Décision de télécom CRTC 2016-246

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Ottawa, le 29 juin 2016

Numéro de dossier : 8662-A117-201512179

Allstream Inc. – Demande de révision et de modification de certaines conclusions énoncées dans la politique réglementaire de télécom 2015-326 concernant l’élimination progressive de l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées

Le Conseil rejette la demande d’Allstream pour que le Conseil révise et modifie la décision qu’il a rendue dans la politique réglementaire de télécom 2015-326 visant l’élimination de l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées, au terme d’une période d’élimination progressive de trois ans.

Contexte

Lignes locales dégroupées

1. Les lignes locales dégroupées procurent des voies de transmission^{Footnote 1} entre les locaux d’un utilisateur final et le central d’une entreprise de services locaux titulaire (ESLT) au moyen d’une installation d’accès par fil de cuivre. Ces voies de transmission peuvent être utilisées par les concurrents pour la prestation de services de téléphonie locale et d’accès Internet à des clients des services de résidence et d’affaires.
2. Dans la décision de télécom 97-8, le Conseil a exigé que les ESLT visées dégroupent leurs installations d’accès locales afin de rendre les lignes locales dégroupées accessibles aux entreprises de services locaux concurrentes (ESLC) sous forme de services de gros afin de soutenir la concurrence.
3. Dans la décision de télécom 2008-17, le Conseil a maintenu les obligations existantes imposées aux ESLT visées de fournir des lignes locales dégroupées. Les lignes locales dégroupées ont été désignées comme un service essentiel conditionnel, au motif qu’il n’existait pas, pour les concurrents, de solutions de rechange de gros viables pour le service et qu’il ne serait pas pratique ou faisable pour eux de reproduire la fonctionnalité de tels services.

Instance amorcée à la suite de l’avis de consultation de télécom 2013-551

4. Dans l’avis de consultation de télécom 2013-551, le Conseil a amorcé une instance afin d’examiner les questions liées aux services de gros et aux politiques connexes. Dans cette instance, le Conseil a notamment examiné le bien-fondé des catégories de services de gros établies précédemment ainsi que les services qu’il faut rendre obligatoires ou pour lesquels l’obligation doit être maintenue, le cas échéant.
5. Le Conseil a rendu ses décisions sur les services filaires de gros, y compris les lignes locales dégroupées, dans la politique réglementaire de télécom 2015-326. Ces décisions sur le choix des services qui doivent être obligatoires étaient fondées sur l’application du critère des services essentiels (ci-après l’évaluation du caractère essentiel)^{Footnote 2} et corroborées par un ensemble de considérations stratégiques^{Footnote 3}.
6. Dans son évaluation des services filaires de gros en fonction des trois conditions^{Footnote 4} de l’évaluation du caractère essentiel^{Footnote 5}, le Conseil a établi que, pour qu’un service de gros soit reconnu comme étant essentiel, il doit répondre aux trois conditions établissant son caractère essentiel. Le Conseil a conclu que les lignes locales dégroupées :
   • répondent à la condition relative à l’intrant de l’évaluation du caractère essentiel au sein des tranches tarifaires^{Footnote 6} A, B, C et D dans les provinces de l’Alberta, de la Colombie-Britannique, de l’Ontario et du Québec, étant donné que les lignes locales dégroupées dans ces régions demeurent un intrant permettant aux concurrents de fournir des services de télécommunication vocale destinés aux marchés en aval des services locaux filaires de résidence et d’affaires;
   • répondent à la condition relative à la reproductibilité de l’évaluation du caractère essentiel, étant donné qu’il n’est ni pratique ni faisable pour les concurrents de reproduire la fonctionnalité des lignes locales dégroupées;
   • ne répondent pas à la condition relative à la concurrence^{Footnote 7} de l’évaluation du caractère essentiel, étant donné que l’élimination de l’accès imposé aux lignes locales dégroupées n’aurait pas d’effet important, aujourd’hui et à l’avenir, sur la concurrence en matière de services téléphoniques locaux de résidence et d’affaires, et ce, peu importe la circonscription ou le territoire de desserte des ESLT.

7. Étant donné que les lignes locales dégroupées ne répondent pas aux trois conditions de l’évaluation du caractère essentiel à l’échelle du pays, et puisqu’il n’y a aucune raison stratégique valable justifiant la nécessité de continuer à imposer la fourniture de ces installations^{Footnote 8}, le Conseil a conclu que les lignes locales dégroupées n’étaient pas essentielles et que leur fourniture ne serait plus imposée. Dans les circonscriptions où il n’y avait pas de lignes locales dégroupées en service, le Conseil a déterminé que les lignes locales dégroupées doivent faire l’objet d’une abstention de réglementation, entrant en vigueur le 22 juillet 2015.
8. Cependant, dans les circonscriptions où il y a une demande pour des lignes locales dégroupées, le Conseil a conclu qu’une période d’élimination progressive de trois ans (c.-à-d. jusqu’au 22 juillet 2018) des lignes locales dégroupées permettrait aux concurrents de revoir leurs exigences en matière d’approvisionnement et de prendre les mesures nécessaires. Pendant la période d’élimination progressive, les lignes locales dégroupées devaient demeurer accessibles dans ces circonscriptions. On a offert deux options aux ESLT pour mettre en œuvre l’élimination progressive des lignes locales dégroupées :
   • si une ESLT envisage de continuer à rendre disponibles les lignes locales dégroupées après la fin de la période d’élimination progressive, l’ESLT peut choisir de présenter une demande d’abstention concernant la fourniture de ses lignes locales dégroupées. De telles demandes ne doivent pas être présentées plus tôt qu’un an avant la fin de la période d’élimination progressive;
   • si, toutefois, l’objectif d’une ESLT est de mettre fin à la disponibilité des lignes locales dégroupées, elle devra alors fournir un avis écrit aux clients existants et au Conseil, et ce, un an avant la fin de la période d’élimination progressive.  

Demande

9. Le Conseil a reçu une demande d’Allstream Inc. (Allstream), datée du 21 octobre 2015, dans laquelle l’entreprise demandait au Conseil de réviser et de modifier certains aspects de la politique réglementaire de télécom 2015-326. Allstream a fait valoir qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de la décision du Conseil portant que l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées doit être éliminé progressivement d’ici trois ans. Allstream a indiqué que le Conseil a commis une erreur de fait en concluant que l’élimination de l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées dans les circonscriptions où il existe actuellement une demande pour de telles lignes n’aurait pas d’incidence considérable sur la concurrence en matière de services téléphoniques locaux d’affaires.
10. Allstream a demandé que le Conseil modifie ses décisions concernant les lignes locales dégroupées, de sorte que, au lieu d’être éliminé progressivement, l’accès obligatoire à ces lignes fasse l’objet d’un droit acquis dans les circonscriptions des tranches tarifaires A à D où la demande pour des lignes locales dégroupées demeurera présente après le 22 juillet 2018. Allstream a fait valoir qu’il conviendrait alors de maintenir le droit acquis visant l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées, et ce, pendant trois ans suivant la date à laquelle on aura établi une solution de rechange aux lignes locales dégroupées ou pendant 10 ans suivant la date de la décision, selon la première éventualité.
11. Le Conseil a reçu des interventions de la part de Bell Canada, d’OpenMedia.ca, de la Société TELUS Communications (STC) et de Vaxination Informatique (Vaxination) concernant la demande d’Allstream.
12. On peut consulter sur le site Web du Conseil le dossier public de cette instance, lequel a été fermé le 14 décembre 2015. On peut y accéder à l’adresse www.crtc.gc.ca ou au moyen du numéro du dossier indiqué ci-dessus.

Questions

13. Dans le bulletin d’information de télécom 2011-214, le Conseil a énoncé les critères qu’il utiliserait pour évaluer les demandes de révision et de modification déposées conformément à l’article 62 de la Loi sur les télécommunications (Loi). En particulier, le Conseil a déclaré que les demandeurs doivent démontrer qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de la décision initiale résultant, par exemple, i) d’une erreur de droit ou de fait; ii) d’un changement fondamental survenu dans les circonstances ou les faits depuis la décision; iii) un défaut de tenir compte d’un principe fondamental soulevé lors de l’instance initiale ou iv) de l’existence d’un nouveau principe ayant découlé de la décision.
14. Le Conseil a établi qu’il devait se prononcer sur les questions suivantes dans la présente décision :
    • Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de la décision du Conseil portant que l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées doit être éliminé d’ici trois ans?
    • Dans l’affirmative, la solution proposée par Allstream, selon laquelle il conviendrait d’appliquer un droit acquis visant les lignes locales dégroupées dans les circonscriptions des tranches tarifaires A à D où la demande pour des lignes locales dégroupées demeurera présente après le 22 juillet 2018 est-elle appropriée?

Existe-t-il un doute réel quant au bien-fondé de la décision du Conseil portant que l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées doit être éliminé d’ici trois ans?

Positions des parties

15. Allstream a indiqué que le Conseil a commis une erreur de fait dans la politique réglementaire de télécom 2015-326 en concluant que l’élimination de l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées dans les circonscriptions où il existe actuellement une demande pour de telles lignes n’aurait pas d’incidence considérable sur la concurrence en matière de services téléphoniques locaux d’affaires.
16. Allstream a fait valoir qu’elle continue d’utiliser un grand nombre de lignes locales dégroupées et que d’autres concurrents sur le marché des services d’affaires dépendent toujours largement des lignes locales dégroupées pour l’accès de dernier kilomètre. Allstream a aussi précisé qu’il n’est ni pratique ni faisable de reproduire les lignes locales dégroupées et qu’actuellement, il n’existe aucune option rentable pour les services de gros ni d’option pour les services de détail en remplacement des lignes locales dégroupées qui pourraient servir comme solution de rechange.
17. Allstream a fait valoir qu’il n’existe pas de deuxième réseau omniprésent desservant les emplacements d’affaires, comme c’est le cas pour les réseaux des entreprises de câblodistribution sur le marché des services de résidence, et qu’il y aura une baisse de la concurrence et des choix offerts sur les marchés des services téléphoniques d’affaires si l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées de gros, puisque les consommateurs des services d’affaires seront confrontés à un duopole sur la fourniture de tels services.
18. Allstream a précisé que ce n’est qu’au plus un an avant l’élimination progressive que les concurrents pourront savoir si les lignes locales dégroupées demeureront accessibles après l’élimination progressive, et que la période de trois ans est beaucoup trop courte pour permettre aux concurrents de transférer tous leurs clients depuis les lignes locales dégroupées, occasionnant de réelles difficultés pour ces clients et, dans de nombreux cas, les privant de leur liberté de choisir leur fournisseur de services. Allstream a soutenu que les lignes locales dégroupées ne devraient pas être éliminées progressivement avant que ne soient accessibles des solutions de rechange pour les services de gros, équivalentes sur le plan fonctionnel aux lignes locales dégroupées des ESLT. Allstream a argué que l’absence de solutions de rechange soulève un doute réel quant au bien-fondé de la décision du Conseil d’éliminer progressivement l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées de gros, du moins sur le marché des services d’affaires.
19. Bell Canada a indiqué qu’il n’existe aucun doute réel quant à l’inutilité des lignes locales dégroupées pour le maintien de la concurrence en matière de services téléphoniques filaires locaux. Bell Canada a aussi précisé qu’Allstream avait déjà présenté des observations détaillées dans le cadre de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2015-326, portant que l’élimination de l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées aurait une incidence importante sur la concurrence. Toutefois, ayant examiné toute la preuve dont il était saisi, le Conseil n’était pas d’accord avec les observations d’Allstream.
20. Bell Canada a fait valoir que la période d’élimination progressive de trois ans offre un équilibre adéquat entre le déclin de la demande du marché pour des lignes locales dégroupées et la nécessité d’éviter aux clients des lignes locales dégroupées tout problème lié au service offert aux clients finals, soit pendant la transition de leurs services téléphoniques vers d’autres plateformes, soit lors de la négociation d’ententes de service à long terme après la phase d’élimination progressive de trois ans. Bell Canada a argué que rien n’empêche Allstream de commencer maintenant à solliciter des engagements en matière d’approvisionnement auprès des ESLT, lesquels pourraient entrer en vigueur au terme de la période d’élimination progressive, ou même avant, comme c’est le cas pour les arrangements hors tarif.
21. OpenMedia a indiqué que le Conseil avait pris une décision risquée pouvant avoir des conséquences négatives sur les choix concurrentiels offerts aux Canadiens en éliminant progressivement les lignes locales dégroupées, puisque l’on ne connaît toujours pas la manière dont le Conseil prévoit mettre en place le nouveau cadre de services d’accès haute vitesse (AHV) de gros dégroupés qu’il a adopté dans la politique réglementaire de télécom 2015-326^{Footnote 9}.
22. La STC a fait valoir qu’Allstream n’a pas démontré que le Conseil avait mal interprété ou appliqué à tort la preuve factuelle dont il était saisi, et qu’Allstream n’a pas fourni de preuve substantielle qui aurait pu jeter un doute sur les conclusions du Conseil.
23. Vaxination a indiqué que la concurrence qu’apportent les lignes locales dégroupées est plus importante que jamais, étant donné que les services fournis par les fournisseurs de services Internet ne sont plus concurrentiels tant que les services AHV de gros dégroupés ne seront pas en place.
24. Dans sa réplique, Allstream a soutenu que les services fournis au moyen des lignes locales dégroupées demeurent des solutions de rechange importantes dans de nombreuses circonscriptions, et qu’une analyse de l’utilisation concurrentielle des lignes locales dégroupées pour chacun des marchés de services de résidence et d’affaires, en fonction de chaque circonscription, ce qui est exigé pour l’application du droit acquis relatif aux services locaux, aurait fourni une image bien différente de la décision générale rendue dans la politique réglementaire de télécom 2015-326.
25. En ce qui concerne la possibilité de négocier des ententes pour l’accès à long terme aux lignes locales dégroupées plutôt que d’attendre le début de la période d’élimination progressive, Allstream a fait valoir que, selon son expérience, une telle démarche risque d’entraîner une augmentation considérable des tarifs que paieront les concurrents pour les lignes locales dégroupées pendant le reste de la période d’élimination progressive, et même après, ou encore de longues, fastidieuses et coûteuses négociations.

Résultats de l’analyse du Conseil

26. Dans le cadre de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2015-326, le Conseil a examiné les lignes locales dégroupées en fonction des faits qui ont été recueillis grâce à plusieurs rondes d’interventions et d’interrogatoires, et à la suite d’une audience. Dans le cadre de cette instance, Allstream a présenté des commentaires concernant l’utilisation des lignes locales dégroupées pour fournir des services téléphoniques filaires locaux d’affaires et ces commentaires ont été pris en considération par le Conseil.
27. D’après le dossier de cette instance, le Conseil a conclu que les lignes locales dégroupées ne satisfont pas à la condition relative à la concurrence de l’évaluation du caractère essentiel étant donné que l’élimination de l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées ne devrait probablement pas empêcher ou diminuer grandement la concurrence dans les marchés de détail des services téléphoniques filaires locaux de résidence ou d’affaires, peu importe la circonscription ou le territoire de desserte des ESLT visées^{Footnote 10}.
28. Allstream n’a produit aucune preuve, lors de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2015-326 ni dans la présente instance, démontrant que l’on dépendait largement des lignes locales dégroupées dans les marchés en aval de services de résidence. En outre, Allstream n’a pas présenté de nouveaux faits ni de nouveaux éléments de preuve pour le dossier de la présente instance n’ayant pas déjà été fournis par elle dans le cadre de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2015-326 afin de démontrer que le fait de ne pas rendre obligatoire l’accès aux lignes locales dégroupées aurait une incidence négative considérable sur le marché des services téléphoniques filaires locaux d’affaires en aval.
29. En ce qui concerne l’affirmation d’Allstream portant qu’une analyse de l’utilisation concurrentielle des lignes locales dégroupées pour chacun des marchés de services de résidence et d’affaires, en fonction de chaque circonscription, aurait mené à une décision différente, le dossier de la présente instance ne corrobore pas cette affirmation.
30. Les circonscriptions dans lesquelles les lignes locales dégroupées sont toujours fournies se situent presque toujours à l’intérieur des tranches tarifaires A à D, qui sont des tranches tarifaires englobant des zones urbaines et suburbaines. Il existe une concurrence dans toutes ces circonscriptions, non seulement de la part des fournisseurs de services s’appuyant sur les lignes locales dégroupées, mais aussi de la part d’entreprises de câblodistribution et de fournisseurs de services sans fil. L’incidence de l’élimination progressive des lignes locales dégroupées pourrait être plus importante sur le marché en aval des services d’affaires, étant donné que les entreprises de câblodistribution peuvent sembler avoir une empreinte plus petite par rapport aux ESLT sur ce marché, et compte tenu du fait que l’utilisation des services sans fil comme substitut pourrait ne pas être si répandue dans les services d’affaires. Toutefois, ces considérations ne constituent pas une preuve démontrant que l’élimination de la fourniture obligatoire d’un accès aux lignes locales dégroupées aurait une incidence négative considérable sur le marché des services téléphoniques filaires locaux d’affaires en aval. Le Conseil estime que, dans la mesure où il y aurait une incidence, il est probable qu’elle soit minime, étant donné la faible prévalence des lignes locales dégroupées sur le marché des services téléphoniques filaires locaux en aval. Cette conclusion est également corroborée par le fait que la tendance d’utilisation des lignes locales dégroupées i) a connu une baisse constante au cours des dernières années (c.-à-d. une diminution d’environ 50 % de 2009 à 2013) et ii) que cette diminution devrait se poursuivre^{Footnote 11}.
31. Le Conseil estime que la demande d’Allstream pour ne pas éliminer progressivement les lignes locales dégroupées avant que ne soient accessibles des solutions de rechange fonctionnelles pour les services de gros, équivalant aux lignes locales dégroupées des ESLT, va à l’encontre de la décision qu’a rendue le Conseil dans la politique réglementaire de télécom 2015-326 portant que les lignes locales dégroupées ne répondent pas à la condition relative à la concurrence de l’évaluation du caractère essentiel, c’est-à-dire que l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées n’est plus nécessaire pour assurer le maintien de la concurrence sur le marché en aval. Le Conseil estime qu’Allstream n’a pas fourni d’arguments convaincants ni de nouveaux éléments de preuve pour démontrer que le Conseil devrait modifier cette décision.
32. Par conséquent, le Conseil estime qu’il n’a pas commis d’erreur de fait en concluant que l’élimination de l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées n’entraînerait probablement pas une diminution réelle de la concurrence sur les marchés filaires locaux ni n’empêcherait la présence d’une telle concurrence sur ces marchés.
33. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu’Allstream n’a pas démontré de doute réel quant au bien-fondé de sa décision selon laquelle l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées doit être éliminé progressivement d’ici trois ans.

Dans l’affirmative, la solution proposée par Allstream, selon laquelle il conviendrait d’appliquer un droit acquis visant les lignes locales dégroupées dans les circonscriptions des tranches tarifaires A à D où la demande pour des lignes locales dégroupées demeurera présente après le 22 juillet 2018 est-elle appropriée?

34. Comme il a été conclu ci-dessus qu’il n’existe aucun doute réel quant au bien-fondé de la décision du Conseil dans la politique réglementaire de télécom 2015-326 selon laquelle l’accès obligatoire aux lignes locales dégroupées doit être éliminé progressivement d’ici trois ans, le Conseil conclut qu’il est inutile d’examiner la solution proposée par Allstream relativement aux lignes locales dégroupées.

Conclusion

35. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil rejette la demande d’Allstream.

Secrétaire générale

Documents connexes

• Examen du cadre des services filaires de gros et des politiques connexes,Politique réglementaire de télécom CRTC 2015-326, 22 juillet 2015, modifiée par la Politique réglementaire de télécom CRTC 2015-326-1, 9 octobre 2015
• Examen des services de gros et des politiques connexes, Avis de consultation de télécom CRTC 2013-551, 15 octobre 2013, modifié par l’Avis de consultation de télécom CRTC 2013-551-1, 8 novembre 2013
• Lignes directrices révisées relatives aux demandes de révision et de modification, Bulletin d’information de télécom CRTC 2011-214, 25 mars 2011
• Cadre de réglementation révisé concernant les services de gros et la définition de service essentiel, Décision de télécom CRTC 2008-17, 3 mars 2008
• Concurrence locale, Décision Télécom CRTC 97-8, 1er mai 1997

Date de modification :

2016-06-29