Décision de télécom CRTC 2019-19

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Ottawa, le 25 janvier 2019

Dossier public : 8690-C126-201612250

Ville de Calgary – Demande concernant le règlement sur les servitudes municipales et l’Accord municipal de consentement et d’accès proposé

Le Conseil rejette la demande présentée par la Ville de Calgary (Calgary) sollicitant que le Conseil publie une déclaration et une décision selon lesquelles certaines entreprises de télécommunication peuvent s’appuyer sur le règlement sur les servitudes municipales de Calgary dans l’exécution de leurs obligations conformément à l’article 43 de la Loi sur les télécommunications.

Le Conseil approuve, avec modifications, certaines modalités d’un Accord municipal de consentement et d’accès (AMCA) entre Calgary et Bell Canada, Rogers Communications Canada Inc., Shaw Communications Inc., TELUS Communications Inc. et Zayo Canada Inc. (Zayo) [collectivement les entreprises intimées]. Le Conseil n’a pas approuvé certaines des modalités et exige que Calgary et les entreprises intimées engagent des négociations.

L’AMCA régira l’accès des entreprises intimées aux structures municipales, aux corridors de service et aux autres lieux publics de Calgary afin que ces entreprises soient en mesure d’offrir, dans l’ensemble de la municipalité, des services de télécommunication modernes qui profiteront aux résidents et aux commerces.

Demande

1. Le Conseil a reçu une demande en vertu de la partie 1 de la Ville de Calgary (Calgary ou la Ville), datée du 28 novembre 2016, dans laquelle elle demandait, entre autres choses :
   • que le Conseil publie une déclaration et une décision selon lesquelles certaines entreprises de télécommunication – c.-à-d. Bell Canada, Rogers Communications Canada Inc., Shaw Communications Inc., TELUS Communications Inc.^{Note de bas de page 1} et Zayo Canada Inc. (Zayo)^{Note de bas de page 2} [collectivement les entreprises intimées] – peuvent s’appuyer sur le règlement municipal no 17M2016^{Note de bas de page 3} de Calgary portant sur la réglementation du processus d’accès aux servitudes municipales et d’utilisation de celles-ci (ci-après appelé le règlement sur les servitudes municipales) dans l’exécution de leurs obligations conformément à l’article 43 de la Loi sur les télécommunications (Loi)^{Note de bas de page 4};
   • si le Conseil refuse de publier la déclaration susmentionnée, qu’il approuve les modalités de l’Accord municipal de consentement et d’accès (AMCA ou Accord) proposé de Calgary [à noter que l’AMCA est en anglais seulement].
2. Le Conseil a reçu une intervention conjointe concernant la demande de Calgary de la part des entreprises intimées, exception faite de Zayo (ci-après appelées les Entreprises), ainsi que des interventions distinctes de la part de Zayo, de la Fédération canadienne des municipalités (FCM) et du Forum for Research and Policy in Communications (FRPC).

Questions

3. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner les questions suivantes dans la présente décision^{Note de bas de page 5} :
   • Le Conseil devrait-il accorder le redressement déclaratoire sollicité par Calgary?
   • Si le Conseil refuse d’accorder le redressement déclaratoire, devrait-il déterminer les modalités de l’AMCA proposé qui demeurent en litige entre les parties?

Le Conseil devrait-il accorder le redressement déclaratoire sollicité par Calgary?

Positions des parties

Calgary

4. Calgary a indiqué que, en tant que corporation municipale^{Note de bas de page 6}, il lui incombe d’assurer la direction, le contrôle et la gestion de toutes les routes et de tous les lieux publics qui se trouvent dans les limites de sa municipalité. Calgary a indiqué qu’à l’heure actuelle, elle a des ententes avec tous les fournisseurs de services publics qui installent et exploitent leur équipement dans les servitudes municipales de Calgary, et qui doivent accéder à celles-ci. Calgary a ajouté que les ententes qu’elle avait conclues avec chacune des entreprises intimées sont maintenant expirées.
5. Calgary a fait valoir que, plutôt que d’adopter cette méthode au cas par cas pour la gestion de l’accès à ses servitudes par les fournisseurs de services publics, il faudrait avoir recours à une seule solution qui s’appliquerait à tous les fournisseurs de services publics d’une manière durable et équitable. À ce titre, le conseil municipal de la Ville de Calgary a adopté le règlement sur les servitudes municipales, qui a pris effet le 1er janvier 2018.
6. Calgary a indiqué que le règlement sur les servitudes municipales a été élaboré en tenant compte des décisions précédentes du Conseil concernant l’accès aux servitudes municipales et l’utilisation de celles-ci et des objectifs de la politique canadienne de télécommunication établis à l’article 7 de la Loi. Calgary a ajouté que le règlement sur les servitudes municipales énonce les modalités liées au consentement municipal, lequel est obtenu au moyen d’un processus d’autorisation qui est fondé sur la méthode bien établie de délivrance d’un permis municipal que les fournisseurs de services publics doivent suivre lorsqu’ils exercent leur droit restreint d’accès à une servitude municipale en vertu des lois provinciales et fédérales.
7. Calgary a déclaré que le paragraphe 43(3) de la Loi reconnaît explicitement la compétence des administrations municipales pour ce qui est des routes ainsi que des lieux publics, et qu’il permet aux municipalités de donner un consentement éclairé pour l’aménagement d’installations sur les routes ainsi que dans les lieux publics, étant donné qu’il incombe aux municipalités de gérer ces infrastructures. Calgary a fait valoir que le paragraphe 43(3) ne précise pas i) que le consentement doit être mutuel ou négocié, ii) qu’il doit être accordé dans une forme particulière et iii) que les municipalités et les fournisseurs de services de télécommunication doivent être d’accord.
8. Calgary a soutenu que la disposition en matière d’appel du règlement sur les servitudes municipales (article 123) préserve le pouvoir discrétionnaire du Conseil pour l’application du paragraphe 43(4) de la Loi.

La FCM

9. La FCM a fait valoir que bien que la Cour suprême du Canada ait conclu dans l’affaire Châteauguay^{Note de bas de page 7} que les télécommunications représentent un domaine relevant exclusivement de la compétence fédérale, il était clair que cette conclusion ne fournit qu’une partie du cadre qui doit être pris en compte dans le contexte unique de l’octroi du consentement municipal. La FCM a indiqué que deux autres facteurs doivent être étudiés pour bien comprendre où se situe la ligne de démarcation entre le pouvoir municipal et l’exclusivité constitutionnelle des compétences d’une entreprise de télécommunication :
   1. la restriction explicite de l’exclusivité de la compétence fédérale créée par le Parlement aux termes de la Loi;
   2. les restrictions générales qui s’appliquent à toutes les questions pour lesquelles s’applique la doctrine de l’exclusivité des compétences.
10. En ce qui concerne la restriction explicite créée par la Loi, la FCM a fait remarquer que bien que le Parlement ait accordé aux entreprises canadiennes de télécommunication le droit d’utiliser les servitudes municipales au nom de l’intérêt public, ce droit était assujetti au consentement municipal, c’est-à-dire que les municipalités se voyaient explicitement confier le rôle d’établir ce qu’elles considéreraient comme étant des conditions d’accès appropriées.
11. La FCM a indiqué que le Parlement n’a pas établi quelle forme devait prendre le consentement municipal. La FCM a fait remarquer que bien que les Accords d’accès municipaux (AAM) soient largement utilisés, rien dans la Loi n’empêche les municipalités d’accorder leur consentement d’autres façons, y compris en adoptant un règlement municipal, qui n’entravent pas le rôle de résolution des différends du Conseil.
12. En ce qui concerne la doctrine de l’exclusivité des compétences, la FCM a fait valoir que même s’il était jugé qu’une question était assujettie à l’exclusivité des compétences du gouvernement fédéral, l’intervention législative locale n’est pas entravée. La FCM a précisé que cette notion a été réaffirmée par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Châteauguay. Selon la FCM, le règlement sur les servitudes municipales de Calgary s’inscrit dans le cadre constitutionnel établi par la Cour suprême du Canada et le Parlement, et qu’il n’entrave pas les activités des entreprises de télécommunication.
13. En conclusion, la FCM a précisé que Calgary n’était pas la première municipalité à choisir une forme de consentement juridique plutôt que de compter sur la négociation. Les règlements sur les servitudes municipales ont été utilisés pour établir les conditions d’accès et un processus d’autorisation pour toutes les entités, y compris les entreprises de télécommunication, qui occupent les servitudes municipales à Edmonton et, plus récemment, à Toronto. Malgré le fait qu’ils sont en place depuis assez longtemps, aucun de ces règlements municipaux n’a été contesté par les entreprises exerçant leurs activités sur ces territoires – dont bon nombre exercent également leurs activités à Calgary –, en tant que mesures inconstitutionnelles ou moyens inappropriés d’accorder le consentement municipal.
14. La FCM a cité le paragraphe 51 de la politique réglementaire de télécom 2009-150, dans laquelle le Conseil a fait remarquer que les entreprises de télécommunication doivent se conformer à tous les règlements, y compris aux règlements municipaux et aux processus d’attribution de permis de construire, dans la mesure où ces règlements ne modifient pas les modalités de tout AAM conclu entre les parties.

Le FRPC

15. Le FRPC a appuyé la demande de Calgary et le règlement sur les servitudes municipales en faisant valoir que la demande et le règlement sont généralement conformes à la politique de télécommunication du Parlement pour le Canada et aux décisions précédentes du Conseil. En particulier, le FRPC était d’avis que les entreprises de télécommunication, et non les contribuables, devraient être responsables des coûts associés à l’accès de ces entreprises aux biens de Calgary et à leur utilisation, y compris ses routes et ses trottoirs.

Les Entreprises

16. Les Entreprises ont fait valoir que l’affirmation du Conseil dans la décision de télécom 2017­461 selon laquelle « la Cour [du banc de la Reine] de l’Alberta ne doit pas se prononcer sur ce qui constitue un consentement municipal valable au sens du paragraphe 43(3) de la Loi ni trancher un différend relatif aux modalités d’accès » était une erreur de fait et, puisqu’il y avait toujours un risque de décisions conflictuelles sur cette question, une erreur de droit.
17. Les Entreprises ont signalé que, malgré leur observation qu’il y avait à première vue des erreurs de fait et de droit dans la décision de télécom 2017-461, elles fournissaient leurs observations sur la demande de Calgary.
18. En ce qui a trait à l’observation de Calgary au sujet de la forme de consentement, les Entreprises ont fait remarquer que dans la décision de télécom 2017-461, le Conseil a indiqué que, en ce qui concerne la décision sur la demande en vertu de la partie 1 de Calgary, il supposerait que le règlement sur les servitudes municipales est constitutionnel relevant de la compétence de Calgary, et qu’il se pencherait donc uniquement sur les questions législatives relatives à la Loi. Les Entreprises ont affirmé que même si elles demeurent préoccupées par le fait que cette méthode peut mener à des conflits et à des appels possibles, il serait prudent que le Conseil s’abstienne de déterminer si un règlement municipal est une forme appropriée de consentement.
19. Les Entreprises ont indiqué qu’il n’y a aucun consentement dans le cas présent : il n’y a qu’une imposition unilatérale de conditions avec lesquelles elles ne sont pas d’accord. Les Entreprises ont soutenu que cet aspect de la demande de Calgary n’a par conséquent aucun fondement dans les faits et que Calgary cherche à obtenir une conclusion non pertinente. Les Entreprises ont également signalé que dans l’éventualité où une entreprise ne peut pas avoir accès à une voie publique ou à tout autre lieu public à des conditions qui lui sont acceptables afin de construire une ligne de transmission, elle peut demander au Conseil la permission de la construire en vertu du paragraphe 43(4) de la Loi. Les Entreprises ont argué que l’interprétation de l’article 43 de la Loi faite par Calgary semble omettre une composante essentielle : l’action réciproque entre le recours légal d’une entreprise de télécommunication de faire appel au Conseil si la municipalité n’accorde pas son consentement à des conditions acceptables et les dispositions d’un règlement municipal.
20. Les Entreprises ont fait valoir qu’en ce qui concerne l’article 123 du règlement sur les servitudes municipales, la signification et le caractère constitutionnel de cet article était tous deux en cause devant la Cour du banc de la Reine de l’Alberta.

Réplique de Calgary

21. Calgary a déclaré qu’en alléguant que le Conseil a commis une erreur de fait dans la décision de télécom 2017-461, les Entreprises semblent refuser d’accepter et de reconnaître la compétence du Conseil de traiter la demande de la Ville. Calgary a fait remarquer qu’en ce qui concerne la déclaration du Conseil dans la décision de télécom 2017-461 selon laquelle il se pencherait uniquement sur les questions législatives relatives à la Loi, plutôt que de fournir une analyse juridique de ces questions législatives, les Entreprises ont soutenu que : i) parce qu’elles n’ont pas accepté les modalités du règlement sur les servitudes municipales, il n’y avait pas de véritable consentement; ii) que la mesure de redressement sollicitée par Calgary n’était pas pertinente; et iii) que la conclusion que cherchait à obtenir Calgary ne réglerait pas le différend.
22. Calgary a fait valoir que le raisonnement des Entreprises était erroné et que la question que devait trancher le Conseil était de savoir si les Entreprises peuvent s’appuyer sur le règlement sur les servitudes municipales pour se conformer à leurs obligations énoncées à l’article 43 de la Loi ou pour exécuter celles-ci, ainsi que pour obtenir le consentement municipal conformément au paragraphe 43(3) de la Loi.
23. Calgary a soutenu que les Entreprises ont également mal qualifié et mal interprété le paragraphe 43(3) de la Loi dans leur affirmation selon laquelle la conclusion du Conseil relative à la demande de Calgary n’est absolument pas pertinente si l’entreprise n’accepte pas les modalités prévues.
24. Calgary a fait valoir que le Conseil (voir la décision 2001-23 et la politique réglementaire de télécom 2009-150) et les tribunaux (voir Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 RCS 476) ont à maintes reprises interprété et traité le paragraphe 43(3) de la Loi comme qualifiant l’accès des entreprises de télécommunication canadiennes, et imposant à celles-ci une obligation d’obtenir le consentement municipal avant la construction, l’entretien et l’exploitation des lignes de transmission.
25. Calgary a signalé que l’opposition d’une entreprise à une condition du consentement d’une municipalité peut être pertinente aux fins du paragraphe 43(4) de la Loi; toutefois, Calgary a soutenu que le fait que les Entreprises aient accepté ou non les modalités du règlement sur les servitudes municipales n’est pas pertinent, puisqu’il ne s’agit pas de la question que doit trancher le Conseil.
26. En conclusion, Calgary a indiqué que les Entreprises n’ont fourni aucun motif raisonnable pour que le Conseil rejette sa demande.

Résultats de l’analyse du Conseil

27. Les pouvoirs du Conseil en vertu des articles 42 à 44 de la Loi portent sur la résolution de différends entre une entreprise et une municipalité relativement aux modalités de l’accès par une entreprise aux servitudes d’une municipalité. Lorsqu’une entreprise canadienne ne peut pas obtenir le consentement de la municipalité pour la construction d’une ligne de transmission à des conditions qui lui sont acceptables, elle peut demander une ordonnance du Conseil autorisant sa construction, à des conditions que le Conseil estime appropriées. De même, une municipalité peut chercher à obtenir une ordonnance du Conseil à l’encontre d’une entreprise, empêchant par exemple la construction, l’entretien ou l’exploitation d’une ligne de transmission, sauf instructions contraires du Conseil. Dans les deux cas, il revient au Conseil de décider d’accorder ou non cette ordonnance et de déterminer les modalités.
28. Le Conseil estime que le fait que les entreprises intimées ne souhaitent pas s’appuyer sur les modalités du règlement sur les servitudes municipales est directement lié à la question de savoir si le redressement déclaratoire sollicité par Calgary doit être accordé. Comme il a été mentionné précédemment, conformément à la Loi, lorsqu’une entreprise canadienne est incapable d’obtenir le consentement d’une municipalité pour construire une ligne de transmission à des conditions qui lui sont acceptables, cette entreprise a le droit de demander au Conseil la permission de construire une ligne de transmission, et le Conseil peut accorder une telle permission aux conditions qu’il juge appropriées, en prenant en considération l’utilisation et la jouissance de la propriété par les autres. Le Conseil estime qu’il est raisonnable et approprié d’accepter la déclaration des Entreprises selon laquelle elles n’acceptent pas les modalités du règlement sur les servitudes municipales.
29. Le Conseil estime que la question soulevée par Calgary, à savoir si les entreprises intimées peuvent s’appuyer sur le règlement sur les servitudes municipales pour l’application de l’article 43 de la Loi, est hypothétique, puisque les Entreprises ont déclaré qu’elles n’acceptent pas les modalités de ce règlement. La question de savoir si Calgary peut donner son consentement en s’appuyant sur le règlement sur les servitudes municipales est également hypothétique compte tenu des faits du cas présent. D’après le Conseil, le redressement déclaratoire sollicité par Calgary aura peu ou pas d’utilité, car il ne réglera pas le différend entre les parties quant aux modalités régissant l’accès aux voies publiques et aux autres lieux publics à Calgary en vue de construire des lignes de transmission.
30. Dans les circonstances du cas présent, le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié d’accorder le redressement déclaratoire sollicité par Calgary. Le Conseil rejette donc la demande de Calgary de faire une déclaration affirmant que les entreprises intimées peuvent s’appuyer sur le règlement sur les servitudes municipales dans l’exécution de leurs obligations aux termes de l’article 43 de la Loi.

Le Conseil devrait-il déterminer les modalités de l’AMCA proposé qui demeurent en litige entre les parties?

Contexte

31. Durant l’instance, les Entreprises et Calgary se sont entendues sur la formulation de certaines des dispositions de l’AMCA et ont convenu de supprimer certaines dispositions. Par conséquent, le Conseil n’est pas tenu d’examiner ces questions. Dans la présente décision, le Conseil a examiné les questions qui demeurent en litige entre les parties.
32. Dans le cadre de la présente décision, le Conseil se penchera sur les questions suivantes :
    • les définitions des termes « structure municipale » et « corridor de service »;
    • l’affectation des coûts liés au déplacement d’installations entrepris par la municipalité;
    • les frais;
    • la demande des Entreprises de rayer des renseignements du dossier.
33. Les conclusions du Conseil à l’égard des modalités qui demeurent en litige sont énoncées à l’annexe de la présente décision. L’annexe énonce plusieurs dispositions qui, selon les conclusions du Conseil, doivent être négociées par les parties. Le Conseil ordonne aux parties de lui soumettre un rapport conjoint sur les résultats de ces négociations dans les 120 jours suivant la date de la présente décision. À la réception de ce rapport conjoint, le Conseil tranchera toutes les questions en suspens si les parties ne sont pas arrivées à négocier une entente.

Définitions des termes « structure municipale » et « corridor de service »

Positions des parties

34. Calgary a proposé d’inclure les définitions suivantes des termes « structure municipale » et « corridor de service » dans son AMCA proposé :

    
    Une « structure municipale » désigne l’une des installations suivantes se trouvant dans un corridor de service :

    1. un pont, un viaduc ou un tunnel appartenant à la Ville;
    2. une passerelle ou un passage inférieur pour piétons;
    3. une infrastructure autre que les infrastructures mentionnées aux points i) et ii) qui appartient à la Ville et pour laquelle la Ville, à sa seule discrétion, accorde un droit d’accès à une compagnie pour que celle-ci y installe son équipement, qui comprend, sans toutefois s’y limiter, l’infrastructure de drainage des eaux usées mentionnée ou décrite à l’annexe 6;

    
    Un « corridor de service » est une rue, une ruelle, une voie publique, un corridor de système léger sur rail (excluant l’infrastructure de transport ou l’équipement se trouvant dans le corridor de système léger sur rail), une servitude d’utilité publique générale, ou un autre lieu public situé dans la Ville de Calgary et appartenant à la Ville. Les structures municipales ne font pas partie des corridors de service.

35. En ce qui concerne ces définitions, les Entreprises étaient d’avis que la définition d’un « corridor de service » devrait définir largement toutes les servitudes publiques et tous les lieux publics situés dans la Ville et que toutes ces infrastructures devraient toutes être assujetties au même processus d’approbation, conformément à l’AAM type. Les Entreprises ont fait valoir que les ponts, les viaducs, les tunnels, les passerelles et les passages inférieurs font partie des « voies publiques » et que ces infrastructures ne devraient pas être traitées différemment des autres routes ou des autres voies publiques se trouvant dans la Ville. Les Entreprises ont ajouté que les parties ne devraient pas être obligées de négocier ou de demander au Conseil de déterminer d’autres modalités applicables à ces lieux. Par conséquent, les Entreprises ont proposé les définitions suivantes pour les termes « structure municipale » et « corridor de service » :

    
    Une « structure municipale » désigne une infrastructure autre qu’un corridor de service qui appartient à la Ville et pour laquelle la Ville, à sa seule discrétion, accorde un droit d’accès à une compagnie pour que celle-ci y installe son équipement, qui comprend, sans toutefois s’y limiter, une infrastructure de drainage des eaux usées.

    Un « corridor de service » est une rue, une ruelle, une voie publique, un pont ou un viaduc ou un tunnel appartenant à la Ville, une passerelle ou un passage inférieur pour piétons, un corridor de système léger sur rail, une servitude d’utilité publique générale ou un autre lieu public situé dans la Ville de Calgary et appartenant à la Ville.

36. En réplique, Calgary a soutenu que le terme « voie publique » figurant dans la définition du terme « structure municipale » des Entreprises n’est pas défini dans la Loi. Calgary a indiqué que, comme elle l’a fait dans les AAM précédents, elle a établi une distinction entre les structures municipales et les corridors de service dans l’AMCA proposé (appelés « servitudes » dans l’AAM précédent) afin de reconnaître les exigences d’ingénierie structurale propres aux ponts et aux tunnels qui doivent être prises en compte lorsque la Ville détermine si un accès à ces structures doit être accordé.

Résultats de l’analyse du Conseil

37. La distinction entre les définitions des termes « corridor de service » et « structure municipale » qu’a proposée Calgary est cruciale. Par exemple, i) l’alinéa 2.02d) de l’AMCA indique que cet Accord ne constitue pas un consentement à donner accès à une structure municipale, à moins que la Ville n’accorde un tel consentement après réception d’une demande d’une entreprise à cet égard et ii) l’article 4.02 prévoit que Calgary peut, à sa seule discrétion, refuser de donner à une entreprise l’accès à une structure municipale. Par conséquent, aux termes de l’AMCA proposé, Calgary aurait le droit de refuser de donner accès aux entreprises à des lieux qui s’inscrivent dans la définition d’une « structure municipale ».
38. Les AAM sur lesquels le Conseil s’est déjà penché ne contenaient pas de définitions ni de dispositions connexes distinctes pour les différents types de « voies publiques ou autres lieux publics », contrairement à ce qu’a proposé Calgary dans son AMCA. Dans ses décisions antérieures, comme la politique réglementaire de télécom 2009-150 (ci-après appelée la décision Vancouver) et la décision de télécom 2016-51 (ci-après appelée la décision Hamilton), le Conseil a restreint l’application des AAM aux voies publiques, aux routes, etc., et a exclu les autres lieux qui pourraient être considérés comme d’« autres lieux publics », mais qui étaient alors inconnus, étant donné que ce terme a un sens potentiellement large et qu’il doit être interprété au cas par cas.
39. Les AAM sur lesquels le Conseil s’est prononcé s’appliquent généralement de la même façon à un vaste ensemble de voies publiques, de routes, de voies de circulation publiques, etc. Par exemple, dans la décision Vancouver, l’AAM s’y afférant s’appliquait de la même façon aux rues, aux ruelles, aux voies publiques et aux autres corridors de service, dont les ponts et les viaducs, situés à Vancouver. De même, dans la décision Hamilton, l’AAM s’y afférant s’appliquait de la même façon aux voies publiques, aux rues, aux accès routiers, aux ruelles, aux ponts et aux viaducs situés à Hamilton. En revanche, l’AMCA proposé de Calgary contient des règles différentes pour les ponts, les viaducs et les infrastructures piétonnières.
40. Bien que le Conseil reconnaisse que le terme « voie publique » n’est pas défini dans la Loi, comme l’a fait remarquer Calgary, il estime que ce terme englobe généralement, à tout le moins, les voies de circulation de tout type que peut utiliser le public. D’après le Conseil, le terme « voie publique » englobe par exemple les ponts et les viaducs que Calgary a exclus de sa définition d’un « corridor de service » et a inclus dans sa définition d’une « structure municipale ».
41. Le Conseil reconnaît également l’argument de Calgary selon lequel certaines infrastructures, comme les ponts, les viaducs, les tunnels, ou les passerelles ou les passages inférieurs pour piétons, pourraient être assujetties à des exigences d’ingénierie différentes. Le Conseil estime toutefois que ces différences ne justifient pas l’exclusion de ce type d’infrastructures des principales dispositions de l’AMCA et que ces différences devraient plutôt être gérées dans le cadre du processus d’autorisation.
42. Par conséquent, le Conseil estime que la définition de Calgary d’un « corridor de service » a une portée trop étroite et que sa définition d’une « structure municipale » a donc une portée trop large. Le Conseil estime que l’expression « voies publiques ou autres lieux publics » englobe généralement les ponts, les viaducs, les tunnels, les sentiers piétonniers, les corridors de système léger sur rail (excluant l’infrastructure de transport ou l’équipement se trouvant dans les corridors de système léger sur rail) et les servitudes d’utilité publique générale. Le Conseil note toutefois que les modalités applicables à ces types d’infrastructure ne conviennent pas nécessairement aux autres types de lieux, comme les cimetières et les forêts-parcs. Par conséquent, la définition d’un « corridor de service » ne s’appliquerait pas automatiquement aux autres lieux publics, sauf si les parties donnent leur consentement.
43. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que les définitions d’une « structure municipale » et d’un « corridor de service » énoncées aux alinéas 1.01k) et 1.01nn), respectivement, de l’AMCA entre Calgary et les entreprises intimées doivent se lire comme suit :

    
    1.01 k) Une « structure municipale » désigne une infrastructure autre qu’un corridor de service qui appartient à la Ville et pour laquelle la Ville, à sa seule discrétion, accorde un droit d’accès à une compagnie pour que celle-ci y installe son équipement, qui comprend, sans toutefois s’y limiter, une infrastructure de drainage des eaux usées.

    1.01nn) Un « corridor de service » est une rue; une ruelle; une voie publique; un pont, un viaduc ou un tunnel appartenant à la Ville; une passerelle ou un passage inférieur pour piétons, un corridor de système léger sur rail (excluant l’infrastructure de transport ou l’équipement se trouvant dans le corridor de système léger sur rail); une servitude d’utilité publique générale; ou un autre lieu public situé dans la Ville de Calgary et appartenant à la Ville, tel qu’il a été déterminé au cas par cas par les parties.

Affectation des coûts liés au déplacement d’installations entrepris par la municipalité

Positions des parties

44. Calgary a proposé le recours à une échelle mobile de dix ans semblable à celle qu’a approuvée le Conseil dans la décision Vancouver. Selon cette méthode, le pourcentage des coûts de déplacement que Calgary paierait est fixé en fonction du nombre d’années à laquelle remonte l’installation initiale de l’actif et décroît pour atteindre 0 % après dix ans.
45. Les Entreprises ont signalé que, quel que soit l’âge de l’équipement en question, les déplacements sont coûteux et exigent du travail et ils ne devraient pas être effectués à moins d’être nécessaires. Qui plus est, toute disposition concernant les déplacements devrait reconnaître les coûts imposés aux entreprises pour déplacer leur équipement et garantir que Calgary envisage, dans la mesure du possible, des solutions de rechange au déplacement. Les Entreprises ont ajouté que, inversement, elles reconnaissent qu’elles devraient partager les coûts du déplacement lorsqu’un déplacement est la solution la plus efficace pour atteindre une fin municipale légitime (outre l’embellissement). Les Entreprises ont également précisé qu’elles proposaient un modèle de partage des coûts qui i) s’applique à toutes les demandes de déplacement, ii) permet de prévoir les coûts aux fins de planification et iii) supprime le fardeau administratif lié à la détermination de l’âge de toutes les installations touchées lors d’un déplacement.
46. Les Entreprises ont proposé que l’AMCA prévoie la répartition égale des coûts entre Calgary et les entreprises, sous réserve des conditions suivantes : i) l’entreprise doit s’acquitter de tous les coûts liés au déplacement des installations en place même si Calgary l’a informée à l’avance que ces installations devront être déplacées en raison de travaux prévus par la Ville, conformément à son plan des travaux d’immobilisation; ii) Calgary doit assumer entièrement la responsabilité de tous les déplacements effectués aux fins d’embellissement ou d’esthétique ou à des fins semblables. D’après les Entreprises, ces conditions contribueraient le mieux à l’efficacité des déplacements et reconnaîtraient les coûts engagés par une entreprise pour déplacer son équipement afin d’accéder à une demande de la municipalité.
47. Les Entreprises ont précisé que si une échelle mobile comme celle proposée par Calgary était utilisée, elles auraient le droit de recevoir une compensation pour le déplacement de leur équipement, mais seulement pendant une période définie. Elles ont ajouté que cette méthode a été établie en supposant qu’à la fin de la période à laquelle s’applique l’échelle mobile, le versement d’une compensation à l’entreprise constituerait un enrichissement injuste puisque l’entreprise profiterait du prolongement de la durée de vie de ses actifs à la suite du remplacement de son vieil équipement par un nouvel équipement pendant le déplacement. Les Entreprises ont indiqué que lorsque l’échelle mobile atteint zéro, plus rien n’incite les municipalités à chercher des solutions de rechange qui permettraient de réduire les coûts ou d’éviter le déplacement. Les Entreprises ont signalé qu’elles ont déjà éprouvé des problèmes avec des municipalités qui ont exigé que des déplacements très coûteux soient effectués parce que ces dernières s’attendaient à ce que seulement le vieil équipement pose problème.
48. Les Entreprises ont fait valoir qu’une répartition égale des coûts permettrait : i) de réduire au minimum le fardeau administratif des échelles mobiles, ii) d’établir une certaine certitude par rapport aux projets aux fins de planification, iii) de réduire au minimum les différends et iv) d’assurer la participation de toutes les parties. Les Entreprises ont indiqué que dans le cadre de grands projets où les coûts ont été répartis injustement d’une façon ou d’une autre en raison, par exemple, de l’existence d’autres sources de financement, il revient à Calgary de présenter une demande au Conseil afin que ce dernier établisse les conditions relatives à l’enfouissement des lignes de transmission ou à la modification de leur emplacement.
49. Calgary a répliqué que les coûts liés au déplacement d’installations en réponse aux exigences de la Ville devraient inclure tous les coûts matériels (c.-à-d. les coûts de la main-d’œuvre, des matériaux et de l’équipement) ainsi que les coûts liés à l’amortissement, à l’amélioration et à la récupération. Calgary a indiqué qu’au fil du temps, le Conseil a précisé que le recours à une échelle mobile pour répartir les coûts est la méthode à privilégier. Calgary a ajouté que les seules modifications qui devraient être apportées à l’article concernant la répartition des coûts de l’AMCA qu’elle propose étaient que l’échelle mobile devrait correspondre à celle énoncée dans l’AAM conclu entre Hamilton et Bell Canada conformément à la décision Hamilton, et que cette échelle devrait couvrir une période de 16 ans.

Résultats de l’analyse du Conseil

50. Pour tirer ses conclusions à l’égard de cette question, le Conseil a appliqué le principe de la neutralité des coûts, selon lequel les coûts directement liés aux infrastructures d’une entreprise devraient être absorbés par l’entreprise et non par les contribuables municipaux. Le Conseil a établi ce principe pour la première fois dans la décision 2001-23, où il a tranché un litige concernant l’AAM entre Ledcor Industries Limited et la Ville de Vancouver (ci-après appelée la décision Ledcor).
51. Dans la décision Ledcor, le Conseil a indiqué qu’il y aurait généralement lieu de tenir compte des facteurs ci-dessous pour répartir les coûts entre l’entreprise et la municipalité :
    • l’auteur de la demande de déplacement (c.-à-d. la municipalité, l’entreprise ou un tiers);
    • la raison de la demande de déplacement (p. ex. aux fins de sécurité, d’esthétique ou d’amélioration des services aux clients);
    • la date à laquelle la demande est faite par rapport à la date de la construction originale (p. ex. voir si la demande est faite bien longtemps après la construction originale ou très peu de temps après celle-ci).
52. Dans la décision de télécom 2008-91, ainsi que dans les décisions Vancouver et Hamilton, le Conseil a reconnu qu’il pourrait être approprié de s’écarter du principe de la neutralité des coûts dans certains cas, comme lorsque les coûts sont engagés en raison d’un déplacement des installations entrepris par la municipalité. Selon la méthode de l’échelle mobile utilisée dans les décisions Vancouver et Hamilton, le principe de la neutralité des coûts est écarté durant les premières années, la municipalité étant alors responsable de la totalité des coûts de déplacement.
53. Selon la méthode de l’échelle mobile, la municipalité devrait savoir, lors de son processus de planification, si l’infrastructure dont elle autorise l’installation devra être déplacée dans un avenir rapproché. La méthode de l’échelle mobile réduit le niveau de responsabilité de la municipalité au fil du temps, et augmente par le fait même le niveau de responsabilité des entreprises, compte tenu qu’avec chaque année qui s’ajoute, il est plus difficile pour la municipalité de prévoir si le déplacement s’imposera. Le principe de la neutralité des coûts est appliqué de nouveau après un certain nombre d’années lorsque la municipalité ne peut plus être tenue responsable, de manière raisonnable, des coûts de déplacement.
54. Le Conseil estime qu’il y a lieu d’utiliser la méthode de l’échelle mobile dans le cas du présent AMCA, conformément à ses décisions précédentes et au degré de connaissance qu’ont les parties de cette méthode.
55. En ce qui concerne la période de temps pendant laquelle s’applique l’échelle mobile, dans les circonstances du cas présent, le Conseil estime qu’il y a lieu d’utiliser une échelle mobile de 16 ans, comme l’a proposé Calgary. En utilisant une échelle mobile de 16 ans, Calgary assumerait la responsabilité des coûts de tous les déplacements qu’elle entreprend pendant une plus longue période que celle prévue par l’échelle mobile de dix ans qui avait initialement été proposée par Calgary.
56. Par conséquent, le Conseil détermine que l’article 3 de l’annexe 1 de l’AMCA doit se lire comme suit :
    
    

    Lorsque la municipalité exige qu’une installation d’une compagnie soit déplacée, la répartition des coûts directement attribuables au déplacement se fait en fonction du barème ci-dessous. Les coûts de déplacement incluent, sans toutefois s’y limiter, les coûts liés à l’amortissement, à l’amélioration et à la récupération.

    Nombre d’années depuis l’installation de l’équipement	Pourcentage des coûts de déplacement à payer par la municipalité
    1	100 %
    2	100 %
    3	100 %
    4	90 %
    5	80 %
    6	70 %
    7	65 %
    8	60 %
    9	55 %
    10	45 %
    11	40 %
    12	35 %
    13	30 %
    14	20 %
    15	10 %
    16	5 %
    17 et plus	0 %

57. Conformément aux conclusions tirées par le Conseil dans la décision de télécom 2007-100, la politique réglementaire de télécom 2009-150 et la décision Hamilton, le Conseil détermine que l’article 9 de l’annexe 1 de l’AMCA doit se lire comme suit :

    Lorsque la municipalité exige qu’une installation de la compagnie soit déplacée et que les coûts directement attribuables au déplacement découlent de travaux d’embellissement, d’esthétique ou de travaux semblables, qu’ils soient exécutés par la municipalité ou pour son compte, la municipalité assume la totalité des coûts. Ces coûts incluent, sans toutefois s’y limiter, les coûts liés à l’amortissement, à l’amélioration et à la récupération.

Frais

Positions des parties

58. Dans sa demande initiale, Calgary a proposé d’utiliser un facteur de majoration^{Note de bas de page 8} et d’imposer aux entreprises des frais s’appliquant aux éléments suivants :
    • l’alignement;
    • l’approbation des frais par mètre;
    • l’inspection;
    • les places de stationnement perdues;
    • la dégradation de la chaussée;
    • la réhabilitation du site.
59. Dans leur réponse à la demande de Calgary, les Entreprises ont demandé que Calgary fournisse une liste de tous les frais qu’elle juge applicables aux termes de l’AMCA qu’elle propose, ainsi que les frais de permis applicables aux termes des lignes directrices municipales de Calgary, et que Calgary démontre que les frais proposés sont liés au travail des entreprises, notamment une étude de coûts pour chaque type de frais.
60. Dans sa réplique, Calgary a déclaré que son mémoire initial reflétait les frais que le conseil municipal de Calgary avait approuvés en janvier 2015, mais que ces frais ont été révisés le 28 novembre 2016. Par conséquent, Calgary a demandé que le Conseil tienne compte des frais révisés, y compris des nouveaux frais liés aux éléments suivants :
    • la présentation de la demande;
    • le permis d’alignement des services publics;
    • l’approbation des frais par mètre;
    • l’examen du plan (facultatif);
    • la saisie des données du plan (facultative);
    • la conformité aux plans de l’ouvrage fini;
    • l’inspection sur place;
    • le plan de conformité environnementale.
61. Calgary a déclaré que certains frais ont été supprimés, à savoir les frais liés à la dégradation de la chaussée, aux places de stationnement perdues et à la réhabilitation du site (permis d’excavation), ainsi qu’un facteur de majoration de 20 %.
62. De plus, Calgary a déclaré que certains frais liés à certains éléments, comme l’excavation et la dégradation, ne sont pas inclus dans l’AMCA, mais sont énumérés séparément dans le règlement municipal sur les rues no 20M88 (en anglais seulement).

Résultats de l’analyse du Conseil

63. Les Entreprises n’ont pas eu l’occasion de commenter le barème des frais révisés de Calgary, et Calgary n’a pas déposé une étude de coûts pour chaque type de frais comme l’avaient demandé les Entreprises.
64. Le règlement municipal sur les rues no 20M88 autorise le personnel de la Ville de Calgary à établir et à imposer des frais liés à la délivrance de permis pour excaver ou briser la chaussée, mais n’énumère pas les frais réels.
65. Le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié d’approuver le barème des frais révisés, car ce barème n’indique peut-être pas tous les permis applicables ainsi que les types et les montants de tous les frais applicables. En outre, les renseignements au dossier de la présente instance ne sont pas suffisants pour que le Conseil détermine si les frais énumérés dans le barème des frais sont fondés sur les coûts causals que Calgary engage lorsque les entreprises construisent, entretiennent et exploitent des lignes de transmission dans les servitudes municipales.
66. Par conséquent, le Conseil refuse de se prononcer pour l’instant sur le barème des frais révisés de Calgary. Calgary et les entreprises intimées devraient engager des négociations afin de déterminer tous les permis et les frais applicables qui doivent être inclus dans l’annexe 2 de l’AMCA et faire rapport des résultats de leurs négociations auprès du Conseil.
67. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne :
    • à Calgary et aux entreprises intimées de négocier les modalités du barème des permis et des frais qui doivent être inclus dans l’annexe 2 de l’AMCA;
    • à Calgary de fournir aux entreprises intimées, dans les 20 jours suivant la date de la présente décision, une liste et une description de tous les permis et frais applicables que les entreprises intimées pourraient être tenues d’obtenir et de payer en vertu de l’AMCA, ainsi que toute étude de coûts disponible relativement aux frais proposés;
    • à Calgary et aux entreprises intimées de soumettre au Conseil, dans les 120 jours suivant la date de la présente décision, un rapport conjoint faisant état des résultats de leurs négociations relativement à l’application des permis et des frais aux termes de l’AMCA.
68. À la réception de ce rapport conjoint, le Conseil tranchera toutes les questions en suspens si Calgary et les entreprises intimées ne sont pas arrivées à négocier une entente.

Demande des Entreprises de rayer des renseignements du dossier

Positions des parties

69. Les Entreprises ont fait valoir que Calgary a agi de manière contraire à la directive du Conseil et aux Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes en fournissant dans sa réplique de nouveaux éléments de preuve et observations en ce qui concerne les discussions sur l’AMCA qu’ont eues les entreprises intimées et Calgary, « sous toutes réserves », en 2014. Les Entreprises ont donc demandé au Conseil de rayer ces éléments de preuve et commentaires du dossier de l’instance.
70. Calgary s’est opposée à la demande des Entreprises en indiquant qu’en tant que partie qui a déposé la demande en vertu de la partie 1, elle avait le droit de répondre comme bon lui semblait aux Entreprises. Calgary a soutenu que les Entreprises n’ont pas fourni suffisamment de renseignements pour étayer leur demande et qu’elles n’ont pas fait référence à des sections précises de sa réplique, et que les Entreprises essayaient de faire rayer du dossier une grande partie de sa réplique.

Résultats de l’analyse du Conseil

71. En ce qui concerne les discussions sur l’AMCA qui ont eu lieu en 2014, le Conseil convient qu’il ne serait pas approprié, dans les circonstances du cas présent, d’en tenir compte pour tirer ses conclusions puisque ces discussions ont été tenues « sous toutes réserves ». En outre, ces éléments ne reflètent pas nécessairement les positions actuelles et ne sont pas pertinents à la résolution du litige actuel.
72. En ce qui concerne l’affirmation des Entreprises selon laquelle Calgary a déposé de nouveaux éléments de preuve, les Entreprises n’ont pas précisé à quelle section de la réplique de Calgary elles faisaient référence. De plus, même si Calgary aurait dû étayer entièrement les modalités qu’elle a proposées, dans certains cas, certains des renseignements fournis par Calgary ont permis au Conseil de comprendre les frais qu’elle proposait d’imposer aux Entreprises.
73. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil a rayé du dossier les renvois aux discussions « sous toutes réserves » qui ont eu lieu en 2014 et dont Calgary a fait référence dans sa réplique. Par conséquent, le Conseil n’a pas tenu compte de ces renvois dans le cadre de sa prise de décision à cet égard.

Conclusion

74. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil autorise les entreprises intimées à construire des lignes de transmission à Calgary conformément aux modalités susmentionnées et aux modalités énoncées dans l’annexe de la présente décision.
75. L’approbation susmentionnée n’empêche pas Calgary et les entreprises intimées de convenir à d’autres modalités, et les modalités ainsi convenues n’auront pas besoin d’être approuvées par le Conseil.

Instructions

76. Les Instructions^{Note de bas de page 9}prévoient que, dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi, le Conseil doit mettre en œuvre les objectifs de la politique énoncés à l’article 7 de la Loi, conformément aux alinéas 1a), 1b) et 1c) des Instructions.
77. Conformément au sous-alinéa 1b)(i)^{Note de bas de page 10} des Instructions, les conclusions rendues par le Conseil dans la présente décision favorisent l’atteinte des objectifs de la politique énoncés aux alinéas 7a), 7b), 7c), 7e), 7f) et 7h) de la Loi^{Note de bas de page 11}. Comme les parties sont dans une impasse et qu’on ne peut s’attendre à ce que d’autres négociations soient fructueuses, sous réserve d’indications contraires dans la présente décision, on ne peut s’en remettre uniquement au libre jeu du marché pour atteindre les objectifs de la politique. Conformément au sous-alinéa 1a)(ii) des Instructions, en se prononçant uniquement sur les modalités d’accès faisant l’objet d’un différend entre les parties, le Conseil a eu recours à des mesures réglementaires qui sont efficaces et proportionnelles aux buts visés et qui ne font obstacle au libre jeu d’un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire pour atteindre les objectifs. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que les conclusions qu’il a tirées dans la présente décision sont conformes aux Instructions.

Secrétaire général

Documents connexes

• La Ville de Hamilton, la Fédération canadienne des municipalités et la Ville de Calgary – Demande de révision et de modification de la décision de télécom 2017-388 concernant l’alinéa 13b) de l’accord d’accès municipal conclu entre la Ville de Hamilton et Bell Canada, Décision de télécom CRTC 2018-277, 8 août 2018
• Demande de révision et de modification de la lettre-décision du Conseil du 30 mai 2017 rejetant la demande de certaines entreprises de services de télécommunication de surseoir à l’analyse de la demande de la Ville de Calgary sur l’accès municipal, Décision de télécom CRTC 2017-461, 20 décembre 2017
• Alinéa 13b) de l’accord d’accès municipal conclu entre la Ville de Hamilton et Bell Canada concernant l’emplacement vertical des installations souterraines, Décision de télécom CRTC 2017-388, 27 octobre 2017
• Ville de Hamilton – Modalités de l’Accord d’accès municipal conclu avec Bell Canada, Décision de télécom CRTC 2016-51,10 février 2016
• MTS Allstream Inc. – Demande concernant un accord d’accès municipal conclu avec la Ville de Vancouver, Politique réglementaire de télécom CRTC 2009-150, 19 mars 2009
• Demande de la Ville de Baie-Comeau relative aux coûts de déplacement des installations de télécommunication de la Société TELUS Communications, Décision de télécom CRTC 2008-91, 19 septembre 2008
• Demande de Shaw Cablesystems Limited visant à obtenir l’accès aux voies publiques et aux autres lieux publics du district de Maple Ridge selon des modalités conformes à la décision 2001-23, Décision de télécom CRTC 2007-100, 25 octobre 2007
• Ledcor/Vancouver – Construction, exploitation et entretien de lignes de transmission à Vancouver, Décision CRTC 2001-23, 25 janvier 2001

Annexe à la Décision de télécom CRTC 2019-19

Conclusions du Conseil à l’égard des modalités qui demeurent en litige

Date de modification :

2019-01-25