ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 95-19

Décision Télécom

Ottawa, le 8 septembre 1995

Décision Télécom CRTC 95-19

ABSTENTION - SERVICES FOURNIS PAR DES ENTREPRISES CANADIENNES NON DOMINANTES

I INTRODUCTION

A. Historique

Le 13 octobre 1994, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 94-44 intitulé Abstention - Services fournis par des entreprises canadiennes non dominantes (l'avis public 94-44), par lequel il a amorcé une instance visant à examiner l'à-propos de s'abstenir, conformément à l'article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), d'exercer certains pouvoirs et fonctions à l'égard des services fournis par les entreprises canadiennes, autres que Téléglobe Canada Inc. (Téléglobe), Télésat Canada (Télésat), les entreprises qui offrent le service téléphonique local de base et les fournisseurs de services mobiles.

L'article 34 de la Loi porte ce qui suit :

34.(1) Le Conseil peut s'abstenir d'exercer en tout ou en partie et aux conditions qu'il fixe les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de services ou catégories de services fournis par les entreprises canadiennes dans les cas où il conclut, comme question de fait, que son abstention serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication.

(2) S'il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture par les entreprises canadiennes de services ou de catégories de services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers ou le sera, le Conseil doit s'abstenir, dans la mesure qu'il estime indiquée et aux conditions qu'il fixe,... à l'égard des services ou catégories de services en question.

(3) Le Conseil ne peut toutefois s'abstenir... s'il conclut, comme question de fait, que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de ces services ou catégories de services.

Les articles dont il est question à l'article 34 peuvent se résumer comme suit :

(1) article 24 : L'offre et la fourniture des services de télécommunication par l'entreprise canadienne sont assujetties aux conditions fixées par le Conseil ou contenues dans une tarification approuvée par celui-ci;

(2) article 25 : Entre autres choses, l'entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunication en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui-ci fixant notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux les taux à imposer ou à percevoir;

(3) article 27 : Entre autres choses, tous les tarifs doivent être justes et raisonnables, et il est interdit à l'entreprise canadienne, en ce qui concerne soit la fourniture de services de télécommunication, soit l'imposition ou la perception des tarifs y afférents, d'établir une discrimination injuste, ou d'accorder une préférence indue ou déraisonnable;

(4) article 29 : Est subordonnée à leur approbation par le Conseil la prise d'effet des accords et ententes oraux ou écrits conclus entre une entreprise canadienne et une autre entreprise de télécommunications sur soit l'acheminement de télécommunication, soit la gestion ou l'exploitation de celles-ci, soit encore la répartition des tarifs et des autres recettes entre elles; et

(5) article 31 : La limitation de la responsabilité d'une entreprise canadienne en matière de services de télécommunication n'a d'effet que si elle est prévue par règlement du Conseil ou si celui-ci l'a approuvée.

Dans l'avis public 94-44, le Conseil a sollicité des observations sur ce qui suit :

(1) Existe-t-il des entreprises visées qui ont la capacité d'exercer un pouvoir de marché à l'égard des services qu'elles fournissent?

(2) À l'égard de quels services ou catégories de services que ces entreprises fournissent le Conseil devrait-il s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et fonctions?

(3) Pour les services ou catégories de services cernés en (2) ci-dessus, lesquels des pouvoirs et fonctions visés à l'article 34 de la Loi le Conseil devrait-il s'abstenir d'exercer?

(4) Pour chaque pouvoir ou fonction, le Conseil devrait-il s'abstenir en tout ou en partie, avec ou sans condition?

Dans l'avis public 94-44, le Conseil a aussi fait remarquer qu'il a reçu une lettre de Sprint Canada Inc. (Sprint) lui demandant de s'abstenir, conformément à l'article 34, d'exercer ses pouvoirs et fonctions à l'égard des services de télécommunication qu'elle fournit. Le Conseil a rendu Sprint partie à l'instance, faisant remarquer que, par lettre du 7 septembre 1994, il a avisé Sprint de son intention d'amorcer une instance de portée plus générale en vue d'examiner les questions soulevées dans sa lettre et lui a signalé qu'elle pourrait présenter sa position au cours de cette instance.

En réponse à l'avis public 94-44, le Conseil a reçu des observations et/ou des répliques de l'Alberta Power Limited; l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise; l'Association canadienne de télévision par câble; l'Association canadienne de l'électricité; CF Cable TV Inc.; Les Communications par satellite canadien Inc.; le directeur des Enquêtes et recherches, Bureau de la politique de concurrence; la fONOROLA Inc. (la fONOROLA); ICG Canada; la LanSer Telecom Inc.; la Northline Telecommunications Inc.; la Norouestel Inc.; la Nova Scotia Power Inc.; Hydro-Ontario; la Rogers Cable T.V. Limited (la RCTV); Sprint; le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), au nom de l'AGT Limited (l'AGT), la BC TEL, Bell Canada, The Island Telephone Company Limited, le Manitoba Telephone System, la Maritime Tel & Tel Limited, The New Brunswick Telephone Company Limited et la Newfoundland Telephone Company Limited; la Telezone Corporation; la TelRoute Communications Inc.; la TransAlta Utility Corporation; Vidéotron Télécom ltée (VTL); Unitel Communications Inc. (Unitel); et la Westel Telecommunications Ltd. (la Westel). L'AGT a présenté des observations en sus de celles que Stentor a déposées en son nom.

Le Conseil, dans le cas de Téléglobe, fait remarquer que l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 95-11 du 10 mars 1995 intitulé Examen du cadre de réglementation pour Téléglobe Canada comprend l'étude de l'abstention à l'égard de certains services fournis par Téléglobe. Dans celui de Télésat, le Conseil a déjà rendu des décisions d'abstention, en vertu de la plupart des articles mentionnés à l'article 34, à l'égard des services fournis par Télésat qu'il considère comme faisant l'objet d'une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des usagers (voir la décision Télécom CRTC 94-20 du 3 octobre 1994 intitulée Télésat Canada - Abstention à l'égard des services de compression vidéo numérique, la décision Télécom CRTC 94-23 du 16 novembre 1994 intitulée Télésat Canada - Abstention de réglementation pour la vente et la location de stations terriennes et l'ordonnance Télécom CRTC 95-892 du 10 août 1995). Les questions relatives à l'abstention et à l'exemption de l'application de la Loi pour les services mobiles et les fournisseurs de services mobiles, respectivement, ont été réglées dans la décision Télécom CRTC 94-15 du 12 août 1994 intitulée Réglementation des services sans fil (la décision 94-15). Le Conseil fait remarquer que les services de télécommunication sans fil mobiles fournis par les fournisseurs de services mobiles sont assujettis à la décision 94-15, tandis que tous les autres services qu'ils peuvent offrir sont assujettis à la présente décision.

B. Sommaire des conclusions

Tel qu'il en est question plus en détail ci-dessous, le Conseil estime qu'il convient de s'abstenir d'exercer certains pouvoirs et fonctions à l'égard de l'ensemble des services fournis par les entreprises canadiennes qui sont en voie d'accéder au marché suite à diverses décisions que le Conseil a rendues, en particulier la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12). Les entreprises en question sont notamment la fONOROLA, Rogers Network Services (une division de la RCTV), Sprint, Unitel, VTL et la Westel Network Services Ltd. La décision du Conseil de s'abstenir s'applique à tous les services offerts par ces entreprises, à l'exception de ce qui suit : (1) les services vocaux publics commutés locaux, (2) les services du téléphoniste, (3) les services qui font actuellement l'objet d'une instance du Conseil relativement à la fourniture de services hors programmation par des entreprises de distribution selon la définition qu'en donne la Loi sur la radiodiffusion et (4) le service de tonalité vidéo fourni par des entreprises canadiennes qui sont également des entreprises de télédistribution.

Relativement aux services en question, le Conseil juge qu'il convient de s'abstenir complètement d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 25 (concernant le dépôt et l'approbation de tarifs). En outre, le Conseil s'abstient d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 31, sauf que ses décisions relatives aux limitations de responsabilité continueront de s'appliquer aux dispositions des contrats ou ententes actuellement en vigueur, durant leur période d'application. Le Conseil continuera d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 24 et, à quelques exceptions près, en vertu des articles 27 et 29.

II CONCLUSIONS

A. Services et entreprises assujettis à l'abstention

Certaines parties à la présente instance ont mis en doute la compétence du Conseil pour ce qui est (1) de s'abstenir de réglementer les services de certaines entreprises tout en continuant à réglementer la fourniture des mêmes services par d'autres entreprises ou (2) de rendre une ordonnance d'abstention générale à l'égard de toutes les entreprises non dominantes. De l'avis du Conseil, l'article 34 l'autorise effectivement à s'abstenir à l'égard de services de certaines entreprises. Lorsqu'il existe dans les circonstances entre des entreprises une différence importante au point où les conditions d'abstention établies aux paragraphes 34(1) ou 34(2) ne seraient pas remplies dans le cas de certaines entreprises, il ne conviendrait pas que le Conseil agisse autrement. De fait, selon les circonstances, le fait d'agir autrement pourrait compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel. Le Conseil estime aussi que l'article 34 l'autorise à rendre une ordonnance concernant les services d'un groupe d'entreprises, lorsque les conditions d'abstention s'appliquent également aux services offerts par toutes les entreprises dans le groupe.

Quoique la question de l'abstention pour les entreprises dominantes n'ait pas été soulevée dans l'avis public 94-44, l'AGT et Stentor ont fait valoir que le Conseil devrait s'abstenir de réglementer les services de toutes les entreprises, ou qu'il devrait à tout le moins réserver le même traitement à toutes les entreprises. Comme alternative, l'AGT et Stentor ont soutenu que les compagnies de Stentor devraient jouir d'une plus grande latitude en matière de prix et que les dispositions de dépôt de tarifs ex parte devraient être élargies.

Le Conseil ne partage pas l'avis voulant que les circonstances actuelles justifient l'application du même traitement réglementaire à toutes les entreprises canadiennes qui fournissent des services semblables. Selon le Conseil, les entreprises canadiennes qui fournissent, ou qui ont l'habitude de fournir, le service téléphonique public commuté local en régime de monopole (ci-après appelées les compagnies de téléphone) se trouvent en position d'exercer un important pouvoir de marché. Pour ce qui est des compagnies de Stentor en particulier, Stentor n'a pas, de l'avis du Conseil, prouvé qu'un réexamen des conclusions du Conseil dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19) soit nécessaire ou convienne pour l'instant. Plus précisément, le Conseil juge que, pour les compagnies membres de Stentor, un degré d'abstention plus grand que celui qui est envisagé dans la décision 94-19 serait susceptible de compromettre indûment, à l'heure actuelle, le maintien d'un marché concurrentiel.

Dans ce contexte, le Conseil fait remarquer que les compagnies de téléphone, tel que signalé dans des décisions antérieures, contrôlent l'accès aux services locaux goulot et sont en position d'exercer ce contrôle d'une manière qui pourrait empêcher ou réduire l'accès au détriment des usagers, y compris les concurrents. Dans le cas des compagnies de Stentor, le Conseil fait remarquer que, dans la décision 94-19, il a déclaré qu'il serait prématuré de s'abstenir de réglementer la fourniture de l'interurbain de base, de l'interurbain à rabais, du service 800 et des services réseau concurrentiels (CN). Le Conseil a ajouté, entre autres choses, qu'il faudrait remplir un certain nombre de conditions cruciales avant qu'il puisse s'abstenir de réglementer ces services. (Tel que prévu dans la décision 94-19, le Conseil tient actuellement un certain nombre d'instances dans le cadre desquelles il examine des requêtes en abstention concernant des services particuliers que Stentor et les compagnies membres de Stentor lui ont présentées.) Comme l'ont souligné de nombreuses parties, la question de la latitude en matière de prix et des dépôts de tarifs ex parte pour les compagnies membres de Stentor a aussi été réglée dans la décision 94-19.

D'autres entreprises canadiennes sont en voie d'accéder au marché et de livrer concurrence aux compagnies de téléphone par suite de diverses décisions du Conseil, en particulier la décision 92-12. Ces entreprises sont notamment la fONOROLA, Rogers Network Services (une division de la RCTV), Sprint, Unitel, VTL et la Westel Network Services Ltd. Le Conseil ne trouve aucune preuve que les avantages dont ces entreprises peuvent jouir à l'heure actuelle, relativement soit à des affiliations actuelles, soit à la position dans le marché, sont suffisants pour leur permettre de soutenir des prix abusifs ou, à quelques exceptions près (dont il est question ci-dessous), de refuser l'accès à des installations goulot ou autrement d'exercer un pouvoir de marché. En particulier, le Conseil rejette l'argument de la Westel selon lequel Unitel peut exercer un pouvoir de marché dans certains marchés de lignes directes ou de données. Par conséquent, le Conseil juge qu'il convient de s'abstenir de réglementer l'ensemble des services fournis par les entreprises canadiennes autres que les compagnies de téléphone, Téléglobe et Télésat (ci-après appelées les entreprises concurrentes). Le degré de cette abstention est examiné en détail ci-dessous.

Tel qu'indiqué ci-dessus, par suite de diverses décisions que le Conseil a rendues, les entreprises concurrentes peuvent fournir des services téléphoniques vocaux publics commutés locaux et interurbains. En outre, le Conseil n'estime pas que les entreprises concurrentes soient en position d'exercer un pouvoir de marché. Toutefois, il est préoccupé par le fait qu'il existe encore d'importantes questions à régler concernant la concurrence dans la fourniture de services vocaux publics commutés locaux, y compris celles qui ont trait à l'accès (par exemple, les conditions d'interconnexion, la co-implantation et le dégroupement), à l'obligation d'offrir le service, à la qualité du service et à l'accès aux services d'urgence. Par conséquent, le Conseil estime qu'il est prématuré d'examiner l'abstention à l'égard des services vocaux publics commutés locaux, indépendamment de la position dans le marché de l'entreprise qui fournit les services. En outre, pour faire en sorte que les garanties appropriées pour les consommateurs soient en place, le Conseil estime qu'il y va de l'intérêt public de continuer à exercer ses pouvoirs et fonctions à l'égard des services du téléphoniste.

Le Conseil fait aussi remarquer que, dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 95-22 du 9 mai 1995 intitulée Fourniture de services hors programmation par des entreprises de distribution de radiodiffusion (l'avis public 95-22), tel que modifié par l'avis public Télécom CRTC 95-34 du 5 juillet 1995 intitulé Fourniture de services hors programmation par des entreprises de distribution de radiodiffusion - Modifications à la procédure (l'avis public 95-34), il est actuellement saisi de questions relatives à la réglementation, à titre d'entreprises canadiennes en vertu de la Loi, de compagnies qui sont des entreprises de distribution au sens où l'entend la Loi sur la radiodiffusion. Cela étant, les conclusions tirées dans la présente décision concernant l'abstention en vertu de l'article 34 de la Loi ne s'appliquent à aucun service faisant l'objet de l'instance amorcée par les avis publics 95-22 et 95-34.

De plus, le Conseil souligne que, dans le rapport intitulé Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information : Gestion des réalités de transition qu'il a présenté au gouvernement le 19 mai 1995, il a recommandé que les affiliées de compagnies de téléphone et d'entreprises de télédistribution ne soient pas admissibles à détenir des licences d'entreprises de programmation en vue d'exploiter des services de vidéo sur demande (VSD) avant que le Conseil ait approuvé des tarifs de tonalité vidéo permettant l'accès sans discrimination à leurs réseaux respectifs par tout autre fournisseur de VSD. Conformément à cette recommandation, la décision du Conseil de s'abstenir ne s'applique pas à la fourniture du service de tonalité vidéo par les entreprises canadiennes qui sont également exploitées à titre d'entreprises de télédistribution.

B. Pouvoirs et fonctions - Degré d'abstention

Pour ce qui est de l'article 25 (qui exige le dépôt et l'approbation de tarifs fixant les taux à imposer ou à percevoir), les parties sont généralement favorables à l'abstention à l'égard des services offerts par les entreprises canadiennes sans pouvoir de marché. Le Conseil juge qu'il existe une concurrence suffisante pour qu'il n'ait pas à continuer d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 25 à l'égard de la fourniture des services en question par les entreprises concurrentes.

Toutefois, dans le cas de l'article 24, le Conseil estime qu'il lui faut continuer à exercer ses pouvoirs et fonctions pour maintenir et imposer certaines conditions à l'offre et à la fourniture de services de télécommunication par les entreprises concurrentes. En outre, il pourrait juger nécessaire d'imposer d'autres conditions dans l'avenir.

Premièrement, les conditions qui régissent actuellement le traitement des renseignements confidentiels sur les abonnés continueront de s'appliquer. Deuxièmement, compte tenu des préoccupations exprimées au sujet de l'évitement des installations canadiennes, le Conseil estime qu'il convient de maintenir les restrictions actuelles à l'évitement des services et installations canadiens. Enfin, tel qu'il est exposé à la section D ci-dessous, le Conseil exige également l'inscription des entreprises concurrentes. Dorénavant, les conditions relatives à ce qui précède, le cas échéant, doivent être incluses dans tous les contrats ou autres accords conclus avec des abonnés.

Pour ce qui est de l'article 27, le Conseil estime qu'en règle générale, il existe une concurrence suffisante pour garantir que les tarifs soient justes et raisonnables et pour prévenir les cas de discrimination injuste ou de préférence indue dans la fourniture des services en question par les entreprises concurrentes. Par conséquent, sauf pour ce qui est prescrit ci-dessous, le Conseil n'exercera pas ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 27.

Tel que déclaré dans la décision 94-15, le Conseil estime que la liberté d'accès aux réseaux de télécommunications sert l'intérêt public. En particulier, le Conseil estime que l'accès aux installations des entreprises concurrentes accroîtra l'efficience et la compétitivité de l'industrie canadienne des télécommunications. Dans cette optique, le Conseil estime qu'il faut faire en sorte que les entreprises concurrentes n'établissent pas de discrimination injuste à l'égard des autres fournisseurs de services ou des abonnés ou n'accordent pas de préférence indue ou déraisonnable à l'égard de l'accès aux réseaux et à la vente et au partage de services. Par conséquent, le Conseil continuera à exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu des paragraphes 27(2) et (4) à l'égard des questions relatives à l'accès aux réseaux des entreprises concurrentes et à la revente et au partage de leurs services.

La Westel a soutenu que le Conseil devrait continuer à exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu du paragraphe 27(3) de la Loi. Le Conseil fait remarquer que ce paragraphe fait renvoi à des articles à l'égard desquels il continuera d'exercer ses pouvoirs et fonctions, ainsi qu'à l'article 34 lui-même et à l'article 40 qui ne fait pas partie des articles mentionnés à l'article 34. Par conséquent, le Conseil continuera d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu du paragraphe 27(3).

Quant à l'article 29 (approbation préalable des accords et ententes), le Conseil reconnaît la validité des préoccupations exprimées au sujet de l'accroissement de l'évitement des installations canadiennes, s'il s'abstenait d'exercer ses pouvoirs et fonctions, en vertu de cette disposition, à l'égard des services des entreprises canadiennes. C'est en partie à cause de ces préoccupations que le Conseil estime qu'il lui faut continuer à exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 24. Compte tenu des préoccupations relatives à l'évitement, le Conseil estime également qu'il lui faut continuer à exiger que les entreprises canadiennes lui présentent pour fins d'approbation les accords ou ententes avec les entreprises étrangères qui sont visés par l'article 29. Toutefois, le Conseil estime qu'il n'y a pas lieu que les entreprises concurrentes continuent de lui présenter tout autre accord ou entente visé par l'article 29. Le Conseil fait remarquer que les entreprises canadiennes non visées par l'abstention en vertu de la présente décision (par exemple, les compagnies de téléphone) restent tenues de lui présenter pour fins d'approbation ces accords ou ententes conclus avec des entreprises concurrentes.

Tel qu'il est exposé ci-dessus, le Conseil a jugé que l'abstention est justifiée à l'égard des entreprises concurrentes, et ces dernières sont relevées de l'obligation de déposer des tarifs. Par conséquent, le Conseil estime qu'il n'existe pas de raison suffisante pour que les entreprises concurrentes conservent les avantages de faire prescrire par le Conseil leurs limitations de responsabilité conformément à l'article 31. De plus, le Conseil juge, à l'égard de la fourniture des services en question par les entreprises concurrentes, qu'il existe une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des usagers et que l'abstention ne risque pas de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel. Par conséquent, le Conseil n'exercera pas ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 31. Toutefois, les décisions du Conseil concernant les limitations de responsabilité continuent de s'appliquer aux dispositions des contrats ou autres ententes en vigueur, au cours de leurs périodes d'application.

D. Inscription

Afin de faciliter la perception de frais de contribution et d'aider à faire en sorte que les modalités de la présente décision soient respectées, le Conseil estime qu'il convient que les exigences actuelles relatives à l'inscription continuent de s'appliquer aux entreprises concurrentes. En outre, lorsqu'elles s'inscrivent, les entreprises concurrentes doivent préciser les catégories de services qu'elles fournissent, y compris les services qui font l'objet d'une abstention conformément à la présente décision (par exemple, interurbain de base, interurbain à rabais, service 800, services CN, services locaux de base). De plus, la liste doit être tenue à jour, c.à-d. que les entreprises concurrentes doivent aviser le Conseil et les compagnies de téléphone en cause dès qu'elles commencent à fournir, ou cessent de fournir, toute catégorie de services.

E. Décision

Compte tenu de ce qui précède et conformément au paragraphe 34(1), le Conseil conclut comme question de fait que son abstention d'exercer ses pouvoirs et fonctions, tel qu'il est établi dans la présente décision, à l'égard de la fourniture par les entreprises concurrentes de services autres que (1) les services vocaux publics commutés locaux, (2) les services du téléphoniste, (3) le service de tonalité vidéo fourni par des entreprises canadiennes qui sont également des entreprises de télédistribution et (4) les services qui font l'objet de l'instance amorcée par les avis publics 95-22 et 95-34, serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication. Conformément au paragraphe 34(2), le Conseil conclut que le cadre de la fourniture des services en question par les entreprises concurrentes est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers ou le sera et qu'il convient donc de s'abstenir. De plus, pour ce qui est du paragraphe 34(3), le Conseil conclut qu'une telle abstention n'aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture des services en question. Conformément au paragraphe 34(4), les articles 25, 27, 29 et 31 ne s'appliquent pas à la fourniture des services en question par les entreprises concurrentes, dans la mesure où ils sont incompatibles avec les décisions particulières rendues dans la présente décision.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling