ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 94-20

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Décision Télécom

Ottawa, le 3 octobre 1994
Décision Télécom CRTC 94-20
TÉLÉSAT CANADA - ABSTENTION À L'ÉGARD DES SERVICES DE COMPRESSION VIDÉO NUMÉRIQUE
I HISTORIQUE
Le 5 octobre 1993, Télésat Canada (Télésat) a déposé une requête, conformément à l'article 14 de la Loi sur la réorganisation et l'aliénation de Télésat Canada (la Loi sur la réorganisation de Télésat), demandant une abstention du Conseil à l'égard de la fourniture de services de compression vidéo numérique (CVN). Spécifiquement, Télésat a demandé (1) la détarification du tarif de montage spécial 8380 applicable aux services de CVN et la capacité de fournir des services semblables à d'autres clients sans devoir déposer de tarifs ou obtenir au préalable l'approbation expresse du Conseil et (2) l'exemption de l'application de différents articles de la Loi sur les chemins de fer qui exigent que les taxes, taux ou frais soient justes et raisonnables et qui interdisent à une compagnie d'établir de la discrimination injuste ou d'accorder une préférence ou un avantage indu ou déraisonnable.
Le 25 octobre 1993, la Loi sur les télécommunications (la Loi) est entrée en vigueur. La Loi a révoqué, entre autres choses, l'article 14 de la Loi sur la réorganisation de Télésat et divers articles de la Loi sur les chemins de fer. Toutefois, elle renferme des dispositions semblables à celles dont Télésat veut être exemptée. En outre, l'article 34 de la Loi porte ce qui suit :
34.(1) Le Conseil peut s'abstenir d'exercer - en tout ou en partie et aux conditions qu'il
fixe - les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de services ou catégories de services fournis par les entreprises canadiennes dans les cas où il conclut, comme question de fait, que son abstention serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication.
(2) S'il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture par les entreprises canadiennes de services ou de catégories de services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers - ou le sera -, le Conseil doit s'abstenir, dans la mesure qu'il estime indiquée et aux conditions qu'il fixe ... à l'égard des services ou catégories de services en question.
(3) Le Conseil ne peut toutefois s'abstenir ... s'il conclut, comme question de fait, que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de ces services ou catégories de services.
Les articles dont il est question à l'article 34 peuvent se résumer comme suit :
(1) article 24 : L'offre et la fourniture des services de télécommunication par l'entreprise canadienne sont assujetties aux conditions fixées par le Conseil ou contenues dans une tarification approuvée par celui-ci;
(2) article 25 : Entre autres choses, l'entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunication en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui-ci fixant - notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux - les taux à imposer ou à percevoir;
(3) article 27 : Entre autres choses, tous les tarifs doivent être justes et raisonnables, et il est interdit à l'entreprise canadienne, en ce qui concerne soit la fourniture de services de télécommunication, soit l'imposition ou la perception des tarifs y afférents, d'établir une discrimination injuste, ou d'accorder une préférence indue ou déraisonnable;
(4) article 29 : Est subordonnée à leur approbation par le Conseil la prise d'effet des accords et ententes - oraux ou écrits - conclus entre une entreprise canadienne et une autre entreprise de télécommunication sur soit l'acheminement de télécommunications, soit la gestion ou l'exploitation de celles-ci, soit encore la répartition des tarifs et des autres recettes entre elles; et
(5) article 31 : La limitation de la responsabilité d'une entreprise canadienne en matière de services de télécommunication n'a d'effet que si elle est prévue par règlement du Conseil ou si celui-ci l'a approuvée.
Le 23 décembre 1993, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 93-69 (l'avis public 93-69) dans lequel il a déclaré qu'il jugeait approprié de traiter la requête de Télésat comme une demande d'abstention en vertu de l'article 34 de la Loi. Il a demandé qu'on lui formule des observations :
(1) sur la question de savoir si le Conseil devrait s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et fonctions à l'égard des services de CVN fournis par Télésat;
(2) le cas échéant, sur les pouvoirs et fonctions prévus à l'article 34 de la Loi que le Conseil devrait s'abstenir d'exercer; et
(3) pour chaque pouvoir ou fonction, sur la question de savoir si le Conseil devrait s'abstenir en tout ou en partie et aux conditions qu'il fixe.
II LA REQUÊTE DE TÉLÉSAT
Télésat a déclaré que sa requête est conforme au cadre de réglementation établi dans diverses instances tarifaires antérieures (c.-à-d., la décision Télécom CRTC 84-9 du 20 février 1984, la décision Télécom CRTC 90-28 du 18 décembre 1990 et la décision Télécom CRTC 92-17 du 28 septembre 1992) et remplit les critères d'évaluation de la compétitivité d'un marché dont il est question dans la décision Télécom CRTC 91-21 du 19 décembre 1991 intitulée Téléglobe Canada Inc. - Réglementation après la période transitoire. Dans l'analyse de marché qui accompagnait sa requête, Télésat a souligné, entre autres choses, qu'il existe une concurrence directe pour les services de CVN et que ses tarifs sont comparables à ceux d'autres fournisseurs de services.
Télésat a décrit la CVN comme une nouvelle technique qui convertit un signal vidéo sous forme numérique et le compresse de manière à nécessiter une plus petite largeur de bande. Elle a défini le marché de biens pertinent comme la transmission de signaux vidéo (et de signaux sonores afférents) d'un point de départ à une ou plusieurs destinations. Elle a déclaré que les usagers types du service seraient les radiodiffuseurs dotés d'infrastructure, les programmateurs de services spécialisés et de télévision payante, les radiodiffuseurs éducatifs régionaux et nationaux et les services spécialisés nouvellement autorisés. Télésat a fait remarquer qu'il existe plusieurs produits et techniques pouvant fournir le service et que les services de CVN ne sont que l'une de plusieurs options disponibles. De plus, elle a déclaré que, bien que le satellite soit le système le plus courant à être utilisé pour les applications de radiodiffusion à l'heure actuelle, la croissance des réseaux de fibre optique au Canada a gonflé le spectre de la concurrence dans le marché de la distribution de signaux de radiodiffusion.
Télésat a fait remarquer que ses services de CVN seraient fournis au moyen de lignes locales (par l'intermédiaire d'une entreprise terrestre, au besoin), d'équipement d'encodage et de compression, de liaisons ascendantes à l'un de ses téléports ou, encore, dans les locaux du client, et du segment spatial. Elle a ajouté que les marchés de l'encodage et de la compression ainsi que des liaisons ascendantes seraient concurrentiels. En particulier, Télésat a déclaré qu'elle est au courant de plusieurs nouvelles initiatives concurrentes qui devraient réduire sa part du commerce actuel des liaisons ascendantes, surtout au fur et à mesure que le nombre de signaux augmentera.
Télésat estime qu'il y aura plusieurs fournisseurs de services de CVN au Canada d'ici cinq ans par suite, entre autres choses, de l'évolution dans la fourniture de services numériques et de l'augmentation prévue du nombre de canaux disponibles. Elle a déclaré qu'elle continue de subir des pressions afin de maintenir ses prix bas, sinon elle s'exposerait à perdre des affaires. De l'avis de Télésat, cela prouve qu'elle ne possède pas de pouvoir du marché dans le marché de la transmission de signaux vidéo, pas plus qu'elle ne pourrait en exercer un.
Télésat a déclaré qu'elle soumissionnerait pour la partie segment spatial au même titre que tout autre concurrent. Pour ce qui est de la question de l'interfinancement, Télésat a fait valoir que l'approbation de son guide du prix de revient de la Phase III par le Conseil établit un cadre qui empêche l'interfinancement de services concurrentiels par le segment spatial monopolistique; ainsi, le coût des services de CVN n'entrerait pas dans la base tarifaire monopolistique.
La CFCF Inc. a déposé des observations sur la requête de Télésat le 12 novembre 1993; la Société Radio-Canada, l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC), Les Communications par satellite canadien Inc. (la Cancom), l'Association canadienne des utilisateurs de satellites, la Rogers Cable T.V. Limited (la RCTV) et Unitel Communications Inc. ont déposé des observations le 20 janvier 1994. Télésat a déposé une réplique le 11 février 1994.
III CONCLUSIONS
Tel que Télésat et d'autres parties l'ont fait remarquer, la fourniture de services de CVN par Télésat exige un groupement de diverses composantes sous-jacentes. Plusieurs parties à l'instance ont soutenu que, bien que Télésat ait fourni une analyse de marché des "services de CVN" dans leur ensemble, cette analyse n'a pas tenu compte du fait que ces services se composent effectivement d'un certain nombre de services distincts fonctionnant dans des conditions de marché différentes. Les parties ont généralement convenu que les services d'encodage et de liaison ascendante sont sensiblement concurrentiels, mais elles sont préoccupées par le fait que Télésat puisse obtenir un avantage injuste sur le plan de la concurrence à cause de son statut de fournisseur monopolistique des services du segment spatial. Par conséquent, elles ont fait valoir que chaque composante de service devrait être analysée séparément et que le groupement de services monopolistiques et concurrentiels ne devrait pas être permis.
D'après le dossier de l'instance, le Conseil est persuadé qu'il serait approprié de s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu de plusieurs des articles visés par l'article 34 à l'égard de la fourniture de services de CVN par Télésat. En règle générale, le Conseil est convaincu que toutes les composantes de service sous-jacentes à la fourniture du service groupé, à l'exception du segment spatial, sont assujetties à la concurrence et sont accessibles sur ce plan à tout fournisseur désireux d'accéder au marché dans le but de fournir des services de CVN; de plus, le Conseil est convaincu que les composantes monopolistiques utilisées par Télésat dans la fourniture de services de CVN continueront d'être accessibles aux concurrents sur une base équitable et que Télésat ne pourra tirer d'avantage injuste sur le plan de la concurrence du groupement des composantes monopolistiques avec les composantes concurrentielles. Ainsi, le Conseil est convaincu que le marché est suffisamment concurrentiel et continuera de l'être et que les obstacles à l'entrée sont suffisamment faibles pour que l'on puisse s'en remettre dans une large mesure aux forces du marché pour discipliner la fourniture de ces services par Télésat. Les conclusions particulières du Conseil sont exposées ci-dessous.
Le Conseil est convaincu que, dans le cas de l'encodage et de la compression, la concurrence est suffisante pour qu'il puisse s'abstenir sans inquiétude que Télésat puisse tirer un avantage indu de l'inclusion de ces composantes dans un service groupé. Le Conseil fait remarquer que la Cancom, l'ACTC et la RCTV sont généralement d'accord que le marché des services d'encodage de CVN est concurrentiel et qu'elles ne s'opposent pas à la demande d'abstention de Télésat; la Cancom ne s'oppose pas à l'abstention à l'égard tant de l'encodage que de la compression.
Pour ce qui est des installations terrestres, les parties s'inquiètent de ce que Télésat puisse obtenir un avantage injuste sur le plan de la concurrence à cause du fait que les compagnies membres de Stentor ont le monopole de la fourniture de lignes locales et contrôlent Télésat par l'entremise de l'Alouette Telecommunications Inc. Le Conseil fait remarquer que les installations terrestres que les compagnies membres de Stentor fournissent sont assujetties à la réglementation et ne peuvent être offertes à Télésat qu'aux taux tarifés. De plus, les concurrents peuvent obtenir les mêmes services et installations ou d'autres semblables, soit des compagnies membres de Stentor, soit d'autres fournisseurs, à des conditions semblables. Par conséquent, le Conseil est convaincu que Télésat ne se trouve pas dans une position pour obtenir un avantage injuste dans la fourniture de services de CVN par l'inclusion de ces composantes dans un service groupé.
Sur un plan plus particulier, les parties ont soutenu que le Conseil ne devrait pas s'abstenir en vertu de l'article 29, étant donné que Télésat propose d'inclure des installations de transmission terrestres dans les services en cause et que ces installations terrestres lui seraient fournies par d'autres entreprises conformément à des ententes.
Le Conseil fait remarquer que la requête de Télésat porte uniquement sur la fourniture de services de CVN. La majorité des ententes relatives aux questions visées par l'article 29 sont de nature générale et ne seraient ordinairement pas limitées, par exemple, à l'échange d'un type particulier de télécommunications ou à la gestion ou au fonctionnement d'installations sous-jacentes à un seul service. Toutefois, si Télésat concluait une entente ou un arrangement concernant exclusivement la fourniture par elle de services de CVN, le Conseil n'estime pas nécessaire qu'elle obtienne son approbation avant de donner effet à cette entente ou à cet arrangement.
Dans le cas des services de liaison ascendante, l'ACTC et la RCTV ont fait valoir que, si le marché de ces services est suffisamment concurrentiel, Télésat devrait présenter une requête visant la déréglementation de tous ces services. Le Conseil fait remarquer qu'il est actuellement saisi de cette question dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 94-6 du 8 mars 1994 intitulé Télésat Canada - Abstention de réglementation pour la vente d'équipements de stations terriennes. Toutefois, de l'avis du Conseil, la présente requête de Télésat soulève une question plus restreinte, soit la pertinence de l'état du marché des services de liaison ascendante pour toute décision que le Conseil pourrait prendre de s'abstenir ou non de réglementer les services de CVN. Le Conseil estime qu'il n'est pas nécessaire qu'il se prononce sur la question plus générale avant de rendre une décision sur la requête en abstention de Télésat.
La RCTV, tout en étant d'avis qu'il existe de la concurrence dans la fourniture des services de liaison ascendante, s'est déclarée préoccupée de ce que Télésat puisse obtenir un pouvoir commercial du fait qu'elle exploite de gros téléports dont elle tire des économies d'échelle et d'autres avantages. La Cancom a fait valoir que les liaisons ascendantes communiquant avec des satellites non canadiens devraient être expressément exclus d'une ordonnance d'abstention, étant donné qu'elles sont fournies par Télésat sur une base de monopole.
En règle générale, le Conseil est persuadé que, sous réserve de la condition établie ci-dessous, le marché des services de liaison ascendante est concurrentiel. De plus, il fait remarquer que les coûts liés à l'exploitation des téléports ne sont pas recouvrés dans les tarifs applicables au segment spatial monopolistique. Ainsi, de l'avis du Conseil, tout avantage que Télésat pourrait retirer de son exploitation de téléports n'équivaut pas à un avantage injuste; de plus, les concurrents ont le loisir de construire des téléports concurrents pour obtenir des économies d'échelle semblables.
Quant à l'argument de la Cancom, le Conseil fait remarquer qu'Industrie Canada permet aux personnes autres que Télésat d'exploiter des liaisons ascendantes avec des satellites américains aux fins de cueillette d'information par satellite, de systèmes VSAT et de services mobiles, mais pas pour des services par satellite fixe transfrontaliers entre le Canada et les É.-U. Ainsi, le Conseil estime qu'il convient de limiter sa décision de s'abstenir à la fourniture de services de CVN utilisant des installations du segment spatial canadiennes, lorsque le signal est en provenance et à destination du Canada. De plus, le Conseil ne s'abstiendra pas d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 24, de manière à être en mesure d'imposer des conditions générales à la fourniture de services de CVN par Télésat, si la chose se révélait appropriée.
Pour ce qui est du segment spatial, les parties ont soutenu que Télésat pourrait retirer un avantage injuste de la fourniture de services de CVN du fait qu'elle contrôle sur une base monopolistique l'installation goulot, c.-à-d., la voie radiofréquence, et qu'il y a possibilité que ce service par satellite monopolistique interfinance les services concurrentiels liés à la fourniture des services de CVN. Les parties ont soutenu que, si le Conseil devait accéder à la requête en abstention de Télésat, il ne devrait pas autoriser le groupement des services par satellite monopolistiques et des services concurrentiels.
Le Conseil reconnaît que Télésat pourrait jouir d'une latitude accrue et être en mesure d'établir le prix de ses services de CVN à un niveau plus compétitif en fournissant un service groupé. Toutefois, tel qu'indiqué ci-dessus, cela ne sous-entend pas nécessairement que le groupement du service confère un avantage injuste à Télésat sur le plan de la concurrence. De l'avis du Conseil, la question n'est pas de savoir si les services concurrentiels et monopolistiques sont groupés, mais plutôt si les services et installations essentiels ou goulot sous-jacents au service groupé sont accessibles aux concurrents sur une base non discriminatoire.
Dans cette optique, le Conseil est préoccupé de ce que Télésat puisse, à titre de seul fournisseur de la voie radiofréquence, établir de la discrimination injuste à l'égard des concurrents (ou se conférer un avantage indu) pour ce qui est de l'utilisation de renseignements relatifs aux commandes, à la sélection de l'espace de transpondeur ou aux exigences techniques d'interface avec la voie radiofréquence. Par conséquent, le Conseil ne s'abstiendra pour ce qui est des paragraphes 27(2) et (4) de la Loi.
Quant aux autres préoccupations que les parties ont exprimées, le Conseil fait remarquer que, selon la proposition de Télésat, ses services de CVN seraient, aux fins de la réglementation des services sur voie radiofréquence, traités de la même manière que tous les services groupés de Télésat. Ainsi, les revenus provenant des services sur voie radiofréquence utilisés pour fournir les services de CVN seront imputés à la catégorie Segment spatial de la Phase III, en fonction des taux tarifés. Pour établir les revenus imputés, la demande prévue pour les services de CVN sera convertie en demande pour les voies radiofréquences sous-jacentes. Conformément au traitement des autres services groupés de Télésat, les bénéfices ou les pertes liés à la fourniture des services de CVN reviendront directement aux actionnaires, étant donné que les revenus et les coûts seront attribués à la catégorie Autres (c.-à-d-., concurrentiels). Le Conseil est convaincu qu'en vertu de cette démarche, Télésat n'obtiendra pas d'avantage injuste sur le plan de la concurrence.
De plus, le Conseil estime que les préoccupations que les intervenants ont exprimées au sujet de la possibilité d'interfinancement des services de CVN par la partie Segment spatial des activités de Télésat sont exagérées, compte tenu du fait que le guide du prix de revient de la Phase III de Télésat, qui prescrit les méthodes appropriées d'établissement du prix de revient du segment spatial, a maintenant été approuvé par le Conseil. Tel que Télésat l'a fait remarquer, son guide du prix de revient de la Phase III a fait l'objet d'un examen public étendu et rigoureux. Le Conseil est convaincu que le guide de la Phase III a mis en place un mécanisme de réglementation qui empêchera l'interfinancement de services concurrentiels par les services du segment spatial monopolistiques.
Compte tenu de ce qui précède et conformément au paragraphe 34(1) de la Loi, le Conseil juge, comme question de fait, que son abstention d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 25, 29 et 31 et les paragraphes 27(1), (5) et (6) à l'égard de la fourniture de services de CVN par Télésat serait compatible avec la mise en oeuvre des objectifs de la politique canadienne de télécommunications. Conformément au paragraphe 34(2), le Conseil juge que le cadre de la fourniture de services de CVN est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers, de sorte qu'il convient qu'il s'abstienne; de plus, pour ce qui est du paragraphe 34(3), le Conseil juge que cette abstention n'aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de ces services. Conformément au paragraphe 34(4), les articles 25, 29 et 31 et les paragraphes 27(1), (5) et (6) ne s'appliquent pas à la fourniture de services de CVN par Télésat à compter de la date de la présente décision et dans la mesure où ils sont incompatibles avec les décisions particulières qu'il a rendues dans la présente décision.
Le Secrétaire général
Allan J. Darling

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