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Décision de télécom CRTC 2023-417

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Référence : Demande de la Partie 1 affichée le 23 décembre 2022

Ottawa, le 20 décembre 2023

Dossier public : 8662-B2-202209973

Bell Canada – Demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377 et de la décision de télécom 2022-341

Sommaire

Le Conseil a reçu une demande de Bell Canada visant à réviser et à modifier la politique réglementaire 2018-377, qui a établi le Fonds pour la large bande. Le Fonds pour la large bande aide les Canadiennes et les Canadiens vivant dans des régions rurales et éloignées ainsi que dans des communautés autochtones à accéder à des services Internet haute vitesse et à des services de téléphonie cellulaire. Bell Canada a aussi inclus dans sa demande une requête en vue de réviser et de modifier la décision de télécom 2022-341, qui a établi le taux de contribution final pour 2022 et le taux de contribution provisoire pour 2023 au Fonds de contribution national.

Bell Canada a demandé au Conseil de i) cesser immédiatement la collecte de contributions additionnelles relatives au Fonds pour la large bande jusqu’à ce qu’il ait achevé l’examen de la politique relative au Fonds pour la large bande qu’il a annoncé dans la politique réglementaire de télécom 2018-377 et qu’il a finalement amorcé par l’avis de consultation de télécom 2023-89, et ii) libérer tous les fonds retenus dans le Fonds pour la large bande qui n’ont pas été attribués à une partie à la date de la demande.

Bell Canada a argué i) qu’il y a eu une augmentation importante du financement gouvernemental disponible pour les fournisseurs de services à large bande; ii) que le Conseil a recueilli beaucoup plus que les montants qu’il a accordés par le Fonds pour la large bande et qu’il ne sera pas en mesure de distribuer les montants totaux déjà recueillis; et iii) que de recueillir un montant supplémentaire de 150 millions de dollars en 2023 n’est pas nécessaire pour atteindre le but attendu du Fonds pour la large bande.

Par conséquent, le Conseil refuse la demande de Bell Canada.

Par le Fonds pour la large bande, le Conseil contribue aux efforts concertés des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux en vue de remédier au fossé en matière de connectivité dans des régions rurales et éloignées ainsi que dans des communautés autochtones mal desservies du Canada. Il est important que le Fonds pour la large bande continue d’aider les Canadiennes et les Canadiens à accéder à des services Internet à large bande et sans fil mobiles abordables. Cela est conforme à l’objectif stratégique énoncé à l’alinéa 7b) de la Loi, qui consiste à rendre accessibles à la population canadienne des régions urbaines et rurales de toutes les régions du Canada des services de télécommunication fiables, abordables et de grande qualité.

Le Conseil a lancé son troisième appel de demandes pour le Fonds pour la large bande dans l’avis de consultation de télécom 2022-325. Le montant de financement demandé dans les demandes dépasse largement le montant recueilli par le Fonds pour la large bande. De plus, le Conseil doit conserver suffisamment de fonds pour approuver des demandes de financement supplémentaire visant à compléter des projets déjà commencés. Par conséquent, le Conseil a déterminé que le montant de financement de 150 millions de dollars à recueillir en 2023 est approprié.

Le Conseil fait remarquer que la demande de Bell Canada a été déposée peu avant le lancement de l’examen de la politique sur le Fonds pour la large bande, que le Conseil a amorcé le 23 mars 2023. Dans le cadre de l’examen de la politique, le Conseil étudie un certain nombre de questions soulevées par Bell Canada dans sa demande, notamment le montant de financement approprié à collecter annuellement dans le futur. Par conséquent, le Conseil estime qu’une demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377 ferait double emploi avec son examen élargi en cours de la politique.

Contexte

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a établi le Fonds pour la large bande. Par le Fonds pour la large bande, le Conseil contribue aux efforts concertés des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux en vue de remédier au fossé en matière de connectivité dans les régions mal desservies du Canada. Dans le cadre de cette politique réglementaire, le Conseil a réitéré la conclusion énoncée dans la politique réglementaire de télécom 2016-496 indiquant que, pour les cinq premières années du Fonds pour la large bande, un montant maximal de 750 millions de dollars serait alloué comme suit : un maximum de 100 millions de dollars pour la première année, lequel montant serait augmenté de 25 millions de dollars par année au cours des quatre années suivantes pour atteindre un plafond annuel de 200 millions de dollars.
  2. Dans la décision de télécom 2022-341, le Conseil a fixé à la fois le taux de contribution définitif pour 2022 et le taux provisoire pour 2023 à 0,46 % des revenus admissibles à la contribution. Les contributions sont payées par les entreprises de services de télécommunication canadiennes dont les revenus admissibles à la contribution s’élèvent à plus de 10 millions de dollars. Chaque année, le Conseil détermine le pourcentage de revenus afin de s’assurer que le montant collecté est suffisant afin de répondre aux exigences du service de relais vidéo (SRV) et du Fonds pour la large bande. Le Conseil fixe également un montant provisoire pour l’année suivante sur la base de projections. Le Conseil a déclaré dans la décision de télécom 2022-341 qu’étant donné que l’examen de la politique sur le Fonds pour la large bande n’était pas encore achevé, 150 millions de dollars seraient mis à disposition par le Fonds pour la large bande en 2023 de manière provisoire.
  3. Le Conseil a publié l’avis de consultation de télécom 2023-89 pour examiner la politique relative au Fonds pour la large bande et il a déterminé qu’il fallait maintenir un plafond de 150 millions de dollars par an pour l’allocation des fonds jusqu’à la conclusion du processus d’examen de la politique relative au Fonds pour la large bande.
  4. Le Fonds de contribution national (FCN) est un fonds créé par le Conseil qui gère actuellement le SRV et le Fonds pour la large bande. Le FCN est supervisé par le Consortium canadien pour les contributions en télécommunications Inc. (CCCT)Note de bas de page 1 et par le personnel du Conseil afin de s’assurer que le montant approprié est versé au FCN par toutes les entreprises qui paient des droits, conformément aux diverses politiques et décisions du Conseil.

Demande

  1. Le 21 décembre 2022, Bell Canada a déposé une demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377, invoquant un changement fondamental des circonstances depuis la publication de cette politique réglementaire. Bell Canada a également inclus dans sa demande une requête en vue de réviser et de modifier la décision de télécom 2022-341, en invoquant une erreur de fait. Bell Canada a déposé sa demande en vertu de l’article 62 de la Loi sur les télécommunications (Loi) et de la Partie 1 des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Règles de procédure).
  2. Bell Canada a également demandé de suspendre la question de la redevance en pourcentage des revenus relative au Fonds pour la large bande pour 2023 jusqu’à ce que le Conseil ait statué sur sa demande. La demande de sursis a été refusée par le Conseil le 18 avril 2023 par l’entremise d’une lettre du secrétaire général.
  3. Le Conseil a reçu des interventions de Bragg Communications Incorporated, exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink (Eastlink); du Centre pour la défense de l’intérêt public (CDIP); de Cogeco Communications inc. (Cogeco); du CCCT; de l’Independent Telecommunications Providers Association (ITPA); de Saskatchewan Telecommunications (SaskTel); de SSi Micro Ltd., exerçant ses activités sous le nom de SSi Canada (SSi); et de TELUS Communications Inc. (TCI).

Critères de révision et de modification

  1. Le Conseil a précisé, dans le bulletin d’information de télécom 2011-214, les critères qu’il utiliserait pour évaluer les demandes de révision et de modification présentées conformément à l’article 62 de la Loi. Les demandeurs doivent démontrer qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de la décision initiale, par exemple en raison i) d’une erreur de droit ou de fait; ii) d’un changement fondamental dans les circonstances ou les faits depuis la décision; iii) du défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé dans l’instance initiale; iv) d’un nouveau principe découlant de la décision.

Questions

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner les questions suivantes dans la présente décision :
    • Les circonstances ont-elles fondamentalement changé depuis la publication de la politique réglementaire de télécom 2018-377?
    • Le Conseil a-t-il commis une erreur de fait dans la décision de télécom 2022-341?

Les circonstances ont-elles fondamentalement changé depuis la publication de la politique réglementaire de télécom 2018-377?

Positions des parties
Bell Canada
  1. Bell Canada a indiqué qu’il y a eu une augmentation importante du financement gouvernemental disponible pour les fournisseurs de services à large bande depuis les conclusions du Conseil dans la politique réglementaire de télécom 2018-377. Bell Canada a ajouté que le Conseil a perçu beaucoup plus que les montants qu’il a accordés dans le cadre du Fonds pour la large bande et il ne sera pas en mesure d’allouer les montants totaux qu’il a déjà perçus. Par conséquent, selon Bell Canada, il s’agit d’un changement fondamental de circonstances.
  2. Bell Canada a reconnu qu’elle n’a pas respecté le délai de 90 jours pour le dépôt d’une demande de révision et de modification, qui est établi au paragraphe 71(1) des Règles de procédure. Toutefois, l’entreprise a argué qu’il serait juste et équitable dans le cas présent de faire une exception à cette règle étant donné ce qu’elle estime être un changement fondamental dans les circonstances décrit ci-dessus.
Intervenants
  1. Cogeco, Eastlink, l’ITPA et TCI ont appuyé la demande de révision et de modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377 déposée par Bell Canada, et ce, pour les raisons susmentionnées.
  2. Le CDIP et SSi se sont opposés à cette demande. Le CDIP a soutenu que, dans le cadre des questions de l’examen de la politique sur le Fonds pour la large bande en cours, des fonds pouvaient encore être déboursés, reportés des années précédentes ou réaffectés au service des objectifs stratégiques en vertu de la Loi. SSi a argué que le soutien accru à l’expansion de la large bande au moyen d’autres programmes de financement gouvernementaux n’exclut pas l’existence d’autres projets appropriés pour le Fonds pour la large bande. À son avis, il n’y a donc pas eu de changement fondamental des circonstances qui permettrait une révision et une modification.
Analyse du Conseil
  1. La politique réglementaire de télécom 2018-377 a été publiée le 27 septembre 2018, et la demande de Bell Canada a été déposée le 21 décembre 2022.
  2. La demande de prolongation du délai de dépôt d’une demande de révision et de modification de plus de quatre ans constitue un écart important par rapport aux délais mentionnés dans les Règles de procédure. Une telle prolongation ne serait juste et équitable que dans des circonstances limitées. Dans l’avis de consultation de télécom 2023-89, le Conseil a lancé un examen exhaustif de la politique relative au Fonds pour la large bande, lors duquel il examine un certain nombre de questions, notamment le montant de financement approprié à recueillir annuellement à l’avenir. Le Conseil estime donc qu’une révision et une modification de la politique réglementaire de télécom 2018-377 feraient double emploi avec son examen des futurs montants de financement annuel faisant partie de l’examen élargi de la politique. Par conséquent, la prolongation du délai de dépôt d’une demande de révision et de modification ne serait ni juste ni équitable.
  3. Par conséquent, le Conseil refuse la demande de Bell Canada de prolonger le délai au-delà de 90 jours en vue de réviser et de modifier la politique réglementaire de télécom 2018-377. Étant donné qu’il ne serait ni juste ni équitable de reporter la date limite, le Conseil n’a pas examiné les arguments concernant la possibilité d’un changement fondamental dans les circonstances.

Le Conseil a-t-il commis une erreur de fait dans la décision de télécom 2022-341?

Positions des parties
Bell Canada
  1. Bell Canada a indiqué que le Conseil a commis une erreur en concluant dans la décision de télécom 2022-341 que 150 millions de dollars doivent être perçus en 2023 pour atteindre l’objectif du Fonds pour la large bande. Bell Canada a ajouté que toute contribution non réclamée et associée à la portion non payée du Fonds pour la large bande doit être conservée par le FCN pour des paiements futurs. Bell Canada a argué qu’étant donné que le Conseil n’aura alloué que 46 millions de dollars au moyen du Fonds pour la large bande d’ici la fin de 2022, cela démontre que ni les contributions non réclamées (148 millions de dollars) ni les contributions de 2023 (150 millions de dollars) ne sont nécessaires pour atteindre l’objectif du Fonds pour la large bande. Selon Bell Canada, il s’agit d’une erreur de fait.
Intervenants
  1. Cogeco, Eastlink et l’ITPA étaient en faveur de la demande de révision et de modification de la décision de télécom 2022-341 déposée par Bell Canada. SaskTel et TCI ont soutenu la demande de Bell Canada visant à cesser de percevoir des contributions supplémentaires. Cependant, SaskTel n’était favorable à la demande de libération des 148 millions de dollars en contributions non réclamées que si le Conseil n’était pas en mesure d’évaluer les projets restants des appels de demandes précédents. TCI n’a pas précisé si les 148 millions de dollars devaient être libérés.
  2. Toutefois, le CDIP et SSi ont argué qu’il serait prématuré de décider de libérer les 148 millions de dollars de contributions non réclamées. SSi a soutenu que la demande de Bell Canada aurait pour effet de déterminer qu’aucune autre contribution n’est nécessaire avant que le Conseil ne termine son examen de la politique.
  3. Le CDIP et SSi ont indiqué que, bien que la demande de Bell Canada montre que les entreprises qui paient des droits pourraient utiliser les 148 millions de dollars de fonds libérés pour d’autres initiatives concernant l’amélioration de la valeur pour les clients, ce serait à la discrétion des entreprises qui paient des droits, et elles ne sont pas obligées de le faire.
  4. SSi a également soulevé la question de la proportionnalité globale des contributions au FCN par rapport au financement mis à la disposition des entreprises qui paient des droits. Selon SSi, toutes les entreprises qui paient des droits contribuent proportionnellement le même montant au FCN, et aucune autre entreprise qui paie des droits n’a reçu autant de financement du Fonds pour la large bande que Bell Canada.
  5. Le CCCT a indiqué que le FCN procède depuis de nombreuses années à la libération annuelle de toute contribution non réclamée qui n’est pas liée au Fonds pour la large bande. Dans le cas de programmes qui ne sont pas liés au Fonds pour la large bande mais qui sont associés au FCN comme le SRV, cela a pour effet de retourner les contributions excédentaires aux entreprises qui paient des droits non nécessaires pour répondre aux besoins du programme au cours de l’année. Le CCCT a ajouté que la libération des contributions non réclamées qui ne sont pas liées au Fonds pour la large bande a considérablement profité aux entreprises qui paient des droits et a donc recommandé de libérer de telles contributions liées au Fonds pour la large bande.
Réplique de Bell Canada
  1. Bell Canada a indiqué que les intervenants ont convenu que les contributions non réclamées demeurent un passif important et inutile pour les entités qui contribuent au Fonds pour la large bande.
  2. Bell Canada n’était pas d’accord avec le point de vue du CDIP et de SSi, qui s’opposaient à la demande de libération des contributions non réclamées et de non-perception d’autres contributions jusqu’à l’achèvement de l’examen du Fonds pour la large bande.
  3. Bell Canada a soutenu que sa demande, si elle était approuvée, serait conforme aux Instructions de 2023Note de bas de page 2.
Analyse du Conseil
  1. Le 30 novembre 2022, le Conseil a lancé son troisième appel de demandes dans le cadre du Fonds pour la large bande (troisième appel) par l’avis de consultation de télécom 2022-325, avec une date limite de dépôt établie au 15 juin 2023. Le Conseil a reçu des demandes qui requièrent plus de financement que ce qui est présentement disponible. Cela démontre le grand besoin actuel de financement afin d’aider les Canadiennes et les Canadiens vivant dans des régions rurales et éloignées ainsi que dans des communautés autochtones à accéder à des services Internet haute vitesse et à des services de téléphonie cellulaire.
  2. De plus, alors que les projets approuvés dans le cadre des premier et deuxième appels de demandes du Conseil progressent en vue de leur achèvement, le Conseil continue de recevoir des demandes de modification. Les demandes de modification comprennent souvent une demande de financement supplémentaire en raison des pressions inflationnistes sur les projets d’investissement et de la demande accrue en matériel d’infrastructure et en main-d’œuvre qualifiée. Si la demande de révision et de modification devait être approuvée, le Conseil serait limité dans sa capacité à approuver les demandes de modification en vue d’obtenir un financement supplémentaire, ce qui pourrait compromettre l’achèvement des projets et la connectivité de nombreux ménages canadiens.
  3. Bell Canada a indiqué que la décision du Conseil contenait une erreur de fait, plus précisément que le financement de 150 millions de dollars à percevoir en 2023 n’est pas nécessaire pour atteindre les objectifs prévus dans le cadre du Fonds pour la large bande.
  4. Le Conseil a lancé l’examen de la politique relative au Fonds pour la large bande au moyen de l’avis de consultation de télécom 2023-89. Au cours de cette instance, le Conseil déterminera la meilleure façon d’utiliser le Fonds pour la large bande afin de combler les lacunes en matière de connectivité au Canada. Il peut s’agir de financer les coûts d’exploitation ou de financer des projets en vue d’accroître la résilience des réseaux. L’un ou l’autre de ces nouveaux éléments de financement peut nécessiter du financement additionnel. Les objectifs du Fonds pour la large bande pourraient également être élargis à la suite de cette instance, ce qui rendrait encore plus nécessaire une augmentation des montants perçus en 2023 et au-delà, plutôt qu’une réduction.
  5. En outre, Bell Canada a indiqué qu’en raison du faible degré d’allocation des fonds jusqu’à présent, les montants à percevoir en 2023 ne sont pas nécessaires. Toutefois, le Fonds pour la large bande a été créé en sachant qu’il y aurait des fonds excédentaires collectés au cours des premières années de fonctionnement. Il n’était pas prévu de faire correspondre les fonds collectés aux allocations sur une base annuelle. En outre, les objectifs du Fonds pour la large bande sont conformes aux Instructions de 2023, en particulier aux alinéas 8b) et 8d), qui font référence à la promotion des investissements dans des réseaux de grande qualité et au soutien de la fourniture de services innovants (dans ce cas, les services Internet haute vitesse à large bande fixes et les services sans fil mobiles).
  6. De plus, le Fonds pour la large bande répond à l’objectif énoncé à l’alinéa 7b) de la Loi, qui est de rendre accessibles à la population canadienne des régions urbaines et rurales de toutes les régions du Canada des services de télécommunication fiables, abordables et de grande qualité. Il s’agit de l’un des objectifs explicites du Fonds pour la large bande. Le Conseil a déterminé que le financement de 150 millions de dollars à percevoir en 2023 est approprié.
  7. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu’il n’a pas commis d’erreur de fait dans la décision de télécom 2022-341 et refuse la demande de modification de cette décision présentée par Bell Canada. Selon le Conseil, Bell Canada n’a pas soulevé de doute substantiel quant au bien-fondé de cette décision. Le Conseil a créé le Fonds pour la large bande en sachant pertinemment qu’il y aurait des fonds excédentaires collectés au cours des premières années de fonctionnement. En outre, la collecte des fonds est conforme à la fois aux Instructions de 2023 et aux objectifs stratégiques de la Loi. Le Conseil a créé le Fonds pour la large bande en sachant qu’il y aurait un certain délai entre sa création, l’approbation des projets et le versement des fonds aux bénéficiaires financés. En outre, l’examen de la politique relative au Fonds pour la large bande permettra au Conseil d’examiner et de revoir les objectifs du Fonds pour la large bande et de déterminer les futurs montants de financement appropriés.

Propositions hors du champ d’application de l’instance

  1. Le CDIP et SSi ont proposé d’autres moyens pour mieux utiliser les fonds excédentaires actuellement perçus par le Fonds pour la large bande. Ces propositions sont hors du champ d’application de l’instance actuelle. Elles constituent des questions qui seraient mieux traitées dans le cadre d’une demande du troisième appel ou comme des questions en matière de politique qui pourraient être abordées lors de l’examen de la politique relative au Fonds pour la large bande.

Conclusion

  1. L’objectif du Fonds pour la large bande est de remédier au fossé en matière de connectivité dans les régions mal desservies du Canada par le financement de projets de construction ou de mise à niveau d’infrastructures pour les services d’accès Internet à large bande fixes et les services sans fil mobiles.
  2. Depuis que le Fonds pour la large bande a été établi, il y a eu des changements dans l’environnement de financement et de plus en plus d’intérêt vers la réconciliation. Afin de tenir compte de ce nouvel environnement, le Conseil a lancé l’examen de la politique sur le Fonds pour la large bande pour identifier les besoins futurs en matière de financement afin d’améliorer les services Internet à large bande et les services sans fil mobiles au Canada.
  3. Le Conseil refuse la demande de Bell Canada de prolonger le délai au-delà de la période de 90 jours en vue de réviser et de modifier la politique réglementaire de télécom 2018-377. Ce processus ferait double emploi avec son examen des futurs montants de financement annuel faisant partie de l’examen élargi de la politique. Par conséquent, la prolongation du délai ne serait ni juste ni équitable.
  4. Le Conseil refuse également la demande de Bell Canada de modifier la décision de télécom 2022-341. Il a reçu des demandes qui requièrent plus de financement que ce qui est présentement disponible. Cela démontre le grand besoin actuel de financement afin d’aider les Canadiennes et les Canadiens vivant dans des régions rurales et éloignées ainsi que dans des communautés autochtones à accéder à des services Internet haute vitesse et à des services de téléphonie cellulaire. Le besoin de financement continuera d’augmenter alors que le Conseil approuve de nouveaux projets, répond à des demandes de financement supplémentaire pour des projets existants et effectue un examen général du Fonds pour la large bande. Selon le Conseil, Bell Canada n’a pas soulevé de doute substantiel quant au bien-fondé de cette décision.

Instructions de 2023

  1. Le Conseil est tenu, dans l’exercice de ses pouvoirs et fonctions, de mettre en œuvre les objectifs stratégiques exposés à l’article 7 de la Loi, conformément aux Instructions de 2023 et en vertu de l’article 8 de la Loi.
  2. La conclusion du Conseil de refuser la demande de révision et de modification de Bell Canada est conforme aux objectifs stratégiques énoncés à l’alinéa 7b) de la Loi, qui consistent à rendre accessibles à la population canadienne des régions urbaines et rurales de toutes les régions du Canada des services de télécommunication fiables, abordables et de grande qualité.
  3. Le Conseil estime également que le refus de la demande de Bell Canada est conforme aux alinéas 2c), 8b) et 8d) des Instructions de 2023. En assurant un financement stable au Fonds pour la large bande, le Conseil aide à garantir un financement adéquat pour les demandes du troisième appel sélectionnées, tout futur appel de demandes, et toute demande de modification. En outre, le Conseil a déjà lancé l’examen de la politique relative au Fonds pour la large bande, et la question des futurs niveaux de financement est soulevée dans cet avis de consultation.

Secrétaire général

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