Décision Télécom
CRTC 98-18
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Ottawa, le 2 octobre 1998
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La NBTel Inc. - Abstention au titre de la réglementation des services cellulaires et de communications personnelles
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No de dossier : 8640-N5-01/97
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1. Conformément à l’article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), la NBTel Inc. (anciennement The New Brunswick Telephone Company, Limited) (NBTel) a demandé que le Conseil s’abstienne de réglementer les services cellulaires et les services de communications personnelles (SCP) de la compagnie.
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2. La NBTel a demandé que le Conseil s’abstienne de réglementer la fourniture de services cellulaires/SCP, conformément à la décision Télécom CRTC 94-15 du 12 août 1994 intitulée Réglementation des services sans fil (la décision 94-15). Spécifiquement, la NBTel a demandé que le Conseil s’abstienne d’exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 25, 27(1), 27(5), 27(6), 29 et 31 de la Loi, concernant la fourniture de services cellulaires/SCP par la compagnie.
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I HISTORIQUE
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3. Dans la décision 94-15, le Conseil a jugé que le marché du cellulaire était suffisamment concurrentiel pour justifier l’abstention conformément au paragraphe 34(2) de la Loi. Le Conseil s’est donc abstenu de réglementer les services cellulaires offerts par une compagnie de téléphone affiliée distincte sur le plan structurel. Cependant, le Conseil ne s’est pas abstenu de réglementer la fourniture de services cellulaires offerts à l’interne par une compagnie de téléphone fournissant des services locaux de base.
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4. Dans le cas de services cellulaires offerts à l’interne par une compagnie de téléphone, le Conseil a déclaré dans la décision 94-15 que « sous réserve de l’élaboration et de la mise en œuvre de garanties appropriées en matière de prix de revient et de marketing, il conviendrait de s’abstenir à l’égard de la fourniture de services sans fil par les compagnies de téléphone ».
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5. Dans la décision Télécom CRTC 96-14 du 23 décembre 1996 intitulée Réglementation des services de télécommunications sans fil mobiles (la décision 96-14), le Conseil a élargi le régime d’abstention de la décision 94-15 de manière à inclure tous les services de télécommunications vocales sans fil mobiles raccordés au réseau téléphonique public commuté (par exemple, les services cellulaires, les SCP, les services radiotéléphoniques mobiles spécialisés évolués et les services mobiles de transmission par satellite). Dans cette décision, le Conseil a aussi réitéré sa conclusion de la décision 94-15 de ne pas élargir l’abstention, en ce qui a trait à de tels services offerts à l’interne par une compagnie de téléphone dominante fournissant des services locaux de base.
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II LA DEMANDE
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A. Généralités
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6. Même si la NBTel a fait remarquer que le Conseil a déjà jugé que le marché du cellulaire est suffisamment concurrentiel pour justifier une abstention, elle a fourni une preuve conformément au critère établi dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 19 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation, démontrant que le marché des télécommunications vocales mobiles au Nouveau-Brunswick est suffisamment concurrentiel pour justifier une abstention.
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7. La NBTel a soutenu que, bien que la NBTel Mobility, la division par laquelle elle offre des services cellulaires, ne soit pas une personne morale distincte sans lien de dépendance (et qu’elle fasse partie de la NBTel), elle est conforme aux garanties en matière de calcul du prix de revient et de mise en marché prescrites par le Conseil comme condition d’abstention dans la décision 94-15.
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8. La NBTel a fait valoir que le Conseil devrait accorder l’abstention demandée parce que le marché de services cellulaire/SCP est suffisamment concurrentiel et que l’introduction des régimes de base tarifaire partagée et de réglementation par plafonnement des prix, en plus de la confirmation que la NBTel se conforme aux garanties en matière de calcul du prix de revient et de mise en marché, apporte une protection suffisante contre la possibilité d’abus anticoncurrentiels de la part de la NBTel.
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B. Garanties en matière de calcul du prix de revient
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9. La NBTel a soutenu que le cadre de réglementation de la base tarifaire partagée offre une garantie en matière de calcul du prix de revient efficace et plus que suffisante contre l’interfinancement des services cellulaires/SCP de la compagnie par ses services publics. Elle a déclaré que le cadre de réglementation de la base tarifaire partagée, renforcé par les garanties de la Phase III existantes, assure efficacement que tous profits ou toutes pertes provenant de services concurrentiels, tels que les services cellulaires, reviennent aux actionnaires et non aux abonnés du service local de base.
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10. De plus, la NBTel a déclaré que la mise en œuvre du régime de plafonnement des prix procure une protection supplémentaire pour assurer que les fonds du segment des services publics ne financent pas des éléments concurrentiels de l’entreprise.
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11. La NBTel a ajouté que le Conseil avait accordé l’abstention à des compagnies de téléphone pour un certain nombre d’activités à l’interne relatives à Internet, se fondant, entre autres choses, sur le fait que les installations de transmission sous-jacentes pour la fourniture de services Internet peuvent aisément être obtenues des compagnies de téléphone à des tarifs non discriminatoires, ainsi que d’autres fournisseurs de services. La NBTel a soutenu que la fourniture de services cellulaires par les compagnies de téléphone est semblable à la fourniture de services Internet, et qu’elle devrait donc faire l’objet d’une abstention.
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12. La NBTel a soutenu que, dans la décision Télécom CRTC 97-5 du 21 mars 1997 intitulée Examen des politiques, règles et procédures de transactions intersociétés, (la décision 97-5) le Conseil a modifié les exigences en matière de rapports pour le segment des services publics d’une compagnie de téléphone titulaire sur ligne métallique et son affiliée cellulaire. Dans sa demande, la NBTel a proposé de commencer à présenter de tels rapports comme condition d’abstention.
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C. Mise en marché conjointe
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13. La NBTel a soutenu qu’elle satisfait aux garanties relatives à la mise en marché conjointe exposées dans la décision Télécom CRTC 87-13 du 23 septembre 1987 intitulée Radio cellulaire - Opportunité des garanties structurelles (la décision 87-13) et la décision Télécom CRTC 92-13 du 29 juin 1992 intitulée Rogers Cantel Inc. c. Bell Canada - Mise en marché du service cellulaire (la décision 92-13). Elle a déclaré que la NBTel et la NBTel Mobility dirigent leurs activités de vente et de mise en marché séparément. La NBTel a déclaré que la vente et la distribution des services de la NBTel Mobility se font principalement par l’intermédiaire de gestionnaires de comptes et de fournisseurs tiers, tandis que, pour les produits sur ligne métallique, elles se font par les téléboutiques et les comptoirs de ventes de la NBTel. La NBTel a fait valoir que ses employés et son personnel de vente sont au courant de l’obligation de faire des renvois neutres d’abonnés. Elle a aussi déclaré que, tel qu’exigé par la décision 92-13, des garanties sont en place pour assurer que l’information sur l’abonné n’est pas disponible ou échangée entre le personnel des services sans fil et des services sur ligne métallique. Les systèmes et les méthodes ont été équipés de logiciels pare-feu et de mesures à mot de passe afin d’assurer que l’information sur l’abonné de chaque opération est gardée. En conséquence, la NBTel a fait valoir que la possibilité qu’elle accorde à ses opérations cellulaires une préférence indue est très limitée.
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D. Une concurrence suffisante
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14. La NBTel a fait valoir que le marché concerné par la question de concurrence suffisante est celui de la fourniture de services cellulaires et de services semblables, tels les SCP, les systèmes de communications multipoint locaux (SCML) et les systèmes de distribution multipoint (SDM).
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15. La NBTel a soutenu que ce marché est très concurrentiel et très sensible aux prix et qu’aucune compagnie ne pourrait augmenter ses prix et s’attendre à maintenir sa part de marché au Nouveau-Brunswick. De plus, elle a fait remarquer que la Rogers Cantel Inc. (la Cantel) est plus agressive que la NBTel sur le plan des prix offerts aux clients au Nouveau-Brunswick.
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16. La NBTel a fait remarquer que les abonnés sont généralement raffinés et bien informés sur la disponibilité d’autres fournisseurs de services et qu’ils peuvent facilement se tourner vers ceux-ci. Elle a soutenu que les barrières à l’entrée dans le marché de services cellulaire/SCP au Nouveau-Brunswick sont minimes et que toutes les installations de transmission sous-jacentes sont aisément disponibles de la NBTel à des taux tarifés non discriminatoires, de même que d’autres entreprises canadiennes dotées d’installations.
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III OBSERVATIONS DES INTERVENANTES
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17. Des observations ont été reçues de la Cantel, la Clearnet Communications Inc. (la Clearnet), la Microcell Telecommunications Inc. (la Microcell), et Mobilité Canada. Mobilité Canada a en général appuyé la demande d’abstention de la NBTel, tandis que les autres intervenantes ont demandé au Conseil de la rejeter.
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18. La Clearnet et la Microcell ont soutenu que le marché de services cellulaire/SCP au Nouveau-Brunswick n’est pas suffisamment concurrentiel pour justifier une abstention.
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19. La Cantel et la Microcell ont soutenu que les garanties en place en matière de calcul du prix de revient et de mise en marché ne sont pas adéquates pour empêcher que la NBTel ne s’accorde une préférence indue ou ne poursuive une stratégie de prix d’éviction anticoncurrentiels sur le marché de services cellulaire/SCP, grâce aux revenus générés par les marchés des services sur lignes métalliques de la NBTel.
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20. La Cantel a soutenu qu’en l’absence de garanties en matière de calcul du prix de revient et de mise en marché, la compagnie de téléphone pourra conférer un avantage indu à sa division du cellulaire, nuisant ainsi au maintien de la concurrence, contrairement au paragraphe 34(3) de la Loi. La Cantel a aussi déclaré que la question n’est pas celle de la compétitivité du marché du cellulaire et que, étant donné le peu de concurrence dans le marché téléphonique local, la mise en œuvre de garanties efficaces en matière de calcul du prix de revient et de mise en marché reste essentielle.
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21. La Cantel a soutenu que la NBTel n’a pas réussi à démontrer que des garanties efficaces en matière de calcul du prix de revient et de mise en marché conjointe ont été mises en œuvre. Selon la Cantel, les exigences en matière de rapports sur les transactions intersociétés contenues dans la décision 97-5 ne s’appliquent pas aux transactions entre diverses divisions au sein d’une compagnie de téléphone, mais plutôt seulement entre la compagnie et ses affiliées.
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22. La Cantel a soutenu que, si le Conseil enlevait les restrictions à la mise en marché conjointe conformément à l’avis public Télécom CRTC 97-14 du 25 avril 1997 intitulé Examen des restrictions relatives à la mise en marché conjointe, la nécessité de continuer à réglementer les services sans fil de la NBTel deviendrait encore plus cruciale, puisqu’il serait impossible de retracer l’information et les flux monétaires entre les divisions des services publics et des services cellulaires d’une compagnie de téléphone sans surveillance réglementaire continue.
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23. La Microcell a soutenu que le manque de transparence inhérent aux arrangements internes du service sans fil de la NBTel rend particulièrement difficile la détection d’abus potentiels, tels une dérive indue des coûts de mise en marché et d’installations et une préférence indue concernant le coût et la qualité des services d’interconnexion. Selon la Microcell, ces pratiques donnent à un intervenant dominant le moyen de pratiquer des prix d’éviction pour élargir sa dominance.
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24. La Microcell a aussi fait remarquer qu’aux États-Unis, la Federal Communications Commission (la FCC) exigeait des entreprises de services locaux (ESL) titulaires qu’elles offrent tout service radiomobile commercial par l’intermédiaire d’une affiliée constituée distincte. De plus, cette affiliée doit conserver des livres de comptes distincts, ne doit pas posséder conjointement avec l’ESL titulaire des installations de transmission ou de commutation qui sont aussi utilisées pour des services locaux dans le même marché régional et doit acquérir tous les services de l’ESL titulaire affiliée sans lien de dépendance, tel qu’exigé par les règles relatives aux transactions avec des affiliées.
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25. La Microcell a soutenu que l’absence d’indépendance présente un risque inhérent de pratiques commerciales anticoncurrentielles que la prescription de dépôts tarifaires sert à restreindre. La Microcell a fait valoir que, jusqu’à ce que la NBTel établisse une affiliée de services sans fil sans lien de dépendance ou qu’elle mette en place des garanties réglementaires additionnelles suffisantes pour répondre aux préoccupations des concurrents, le Conseil devrait continuer d’exiger que la NBTel dépose ses tarifs applicables aux services sans fil.
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26. La Cantel, la Clearnet et la Microcell ont aussi soutenu que l’analyse de marché de la NBTel concernant le niveau de concurrence dans le marché de services cellulaire/SCP au Nouveau-Brunswick est trompeuse. La Microcell a fait remarquer que la NBTel n’a pas fourni d’estimation de sa part du marché provincial, mais qu’elle avait plutôt donné les statistiques concernant sa part du marché national. La Cantel a déclaré qu’en 1996, la NBTel Mobility possédait 72 % du marché du cellulaire au Nouveau-Brunswick, la Cantel (le seul autre fournisseur du service) détenant les 28 % restants.
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27. La Cantel et la Clearnet ont déclaré que, malgré le fait que la Microcell et la Clearnet aient signé des contrats d’appels à portée étendue qui permettent à leurs abonnés de naviguer sur les réseaux cellulaires analogiques de la NBTel et de la Cantel, aucune des deux compagnies n’a établi de réseau numérique au Nouveau-Brunswick ou n’a commencé à faire la publicité de ses SCP auprès des résidents du Nouveau-Brunswick. La Cantel a aussi soutenu qu’une décision d’abstention compromettrait la probabilité de nouveaux concurrents dans le marché du sans fil au Nouveau-Brunswick. La Cantel et la Clearnet ont aussi déclaré que rien ne permet de croire que la NBTel autorise la revente de ses services cellulaires.
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28. La Clearnet a soutenu que les SCML ou les SDM ne peuvent pas être considérés comme des substituts des services cellulaires de la NBTel Mobility. La Clearnet a fait valoir que la technologie des SCML n’est pas appropriée pour des applications de mobilité et que le SDM est avant tout une technologie de distribution de programmation pour la transmission de signaux entre des points fixes.
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29. Mobilité Canada a fait valoir que le préalable de garanties adéquates pour répondre au problème d’interfinancement ou de préférence indue a déjà été satisfait.
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30. Mobilité Canada a fait remarquer que, concernant les garanties en matière de calcul du prix de revient, le Conseil a pris un certain nombre de mesures depuis la décision 94-15, incluant une révision complète de son guide d’établissement du prix de revient de la Phase III, la mise en œuvre d’un régime à base tarifaire partagée qui enlevait les services concurrentiels de la base des tarifs réglementés et l’imposition de prix plafonds qui découragent l’interfinancement. Mobilité Canada a aussi soutenu que les inquiétudes concernant l’interfinancement sont encore plus dissipées puisque la division du sans fil de la NBTel opère comme une unité commerciale indépendante au sein de la compagnie.
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31. Mobilité Canada a fait valoir que le lien établi par le Conseil entre l’abstention et une unité opérationnelle sans lien de dépendance a pour but d’assurer un environnement concurrentiel durable et que ce but est déjà atteint. De plus, Mobilité Canada a fait remarquer que les garanties qui ont été adoptées pour prévenir l’interfinancement et la préférence indue continueront de s’appliquer, que les tarifs et les services fassent l’objet d’une abstention ou non. À ce sujet, Mobilité Canada a fait remarquer qu’en décembre 1997, le Conseil s’est abstenu de réglementer les services interurbains et les services interurbains sans frais des ESL titulaires (incluant ceux de la NBTel), qui sont fournis à l’interne par les ESL titulaires.
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IV CONCLUSIONS
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32. Le Conseil a fait remarquer que, dans l’instance qui a abouti à la décision 94-15, il a jugé que le marché du cellulaire était suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers, conformément à l’article 34(2) de la Loi. La conclusion de concurrence suffisante était fondée sur l’examen des caractéristiques structurelles générales du marché du cellulaire, plutôt que sur une évaluation de la concurrence de chaque marché ou territoire géographique de chaque fournisseur de services cellulaires. En particulier, en considérant l’abstention dans la décision 94-15, le Conseil a fait remarquer qu’il y avait deux fournisseurs de services cellulaires autorisés au pays et que quatre fournisseurs éventuels de services téléphoniques publics sans fil (STPSF) avaient obtenu une licence. Le Conseil a noté que les STPSF et autres nouveaux services, tels que les services radiotéléphoniques mobiles spécialisés évolués, fourniraient des substituts aux services cellulaires dans certaines circonstances. Comme il a été indiqué dans la décision 96-14, les STPSF ont été remplacés par les SCP.
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33. Le Conseil fait remarquer que le marché du sans fil mobile au Nouveau-Brunswick, et ailleurs au Canada, a évolué considérablement depuis que la décision 94-15 a été publiée. Les concurrents dans la zone desservie par la NBTel ont environ 24 % à 30 % du marché du cellulaire et, de plus, il y a maintenant quatre fournisseurs de SCP autorisés en activité au Canada. Le Conseil ajoute que la Microcell et la Clearnet ont signé des contrats d’appels à portée étendue avec la NBTel et la Cantel au Nouveau-Brunswick et qu’elles peuvent activement y promouvoir leurs services.
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34. Le Conseil est en accord avec les points de vue exprimés par la NBTel et Mobilité Canada en ce que, puisque le Conseil a déjà jugé le marché de services cellulaire/SCP suffisamment concurrentiel, la question fondamentale qui se pose dans ce cas particulier est s’il y a suffisamment de garanties en place pour justifier une abstention.
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35. Le Conseil fait remarquer que les restrictions aux services sur ligne métallique et cellulaire/SCP relatives à la mise en marché conjointe, contenue dans les décisions 87-13 et 92-13, ont été supprimées dans la décision Télécom CRTC 98-4 du 24 mars 1998 intitulée Mise en marché conjointe et groupement. Dans cette décision, le Conseil a fait remarquer que le marché des services téléphoniques mobiles sans fil a crû considérablement au cours des 10 dernières années, qu’il est dynamique et concurrentiel et qu’il devient de plus en plus concurrentiel à mesure que de nouveaux services concurrents tels les SCP et les services radiotéléphoniques mobiles spécialisés évolués sont implantés. Le Conseil a ajouté qu’il y a une rivalité importante entre les concurrents, tel que démontré par les campagnes publicitaires médiatisées et la guerre des prix, et que les consommateurs sont au courant des choix de fournisseurs de services sans fil.
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36. D’après le Conseil, la question qui demeure est s’il y a des garanties efficaces en matière de calcul du prix de revient en place pour limiter des interfinancements anticoncurrentiels. Depuis la décision 94-15, le Conseil a imposé des mesures additionnelles, telles que la base tarifaire partagée et le régime de plafonnement des prix, afin de limiter la probabilité et l’incitation à l’interfinancement du segment des services concurrentiels pour le segment des services publics et donc de réduire la capacité de la NBTel de poursuivre une stratégie d’interfinancement anticoncurrentielle.
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37. Le Conseil fait remarquer que dans la lettre-décision Télécom CRTC 94-1 du 16 février 1994 intitulée NBTel - Mise en marché du service cellulaire, il a ordonné à la NBTel de déposer des résultats séparés de la Phase III détaillant les investissements, les revenus et toutes les dépenses d’exploitation et autres se rapportant aux services cellulaires. Ces procédures ont été maintenues dans la décision Télécom CRTC 95-21 du 31 octobre 1995 intitulée Mise en œuvre du cadre de réglementation - Partage de la base tarifaire et questions connexes qui exige aussi que toutes les activités connexes aux services du cellulaire (et les SCP) et autres soient affectés au segment des services concurrentiels.
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38. Compte tenu de ce qui précède, et en se fondant sur le dossier de l’instance, le Conseil estime qu’il serait approprié de s’abstenir de réglementer la fourniture de services cellulaires/SCP par la NBTel, conformément au degré d’abstention accordé pour la fourniture de services téléphoniques mobiles publics commutés dans la décision 96-14. En particulier, le Conseil s’abstiendra d’exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 24 (en partie), 25, 29 et 31 de même que les paragraphes 27(1), 27(5) et 27(6) de la Loi.
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39. Le Conseil juge approprié de conserver ses pouvoirs et fonctions en vertu de l’article 24 (en partie) et des paragraphes 27(2), 27(3) et 27(4) de la Loi.
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40. Le Conseil juge que, conformément à la décision 96-14, il est nécessaire qu’il conserve certains de ses pouvoirs en vertu de l’article 24 de la Loi afin de maintenir des conditions pour garantir la confidentialité des renseignements sur les abonnés et d’imposer des conditions pouvant s’avérer nécessaires dans l’avenir. Par conséquent, sur une base prospective, les conditions actuelles relatives à la confidentialité des renseignements sur les abonnés doivent être incluses, le cas échéant, dans tous les contrats ou autres arrangements avec les abonnés pour la fourniture de services visés par une abstention dans la présente décision.
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41. Le Conseil estime que, conformément à la décision 96-14, il est important de conserver les paragraphes 27(2), 27(3) et 27(4) pour faire en sorte, par exemple, que la NBTel n’établisse pas de discrimination injuste à l’égard d’autres fournisseurs de services ou d’abonnés, ou ne confère pas de préférence indue ou déraisonnable en ce qui a trait à l’accès à leurs réseaux. Le Conseil juge nécessaire de maintenir le paragraphe 27(3) dans la mesure où il n’a pas trait à la conformité avec tout pouvoir ou toute fonction faisant l’objet d’une abstention dans la présente décision.
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42. Compte tenu de ce qui précède et conformément au paragraphe 34(1) de la Loi, le Conseil juge comme question de fait que son abstention d’exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu des articles 25, 29 et 31 et des paragraphes 27(1), 27(5) et 27(6), de même qu’en vertu de l’article 24 et du paragraphe 27(3) de la Loi, dans la mesure établie dans la présente décision, à l’égard des services cellulaires/SCP de la NBTel serait compatible avec les objectifs de la politique canadienne de télécommunication. Conformément au paragraphe 34(2) de la Loi, le Conseil estime comme question de fait que le cadre de la fourniture des services en question est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers. Conformément au paragraphe 34(3) de la Loi, le Conseil conclut qu’une abstention dans les conditions décrites dans la présente décision n’aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment le maintien d’un marché concurrentiel pour la fourniture des services en question.
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43. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne que conformément au paragraphe 34(4) de la Loi, à compter de la date de la présente décision, les articles 24 (en partie), 25, 29 et 31, de même que les paragraphes 27(1), 27(3) (en partie), 27(5) et 27(6) de la Loi ne s’appliquent pas aux services cellulaires/SCP de la NBTel, dans la mesure où ils sont incompatibles avec les décisions rendues par le Conseil dans la présente instance. Il est ordonné à la NBTel de publier, dans les 15 jours de la date de la présente décision, des pages de tarifs retirant les tarifs applicables à ces services.
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Secrétaire général
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Ce document est disponible, sur demande, en média substitut.
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