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Ottawa, le 27 juin 1985
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Décision Télécom CRTC 85-11
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TÉLÉSAT CANADA - TAUX DÉFINITIFS DU SERVICE DE COMMUNICATION PAR SATELLITE DE 6/4 GHz ET ÉVALUATION DES IMMOBILISATIONS AUX FINS D'ÉTUDES D'ÉVALUATION ÉCONOMIQUE
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Documents connexes: décision Télécom CRTC 84-9; avis publics Télécom CRTC 1984-39, 1985-19 et 1985-20; et ordonnances Télécom CRTC 84-494, 84-548, 85-217 et 85-218.
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I HISTORIQUE
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Dans la décision Télécom CRTC 84-9 du 20 février 1984, intitulée Télésat Canada - Taux définitifs du service de communication par satellite de 14/12 GHz et examen général des besoins en matière de revenu (la décision 84-9), le Conseil établissait un cadre de réglementation aux fins de la tarification de tous les services fournis par Télésat Canada (Télésat), et se prononçait sur la requête de la compagnie concernant les majorations tarifaires de ses services spatiaux 14/12 GHz (le service 14/12 GHz).
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Le 30 mai 1984, le Conseil recevait une requête de Télésat, en vertu de l'avis de modification tarifaire 68, en vue de faire approuver des majorations tarifaires du service 14/12 GHz fondées sur le coût d'acquisition d'assurance des satellites Anik C en orbite.
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Le même jour, Télésat a également présenté une requête, en vertu de l'avis de modification tarifaire 69, en vue de faire approuver des révisions à son tarif CRTC 8001 qui majoreraient les tarifs de ses services spatiaux 6/4 GHz (le service 6/4 GHz) de 6 % à compter du 1er septembre 1984, de 7,46 % à compter du 1er juillet 1985 et de 7,46 % à compter du 1er janvier de chacune des années 1986 à 1990 inclusivement.
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Télésat a déclaré qu'en février 1982, elle avait envisagé de majorer de 44 % les tarifs du service 6/4 GHz, mais que le programme de contrôle des prix appliqué par le Gouvernement fédéral avait artificiellement ramené les majorations tarifaires à 6 % et à 5 % à compter du 1er septembre 1982 et du 1er septembre 1983, respectivement. La compagnie a indiqué que, d'après ses prévisions d'utilisation de mai 1984, l'approbation des majorations tarifaires proposées produirait un taux de rendement des capitaux propres de 15,5 % pour le service 6/4 GHz au cours de la période de tarification proposée, c'est-à-dire du 1er octobre 1982 au 30 septembre 1990. A l'appui de sa requête, Télésat a déposé une étude d'évaluation économique.
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Télésat a également déclaré que les majorations tarifaires proposées du service 6/4 GHz incluent le recouvre ment des coûts d'assurance de 7,1 millions de dollars ayant trait aux satellites Anik D en orbite pour la période du 1er septembre 1984 au 31 décembre 1990.
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Le 7 août 1984, dans l'ordonnance Télécom CRTC 84-494, le Conseil a approuvé provisoirement une majoration tarifaire de 4 % du service 6/4 GHz, à compter du 1er septembre 1984. Dans cette ordonnance, le Conseil a indiqué qu'il avait l'intention de régler la question des coûts imputables à juste titre à l'assurance des satellites en orbite dans le contexte de son examen de l'avis de modification tarifaire 68 et d'appliquer ses conclusions dans cette instance aux deux services 14/12 GHz et 6/4 GHz.
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Le 7 août 1984, le Conseil a également publié l'avis public Télécom CRTC 1984-39 dans lequel il annonçait qu'il avait posé des questions écrites à la compagnie concernant sa requête en majoration tarifaire de son service spatial 6/4 GHz, et invitait le public à présenter des observations sur la requête.
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Des observations ont été présentées par les intervenantes ci-après: la Société Radio-Canada (la SRC), les Communications Par Satellite Canadien Inc. (la Cancom), le Directeur des enquêtes et recherches, Loi relative aux enquêtes sur les coalitions (le Directeur), le Gouvernement de l'Ontario, ministère des Transports et des Communications (l'Ontario), le réseau MuchMusic (MuchMusic) et The Sports Network (TSN). Le 19 octobre 1984, Télésat a déposé sa réplique.
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En plus de présenter ses observations, la Cancom a demandé la tenue d'une audience publique en bonne et due forme concernant la requête de Télésat. La SRC, MuchMusic et TSN ont également proposé la même chose. Dans une lettre du 1er novembre 1984, le Conseil a rejeté la requête de la Cancom concernant une audience publique. Toutefois, il a indiqué dans sa lettre qu'à son avis, des renseignements complémentaires s'imposaient et qu'il y avait lieu de faire encore appel à la participation du public. En conséquence, le Conseil a annoncé qu'il poserait d'autres questions écrites à Télésat, que les parties intéressées pourraient également en poser et qu'il y aurait une deuxième série d'observations et de répliques.
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Plusieurs parties ont posé des questions écrites à Télésat, et la SRC, la Cancom, MuchMusic et TSN ont présenté des observations. Télésat a déposé une réplique le 25 janvier 1985.
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II ÉVALUATION DES IMMOBILISATIONS
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Dans la décision Télécom CRTC 85-10 du 25 juin 1985, intitulée Enquête sur les méthodes comptables et analytiques des sociétés exploitantes de télécommunications: Phase III - Établissement du prix de revient des services existants (la décision 85-10), le Conseil a indiqué que la méthode devant servir à attribuer une valeur à l'investissement de Télésat engagé avant le début de la période témoin pluriannuelle, serait déterminée dans le cadre de la présente instance.
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Dans la présente instance comme dans celle qui a donné lieu à la décision 85-10, Télésat a proposé d'utiliser une méthode d'amortissement pour évaluer les immobilisations engagées avant le début de la période témoin. Une méthode d'amortissement reconnaît la valeur temporelle de l'argent, contrairement à une méthode de la valeur comptable nette qui utilise le prix de revient original, moins la dépréciation accumulée, pour estimer la valeur des immobilisations. Télésat a soutenu qu'environ 25 millions de dollars d'immobilisations seraient confisqués et irrémédiablement perdus, si une méthode de valeur comptable nette était utilisée pour une période témoin débutant le 1er septembre 1984.
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La SRC et la Cancom ont proposé qu'une méthode de la valeur comptable nette soit employée aux fins de la tarification. Elles sont également en désaccord avec la méthode d'amortissement proposée par Télésat, dans ce sens que la compagnie a proposé d'évaluer le capital non amorti en prenant les immobilisations originales et en les amortissant en utilisant les revenus mensuels moins les dépenses d'exploitation mensuelles, les impôts et le rendement des capitaux.
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Selon la SRC et la Cancom, l'application de cette méthode aurait pour effet d'obliger les abonnés actuels et futurs à compenser les pertes de revenu qui auraient pu se produire avant le 1er septembre 1984. Elles ont soutenu que cette méthode serait tout simplement une tarification avec effet rétroactif.
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Le Conseil est d'avis que, pour ce qui concerne Télésat, une méthode d'amortissement est plus équitable qu'une méthode de la valeur comptable nette pour en arriver à une estimation de la valeur économique des immobilisations engagées avant le début d'une période témoin pluriannuelle et il en est venu à la conclusion qu'elle devait être adoptée pour chacun des services de Télésat, tant pour l'évaluation des immobilisations antérieures que pour celle des immobilisations restantes à la fin d'une période témoin pluriannuelle.
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Le Conseil se préoccupe toutefois de ce que la méthode proposée par Télésat, étant donné qu'elle tient compte des revenus et dépenses réels, puisse effectivement compenser ultérieurement le rendement passé. En conséquence, le Conseil a adopté une méthode d'amortissement en vertu de laquelle l'estimation de la valeur économique est indépendante des revenus et dépenses réels antérieurs. En vertu de cette méthode, un prix de revient équivalent mensuel et uniforme est calculé en amortissant le montant de l'immobilisation sur la durée de service du bien. En tout temps au cours de la durée de service du bien, la valeur non amortie est la valeur actuelle du prix de revient équivalent mensuel restant. Lorsque la compagnie déposera des tarifs concernant tous ses services, les estimations de la valeur économique des immobilisations de la compagnie engagées avant le début d'une période témoin pluriannuelle et celles des immobilisations restantes à la fin d'une période témoin pluriannuelle devront être conformes à cette méthode.
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III PÉRIODE TÉMOIN
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Dans sa requête, Télésat a proposé une période témoin de huit ans débutant le 1er octobre 1982 étant donné que le début de cette période coïncide avec le début de la prestation du service 6/4 GHz par la série de satellites Anik D.
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Toutes les intervenantes qui ont abordé cette question ont recommandé que la période témoin commence le 1er septembre 1984, date projetée de la mise en vigueur des tarifs majorés. Par exemple, MuchMusic a avancé que la proposition de Télésat obligerait les abonnés actuels et à venir à [TRADUCTION] "subventionner rétroactivement" ceux qui étaient abonnés avant le 1er septembre 1984, et l'Ontario a soutenu qu'il serait inapproprié de permettre que la période témoin comprenne une période passée pour laquelle des tarifs définitifs avaient été approuvés.
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Le Conseil a décidé que la période témoin devait commencer le 1er septembre 1984 et se terminer le 31 décembre 1990. La date de début est conforme à la décision du Conseil énoncée dans la décision 85-10 qui exige que seuls les coûts et les revenus prospectifs soient inclus dans l'analyse d'une période témoin pluriannuelle. La fin de la période coïncide avec la fin de la période témoin utilisée par le Conseil dans la décision 84-9 concernant les tarifs du service 14/12 GHz.
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IV PRÉVISIONS D'UTILISATION
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Télésat a prévu une croissance limitée de la demande concernant le service 6/4 GHz au cours de la période témoin.
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La SRC, la Cancom et MuchMusic ont fait valoir que les prévisions d'utilisation de la compagnie étaient trop pessimistes. La Cancom et MuchMusic ont fait valoir que les prévisions ne tenaient pas compte du "Programme de vente de places" ou du "Programme de services expérimentaux", deux nouvelles méthodes de commercialisation annoncées par Télésat. La SRC a fait remarquer que la libéralisation d'installations d'émission pourrait aussi influer sur la demande du service 6/4 GHz.
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La SRC et la Cancom allèguent que les abonnés du service 6/4 GHz ne devraient pas être obligés de payer pour des niveaux élevés de capacité de réserve et la Cancom a fait valoir que le Conseil devrait, aux fins de la tarification, stipuler que la capacité de réserve ne devrait pas dépasser le tiers de la capacité totale, comme il l'a fait dans la décision 84-9 pour le service 14/12 GHz.
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Le Conseil estime qu'on peut vraisemblablement s'attendre à ce que les prévisions d'utilisation fournies en réponse aux questions écrites Télésat(CRTC)09nov84-104 se réalisent. Il note cependant que les prévisions ne comprennent pas la demande du "Programme de vente de places" ou du "Programme de services expérimentaux", dont l'introduction a été approuvée par le Conseil dans les ordonnances Télécom CRTC 85-217 et 85-218 du 16 avril 1985. Télésat avait déclaré que l'objectif de ces programmes était d'augmenter l'utilisation des services spatiaux et, dans ses ordonnances d'approbation, le Conseil avait indiqué qu'il tiendrait compte des effets des programmes dans la présente instance. Le Conseil a donc décidé qu'aux fins de la tarification, il faudrait ajouter 0,5 million de dollars en valeur actuelle aux prévisions de revenu de la compagnie.
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Dans la décision 84-9, le Conseil a fixé, aux fins de la tarification, le pourcentage de remplissage aux deux tiers de la capacité disponible, afin que les abonnés n'aient pas à payer des niveaux de capacité de réserve déraisonnablement élevés. Le besoin d'établir un pourcentage de remplissage s'est fait sentir à la suite de la capacité de réserve considérable du service 14/12 GHz pendant toute la durée de la période témoin de 1983 à 1990.
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Le Conseil n'estime pas nécessaire d'établir un pourcentage de remplissage aux fins de la tarification dans la présente instance. Le Conseil note toutefois que, conformément à la décision 84-9, il s'attend à ce que Télésat élabore des pourcentages de remplissage propres à chaque génération future de satellites.
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V DÉPENSES
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Pour ce qui est de ses prévisions de dépenses, Télésat a projeté un taux d'inflation de 7 % pour 1986 et de 8 % pour chacune des années 1987, 1988, 1989
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La SRC a soutenu que les dépenses projetées peuvent être considérablement surestimées, étant donné que les prévisions de Télésat concernant les taux d'inflation sont beaucoup plus élevées que celles du Conference Board of Canada dans ses prévisions canadiennes trimestrielles de novembre 1984 et de celles du ministre des Finances dans son exposé économique du 8 novembre 1984. Selon la SRC, Télésat n'a pas cherché à faire des économies dans ses coûts et son exploitation au-delà de son processus budgétaire et opérationnel normal, et la compagnie semble accroître artificiellement les dépenses relatives à l'exploitation et à l'entretien spatiaux (E & E) entre ses projets d'immobilisations.
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En réponse à la SRC, la compagnie a soutenu que ses coûts d'E & E sont [TRADUCTION] "de véritables coûts d'E & E", qu'ils tiennent compte des déclarations du Conseil dans la décision 84-9 et que le Conseil devrait juger ces coûts et la méthode utilisés pour les évaluer comme étant généralement acceptables, comme il l'a fait dans la décision 84-9 pour les dépenses liées au service 14/12 GHz. Selon Télésat, tout est mis en oeuvre pour prévenir des majorations inutiles dans les dépenses spatiales d'E & E.
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Dans la décision 84-9, à la page 52, le Conseil a déclaré qu'il estimait que les méthodes de prévision des dépenses de la compagnie n'étaient pas au point. Le Conseil estime que, dans le cadre de la présente requête, la compagnie n'a pas suffisamment étoffé les renseignements fournis sur les dépenses. A cet égard, le Conseil réitère la nécessité d'améliorer les méthodes utilisées par la compagnie pour estimer les dépenses et les attribuer aux services.
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Le Conseil convient avec la SRC que les taux d'inflation prévus par Télésat semblent trop pessimistes et, en conséquence, aux fins de la tarification, il a abaissé les prévisions à 6 % pour chacune des années 1986 à 1990, inclusivement. De plus, le Conseil a révisé les estimations des immobilisations utilisées comme base pour imputer les dépenses en posant par hypothèse que la durée de vie utile des satellites Anik B se prolongera jusqu'à la fin de 1986, et en reclassifiant les paiements de garantie de rendement et l'assurance de lancement comme des postes de dépenses, au lieu de les considérer comme des immobilisations. Enfin, les changements apportés par le Conseil à la méthode d'amortissement proposée par Télésat touchent les dépenses liées aux immobilisations. Dans l'ensemble, ces rajustements réduisent les dépenses prévues de 2,7 millions de dollars en valeur actuelle.
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VI RENDEMENT DES CAPITAUX PROPRES ET TARIFS DES SERVICES
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Dans sa requête, Télésat a proposé un rendement des capitaux propres (RCP) de 15,5 %, qui est dans la marge que le Conseil considère comme appropriée dans la décision 84-9. Télésat a rappelé au Conseil que, dans l'instance qui a abouti à la décision 84-9, la compagnie était prête à fixer les prix de son service 14/12 GHz au strict minimum, vu que c'était un nouveau service. La compagnie a soutenu que le service 6/4 GHz est un service bien établi qui justifie un RCP plus élevé que celui du service 14/12 GHz. Télésat a également soutenu qu'un RCP de 15,5 % est conforme à la conjoncture du marché financier au Canada et tient compte de la nature plus aléatoire de ses services de communication par satellite, contrairement à d'autres services publics réglementés comme les pipelines.
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Se reportant à la déclaration du Conseil, à la page 65 de la décision 84-9, selon laquelle une relation tarifaire appropriée entre les deux services spatiaux existerait si le service 14/12 GHz couvrant la moitié du Canada était tarifé entre 60 % et 68 % du service 6/4 GHz couvrant tout le Canada, Télésat a fait valoir que les tarifs qu'elle proposait réaliseraient cette relation tarifaire. La compagnie a indiqué qu'elle avait choisi une méthode progressive plutôt que d'opter pour une majoration initiale suffisamment élevée pour établir immédiatement la relation tarifaire, ce qui permettrait aux abonnés de planifier sans migration indue entre les services.
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Toutes les intervenantes, sauf le Directeur qui n'a pas abordé cette question, se sont opposées au RCP proposé par la compagnie. Plusieurs ont fait remarquer qu'il dépassait tant le niveau de 14 % approuvé pour le service 14/12 GHz que le niveau de 14,5 % indiqué par Télésat comme étant approprié pour le service 6/4 GHz au moment de l'instance sur le service 14/12. La SRC et TSN ont fait valoir que l'existence d'un [TRADUCTION] "taux de rendement garanti" à Télésat par les autres membres de Telecom Canada en vertu de l'accord de raccordement réduit les risques liés au service 6/4 GHz. La SRC a également avancé que le RCP du service 6/4 GHz, service bien rodé à clientèle assez stable et bien établie, devrait être plus faible que celui du service 14/12 GHz.
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Se fondant sur l'opinion exprimée par M. William R. Waters lors de la présentation de ses observations, la Cancom a déclaré que le RCP admissible ne doit pas dépasser 14 %. La SRC a fait valoir qu'un RCP de 13,5 % serait approprié et que le chiffre de 14,5 % devait être considéré comme un maximum.
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La Cancom et TSN ont mis en question le bien-fondé de l'établissement de toute relation tarifaire entre les services 6/4 GHz et 14/12 GHz, soutenant que les tarifs de ces services devaient être établis indépendamment, selon leurs circonstances financières respectives. Ils ont fait remarquer que, dans l'instance qui a abouti à la décision 84-9, Télésat avait indiqué qu'une relation tarifaire de 70,9 % ne devrait entraîner aucune migration indue.
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Les intervenantes ont été généralement d'avis que les majorations tarifaires du service 6/4 GHz ne devaient pas être traitées en fonction des vues exprimées par le Conseil dans la décision 84-9 quant à la relation tarifaire appropriée entre les services spatiaux de la compagnie.
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Plusieurs intervenantes ont signalé que les majorations tarifaires proposées étaient substantielles et qu'elles seraient onéreuses pour elles-mêmes et les autres utilisateurs du service 6/4 GHz. La SRC et MuchMusic ont également fait valoir que les majorations tarifaires proposées pour la période de 12 mois commençant le 1er septembre 1984 n'étaient pas conformes au programme de restriction des prix appliqué par le Gouvernement fédéral.
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Dans la décision 84-9, le Conseil a précisé que le RCP de chacun des services de Télésat devait se situer dans une marge dont la limite inférieure serait la moyenne pondérée après impôt de l'année la plus récente du RCP de Bell Canada et de la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique et la limite supérieure serait de deux points de pourcentage de plus. Les tarifs choisis pour générer un RCP de cette envergure seraient, de l'avis du Conseil, équitables tant pour les abonnés que pour les actionnaires de la compagnie. Parallèlement, l'établissement d'une marge permettrait à la compagnie, aux personnes intéressées et au Conseil, au cours de l'étude des tarifs pour un service particulier, de prendre en considération des facteurs comme la clientèle éventuelle, les relations tarifaires, la maturité du service, les risques et la conjoncture économique du moment.
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En ce qui concerne les relations tarifaires, le Conseil a examiné divers scénarios relatifs aux tarifs 6/4 GHz pour la période témoin et il a conclu qu'aucun ne générerait un RCP dans la marge acceptable qui satisferait également à la relation tarifaire de 60 % à 68 % établie dans la décision 84-9. De plus, le Conseil estime qu'il serait injuste d'exiger que les utilisateurs du service 6/4 GHz paient des tarifs plus élevés uniquement dans le but d'atteindre cette relation tarifaire. Parallèlement, le Conseil reconnaît toutefois qu'il est souhaitable d'établir pour le service 6/4 GHz des tarifs qui n'encourageront pas la migration du service 14/12 GHz au service 6/4 GHz.
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Compte tenu de ces considérations à l'égard des relations tarifaires et des autres facteurs exposés dans la décision 84-9 dont il est question ci-haut, le Conseil a décidé qu'un RCP de 15 % est approprié aux fins de la tarification du service 6/4 GHz.
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Pour en arriver à un RCP de 15 %, il faut des revenus après impôt s'élevant à environ 96 millions de dollars en valeur actuelle au cours de la période témoin, fondés sur un taux d'escompte après impôt de 10,3 %, lequel reflète un coût en capital de 13,5 %. Pour générer ces revenus, le Conseil accorde son approbation définitive à la majoration tarifaire de 4 % qui avait été approuvée provisoirement, à compter du 1er septembre 1984, et il approuve une majoration tarifaire de 1 %, à compter du 1er juillet 1985, et des majorations tarifaires de 5,5 %, à compter du 1er janvier de chacune des années 1986 à 1990, inclusivement.
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Il est ordonné à Télésat de déposer immédiatement les révisions tarifaires proposées, aux dates d'entrée en vigueur stipulées ci-dessus, pour donner effet aux tarifs approuvés dans la présente décision.
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Le Conseil fait remarquer que, conformément à la décision 84-9 concernant les tarifs du service 14/12 GHz, les majorations tarifaires approuvées dans la présente décision pour les années à venir devront peut-être être réexaminées et, le cas échéant, modifiées s'il survient des changements de circonstances majeurs.
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VII SUIVI RÉGULIER ET EXAMEN DES REVENUS ET DES COÛTS
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La Cancom et TSN ont proposé que le Conseil reconsidère la conclusion à laquelle il en était venu dans la décision 84-9, selon laquelle il serait inutile de procéder à un examen officiel à intervalles réguliers au cours de la période témoin. L'Ontario a proposé que Télésat communique tous les ans des renseignements sur toutes les variables qui pourraient toucher sensiblement la rentabilité du service 6/4 GHz.
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Après examen de la demande concernant des examens annuels, le Conseil reste d'avis qu'un processus d'examen à intervalles réguliers serait inutile. Toutefois, conformément à l'exigence figurant à la page 32 de la décision 84-9 concernant le service 14/12 GHz, le Conseil est d'avis qu'un rapport périodique sur le service 6/4 GHz est fondé. Le Conseil ordonne donc à Télésat de fournir des données annuelles de suivi pour le service 6/4 GHz et il informera Télésat des données qu'il juge appropriées à cette fin.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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