ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 94-23

Décision Télécom

Ottawa, le 16 novembre 1994

Décision Télécom CRTC 94-23

TÉLÉSAT CANADA - ABSTENTION DE RÉGLEMENTATION POUR LA VENTE ET LA LOCATION DE STATIONS TERRIENNES

I HISTORIQUE

Le 31 août 1993, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 93-57 intitulé Abstention - Vente d'équipements terminaux par des entreprises canadiennes (l'avis public 93-57), dans lequel il a sollicité des observations sur son projet de s'abstenir, conformément à l'article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), d'exercer les divers pouvoirs et fonctions se rattachant à la vente d'équipements terminaux nouveaux et en place par les entreprises canadiennes.

Les 5 et 20 octobre 1993, Télésat Canada (Télésat) a déposé des observations en réponse à l'avis public 93-57, dans lesquelles elle a fait valoir que les équipements de stations terriennes offerts en vente au public tombent dans la catégorie des équipements terminaux et devraient être inclus dans l'instance. Télésat a fait remarquer, entre autres choses, que la décision du gouvernement fédéral de libéraliser la propriété de stations terriennes, en 1986, a ouvert le marché à une concurrence accrue en permettant aux vendeurs de stations terriennes d'exercer leurs activités sans être réglementés. De plus, Télésat a déclaré qu'elle n'occupe pas une position dominante dans le marché de la vente d'équipements de stations terriennes, faisant remarquer qu'en 1992, elle possédait moins de 25 % du nombre total de stations terriennes autorisées au Canada.

Le 26 janvier 1994, le Conseil a publié l'avis public CRTC Télécom 94-6 intitulé Télésat Canada - Abstention de réglementation pour la vente d'équipements de stations terriennes, dans lequel il a amorcé une instance distincte en vue d'examiner la question de l'abstention de réglementation pour la vente d'équipements de stations terriennes par Télésat. Dans l'avis public Télécom CRTC 94-12 du 8 mars 1994 intitulé Télésat Canada - Abstention de réglementation pour la vente et la location d'équipements de stations terriennes (l'avis public 94-12), le Conseil a élargi la portée de l'instance de manière à y inclure l'examen de l'abstention pour la location de tels équipements.

Les parties pertinentes de l'article 34 de la Loi portent que :

34.(1) Le Conseil peut s'abstenir d'exercer en tout ou en partie et aux conditions qu'il fixe les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de services ou catégories de services fournis par les entreprises canadiennes dans les cas où il conclut, comme question de fait, que son abstention serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication.

(2) S'il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture par les entreprises canadiennes de services ou de catégories de services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers ou le sera, le Conseil doit s'abstenir, dans le mesure qu'il estime indiquée et aux conditions qu'il fixe, d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard des services ou catégories de services en question.

(3) Le Conseil ne peut toutefois s'abstenir... s'il conclut, comme question de fait, que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de ces services ou catégories de services.

Les articles dont il est question à l'article 34 peuvent se résumer comme suit :

(1) article 24 : L'offre et la fourniture des services de télécommunication par l'entreprise canadienne sont assujetties aux conditions fixées par le Conseil ou contenues dans une tarification approuvée par celui-ci;

(2) article 25 : Entre autres choses, l'entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunication en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui-ci fixant notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux les taux à imposer ou à percevoir;

(3) article 27 : Entre autres choses, tous les tarifs doivent être justes et raisonnables, et il est interdit à l'entreprise canadienne, en ce qui concerne soit la fourniture de services de télécommunication, soit l'imposition ou la perception des tarifs y afférents, d'établir une discrimination injuste, ou d'accorder une préférence indue ou déraisonnable;

(4) article 29 : Est subordonnée à leur approbation par le Conseil la prise d'effet des accords et ententes oraux ou écrits conclus entre une entreprise canadienne et une autre entreprise de télécommunication sur soit l'acheminement de télécommunications, soit la gestion ou l'exploitation de celles-ci, soit encore la répartition des tarifs et des autres recettes entre elles; et

(5) article 31 : La limitation de la responsabilité d'une entreprise canadienne en matière de services de télécommunication n'a d'effet que si elle est prévue par règlement du Conseil ou si celui-ci l'a approuvée.

Dans l'avis public 94-12, le Conseil a sollicité des observations sur les questions suivantes : (1) s'il devrait s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et fonctions à l'égard de la vente et de la location d'équipements de stations terriennes par Télésat, (2) dans l'affirmative, quels pouvoirs et fonctions en vertu de l'article 34 le Conseil devrait s'abstenir d'exercer et (3) pour chaque pouvoir ou fonction, si le Conseil devrait s'abstenir en tout ou en partie et à quelles conditions, le cas échéant.

De plus, le Conseil a fait remarquer que, dans la décision Télécom CRTC 86-6 du 24 mars 1986 intitulée Télésat Canada - Changements à la réglementation des services de stations terriennes (la décision 86-6), il a approuvé (en vertu de la Loi sur les chemins de fer) une requête de Télésat qui aurait permis à la compagnie d'exiger des taxes, sans qu'il y ait de dépôts de tarifs, pour ses services commerciaux de stations terriennes, sous réserve de la mise en oeuvre de certaines garanties visant à convaincre le Conseil que les services spatiaux monopolistiques n'interfinancent pas les services de stations terriennes. La démarche du Conseil à l'égard de l'abstention a été rejetée par la Cour d'appel fédérale dans la cause Syndicat des travailleurs en télécommunications c. le CRTC et les Télécommunications CNCP [1989] 2 C.F. 280.

II REQUÊTE DE TÉLÉSAT

Télésat a demandé au Conseil qu'il accède à l'abstention de réglementation pour la vente et la location des équipements de stations terriennes se rattachant à l'utilisation du segment spatial canadien pour les services par satellite canadiens et transfrontaliers. Elle a fait valoir que cette requête est parfaitement conforme aux critères établis dans l'article 34 de la Loi et que, dans l'ensemble, elle sert l'intérêt public. À l'appui de sa position, Télésat a fait valoir les points suivants :

(1) le marché des stations terriennes est concurrentiel depuis un certain temps et il le demeurera;

(2) les garanties réglementaires actuelles concernant les services sur voies radiofréquences font en sorte que ces services du segment spatial ne peuvent interfinancer la vente ou la location des équipements de stations terriennes ou de tout autre service du segment non spatial; et

(3) un nombre suffisant de garanties réglementaires sont en place et le demeureraient à la suite de l'abstention afin de s'assurer que Télésat n'utilise pas sa situation de fournisseur de services du segment spatial monopolistique pour se conférer un avantage en limitant ou en réduisant la concurrence dans l'avenir.

III POSITIONS DES PARTIES

L'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE), l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC), Les Communications par satellite canadien Inc. (la Cancom), L'Association canadienne des utilisateurs de satellites, l'Edward D. Jones & Company (Jones & Company), la Rogers Cable T.V. Ltd. (la RCTV) et Unitel Communications Inc. ont présenté des observations au Conseil.

Dans l'ensemble, les intervenantes ont appuyé la requête de Télésat en tout ou en partie, bien qu'aucune n'ait été en faveur de l'abstention inconditionnelle. L'ACTC s'est opposée à l'abstention de réglementation pour la location des équipements de stations terriennes, soutenant (entre autres choses) qu'il y a des secteurs du marché des services de stations terriennes où Télésat pourrait être un fournisseur dominant. L'ACTC a également estimé que la preuve de Télésat ne permet pas au Conseil de conclure qu'il existe suffisamment de concurrence pour protéger les intérêts des usagers ou que l'abstention ferait progresser la politique canadienne de télécommunications. L'ACTE s'est opposée à l'abstention de réglementation pour la vente d'équipements de stations terriennes, soutenant, entre autres choses, que Télésat pourrait interfinancer le coût des équipements de stations terriennes au moyen des revenus provenant du segment spatial monopolistique. Jones & Company s'est opposée à l'abstention à l'égard de la vente ou de la location de stations terriennes devant être utilisées pour les services transfrontaliers Canada-États-Unis.

Bien que la Cancom se soit déclarée en faveur de favoriser davantage les forces du marché, elle a soulevé deux préoccupations : (1) que l'interfinancement des équipements de stations terriennes de Télésat par des revenus monopolistiques puisse être possible; et (2) que Télésat puisse exercer un pouvoir de marché dans certains secteurs.

En ce qui a trait à la première préoccupation, la Cancom a fait valoir que, bien que le Conseil ait approuvé le guide de la Phase III de Télésat, il ne devrait pas se fier sans réserve à l'établissement du prix de revient de la Phase III comme unique moyen de s'assurer qu'il ne se produit aucun interfinancement. Plus particulièrement, la Cancom a fait remarquer qu'en vertu du guide, les dépenses d'expansion commerciale attribuées à la vente d'équipements terminaux sont établies à 5 % du coût des ventes d'équipements. La Cancom a fait valoir qu'étant donné que beaucoup des dépenses d'expansion commerciale de Télésat sont réparties entre les catégories Segment spatial et Segment non spatial aux fins de l'établissement du prix de revient, il est possible que les abonnés de services monopolistiques de Télésat aient à assumer plus que leur part proportionnelle de toute augmentation des dépenses générales d'expansion commerciale de Télésat, c.-à-d., dans la mesure où les dépenses d'expansion commerciale réellement imputables aux ventes d'équipements dépassent la limite de 5 %.

En ce qui a trait au deuxième motif de préoccupation, la Cancom a fait valoir que Télésat a fourni peu de renseignements concernant le degré de concurrence dans le marché des stations terriennes et n'a pas cerné les différents types de stations terriennes. Selon la Cancom, les installations et services de stations terriennes de Télésat ne sont pas tous assujettis à la concurrence, en conséquence de la politique du gouvernement et de la conjoncture du marché. Plus particulièrement, la Cancom a fait valoir qu'en vertu des règlements actuels du gouvernement, les exploitants de liaisons ascendantes communiquant avec les satellites de Télésat doivent conclure des arrangements d'accès avec celle-ci et que, par conséquent, Télésat pourrait être en mesure de restreindre la concurrence dans le marché des stations terriennes. En ce qui concerne le marché des liaisons ascendantes ou des installations telles que les téléports de Télésat, la Cancom n'a pas convenu que le marché est suffisamment concurrentiel pour justifier l'abstention.

La Cancom a également émis l'opinion que Télésat pourrait utiliser sa situation de monopole en ce qui a trait au segment spatial pour se conférer un avantage dans le marché des stations terriennes en liant ou en groupant les équipements et services réglementés et non réglementés.

Afin d'apaiser les préoccupations soulevées dans son mémoire, la Cancom a proposé que toute ordonnance d'abstention relative à la vente ou à la location de stations terriennes se limite aux articles 25 et 31, ainsi qu'aux paragraphes 27(1) et (5) de la Loi et soit assujettie aux conditions suivantes : (1) l'abstention ne devrait pas s'appliquer à la vente ou à la location de stations terriennes importantes telles que les liaisons ascendantes et les téléports; (2) l'établissement d'un lien entre la vente ou la location d'équipements de stations terriennes et tout service vendu ou fourni par Télésat ou ses affiliées sur une base réglementée devrait être interdit; (3) des prix minimums devraient être établis; et (4) l'utilisation des ressources dont les coûts sont attribués à la catégorie Segment spatial aux fins de l'établissement du prix de revient devrait être restreinte.

La RCTV a également soulevé des préoccupations relatives à la possibilité d'interfinancement des services concurrentiels de Télésat au moyen des revenus provenant du segment spatial monopolistique. Elle a mis en doute la pertinence de la méthode d'établissement du prix de revient de la Phase III comme protection exclusive contre un tel comportement. De plus, la RCTV a soulevé des préoccupations relatives à l'affiliation de Télésat avec les compagnies membres de Stentor. Plus particulièrement, elle a proposé que Télésat soit tenue de déposer des tarifs si elle vend (ou loue) des stations terriennes à ses actionnaires membres de Stentor.

IV CONCLUSIONS

Après examen du dossier de l'instance, le Conseil juge approprié de s'abstenir, conformément à l'article 34, d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 25, 29 et 31, ainsi que les paragraphes 27(1), (2), (4), (5) et (6) de la Loi à l'égard de la vente et de la location par Télésat de stations terriennes devant être utilisées de concert avec le segment spatial canadien. Le Conseil n'appliquera pas son pouvoir d'abstention en ce qui a trait à l'article 24, étant donné qu'il pourrait vouloir ultérieurement imposer des conditions générales relatives à l'offre et à la fourniture de services de stations terriennes par Télésat. En outre, selon le Conseil, le fait de continuer à appliquer l'article 24 ne diminuera en rien l'applicabilité de la Loi sur la concurrence à la vente et à la location de stations terriennes par Télésat. Les conclusions particulières du Conseil sur les questions soulevées au cours de l'instance sont exposées ci-après.

En ce qui a trait aux préoccupations de certaines intervenantes quant à la possibilité d'interfinancement par le segment spatial monopolistique de Télésat, le Conseil note que le guide de la Phase III de cette entreprise a été approuvé à la suite d'un long processus au cours duquel il a fait l'objet d'un examen rigoureux. Tel que déclaré dans la décision Télécom CRTC 94-20 du 3 octobre 1994 intitulée Télésat Canada - Abstention à l'égard des services de compression vidéo numérique (la décision 94-20), le Conseil est convaincu que le guide de la Phase III a mis en place un mécanisme de réglementation qui empêchera la possibilité d'interfinancement de services concurrentiels par les services du segment spatial monopolistique.

Certaines intervenantes se sont préoccupées du fait que Télésat puisse avoir la capacité d'exercer un pouvoir de marché dans certains secteurs pour la vente et la location de stations terriennes. Dans ce contexte, le Conseil note l'argument de Télésat selon lequel elle ne fabrique pas d'équipements de stations terriennes, ni ne possède de compagnie qui en fabrique. Comme l'a fait remarquer Télésat, plusieurs fabricants de systèmes et de composantes de station terrienne offrent leurs produits dans un milieu ouvert et concurrentiel à tous les éventuels clients, y compris Télésat, et cette dernière a des contrats standards de fournisseurs qui lui assurent des réductions sur volume conformément aux pratiques commerciales habituelles. Le Conseil convient avec Télésat que les concurrents peuvent passer des contrats semblables avec les fournisseurs et que c'est effectivement ce qu'ils font.

De plus, selon le Conseil, l'existence des téléports de Télésat ne confère pas à celle-ci un avantage indu sur le plan de la concurrence. Tel qu'il est indiqué dans la décision 94-20, les concurrents ont le loisir de construire des téléports concurrents pour obtenir des économies d'échelle semblables. En outre, les coûts liés aux téléports de Télésat ne sont pas recouvrés dans les tarifs applicables au segment spatial monopolistique.

En ce qui concerne le mémoire de Jones & Company, le Conseil note qu'Industrie Canada n'autorise personne d'autre que Télésat à exploiter des liaisons ascendantes avec des satellites américains pour des services par satellite fixe transfrontaliers. Cependant, Télésat a déclaré dans sa requête qu'elle ne recherche pas l'abstention pour la vente ou la location de stations terriennes servant à fournir des services transfrontaliers avec des satellites américains, et la décision du Conseil relative à l'abstention ne concerne que la vente ou la location de stations terriennes utilisées de concert avec le segment spatial canadien.

Quant à la compétitivité du marché en général, le Conseil note que, même en 1986, il estimait que les dispositions (alors) récemment libéralisées en matière de propriété de stations terriennes donneraient lieu à une concurrence réelle. Par conséquent, dans la décision 86-6, le Conseil était disposé à permettre à Télésat d'exiger des taxes pour ses services de stations terriennes, sans qu'il y ait de dépôts de tarifs, sous réserve de la mise en oeuvre de garanties visant à empêcher l'interfinancement par les services monopolistiques de Télésat. Depuis 1986, le ministère des Communications (aujourd'hui Industrie Canada) a libéralisé les critères d'attribution de licences d'exploitation de stations terriennes qui fournissent des services multipoints transfrontaliers de ligne directe et un certain nombre de nouvelles entreprises ont fait leur entrée dans le marché des services de stations terriennes. Dans l'ensemble, le Conseil est convaincu que le marché est concurrentiel. De plus, tel que mentionné ci-dessus, le guide de la Phase III de Télésat offre un moyen d'empêcher la possibilité d'interfinancement des services de stations terriennes par les services du segment spatial monopolistique.

Certaines intervenantes ont exprimé des préoccupations quant aux avantages que Télésat pourrait retirer de son monopole sur la fourniture de services sur voies radiofréquences. De plus, la Cancom est d'avis que Télésat pourrait jouir d'un avantage dans le marché des stations terriennes en liant ou en groupant les équipements et services réglementés et non réglementés. Un certain nombre d'intervenantes ont proposé que le Conseil continue d'appliquer les paragraphes 27(2) et (4) s'il est préoccupé par le fait qu'en cas d'abstention inconditionnelle, Télésat pourrait se servir de sa position de seul fournisseur de services sur voies radiofréquences de façon discriminatoire.

En ce qui a trait au groupement de services, le Conseil estime que la question fondamentale de la présente instance, tout comme celle de l'instance qui a abouti à la décision 94-20, n'est pas de savoir si les services concurrentiels et monopolistiques sont groupés, mais plutôt si les installations et services essentiels ou goulot sous-jacents au service groupé sont accessibles sur une base non discriminatoire. Tel que mentionné dans la décision 94-20, Télésat devra continuer à offrir ses services de segment spatial à des taux tarifés. Toute tentative de sa part visant à restreindre indûment la disponibilité et l'utilisation de ses installations du segment spatial serait probablement considérée comme contrevenant à la Loi.

En ce qui concerne l'obligation pour la titulaire d'une station terrienne de conclure une entente d'accès avec Télésat, le Conseil prend note de l'argument de Télésat selon lequel une entente d'accès constitue exclusivement une entente technique et les exigences techniques visant à obtenir un arrangement d'accès sont du domaine public. En outre, si Télésat tentait de se livrer à des pratiques discriminatoires en exigeant de telles ententes, il serait possible d'y remédier en appliquant la Loi sur la concurrence.

En ce qui a trait à l'article 29, certaines intervenantes ont soutenu qu'en raison de l'affiliation de Télésat à un certain nombre de compagnies membres de Stentor, l'exigence relative à l'approbation préalable des accords de fait entre les entreprises de télécommunications devrait continuer de s'appliquer. Le Conseil n'estime pas nécessaire que Télésat obtienne son approbation avant d'appliquer des ententes ou des arrangements concernant uniquement l'utilisation ou la fourniture de stations terriennes. Cependant, il fait remarquer qu'en général, les ententes ou les accords relatifs à l'utilisation des équipements de stations terriennes se rattachent aussi à des questions concernant l'utilisation du segment spatial et que, par conséquent, ils devront recevoir son approbation.

Compte tenu de ce qui précède et conformément au paragraphe 34(1) de la Loi, le Conseil juge, comme question de fait, que son abstention d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 25, 29 et 31 et les paragraphes 27(1), (2), (4), (5) et (6) à l'égard de la vente et de la location de stations terriennes par Télésat aux fins d'utilisation de concert avec le segment spatial canadien serait compatible avec les objectifs de la politique canadienne de télécommunications. Conformément au paragraphe 34(2), le Conseil juge que la vente et la location de stations terriennes sont suffisamment concurrentielles pour protéger les intérêts des usagers, de sorte qu'il convient qu'il s'abstienne. De plus, en ce qui concerne le paragraphe 34(3), le Conseil juge que cette abstention n'aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la vente ou la location de stations terriennes. Conformément au paragraphe 34(4), les articles 25, 29 et 31 et les paragraphes 27(1), (2), (4), (5) et (6) ne s'appliquent pas à la vente ou à la location par Télésat de stations terriennes pour fins d'utilisation de concert avec le segment spatial canadien, à compter de la date de la présente décision et dans une mesure conforme aux conclusions particulières du Conseil à cet égard.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling