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Décision de télécom CRTC 2017-287

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Ottawa, le 17 août 2017

Numéro de dossier : 8662-N1-201700716

Norouestel Inc. – Demande de révision et de modification de certaines conclusions de la décision de télécom 2016-443 concernant le service de raccordement de gros

Le Conseil rejette la demande de Norouestel Inc. visant la révision et la modification de certaines conclusions de la décision de télécom 2016-443 concernant le service de raccordement de gros.

Introduction

  1. Norouestel Inc. (Norouestel) offre actuellement un service de gros, appelé service de raccordement de gros, qui permet le transport du trafic de télécommunication des concurrents sur la portion du réseau de Norouestel desservie au moyen de liaisons de transport par fibre ou par radio à micro-ondes à grande capacité. Les concurrents peuvent utiliser le service de raccordement de gros pour connecter leurs points de présenceNote de bas de page 1 dans les diverses collectivités afin d’offrir des services de télécommunication, tels que des services Internet, vocaux et sans fil de résidence et d’affaires à leurs clients dans ces collectivités.
  2. Dans la décision de télécom 2016-117, le Conseil a apporté certains changements aux hypothèses de coûts applicables aux services d’accès haute vitesse (AHV) de gros. Par la suite, le Conseil a publié l’avis de consultation de télécom 2016-180, dans lequel il demandait notamment si certaines conclusions établies dans la décision de télécom 2016-117, dont celle concernant l’hypothèse d’une variation annuelle des coûts unitaires des immobilisationsNote de bas de page 2 par mégabit par seconde (Mbps) [variation des coûts unitaires des immobilisations] de -26,4 %, s’appliquaient à la gamme des vitesses du service de raccordement de gros de Norouestel.
  3. Dans la décision de télécom 2016-443, le Conseil a établi ses conclusions relativement aux questions soulevées dans l’avis de consultation de télécom 2016-180. Le Conseil a conclu que le service de raccordement de gros est semblable à de nombreux égards aux services AHV de gros, et a fait remarquer que Norouestel n’a pas contesté cette conclusion. Par conséquent, le Conseil a ordonné à Norouestel de déposer une nouvelle demande tarifaire, accompagnée d’études de coûts à jour pour toute la gamme des vitesses du service de raccordement de gros, et d’appliquer une variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % pour l’équipement lié au traficNote de bas de page 3 et la main-d’œuvre au cours de la période visée par ces études. Le Conseil a aussi déterminé que tous les coûts unitaires des études de coûts antérieures devaient être exprimés en dollars de 2017, au moyen de la variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 %.

Demande

  1. Le Conseil a reçu une demande de Norouestel, datée du 6 février 2017, dans laquelle l’entreprise lui demandait de réviser et de modifier certaines conclusions établies dans la décision de télécom 2016-443.
  2. Norouestel a fait valoir qu’un doute réel existait quant au bien-fondé de la décision de télécom 2016-443, comme en font foi les éléments suivants :
    • Les données sur lesquelles se fonde la variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % proviennent du rapport du groupe Dell’Oro intitulé Routers Report: Five-Year Forecast: 2011-2015 (rapport de 2011 du groupe Dell’Oro). Ces données ont été mises à jour dans un nouveau rapport en 2016 (rapport de 2016 du groupe Dell’Oro). Les variations des coûts unitaires des immobilisations qui sont calculées à l’aide des données actualisées diffèrent considérablement de la variation de -26,4 % calculée précédemment.
    • Le Conseil a omis de s’assurer que l’établissement à -26,4 % de la variation des coûts unitaires des immobilisations est compatible avec l’hypothèse de capacité de commutation qu’il a prescrit à Norouestel d’utiliser dans les études de coûts actualisées de l’entreprise, à savoir une capacité maximale de 10 000 Mbps.
    • Le Conseil a omis de tenir compte de l’impact de la fluctuation annuelle du pouvoir d’achat du dollar canadien par rapport au dollar américain sur le calcul de la variation des coûts unitaires des immobilisations devant être utilisée dans les études de coûts.
  3. Norouestel a indiqué que, compte tenu des facteurs susmentionnés, les besoins propres à son entreprise seraient d’utiliser deux variations des coûts unitaires des immobilisations plutôt qu’une seule, et a proposé les modifications suivantes :
    • Calculer le facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations en exprimant en dollars de 2017 les coûts de Norouestel de 2012. Cette variation n’inclurait que les routeurs d’une capacité de 10 000 Mbps pour la période de 2012 à 2017, et rendrait compte de la fluctuation monétaire entre les dollars canadiens et américains de 2012 à 2017.
    • Calculer un second facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations qui servirait aux études de coûts du service de raccordement de gros de Norouestel. Cette variation n’inclurait que les routeurs d’une capacité de 10 000 Mbps pour la période de 2017 à 2020.
  4. Le Conseil a reçu des interventions au sujet de la demande de Norouestel de la part d’Iristel Inc. (Iristel) et de SSi Micro Ltd. (SSi). On peut consulter sur le site Web du Conseil le dossier public de l’instance, lequel a été fermé le 20 mars 2017. On peut y accéder au moyen du numéro de dossier indiqué ci-dessus.

Questions

  1. Le Conseil a précisé, dans le bulletin d’information de télécom 2011-214, les critères qu’il utiliserait pour évaluer les demandes de révision et de modification présentées en vertu de l’article 62 de la Loi sur les télécommunications (Loi). En particulier, le Conseil a déclaré que les demandeurs doivent démontrer qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de la décision initiale, résultant, par exemple : i) d’une erreur de droit ou de fait; ii) d’un changement fondamental dans les circonstances ou les faits depuis la décision; iii) du défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé dans l’instance initiale; iv) d’un nouveau principe découlant de la décision.
  2. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner les questions suivantes dans la présente décision :
    • Le Conseil a-t-il erré en concluant que Norouestel devait utiliser un facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 %?
    • Le Conseil a-t-il commis une erreur en concluant que Norouestel devait utiliser un facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % pour la capacité de commutation de 10 000 Mbps?
    • Le Conseil a-t-il erré en ne tenant pas compte du pouvoir d’achat du dollar canadien par rapport à celui du dollar américain afin d’établir la variation des coûts unitaires des immobilisations?
    • Le Conseil devrait-il accepter les modifications proposées par Norouestel visant la variation des coûts unitaires des immobilisations en fonction de l’information contenue dans le rapport de 2016 du groupe Dell’Oro afin de tenir compte des besoins propres à l’entreprise?

Le Conseil a-t-il erré en concluant que Norouestel devait utiliser un facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 %?

Contexte

  1. Dans la décision de télécom 2016-117, le Conseil a examiné certaines hypothèses de coûts, initialement énoncées dans les politiques réglementaires de télécom CRTC 2011-703 et 2011-704, que les fournisseurs de services AHV de gros sont tenus d’utiliser dans les études de coûts déposées à l’appui de leurs demandes tarifaires de services AHV de gros. Parmi les hypothèses examinées figurait celle consistant à savoir si le coût de l’équipement lié au trafic, tel que les routeurs et les commutateurs, pourrait avoir baissé à un taux supérieur au taux de réduction annuel de 10 % établi dans la politique réglementaire de télécom 2011-703.
  2. Au cours de l’instance menant à la décision de télécom 2016-117, le Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens Inc. a déposé des preuves à l’appui pour démontrer que les coûts unitaires avaient baissé beaucoup plus rapidement que la variation des coûts unitaires des immobilisations alors en vigueur de -10 %. On trouvait parmi ces preuves un rapport publié en octobre 2014 par J. Scott Marcus, intitulé The Economic Impact of Internet Traffic Growth on Network Operators (rapport Scott), qui précisait que, de 2006 à 2013, le prix unitaire par Mbps des routeurs de grande capacité avait chuté à un taux de croissance annuel composé (TCAC) de 26,4 %. Le TCAC du rapport Scott a entièrement été établi à partir des données publiées dans le rapport de 2011 du groupe Dell’Oro.
  3. Dans la décision de télécom 2016-117, le Conseil a déterminé que le rapport Scott constituait une source de données fiable pour établir une révision de la variation des coûts unitaires des immobilisations. Par conséquent, le Conseil a déterminé que la variation des coûts unitaires des immobilisations passerait de -10 % à -26,4 %.
  4. Le Conseil a établi, dans la décision de télécom 2016-443, que les mêmes hypothèses de coûts que celles déterminées pour les services AHV de gros dans la décision de télécom 2016-117 devraient être utilisées pour le service de raccordement de gros, puisque les deux types de services sont semblables à de nombreux égards.

Positions des parties

  1. Norouestel a soutenu que le chiffre de -26,4 % reposait sur des données qui n’étaient plus à jour portant sur des routeurs de grande capacité pour la période de 2006 à 2013. L’entreprise a indiqué que le rapport de 2016 du groupe Dell’Oro a actualisé les données projetées de la période de 2011 à 2013 et a utilisé des données réelles, ce qui a eu pour résultat de modifier la variation des coûts unitaires des immobilisationsNote de bas de page 4.
  2. Iristel et SSi ont fait valoir que Norouestel a présenté des arguments semblables au cours de l’instance ayant mené à la décision de télécom 2016-117, et que le Conseil avait déjà tenu compte de ceux-ci.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. La modification de la variation des coûts unitaires des immobilisations, effectuée par Norouestel à la suite de la mise à jour des données projetées, est marginale et ne constitue pas un écart suffisamment significatif pour jeter un doute réel quant au bien-fondé de cet élément de la décision de télécom 2016-443.
  2. Par conséquent, le Conseil conclut qu’il n’a pas erré en déterminant que Norouestel doit utiliser un facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 %.

Le Conseil a-t-il commis une erreur en concluant que Norouestel devait utiliser un facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % pour la capacité de commutation de 10 000 Mbps?

Positions des parties

  1. Norouestel a indiqué que le Conseil a fait erreur dans la décision de télécom 2016-443 en ordonnant à Norouestel d’utiliser une variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 %, établie en fonction de données tenant compte des changements de prix des routeurs de grande capacité allant de 1,5 Mbps à 100 000 Mbps, alors que, dans la même décision, le Conseil lui a ordonné de préparer ses études de coûts du service de raccordement de gros en utilisant l’hypothèse d’une capacité de commutation maximale de 10 000 Mbps. Norouestel a soutenu que cette incompatibilité constituait une erreur de fait.
  2. Iristel et SSi ont fait valoir que les parties à l’instance ayant mené à la décision de télécom 2016-117 ont formulé des arguments similaires et que le Conseil a rejeté ces arguments, soulignant que la richesse fonctionnelle et la capacité de tous les équipements majeurs utilisés dans le secteur des télécommunications augmentent.
  3. Iristel a fait valoir que, dans sa décision de télécom 2016-117, le Conseil a rejeté la demande de Shaw Cablesystems G.P. de refuser le passage au facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % tiré du rapport Scott, car il ne couvre que les routeurs haut de gamme et exclut les tendances des coûts des systèmes de terminaison modem câble (STMC)Note de bas de page 5. Le Conseil a déterminé que les STMC de prochaine génération suivraient une tendance semblable au facteur de -26,4 % établi dans le rapport Scott.
  4. Iristel a fait valoir que, conformément aux conclusions du Conseil énoncées dans la décision de télécom 2016-117, Norouestel suivrait la même tendance à la hausse de la technologie en ce qui concerne l’augmentation de la capacité et de la richesse fonctionnelle des routeurs. Iristel a soutenu qu’il n’y a aucun fondement à l’allégation de Norouestel selon laquelle le facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations devrait être exclusivement établi à partir des données relatives à l’équipement d’une capacité de 10 000 Mbps.
  5. Norouestel a répliqué que le Conseil a déterminé dans la décision de télécom 2016-117 que, bien que les entreprises de câblodistribution utilisent actuellement une technologie différente de celles des grandes entreprises de téléphonie, cette technologie évoluera ultimement vers des routeurs haut de gamme présentant des capacités communes et une même tendance en matière de prix. Norouestel a soutenu que le Conseil, dans la décision de télécom 2016-443, a clairement indiqué que le réseau de Norouestel était différent de celui des entreprises de câblodistribution et des grandes entreprises de téléphonie lorsqu’il a ordonné à Norouestel de restreindre l’établissement des coûts à un équipement d’une capacité de 10 000 Mbps. Norouestel a de plus soutenu que les technologies de ces entreprises sont assujetties à la tendance des prix liés à tous les routeurs haut de gamme, alors que la technologie de Norouestel n’est assujettie qu’à la tendance des prix liés aux routeurs d’une capacité maximale de 10 000 Mbps.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Le facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % établi dans la décision de télécom 2016-117 n’a pas été déterminé en fonction d’une entreprise ou d’un routeur en particulier, mais plutôt en fonction des tendances des prix liés aux routeurs haut de gamme d’une capacité allant de 1,5 Mbps à 100 000 Mbps.
  2. Comme ce pourcentage a été établi pour un large éventail de capacités maximales des routeurs, le Conseil a déterminé qu’il serait utilisé par tous les fournisseurs de services AHV de gros pour les études de coûts, peu importe la capacité de chacun des routeurs.
  3. Comme la capacité de routeur maximale de 10 000 Mbps utilisée par Norouestel pour ses études de coûts appuyant les tarifs de son service de raccordement de gros se trouve dans la fourchette de 1,5 Mbps à 100 000 Mbps, l’utilisation du facteur de -26,4 % s’applique également à Norouestel.
  4. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu’il n’a pas commis d’erreur en déterminant que Norouestel doit utiliser un facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % pour la capacité de commutation de 10 000 Mbps.

Le Conseil a-t-il erré en ne tenant pas compte du pouvoir d’achat du dollar canadien par rapport à celui du dollar américain afin d’établir la variation des coûts unitaires des immobilisations?

Contexte

  1. Au cours de l’instance ayant mené à la décision de télécom 2016-443, Norouestel a fait valoir qu’afin d’actualiser ses études de coûts du service de raccordement de gros, il fallait convertir en dollars de 2017 certains coûts des études de coûts de 2012. Dans la décision de télécom 2016-443, le Conseil a déterminé que, si Norouestel incluait des coûts antérieurs dans ses études de coûts actualisées, les coûts unitaires devaient être exprimés en dollars de 2017, au moyen de la variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 %.

Positions des parties

  1. De plus, Norouestel a fait valoir que le facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % a été calculé à l’aide de données exprimées en dollars américains, et que les achats d’équipement se font au moyen de cette devise à partir de recettes perçues en dollars canadiens. Norouestel a soutenu qu’en ne tenant pas compte de l’écart du taux de change entre les devises canadiennes et américaines de 2012 à 2017, le Conseil a surévalué la variation des coûts unitaires des immobilisations qu’il prescrivait à Norouestel d’utiliser dans ses études de coûts actualisées.
  2. SSi a fait valoir que le Conseil devrait rejeter les préoccupations de Norouestel puisqu’il a tenu compte de l’impact des fluctuations du taux de change lorsqu’il a établi le facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 % dans la décision de télécom 2016-117.
  3. Norouestel a répliqué que, bien que le Conseil ait mentionné le taux de change dans la décision de télécom 2016-117, cette mention concernait le rapport Scott, dont tous les chiffres étaient exprimés en dollars américains. Norouestel a soutenu que la réduction des coûts unitaires des immobilisations publiée dans le rapport Scott constituait la différence de prix touchant un acheteur américain et un fournisseur américain, et non un acheteur canadien lors de l’achat de biens américains.
  4. Norouestel a fait valoir qu’en tant qu’entreprise canadienne, elle a exprimé en dollars canadiens les coûts indiqués dans ses études de coûts de 2017 et les coûts réels qu’elle a assumés; par conséquent, le montant de tout achat effectué en dollars américains devrait être converti en dollars canadiens.
  5. Norouestel a aussi fait valoir qu’il existe deux méthodes pour actualiser les coûts de 2012 en dollars canadiens de 2017 :
    • actualiser les études de coûts en utilisant les prix des fournisseurs en dollars américains de 2017 et appliquer le taux de change d’aujourd’hui pour convertir ces prix en dollars canadiens;
    • utiliser les prix d’achat du fournisseur de 2012 et appliquer un facteur de variation des coûts unitaires des immobilisations illustrant le changement de prix en dollars américains, tel qu’il est mesuré dans le rapport de 2011 du groupe Dell’Oro et indiqué dans le rapport Scott, puis redresser la variation des coûts unitaires des immobilisations pour tenir compte de l’écart du taux de change en 2012 et en 2017.
  6. Norouestel a fait valoir que, compte tenu des contraintes de temps et de ressources, elle a choisi la deuxième approche pour les coûts pertinents de transport et de protocole Internet principal.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Le Conseil a examiné la question des fluctuations du taux de change au cours de l’instance ayant mené à la décision de télécom 2016-117 et a déterminé que, dans le cas des fluctuations du taux de change touchant l’équipement acquis au moyen de contrats en dollars américains, le taux de change n’est pas pertinent si l’on tient compte du changement en pourcentage de la tendance des coûts unitaires. Étant donné que Norouestel a déclaré que ses coûts liés au trafic inclus dans les études de coûts de 2012 du service de raccordement de gros ont été établis en fonction d’un équipement acheté en dollars américains, le Conseil estime que les conclusions énoncées dans la décision de télécom 2016-117 s’appliquent également à Norouestel.
  2. La première méthode de calcul de Norouestel, décrite ci-dessus, est la méthode adoptée pour toutes les études de coûts, les coûts associés au taux de change étant inclus au cours de l’année d’achat.
  3. Norouestel avait proposé la deuxième méthode dans l’instance ayant mené à la décision de télécom 2016-443, mais sans tenir compte des fluctuations du taux de change. Dans cette décision, le Conseil a examiné cette méthode et a déterminé qu’en exprimant en dollars de 2017 les coûts unitaires d’études de coûts antérieures, Norouestel devait appliquer la variation des coûts unitaires des immobilisations de -26,4 %.
  4. Norouestel propose maintenant de modifier la deuxième méthode pour inclure les fluctuations du taux de change. Compte tenu des conclusions établies dans la décision de télécom 2016-117, le Conseil estime que, si Norouestel convertit certains coûts provenant d’études de coûts antérieures pour ses études de coûts actuelles de son service de raccordement de gros en utilisant la variation des coûts unitaires des immobilisations, il serait inapproprié d’effectuer un redressement pour les fluctuations du taux de change de 2012 et de 2017, car elles n’ont aucun lien avec la mesure du changement en pourcentage des coûts unitaires.
  5. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu’il n’a pas erré en ne tenant pas compte du pouvoir d’achat du dollar canadien par rapport à celui du dollar américain afin d’établir la variation des coûts unitaires des immobilisations.

Le Conseil devrait-il accepter les modifications proposées par Norouestel visant la variation des coûts unitaires des immobilisations en fonction de l’information contenue dans le rapport de 2016 du groupe Dell’Oro afin de tenir compte des besoins propres à l’entreprise?

Positions des parties

  1. Norouestel a indiqué que, compte tenu des questions analysées ci-dessus, les besoins propres à son entreprise consisteraient à utiliser deux facteurs de variation des coûts unitaires des immobilisations plutôt qu’un seul. Le premier facteur incorporerait une capacité de commutation de 10 000 Mbps et les fluctuations du taux de change, et le second facteur, une capacité de commutation de 10 000 Mbps.
    • Le premier facteur (-11,3 %) est calculé pour actualiser en dollars de 2017 les coûts liés au trafic des études de coûts de 2012.
    • Le second facteur (-12,3 %) tient compte des variations annuelles des coûts unitaires des immobilisations au cours de la période visée par les études de coûts du service de raccordement de gros.
  2. Norouestel a fait valoir que cette demande est réalisable à la lumière des renseignements détaillés contenus dans le rapport de 2016 du groupe Dell’Oro.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Le Conseil a examiné les questions susmentionnées de la capacité de commutation et des fluctuations du taux de change. Par conséquent, le Conseil traitera la demande de Norouestel d’adopter les deux propositions de variation des coûts unitaires des immobilisations pour la période visée par les études de coûts du service de raccordement de gros, variations fondées sur les données figurant dans le rapport de 2016 du groupe Dell’Oro, afin de satisfaire aux besoins propres à Norouestel.
  2. La proposition de Norouestel ne conteste pas le bien-fondé initial de la décision de télécom 2016-443; l’entreprise recherche plutôt l’approbation par le Conseil de l’utilisation de deux facteurs de variation des coûts unitaires des immobilisations, élaborés en fonction des données figurant dans le rapport de 2016 du groupe Dell’Oro, afin de satisfaire aux besoins propres à l’entreprise. Par conséquent, le Conseil conclut que Norouestel n’a pas réussi à prouver qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de cet aspect de la décision de télécom 2016-443. La demande de Norouestel n’a donc pas satisfait aux critères de la révision et de la modification en vertu de l’article 62 de la Loi.
  3. Par conséquent, le Conseil rejette les modifications proposées par Norouestel visant la variation des coûts unitaires des immobilisations en fonction de l’information contenue dans le rapport de 2016 du groupe Dell’Oro afin de satisfaire aux besoins propres à l’entreprise.
  4. Si Norouestel désire poursuivre l’examen de la question, elle devra fournir des renseignements propres à l’entreprise (c.-à-d. prix de l’équipement et capacité correspondante) dans le cadre d’un avis de modification tarifaire ou d’une nouvelle demande. L’entreprise devrait se fier aux renseignements qui lui sont propres plutôt que sur le rapport d’une tierce partie rendant compte de tendances et de renseignements généraux sur l’industrie.

Conclusion

  1. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil conclut que Norouestel n’a pas prouvé qu’un doute réel existe quant au bien-fondé de la décision de télécom 2016-443. Par conséquent, le Conseil rejette la demande de Norouestel.

Secrétaire générale

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