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Décision Radiodiffusion CRTC 97-192
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Décision Télécom CRTC 97-11
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Ottawa, le 8 mai 1997
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Bell Canada
Repentigny (Québec) - 199603478
London (Ontario) - 199608270
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Avis de modification tarifaire 5866 de Bell Canada
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Demandes présentées en vertu de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications en vue d’obtenir l’autorisation de faire des essais techniques et commerciaux - Approuvées
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I Introduction
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À la suite d’une audience publique tenue dans la région de la Capitale nationale à partir du 10 février 1997, le Conseil approuve les demandes de licences présentées par Bell Canada, en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, l’autorisant à exploiter des entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) afin de faire des essais techniques et commerciaux, le premier dans un secteur de Repentigny et l’autre dans un secteur de London. Chacun des essais doit desservir au plus 3 500 abonnés. Le Conseil attribuera des licences expirant le 31 mai 1999 et qui seront assujetties aux conditions stipulées dans la présente décision et dans les licences qui seront attribuées.
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Pour faire les essais proposés, Bell Canada utilisera des réseaux hybrides à fibres optiques et câbles coaxiaux (HFC) qui se superposeront aux installations réseau téléphoniques actuelles de la requérante à chaque endroit.
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Dans le cadre des essais techniques et commerciaux, la requérante entend également utiliser les réseaux de distribution HFC pour fournir des services de télécommunications aux abonnés, en commençant par un service d’accès à grande vitesse à Internet. Les décisions du Conseil concernant la demande tarifaire de Bell Canada et d’autres questions découlant de la proposition de la requérante en vertu de la Loi sur les télécommunications sont également exposées dans le présent document.
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L’audience publique du 10 février 1997 a constitué un précédent, puisque c’était la première fois que le Conseil examinait des demandes déposées par une requérante en vertu de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications dans le cadre de la même instance au cours de laquelle la requérante proposait de distribuer des services de télécommunications et de radiodiffusion sur le même réseau.
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En plus des demandes présentées par Bell Canada, principal fournisseur du service téléphonique local en Ontario et au Québec, le Conseil, à l’audience du 10 février, a examiné les propositions de la TELUS Cable Holdings Inc. (la TELUS), affiliée de la TELUS Communications Inc., principal fournisseur du service téléphonique local en Alberta. La TELUS a demandé l’autorisation de faire des essais techniques et commerciaux à Calgary et à Edmonton (Alberta). Les demandes de la TELUS sont approuvées dans la décision Radiodiffusion CRTC 97-193 et dans la décision Télécom CRTC 97-12, également publiées aujourd’hui.
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Malgré leurs différences marquées, les demandes déposées par Bell Canada et la TELUS soulèvent toutes deux la question de savoir si leur approbation donnerait une « longueur d’avance » aux requérantes à leur entrée en concurrence avec des entreprises de distribution en place, en particulier dans le secteur de base de la télédistribution. Dans ce contexte, les demandes présentées par Bell Canada soulèvent également la question de la séparation structurelle. Ces questions sont examinées ci-après.
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II Question relative à une longueur d’avance
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Dans son rapport du 19 mai 1995 intitulé Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information (le Rapport sur la convergence) qui a été déposé auprès du gouvernement, le Conseil a appuyé un accroissement de la concurrence dans le secteur de base de la câblodistribution aux fins d'offrir aux consommateurs un meilleur choix parmi les distributeurs de services de radiodiffusion. Il a recommandé, toutefois, que les demandes de licences de radiodiffusion des compagnies de téléphone ne soient pas acceptées avant que des règles supprimant les obstacles réglementaires à une réelle concurrence dans la téléphonie locale n'aient été établies. Il a également déclaré que la nécessité perçue d'une protection transitoire des activités de câblodistribution de base s'explique essentiellement par les préoccupations au sujet de la prépondérance commerciale des compagnies de téléphone et de tout avantage dont elles pourraient bénéficier dès le départ dans l'assemblage du service téléphonique et de services de divertissement.
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Dans la Politique sur la convergence du gouvernement datée du 6 août 1996, il a été confirmé que ni les télédistributeurs ni les compagnies de téléphone ne devraient bénéficier d’une longueur d’avance lorsqu’ils entrent en concurrence dans leur marché principal. Toutefois, le gouvernement a souligné que la mise en place de la concurrence ne devrait pas être indûment retardée. Par la suite, dans l'avis public CRTC 1997-49 du 1er mai 1997, le Conseil a annoncé son calendrier d'examen des demandes présentées par des compagnies de téléphone en vue d'exploiter des entreprises de distribution de radiodiffusion.
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Une des questions importantes abordées au cours de l’instance a ainsi été de savoir si l’attribution d’une licence à Bell Canada l'autorisant à exploiter des entreprises de radiodiffusion contreviendrait à la politique relative à une longueur d’avance. De l’avis de certains intervenants, en particulier les télédistributeurs, il serait contraire à cette politique de le faire et les demandes ne sont pas des « essais », mais une stratégie d’entrée hâtive dans le marché principal de la télédistribution. En même temps, la majorité des intervenants ayant adopté cette position ont accepté le concept des essais, dans la mesure où il s’agissait de véritables essais.
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La requérante a soutenu que ses propositions étaient effectivement des essais qui différaient d’une entrée libre sur le marché. Elle a également fait valoir que le Conseil avait déjà jugé acceptables des essais de téléphonie locale par l’industrie de la télédistribution et que les essais n’étaient pas incompatibles avec la politique relative à une longueur d’avance.
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Le Conseil estime qu’il y a lieu d’approuver les demandes à la condition d’être convaincu que la requérante propose de véritables essais et qu’il sert l’intérêt public de les autoriser. Il souligne en outre que l’annonce du gouvernement du 6 août 1996 ne porte pas explicitement sur la question des essais. À son avis, la politique relative à une longueur d’avance pourrait soulever des inquiétudes davantage dans le cas de l’introduction d’un service complet que dans celui d’un essai.
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Pour déterminer si les propositions constituent de véritables essais plutôt qu’une entrée libre sur le marché, et si leur approbation servira l’intérêt public, le Conseil a examiné trois aspects : la technologie utilisée, les services proposés et le nombre de foyers participants.
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a) Technologie
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Les essais proposés utiliseront une ligne principale HFC et une ligne principale à fibres optiques-câbles coaxiaux commutée. Bell Canada a indiqué que des parties de l’architecture des réseaux qu'elle propose sont innovatrices, expérimentales et très onéreuses sur le plan commercial. En réponse à des questions posées par le comité d’audition au cours de l’audience publique, cependant, la requérante a reconnu qu’une partie du réseau emploierait une conception HFC largement utilisée dans l’industrie de la télédistribution, et que le réseau ne serait pas un véritable réseau à large bande point à point commuté, puisque la largeur de bande serait partagée par les utilisateurs. À preuve, il se peut que la requérante n’offre pas de véritables services vidéo sur demande (VSD) ou d’interaction vidéo abonné à abonné.
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Néanmoins, le Conseil estime que certains aspects techniques des propositions de Bell Canada sont véritablement expérimentales et innovatrices, y compris le déploiement de serveurs numériques, la commutation en mode de transfert asynchrone (ATM) et la technologie des décodeurs en interface avec le côté ATM du réseau pour les applications « multimédias » utilisées conjointement avec la programmation de radiodiffusion conventionnelle. En ce sens, cette partie du réseau est un élément distinct clé puisqu’il permettrait d’établir, d’intégrer et de tester de nouvelles émissions et applications de contenu multimédia. Le Conseil fait en outre remarquer qu’il sera possible de tester les sous-systèmes techniques particuliers au fur et à mesure que des mises à niveau et de nouvelles conceptions seront introduites dans les essais.
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b) Services offerts
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Bell Canada a proposé de distribuer un certain nombre de services qui ne sont pas largement distribués par les télédistributeurs : un navigateur canadien qui mettra en valeur les émissions canadiennes; un canal de promotion canadien; la transmission de programmation par mode numérique; un contenu interactif multimédia numérique; un contenu interactif multimédia numérique offert conjointement avec des services de programmation; un canal de reprises de radiodiffusion; des services quasi-vidéo sur demande (QVSD) évolués; et des services QVSD éducatifs.
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Le Conseil croit qu’en raison du caractère général de ces services, il est justifié de conclure que les propositions de Bell Canada sont de véritables essais. Il croit notamment que l’établissement d’un lien entre le contenu multimédia produit au Canada et le contenu de radiodiffusion conventionnel également produit au Canada est un élément majeur de ces essais qui permet de distinguer ces propositions de celles d’entreprises de distribution en place, et il encourage Bell Canada à donner suite à cet aspect de ses demandes.
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c) Nombre de foyers participants
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L’ampleur des essais sert à indiquer si les propositions donneraient une longueur d’avance, préoccupation évidente et importante chez certains intervenants. Pour sa part, le Conseil est préoccupé par l’avantage indu à long terme sur le plan de la concurrence que les essais pourraient conférer à la requérante si elle utilisait ces essais comme « tremplin » pour ses services, dans le cadre d'une stratégie d'entrée hâtive sur le marché, ce qui risquerait de desservir les distributeurs en place dans l’avenir. Par ailleurs, le Conseil ne voudrait pas limiter indûment la portée des essais ou empêcher la requérante d’en faire et d’atteindre ses objectifs, en particulier ceux qui se rapportent à la promotion d’émissions et de services canadiens dans un environnement numérique.
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Selon Bell Canada, le nombre de foyers prévus (11 000 et 12 000 à London et Repentigny respectivement) est nécessaire pour atteindre la cible de 3 500 abonnés réels à chaque endroit. Elle a également soutenu que la portée proposée des essais permettra de « mesurer la réaction des participants aux essais vis-à-vis l’abonnement à une offre de services multiples ». L’industrie de la télédistribution, cependant, a fait savoir que le nombre de foyers visés et le nombre qui sera réellement desservi prouvent que les propositions ne sont pas des essais, mais une entrée camouflée sur le marché. De l’avis de l’industrie, les essais devraient se limiter à 400 foyers abonnés dans chaque marché, précisant qu’il s’agit du maximum permis dans l’ordonnance d’exemption relative aux entreprises expérimentales de programmation VSD du Conseil (avis public CRTC 1994-118).
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De l’avis du Conseil, des facteurs liés à la conception et au but des propositions militent en faveur de la base de 3 500 abonnés proposée par Bell Canada dans chaque marché, notamment :
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• des marchés distincts de langues française et anglaise aux deux endroits justifient des tailles d’échantillon équivalentes;
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• une base d’abonnés plus importante est nécessaire pour tester la mise en bloc et le groupement des services de télécommunications et de radiodiffusion, en particulier, parce que ce ne sont pas tous les abonnés qui s’abonneront à tous les services;
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• aucune stratégie de marketing sur une base « d’abonnement par défaut » ne sera employée pour aider à attirer les abonnés;
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• les essais des applications Internet se limiteront au nombre de foyers dotés d’ordinateurs personnels pouvant avoir accès à Internet;
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• la perte potentielle d’abonnés du câble dans chaque marché visé par l’essai se limitera à 3 500 et il est improbable que la requérante attirera ce nombre;
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• la limite de 400 foyers fixée dans l’avis public CRTC 1994-118 n’est pas un point de référence pertinent, étant donné que l’ordonnance d'exemption ne vise qu’un seul type de service (la VSD) et qu’en outre, les essais en cause seront faits en conformité avec une licence de radiodiffusion plutôt que dans le cadre d’une exemption.
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Compte tenu de la technologie que Bell Canada propose d’utiliser, des services qu’elle entend offrir et du nombre relativement restreint de foyers participants, le Conseil est convaincu que les propositions de la requérante constituent de véritables essais.
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d) Intérêt public
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De l’avis du Conseil, les essais permettront aux radiodiffuseurs et aux producteurs en place d’en apprendre davantage sur l’environnement numérique, notamment de développer, tester et appliquer les contenus multimédias élaborés par des producteurs canadiens, et donneront de nouveaux outils de navigation et de promotion pour soutenir le contenu canadien et les services canadiens. Tel que prévu par condition de licence en annexe, les résultats des essais seront déposés auprès du Conseil et dans toute la mesure du possible, ils seront rendus publics. Le Conseil s'attend que cette mesure profitera grandement aux parties intéressées. Parallèlement, les essais contribueront à l’atteinte de l’objectif de politique générale de l’accroissement de la concurrence, puisqu’ils prépareront la requérante à entrer dans le marché de la distribution de radiodiffusion sur une base commerciale.
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Pour ces raisons, le Conseil est convaincu que l’approbation des demandes présentées par Bell Canada sert l’intérêt public.
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III Séparation structurelle
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Selon un certain nombre de parties dans cette instance, c'est une affiliée séparée structurellement et non pas Bell Canada qui devrait détenir des licences d’EDR, tant en réponse à la Politique sur la convergence du gouvernementque pour dissiper les inquiétudes à l’égard de l’interfinancement. Bell Canada a fait valoir que la Politique en question n’exige pas la séparation structurelle, que le Conseil a conclu dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation et la décision Télécom CRTC 95-21 du 31 octobre 1995 intitulée Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Partage de la base tarifaire et questions connexes, que des économies de gamme sont prépondérantes et inséparables de la structure de coûts de la compagnie, que les avantages pour les abonnés découlant des économies de gamme ont été démontrés et qu’exiger la séparation structurelle fausserait ces économies.
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À l’audience publique, Bell Canada a fait valoir que les économies de gamme mentionnées dans la décision Télécom CRTC 95-21 existent également dans le cas des essais d’EDR proposés. La compagnie a déposé des renseignements complémentaires prouvant que les abonnés profiteraient directement des économies de gamme réalisées si elle détenait elle-même les licences d’EDR. Le Conseil estime que, peu importe l’ampleur des économies de gamme obtenues au cours de l’essai, les abonnés en profiteront directement. L’ampleur relative des économies de gamme n’est pas, à son avis, une raison suffisante pour exiger que la compagnie détienne des licences d’EDR l’autorisant à faire des essais par l’entremise d’une affiliée structurellement distincte. Qui plus est, il faut, selon lui, apaiser les préoccupations concernant l’interfinancement. Dans les circonstances, il juge qu’il est possible de dissiper les inquiétudes à cet égard sans imposer à la compagnie une séparation structurelle. À la lumière de ce qui précède, il conclut que Bell Canada peut détenir des licences d’EDR.
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Pour ce qui est de la fourniture de services de programmation par Bell Canada, le Conseil signale que, dans la présente décision, il a autorisé cette activité en fonction de la nature des services proposés et du fait que les demandes s’appliquent à des essais commerciaux.
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IV Demandes présentées en vertu de la Loi sur la radiodiffusion
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Tel qu’indiqué précédemment, le Conseil approuve les demandes de licence présentées par Bell Canada en vue d’exploiter des EDR, dans le but de faire des essais techniques et commerciaux auprès d’au plus 3 500 abonnés, à London ainsi qu’à Repentigny. L'annexe de la présente décision renferme une condition de licence à cet effet.
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Conformément à la politique relative à l’attribution de licences énoncée dans l’avis public CRTC 1997-25 intitulé Nouveau cadre de réglementation pour les entreprises de distribution de radiodiffusion, le Conseil attribuera une licence de classe 1 à l’égard de chaque entreprise. La titulaire est tenue, par condition de licence, de faire les essais techniques et commerciaux conformément aux parties I, II et IV du Règlement de 1986 sur la télédistribution (le Règlement), tel que modifié de temps à autre, à l’exception des exigences stipulées aux articles 17 et 18 du Règlement, lesquels renferment des exigences concernant l’installation et la fourniture du service de base de même que les tarifs du service de base respectivement.
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Par condition de licence, les articles 14 et 15 du Règlement doivent s’appliquer, avec les adaptations nécessaires, aux émissions distribuées par la titulaire et dont celle-ci est la source.
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Le Conseil précise qu’il approuve les demandes pour une durée limitée, du fait que les entreprises proposées serviront aux essais. À cette fin, il exige que Bell Canada, par condition de licence, informe tous les abonnés potentiels dans les documents de promotion, et chaque abonné avant de fournir le service, que ses services de programmation sont offerts à titre expérimental seulement et pour une durée limitée.
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La présente autorisation n'entrera en vigueur et les licences ne seront attribuées qu'au moment où les entreprises pourront être mises en exploitation. La licence ne sera pas attribuée si une entreprise ne peut être mise en exploitation dans les douze mois de la date de la présente décision ou, lorsque la requérante en fait la demande au Conseil au cours de cette période et lui démontre qu'elle ne peut commencer l'exploitation avant la fin de ce délai et qu'une prorogation sert l'intérêt public, dans les délais additionnels que le Conseil aura approuvés par écrit. La requérante est tenue d'aviser le Conseil par écrit (avant l'expiration du délai de douze mois ou de toute prorogation accordée), dès qu'elle est prête à en commencer l'exploitation.
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a) Services de programmation devant être distribués
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La requérante propose de distribuer un bloc de services de programmation de base et facultatifs conformément aux règles et au Règlement établis pour les entreprises de télédistribution de classe 1. Bell Canada propose également plusieurs autres initiatives à l’égard de l’expression communautaire, y compris faire installer des terminaux dans des endroits publics. Font partie des services de programmation devant être distribués : les services de réseaux nationaux de télévision, les services de télévision locaux de langues française et anglaise; la Chaîne d’affaires publiques par câble (la CPAC) et certains services d’Assemblée législative des provinces; les services spécialisés, de télévision payante et de télévision à la carte canadiens; les services de radio et les services de programmation sonore payante numérique; les services QVSD et peut-être, les services VSD. En outre, Bell Canada demande l’autorisation de distribuer un navigateur de programmation, divers canaux de promotion ainsi que des services interactifs.
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b) Exigences concernant l’accès de même que la distribution et l’assemblage
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Comme Bell Canada a indiqué que ces essais seront faits suivant les règles actuelles relatives aux entreprises de classe 1 et qu’elle s’est engagée à respecter les Règles en matière d’accès, le Conseil exige que la titulaire, par condition de licence, respecte les Règles en matière d’accès pour les entreprises de distribution de radiodiffusion contenues dans l’avis public CRTC 1996-60 de même que les Exigences en matière de distribution et d’assemblage stipulées dans l’avis public CRTC 1996-121, et modifiées de temps à autre.
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c) Réglementation des tarifs
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Conformément aux décisions de politique prises dans l’avis public CRTC 1997-25, le Conseil ne réglementera pas les tarifs applicables aux services de radiodiffusion distribués dans le cadre des essais de Bell Canada. À ce propos, la requérante a déclaré que, même si elle peut offrir à rabais certains blocs et groupes de services dans le cadre des objectifs d’apprentissage des essais, elle entend fournir des services qui ajouteront de la valeur aux genres de services de radiodiffusion actuels. Conformément à ce que la requérante a déclaré à l'audience, et pour s’assurer que les essais produisent des résultats significatifs, le Conseil s'attend que Bell Canada facture des tarifs semblables à ceux que facture le télédistributeur local en place pour un bloc équivalent de services de radiodiffusion, et des tarifs supérieurs pour les services à valeur ajoutée. Il lui rappelle aussi les exigences concernant les détails de facturation énoncées dans l'avis public CRTC 1993-74 du 3 juin 1993 intitulé Audience publique portant sur la structure de l’industrie.
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d) Distribution en mode analogique de services de radiodiffusion
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La requérante a déclaré qu’un des principaux objectifs des essais est de tester et de mettre au point des services de radiodiffusion dans un environnement numérique. Le Conseil convient qu’il s’agit là d’un objectif important et appréciable. Par conséquent, il exige que Bell Canada, par condition de licence, s’assure qu’avant de s’abonner à un service de radiodiffusion distribué en mode analogique pouvant être offert par Bell Canada, tous les foyers participant à ses essais s’abonnent à un service de radiodiffusion distribué en mode numérique.
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e) Contributions à la programmation canadienne
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À l’audience, Bell Canada a fait remarquer que ses demandes initiales à l’égard d’essais techniques et commerciaux avaient été soumises avant l’appel d’observations du Conseil au sujet du projet de règlement pour les entreprises de distribution de radiodiffusion (l’avis public CRTC 1996-69 du 17 mai 1996). Néanmoins, la requérante a confirmé que dans sa démarche visant à financer la programmation canadienne, y compris ses propositions relatives aux canaux communautaires, elle se conforme-rait au cadre de réglementation ultime du Conseil pour les entreprises de distribution de radiodiffusion. Les propositions concer-nant ce cadre ont par la suite été annoncées dans l’avis public CRTC 1997-25.
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Conformément à ce cadre de politique, Bell Canada est tenue, par condition de licence, de contribuer, à la production d’émissions canadiennes, 5 % des recettes brutes provenant de ses activités de radiodiffusion. Plus particulièrement, au cours de la période se terminant le 31 août 1997, de l’année de radiodiffusion se terminant le 31 août 1998 et de la période entre le 1er septembre 1998 et le 31 mai 1999:
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(i) la titulaire doit contribuer, à un fonds de production indépendant, un montant égal ou supérieur à 5 % des recettes annuelles brutes provenant de ses activités de radiodiffusion, moins le montant contribué à la programmation communautaire conformément au paragraphe (ii);
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(ii) pour les fins des calculs au paragraphe (i), la titulaire peut contribuer jusqu’à 2 % des recettes annuelles brutes provenant de ses activités de radiodiffusion aux dépenses liées à la production d'émissions communautaires.
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Dans le cadre de cette condition, la titulaire est tenue de faire rapport au Conseil avant de commencer à exploiter et d’indiquer le fonds de production existant auquel elle contribuera. À cet égard, Bell Canada se voit rappeler la proposition du Conseil, établie dans l’avis public CRTC 1997-27 du 11 mars 1997, visant à exiger que les contributions aux émissions soient réservées au Fonds de télévision et de câblodistribution pour la production d’émissions canadiennes.
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f) Autres services autorisés
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i) Canal d’autopublicité
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Bell Canada propose d’exploiter un canal d’autopublicité pour promouvoir les émissions et services canadiens. Elle a indiqué que les bandes annonces et autre matériel de promotion seraient fournis par les radiodiffuseurs puis transmis à un serveur de fichiers, et qu’elle assemblerait le tout. Elle a également confirmé qu’elle respecterait la politique du Conseil relative aux canaux d’autopublicité et qu’elle demanderait l’autorisation d’offrir ce service comme « service de programmation spécial ». Le Conseil autorise, par condition de licence, la titulaire à exploiter un canal d’autopublicité.
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ii) Navigateur
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Bell Canada propose également d’exploiter un système de navigation appelé « Guide de programmation interactive » (GPI). Ce système de navigation inclurait des éléments comme le contrôle parental et la fonctionnalité de la micro-plaquette lorsqu’elle sera disponible. Selon Bell Canada, le GPI servira à mettre en valeur et à promouvoir les émissions et services canadiens. Comme la requérante l'a proposé, le Conseil autorise Bell Canada, par condition de licence, à fournir ce service dans le cadre des essais.
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iii) Services de télévision à la carte, vidéo sur demande et quasi-vidéo sur demande
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Bell Canada propose aussi d’offrir des services de télévision à la carte/QVSD fournis par Viewer’s Choice et Canal Indigo. Elle a indiqué qu’elle encouragerait ces programmeurs à élaborer un contenu vidéo sur demande. Le Conseil autorise la titulaire, par condition de licence, à distribuer des services de télévision à la carte/QVSD fournis par des entreprises de programmation autorisées, ainsi que des services VSD s’inscrivant dans le cadre de l’ordonnance d’exemption contenue dans l’avis public CRTC 1994-118.
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Dans le cas des services QVSD éducatifs, Bell Canada a indiqué que ces services seraient fournis soit par des entreprises de programmation autorisées comme TVOntario et Télé-Québec, soit par des établissements d’enseignement. Dans le cas d’émissions QVSD fournies par un établissement d’enseignement, Bell Canada a laissé entendre que la programmation pourrait être autorisée comme service de programmation spécial. Elle a également confirmé qu’elle serait responsable d’un tel service en regard de la Loi sur la radiodiffusion. Le Conseil autorise Bell Canada, par condition de licence, à fournir ce service dans le cadre des essais.
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iv) Services multimédias interactifs
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Bell Canada propose d’offrir des services transactionnels interactifs de divertissement ou d’information.
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Bell Canada a décrit un type de télévision interactive où, par exemple, les radiodiffuseurs, de concert avec des producteurs multimédias, créeraient du matériel additionnel qu’il serait possible de voir en cliquant sur un icone. Ce matériel pourrait consister en des émissions, connexes, de l’information complémentaire ou des émissions de sondage. Bell Canada a qualifié ce contenu de « ferroutage » sur le service existant des radiodiffuseurs. Ces services seraient accessibles par téléviseur.
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L’accès à un autre type de multimédia interactif serait possible grâce à ce que Bell Canada a appelé un « Menu d’accueil » et comprendrait des applications indépendantes comme les jeux vidéo, les guides de restaurants, l’horoscope, le téléachat et d’autre matériel possible comme des informations sur la météo fournies conjointement avec MétéoMédia. Il s’agit là d’un domaine où les producteurs multimédias seraient appelés à participer au développement d’un produit multimédia nouveau et innovateur. L’accès à ces services serait possible par le téléviseur ou l’ordinateur personnel (OP).
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Comme la requérante l'a proposé, le Conseil autorise la distribution de ces services, par condition de licence.
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v) Canal de reprises de radiodiffusion
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Le Conseil prend note de la déclaration de la requérante selon laquelle, comme elle aura la capacité de transmission nécessaire, elle offrira aux radiodiffuseurs locaux un canal de reprises de radiodiffusion que ceux-ci peuvent programmer conformément à la politique établie dans l’avis public CRTC 1993-74. Bell Canada a indiqué que le canal pourrait également servir à tester la substitution évoluée. Le Conseil encourage Bell Canada à donner suite à cette proposition dans le cadre des essais.
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g) Accès à la programmation
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Bell Canada a demandé au Conseil de stipuler, dans cette décision, que les services de télévision payante et d’émissions spécialisées devraient offrir des modalités justes à tous les distributeurs.
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À cet égard, le Conseil réitère que, dans l’avis public CRTC 1997-25, il a déclaré qu’il « s'attend que les fournisseurs de services de programmation traitent les distributeurs équitablement lorsqu'ils négocient l'accès aux services de programmation ».
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h) Accès au câblage intérieur
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Bell Canada a basé sa proposition écrite sur l’installation et la propriété du câblage intérieur, des prises de service d’abonné et des décodeurs. À l’audience, cependant, elle a indiqué qu’elle utiliserait dans toute la mesure du possible le câblage intérieur en place dans le foyer. La requérante a expliqué que cela lui permettrait notamment de voir si le câble actuel convient pour les futurs services numériques. Elle a affirmé que, quoi qu’il en soit, si un abonné souscrit à des services de base de données à grande vitesse et à des services de télédistribution, il devra faire installer du nouveau câblage chez lui.
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En général, si les télédistributeurs en place n’étaient pas contre la proposition de la requérante visant à dédoubler le câblage intérieur, ils se sont opposés cependant à l’utilisation proposée de leur câblage intérieur, du moins jusqu’à ce que certaines conditions préalables soient respectées.
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Dans son Rapport de mai 1995 sur la convergence, le Conseil a proposé que « l'on élabore des mesures visant à s'assurer que tous les abonnés du téléphone et du câble aient la liberté de raccorder le câblage interne aux systèmes des fournisseurs de services de leur choix. » Dans l’avis public CRTC 1997-25, le Conseil a exposé les mesures proposées, lesquelles permettraient à l'abonné d'acheter et de posséder le câblage intérieur utilisé pour recevoir des services de radiodiffusion.
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Bien que le règlement donnant effet à ces politiques ne soit pas encore en vigueur, le Conseil s’attend que toutes les parties, y compris la requérante et les distributeurs en place, respectent ce cadre de politique pour s’assurer que le choix des abonnés est respecté chaque fois que cela est possible et aux conditions qui reflètent le mieux la situation de chacun.
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i) Interfonctionnement
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Dans ses demandes, Bell Canada pose notamment comme hypothèse que les participants aux essais s’abonneront à tous les services de radiodiffusion et de télécommunications d’un seul fournisseur, à savoir elle-même. De l’avis d’un certain nombre d’intervenants, toutefois, il faudrait que les abonnés puissent participer aux essais tout en continuant à recevoir des services de radiodiffusion du distributeur en place. Ils ont ajouté que les abonnés devraient avoir la possibilité de passer d’un distributeur à l’autre, s’ils le désirent.
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Le Conseil reconnaît que la plupart, sinon tous les aspects de la technologie connaissent une évolution rapide. Néanmoins, il juge dans l'intérêt public d'accorder de plus en plus d’attention à l’interfonctionnement des systèmes sous toutes leurs facettes. Il faudra examiner des questions comme l'interconnexion des systèmes, l'utilisation d'équipement commun (prises de service d'abonné, câblage intérieur et décodeurs) de même que l’élaboration de normes techniques pour la compatibilité des canaux, la compression et le matériel d’encodage. Il encourage la requérante et les parties intéressées, y compris les distributeurs en place, les fournisseurs de contenu et les fournisseurs d’équipement, à profiter de ces essais pour répondre à ces questions.
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IV Avis de modification tarifaire 5866 de Bell Canada et autres questions en vertu de la Loi sur les télécommunications
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a) Groupement et mise en bloc de services
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Dans la décision Télécom CRTC 94-19, le Conseil a décrit le « groupement » comme un service de télécommunications tarifé ayant un prix « unique » et créé par la combinaison de services tarifés en place et de nouveaux éléments de service. Dans sa décision Télécom CRTC 97-8 du 1er mai 1997 intitulée Concurrence locale, le Conseil a examiné la démarche réglementaire applicable au groupement de services de télécommunications tarifés et détarifés.
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Dans cette instance, Bell Canada a exposé ses vues sur la démarche réglementaire que le Conseil devrait entreprendre en vertu de la Loi sur les télécommunications en ce qui concerne la mise en bloc de services de télécommunications et de radiodiffusion offerts à un prix unique. La compagnie s’est appuyée sur des décisions antérieures du Conseil pour son projet de démarche, y compris la décision Télécom CRTC 95-8 du 9 mai 1996 intitulée Plaintes d’Unitel et de Cantel au sujet d’un contrat de la MT&T avec la province de la Nouvelle-Écosse - Consentement à une poursuite. Toutefois, dans cette décision, le Conseil a examiné la question de savoir si le taux tarifé était facturé pour un service tarifé et non pas celle des garanties appropriées à l’égard de la concurrence pour un bloc de services de télécommunications et de radiodiffusion.
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Le Conseil a établi que, pour les fins de ces essais, un bloc de services de télécommunications et de radiodiffusion ne doit pas être vendu pour moins que la somme des taux tarifés du service de télécommunications inclus dans le bloc. De plus, le bloc ne peut être conçu de manière à se soustraire au tarif d’un service tarifé inclus dans le bloc. Il a en outre déterminé que, pour les fins des essais, il n’est pas nécessaire de déposer des pages de tarifs en vertu de la Loi sur les télécommunications pour ce qui est du prix facturé ou d’autres modalités associées au service mis en bloc. Comme le taux tarifé doit être facturé pour tous les services de télécommunications tarifés inclus dans un bloc, le Conseil ordonne à Bell Canada de ventiler, dans l’état de compte de chaque abonné, les frais de chaque service de télécommunications tarifé inclus dans le bloc de services.
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b) Facturation unique pour les services locaux de base et les services à l’essai
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Bell Canada ne propose pas de grouper un service local de base avec d’autres services de télécommunications (c.-à-d. offrir ces services à un « prix unique »). Elle projette, cependant, de fournir un seul état de compte pour tous les services utilisés par le participant à l’essai, y compris le service local de base. Certaines parties se sont opposées à cette proposition, parce que selon elles, prévoir un seul relevé pour les services de radiodiffusion et de télécommu-nications constituerait une dérogation à la politique relative à une longueur d’avance. Comme Bell Canada n’entend pas grouper le service local de base, le Conseil estime que Bell Canada devrait être autorisée à facturer le service local de base et autres services de cette façon pour les fins de l’essai. Bell Canada peut également mentionner son service local de base dans les documents et discussions se rapportant à la participation aux essais afin de répondre aux questions des participants concernant le service téléphonique local de base.
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Même si Bell Canada n’entend pas grouper ou offrir à rabais le service local de base, la requérante a indiqué qu'elle pourrait intégrer des services locaux optionnels lorsqu’elle créera de nouveaux blocs de services. Dans ce cas, elle pourrait inclure des fonctions du Service de gestion des appels (SGA) dans ses blocs de services, chacun à un taux tarifé. Elle est maintenant autorisée à grouper des services locaux optionnels avec d’autres services de télécommunications, sous réserve qu’elle satisfasse aux critères de réglementation concernant le groupement. Du fait qu’il a conclu qu’il est dans l’intérêt public de permettre à Bell Canada d’aller de l’avant avec l’essai proposé, le Conseil est d’avis que ce groupe-ment ou cette mise en bloc, conformément à ses règles, devrait être autorisé au cours de l’essai.
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c) Accès par des fournisseurs de services tiers
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AT&T Canada Services interurbains (AT&TCanadaSI), iStar Internet Inc. (iStar) et Interlog Internet Services (Interlog) ont demandé d’obliger Bell Canada à fournir l’accès à des tiers qui peuvent vouloir utiliser les installations de Bell Canada au cours de l’essai. Elles ont notamment mentionné la déclaration que le Conseil a faite dans la décision Télécom CRTC 95-21 selon laquelle Bell Canada devrait déposer un tarif applicable à l’accès vidéo avant d’offrir ses propres services à large bande.
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À l’audience, Bell Canada a indiqué qu’à son avis, certaines questions techniques se rapportant à l’interconnexion et à l’accès par des tiers compliquent la fourniture de l’accès à des tiers à la date à laquelle elle désire commencer l’essai. Elle a ajouté, cependant, qu’elle favorise un modèle ouvert et que l’essai lui donne l’occasion de se pencher sur les aspects techniques en préparation pour un environnement commercial. Elle a indiqué qu’elle pourrait déposer un Tarif des montages spéciaux pour permettre l’interconnexion à un autre fournisseur de services Internet (FSI). Dans sa réplique écrite aux interventions, elle a dit appuyer l’obligation de fournir l’accès à des FSI tiers pour les EDR exploitées comme des entreprises de radiodiffusion au sens de la décision Télécom CRTC 96-1 du 30 janvier 1996 intitulée Réglementation des entreprises de distribution de radiodiffusion qui fournissent des services hors programmation. Elle n’était pas d’accord avec Interlog pour dire que la déclaration du Conseil dans la décision Télécom CRTC 95-21 est la ligne directrice définitive à l’égard de l’accès par des tiers et elle a affirmé qu’il conviendrait davantage de se référer à l’instance amorcée par l’avis public Télécom CRTC 96-36 du 6 décembre 1996 intitulé Réglementation de certains services de télécommunications offerts par des entreprises de radiodiffusion. Elle s’est dit prête, toutefois, à déposer un tarif applicable à l’accès par des FSI tiers avant le règlement des questions examinées dans l’avis public Télécom CRTC 96-36. À l’audience, Bell Canada avait également entamé des discussions avec iStar et Interlog en réponse à leurs mémoires dans cette instance, bien qu’iStar ait indiqué qu’à son avis, la démarche suggérée par Bell Canada n’était pas satisfaisante.
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Le Conseil réitère l’opinion, exposée dans l’avis public Télécom amorçant l’instance actuelle et dans l’avis public Télécom CRTC 96-36, à savoir qu’il examinera les questions se rapportant généralement au cadre de fourniture de services de télécommunications offerts par des entreprises de radiodiffusion sur des réseaux de distribution de radiodiffusion dans l’instance amorcée par l’avis public Télécom CRTC 96-36. Il juge notamment que cette instance constitue le forum tout indiqué pour examiner le cadre de réglementation relatif à l’accès par des tiers aux installations d’entreprises de radiodiffusion. De plus, il hésite à adopter une démarche qui risquerait de retarder les essais en attendant que Bell Canada et les FSI intéressées règlent les questions techniques.
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Parallèlement, le Conseil juge important que Bell Canada et les FSI intéressés profitent de l’occasion que leur donnent ces essais pour régler les questions techniques et autres se rapportant à l’accès par des tiers à des installations de télécommunications. Il prend note des discussions que Bell Canada a eues avec certains FSI pour faciliter l’accès par des tiers. Pour pouvoir suivre les progrès réalisés à ce chapitre, le Conseil ordonne à Bell Canada de déposer un rapport, dans les quatre mois de la date du début de l’essai, décrivant les questions relatives à l’accès par des tiers et les mesures prises pour les régler. Il lui est en outre enjoint de signifier copie de ce rapport aux intervenants qui ont comparu. Si les pages des tarifs proposées concernant l’accès étaient déposées avant la date limite du rapport, ce document ne sera pas exigé.
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d) Avis de modification tarifaire 5866 de Bell Canada
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Bell Canada entend faire l’essai de deux services résidentiels d’accès à grande vitesse à Internet de concert avec chacun de ses essais commerciaux de distribution de radiodiffusion à London et à Repentigny, dont un fournira l’accès par OP et l’autre par téléviseur. En conséquence, la requérante a déposé, en vertu de la Loi sur les télécommunications, l’avis de modification tarifaire 5866 à l’égard de l’essai commercial prévu d’un service d’accès à grande vitesse à Internet par OP. Elle n’a pas déposé d’avis de modification tarifaire pour son service d’accès à grande vitesse à Internet par téléviseur, encore aux premières étapes de son développement.
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Interlog a fait valoir que le Conseil ne devrait pas approuver ce dépôt en l'absence de justification de coûts. À son avis, Bell Canada doit dégrouper le tarif mensuel de manière que les utilisateurs puissent fournir leur propre équipement terminal et leurs logiciels une fois que Bell Canada aura divulgué les normes pertinentes pour le dispositif de raccordement d’ordinateur personnel (DROP) qui raccorde au réseau de distribution l’ordinateur des participants à l’essai.
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Le Conseil souligne que, contrairement à ce qu’Interlog affirme, la justification des coûts n’est pas requise dans les cas d’essai. Il accepte la position de Bell Canada à l’égard du DROP selon laquelle, en raison du caractère expérimental du service qu’elle propose, la compagnie fournira le DROP aux participants à l’essai. Il ajoute qu’il a approuvé provisoirement de semblables dépôts de tarifs applicables à des services d'accès à grande vitesse à Internet offerts par d’autres entreprises de radiodiffusion. Il approuve donc provisoirement l’avis de modification tarifaire 5866 de Bell Canada en vigueur à la date d'aujourd'hui. Il entend examiner la question de l’approbation définitive lorsqu’il examinera les questions soulevées dans l’avis public Télécom CRTC 96-36.
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e) Attribution des coûts et des revenus
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Certaines parties ont soulevé des craintes au sujet de l’attribution des revenus et des coûts associés aux activités des essais proposés par Bell Canada. Dans la décision Télécom CRTC 95-21, le Conseil a examiné la question du traitement des coûts liés à la mise en oeuvre proposée par Bell Canada d’une nouvelle infrastructure à large bande. Il a établi qu’en général, le traitement réglementaire approprié dans le cas des initiatives à large bande consiste à obliger les compagnies de téléphone à attribuer au segment des services concurrentiels toutes les nouvelles immobilisations et dépenses connexes (c.-à-d. les dépenses engagées après le 31 décembre 1994) en rapport avec le déploiement de câbles de fibres, de câbles coaxiaux, d’équipement opto-électrique, de commutateurs ATM et de serveurs vidéo. Il a également conclu que les immobilisations et les dépenses connexes pour les essais sur le marché à large bande ou les essais techniques, y compris les dépenses de recherche-développement, engagées avant ou après le 1er janvier 1995, doivent être attribuées au segment des services concurrentiels. Bell Canada doit donc attribuer à son segment des services concurrentiels toutes les immobilisations et dépenses engagées par suite des essais techniques et commerciaux proposés et elle a confirmé qu’elle le fera. Elle a, par exemple, donné les divers codes de champ qui lui permettront de contrôler séparément tous les coûts liés aux essais.
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Bell Canada a proposé d’offrir un service téléphonique assisté par écran de télévision (identification de l’appelant à l’écran de télévision) qui ne fera pas appel à ses installations réseau de distribution de radiodiffusion. AT&T SI a dit craindre que ce service ne soit classé comme service appartenant au segment des services concurrentiels, puisque les services de cette nature génèrent des contributions au manque à gagner du segment des services publics. D’après Bell Canada, les revenus basés sur le tarif applicable au service d’identification de l’appelant devrait être affecté entièrement au segment des services publics. Elle a précisé, cependant, que l’abonné devra également posséder le décodeur terminal approprié pour raccorder le téléviseur à une ligne d’abonné activée par identification de l’appelant. Elle a ajouté que la fourniture de cet équipement serait concurrentielle, étant donné qu’un tiers pourrait fournir de l’équipement terminal semblable. Le Conseil juge raisonnable la position de Bell Canada visant à attribuer entièrement au segment des services concurrentiels les revenus et les coûts différentiels liés à la fourniture de cet équipement.
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Certains intervenants ont exprimé des inquiétudes au sujet de l’attribution par Bell Canada des coûts associés à une facturation unique des services de télécommunications actuels et nouveaux, ainsi que des services de radiodiffusion. Bell Canada a affirmé que, conformément à la décision Télécom CRTC 95-21, les coûts de facturation liés aux services de télécommunications en place continueront d’être attribués à 50 % au segment des services publics et à 50 % au segment des services concurrentiels. Le Conseil souligne que ces coûts ont trait à l’affranchissement et à la centralisation des paiements par la poste, et qu’ils comprennent les frais applicables à l’enregistrement de l’information sur le profil de la clientèle pour le nom, l’adresse et la facturation ainsi qu’à l’impression des factures. Bell Canada a également indiqué être en train d’établir un nouveau processus afin de recueillir l’information sur le service à l’essai aux fins de la facturation de tous les services à large bande et de radiodiffusion offerts dans le cadre des essais proposés. Elle a fait savoir que les coûts engagés pour mettre au point et exploiter ce processus de facturation seront contenus dans un code de compte spécial et attribués entièrement au segment des services concurrentiels.
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Le Conseil juge appropriée pour l’essai l’affectation proposée des coûts de facturation (50 % au segment des services concurrentiels et 50 % au segment des services publics).
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Certains intervenants ont également soulevé des préoccupations concernant l’attribution de frais non liés aux immobilisations dans le cadre de l’essai proposé par Bell Canada. Le Conseil rappelle à la requérante que toutes les dépenses associées aux activités comme la publicité et la promotion, les ventes et le marketing, la planification financière et la maintenance du bureau d’affaires doivent être séparées de façon appropriée et être attribuées entièrement au segment des services concurrentiels.
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La question de l’établissement des revenus au prorata entre les services des segments des services publics et des services concurrentiels se poserait dans le cas où un participant à l’essai s’abonne à un bloc de services et paie moins que la facture totale. Le cas échéant, et pour tenir compte du recouvrement des taux tarifés des services de télécommunications inclus dans un service regroupant des services de radiodiffusion et de télécommunications, le Conseil ordonne que les revenus soient attribués selon l’ordre de priorité suivant : service local de base, autres services tarifés du segment des services publics, services tarifés du segment des services concurrentiels (télécommunications) puis, entre les autres services du segment des services concurrentiels.
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Le Conseil ordonne également à Bell Canada de tenir un compte de revenus distinct pour les recettes de radiodiffusion brutes réalisées au cours des essais.
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f) Approbation en vertu de l’article 36
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Bell Canada, dans le cadre de ses essais commerciaux du service d’accès à grande vitesse à Internet par OP, a proposé de fournir aux abonnés l’accès à un contenu principalement alphanumérique de divertissement et d’information, de même que l’accès au contenu se rapportant à ses services. À cet égard, elle a demandé l’autorisation, en vertu de l’article 36 de la Loi sur les télécommunications de régir ou d’influer sur la teneur des télécommunications qu’elle achemine dans le contexte de ses essais commerciaux du service d’accès à grande vitesse à Internet par OP.
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Dans la décision Télécom CRTC 96-1 du 30 janvier 1996 intitulé Réglementation des entreprises de distribution de radiodiffusion qui fournissent des services hors programmation, le Conseil a approuvé provisoirement, en vertu de l’article 36 de la Loi sur les télécommunications, la participation des entreprises de radiodiffusion au contenu des services de télécommunications qu’elles distribuent, en attendant la fin de l’instance amorcée par l’avis public Télécom CRTC 96-36. Le Conseil ne juge donc pas nécessaire, dans la présente décision, d’approuver la participation de Bell Canada à ce contenu pour les fins de ses essais, puisqu'il a donné son approbation provisoire dans la décision Télécom CRTC 96-1.
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V Interventions
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Le Conseil fait état des interventions soumises à l’appui et à l’encontre de ces demandes, ainsi que des interventions renfermant des observations sur les essais techniques et commerciaux proposés par Bell Canada.
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Pour ce qui est de l’intervention de la Fédération canadienne des municipalités (la FCM), le Conseil souligne que les municipalités visées, London et Repentigny, ont confirmé qu’elles appuyaient la demande de Bell Canada.
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Le Conseil fait en outre remarquer que la Loi sur les télécommunications prévoit un cadre statutaire régissant l’accès par une entreprise canadienne ou une entreprise de distribution aux routes ou aux endroits publics dans le but de construire, d’entretenir ou exploiter ses lignes de transmission. À l’audience, la FCM a confirmé que l’intervention ne constituait pas une demande d’exemption conformément à ces dispositions statutaires.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil juge inutile de donner suite à l’intervention de la FCM.
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La présente décision devra être annexée à chaque licence.
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Le Secrétaire général
Allan J. Darling
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Ce document est également disponible, sur demande, en média substitut.
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