bientôt et iii) le Conseil a suggéré à tort que la présence ou l’émergence probable d’un marché concurrentiel expliquait pourquoi le paragraphe 34(2) de la Loi ne s’applique pas aux LLD de gros. Allstream Business ont indiqué qu’il n’y a pas de concurrence sur le marché des LLD en amont ni, par conséquent, sur le marché en aval pertinent des services de télécommunication fondés sur le MRT, et qu’il n’y en aurait jamais.
  2. Bell Canada a répondu que le Conseil avait déterminé que l’abstention de la réglementation des LLD était justifiée aux termes des paragraphes 34(1) et 34(2) de la Loi puisque le Conseil avait déjà appliqué aux LLD une évaluation du pouvoir de marché semblable dans le contexte de l’évaluation du caractère essentiel dans la politique réglementaire de télécom 2015-326.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Dans la décision de télécom 2018-200, le Conseil a indiqué qu’il utilise habituellement une évaluation du pouvoir de marché pour déterminer si les exigences du paragraphe 34(2) de la Loi sont respectées. Le Conseil a également déclaré que puisqu’il avait déjà évalué de la même façon le pouvoir de marché des LLD lors de l’évaluation du caractère essentiel dans la politique réglementaire de télécom 2015-326, et qu’il a déterminé que le retrait du service ne devrait pas empêcher ou diminuer grandement la concurrence, il n’était pas nécessaire d’effectuer une autre évaluation complète du pouvoir de marché aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi. Par conséquent, le Conseil a déclaré qu’il examinerait la demande d’abstention de Bell Canada en vertu du paragraphe 34(1) de la Loi.
  2. Les arguments d’Allstream Business semblent porter sur l’approche adoptée par le Conseil pour évaluer les LLD dans l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2015-326, dans laquelle le Conseil a déterminé, en se fondant sur un nombre important d’éléments de preuve et d’arguments, que les LLD n’étaient plus essentielles et ne seraient plus obligatoires.
  3. Bien que le Conseil utilise souvent l’évaluation du pouvoir de marché établie dans la décision de télécom 94-19 pour évaluer la compétitivité d’un marché, en vertu du paragraphe 34(2) de la Loi, il a le pouvoir d’adopter tout cadre qu’il juge approprié pour appliquer l’article 34 de la Loi. Dans la décision de télécom 2018-200, le Conseil a formulé une conclusion aux termes du paragraphe 34(1) de la Loi. Le Conseil n’a pas indiqué que l’abstention était accordée selon le paragraphe 34(2) de la Loi. Il estime avoir exercé son pouvoir discrétionnaire de façon appropriée en décidant de ne pas mener d’évaluation du pouvoir de marché aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi.
  4. Par conséquent, le Conseil conclut qu’Allstream Business n’ont pas démontré l’existence d’un doute réel quant au bien-fondé de la décision de télécom 2018-200 concernant l’approche analytique du Conseil à l’égard du paragraphe 34(2) de la Loi.

Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de l’analyse faite par le Conseil dans la décision de télécom 2018-200 aux termes du paragraphe 34(3) de la Loi?

Positions des parties

  1. Allstream Business ont fait valoir qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de l’analyse faite par le Conseil dans la décision de télécom 2018-200 aux termes du paragraphe 34(3) de la Loi, étant donné que le Conseil a donné une définition erronée du marché en aval pertinent et qu’il a commis une erreur en considérant les services par câble et sans fil comme des solutions de rechange adéquates pour les services fondés sur le MRT sur les marchés des services de télécommunication d’affaires en aval.
  2. Bell Canada a indiqué qu’il n’y avait, dans les dossiers des instances ayant mené à la décision de télécom 2018-200, à la décision de télécom 2016-246 ou à la politique réglementaire de télécom 2015-326, aucun élément de preuve indiquant que les services fondés sur le MRT formaient un marché de détail pertinent qui serait touché par une abstention de la réglementation des LLD.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Étant donné que le Conseil a déterminé ci-dessus qu’il n’avait pas commis d’erreur en désignant le marché en aval pertinent dans la décision de télécom 2018-200, il conclut qu’Allstream Business n’ont pas réussi à démontrer qu’il existait un doute réel quant au bien-fondé de de la décision de télécom 2018-200 en raison d’une erreur de droit ou de fait dans l’interprétation du Conseil et son application du paragraphe 34(3) de la Loi.

Conclusion

  1. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil rejette la demande d’Allstream Business en vue de faire réviser et modifier la décision de télécom 2018-200.

Secrétaire général

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