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Décision de télécom CRTC 2022-343

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Ottawa, le 20 décembre 2022

Dossier public : 8646-N1-202108175

Norouestel Inc. – Demande de modification du processus d’approbation des tarifs pour les services Internet de détail de l’entreprise

Sommaire

Le Conseil approuve, sous réserve de modifications, la demande de Norouestel Inc. (Norouestel) de modifier le processus d’approbation des tarifs pour les services Internet de résidence de détail par voie terrestre de l’entreprise.

Les conclusions du Conseil dans la présente décision :

Contexte

  1. Norouestel Inc. (Norouestel), une entreprise de services locaux titulaire (ESLT), offre des services de télécommunication à 99 collectivités du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, de certaines parties du nord de la Colombie-Britannique et du nord de l’Alberta (collectivement le « Grand Nord »).
  2. De ces 99 collectivités du Grand Nord, 60 ont accès aux services Internet de résidence de détail offerts selon des tarifs réglementés par Norouestel au moyen d’installations de transport terrestre (services Internet de résidence par voie terrestre) Les collectivités restantes dépendent des installations de transport par satellite pour les services de télécommunication (collectivités dépendantes des satellites) ou sont des collectivités où Norouestel n’est pas le fournisseur dominant de services Internet de résidence par voie terrestre.
  3. Trois compétiteurs, soit Iristel Inc., exerçant ses activités sous le nom d’Ice Wireless dans le Grand Nord; New North Networks (New North); et SSi Micro Ltd. (SSi Micro) fournissent également des services qui sont commercialisés comme des services Internet de résidence de détail dans certaines de ces 60 collectivités.
  4. Starlink, une division de Space Exploration Technologies Corp. (SpaceX), offre des services Internet de détail à l’aide de satellites en orbite terrestre basse (LEO) dans plusieurs pays à travers le monde, dont le Canada. Même si les services de Starlink n’étaient pas disponibles dans le Grand Nord au moment où Norouestel a déposé sa demande en vertu de la Partie 1, l’entreprise acceptait les précommandes des clients de la région.
  5. Dans la politique réglementaire de télécom 2013-711, le Conseil a conclu que Norouestel constituait le principal fournisseur de services Internet de détail par voie terrestre dans son territoire d’exploitation et que le fait de continuer à se fier au libre jeu du marché ne garantirait pas que les tarifs de ces services soient abordables. Dans la décision de télécom 2015-79, le Conseil a fixé un plafonnement des prix pour les services Internet de résidence par voie terrestre de Norouestel.
  6. À la suite de ces conclusions, Norouestel est tenue de déposer des demandes tarifaires concernant ses services Internet par voie terrestre dans 60 collectivités afin que le Conseil puisse faire en sorte que les tarifs soient justes et raisonnables, respectent les objectifs de la politique canadienne de télécommunication (objectifs de la politique) énoncés à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications (Loi), et soient conformes aux Instructions de 2006Note de bas de page 1 et de 2019Note de bas de page 2. En particulier, le Conseil doit évaluer si les tarifs proposés pour un service donné sont inférieurs au prix plafond, mais supérieurs au prix plancherNote de bas de page 3.

Demande

  1. Le Conseil a reçu une demande en vertu de la Partie 1 de Norouestel, datée du 6 décembre 2021, dans laquelle l’entreprise demandait ce qui suit sur une base temporaire, dans l’attente des conclusions du Conseil concernant les questions soulevées dans l’avis de consultation de télécom 2022-147Note de bas de page 4 :
    • L’exonération de l’exigence du test du prix plancher pour les demandes tarifaires visant des services Internet de résidence de détail par voie terrestre afin que Norouestel soit autorisée à apporter certaines modifications à ces services et à leurs tarifs sans avoir à déposer une étude de coûts;
    • La suspension de la restriction au niveau de l’ensemble concernant le sous-ensemble des services Internet de résidence de Norouestel de manière que toute réduction de tarif de l’ensemble ne crée pas de marge de manœuvre disponible pour une augmentation de tarif d’un autre service. Cela fera en sorte qu’aucun autre tarif du sous-ensemble de services Internet de résidence ne puisse être augmenté à la suite d’une telle réductionNote de bas de page 5;
    • La fixation de la restriction relative à l’élément tarifaire pour les services du sous-ensemble de services Internet au taux tarifé approuvé actuelNote de bas de page 6. Si Norouestel dépose une demande pour diminuer le tarif, le nouveau tarif demandé deviendrait alors le nouveau tarif maximal pour ce service. Cela permettrait de garantir que les tarifs pour chaque service ne puissent pas augmenter après avoir été réduits.
  2. Norouestel a indiqué que sa proposition s’appliquerait seulement aux modifications qui visent l’ensemble de sa clientèle et ne s’appliquerait pas aux promotions ni aux essais de marché.
  3. Norouestel a indiqué que si le redressement demandé n’était pas accordé, sa capacité à mettre en place une réponse compétitive à l’arrivée de Starlink serait considérablement limitée par i) de longs retards associés à l’examen par le Conseil des demandes tarifaires qui font l’objet d’un test du prix plancher, et ii) le fait que Norouestel n’est pas en mesure de réduire les tarifs à un prix inférieur au prix plancher.
  4. Norouestel a fait valoir que si sa demande était approuvée, les demandes tarifaires admissibles seraient considérées comme des demandes du groupe A en vertu du bulletin d’information de télécom 2010-455-1. Par conséquent, les nouveaux tarifs (ou vitesses/limites d’utilisation de données plus élevées) entreraient automatiquement en vigueur le jour du dépôt (ou à la date d’entrée en vigueur indiquée dans la demande), et seraient considérés comme définitifs.
  5. Le Conseil a reçu des interventions concernant la demande de Norouestel, notamment d’un particulier, Daniel Sokolov; du Centre pour la défense de l’intérêt public (CDIP); du Conseil tribal des Gwich’in; de la Fraternité internationale des ouvriers en électricité (FIOE), section locale 1574; du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO); du gouvernement des Tłı̨chǫ; d’IRP Consulting; de la Première Nation dénée de Yellowknife; de la Première Nation Jean Marie River; de la Première Nation Lı́ı́dlı̨ı̨ Kų́ę́; de SSi Micro; de TELUS Communications Inc. (TCI); de la ville de Hay River; de la ville de Dawson; de la ville de Yellowknife; et de la ville de Watson Lake. Le Conseil a également reçu une lettre du gouvernement du Yukon après la date limite pour le dépôt d’interventions.
  6. Au total, 11 parties ont soutenu la demande de Norouestel, nombre d’entre elles fondant leur appui sur le besoin urgent d’accès à des services Internet plus abordables dans leurs collectivités.
  7. La section locale 1574 de la FIOE était en faveur de la demande, car elle se préoccupe du bien-être des 520 employés de Norouestel, de leurs familles et de leurs collectivités, si le Conseil ne permet pas à Norouestel de faire concurrence à Starlink de façon efficace. Le GTNO a également fait remarquer que Norouestel est un important fournisseur et investisseur dans la région.
  8. Le GTNO et le gouvernement du Yukon n’ont ni appuyé ni rejeté explicitement la demande, mais ils ont exprimé leur soutien à la mise en place de meilleurs services Internet à des tarifs inférieurs dans leurs collectivités le plus rapidement possible.
  9. Daniel Sokolov, le CDIP, IRP Consulting et SSi Micro se sont opposés à la demande, invoquant des préoccupations pour les petits concurrents existants ou potentiels.

Questions

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait examiner les questions suivantes dans la présente décision :
    • Les observations supplémentaires des parties devraient-elles être admises comme éléments de preuve?
    • Dans quelle mesure la demande de Norouestel est-elle interdépendante de l’examen par le Conseil des services de télécommunication dans le Grand Nord?
    • Le processus actuel d’approbation des tarifs est-il efficace, proportionnel à son objectif et le moins intrusif possible? Si ce n’est pas le cas, devrait-on le modifier?
    • Une exception au test du prix plancher pourrait-elle permettre d’atteindre les objectifs de la Loi dans ces circonstances?
    • L’arrivée de Starlink aura-t-elle des répercussions sur le marché des services Internet de résidence par voie terrestre dans le Grand Nord?
    • Comment Norouestel devrait-elle pouvoir faire concurrence à Starlink et dans quelle mesure la réglementation du Conseil devrait-elle limiter la réponse concurrentielle de Norouestel?
    • Comment les concurrents existants seront-ils touchés?

Les observations supplémentaires des parties devraient-elles être admises comme éléments de preuve?

Contexte
  1. Les Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes prévoient ce qui suit :
    1. S’il est d’avis que l’intérêt public ou l’équité le permet, le Conseil peut suspendre l’application des présentes règles ou les modifier.
    1. Le Conseil peut :

      …

      c) décider de l’admissibilité en preuve d’un document;

      d) ordonner la modification ou la mise à l’écart de tout ou partie d’un document qui, à son avis, peut porter préjudice à une partie ou retarder l’audition des questions de fond;

      …

  2. La date limite pour le dépôt d’interventions dans la présente instance était le 4 février 2022. Toutefois, le 14 février 2022, le Conseil a reçu une lettre du gouvernement du Yukon datée du 11 février 2022. Norouestel a déposé sa réplique aux interventions le 14 février 2022 et n’a donc pas eu l’occasion de répondre à la lettre.
  3. Dans sa réplique aux interventions, Norouestel a déclaré que « dans le cadre de notre proposition, les concurrents peuvent également acheter et revendre nos services Internet de détail tarifés, et aux mêmes tarifs réduits que nous souhaitons mettre en place pour nos clients des services de résidence de détail » [traduction]. SSi Micro a demandé que cette déclaration soit supprimée du dossier, étant donné qu’elle n’est pas conforme aux modalités du tarif de Norouestel et aux modalités de service liées à ses services Internet. Norouestel a accepté cette demande et a déposé une réplique révisée sans cette déclaration.
  4. De plus, Daniel Sokolov a déposé une brève intervention supplémentaire datée du 23 mars 2022, après la clôture du dossier de l’instance, contenant des renseignements tirés d’un avis qui venait d’être rendu disponible concernant les modifications apportées au service de Starlink. L’avis indiquait que, pour suivre le rythme de l’inflation croissante, Starlink augmentait le prix de sa trousse d’équipement de 649 $ à 699 $ pour les clients en précommande, et à 759 $ pour tous les autres clients. Elle augmentait également le tarif de service mensuel de 120 $ à 140 $. Starlink et d’autres parties étaient autorisées à déposer des observations à l’égard de cette intervention supplémentaire.
  5. Daniel Sokolov a également demandé la permission d’admettre comme élément de preuve une décision de la Federal Communications Commission (FCC) des États-Unis (décision de la FCC).
  6. La décision de la FCC concerne la demande de financement de Starlink auprès de cette dernière pour offrir un service avec des vitesses de téléchargement de 100 mégabits par seconde (Mbps) et de téléversement de 20 Mbps à un nombre estimé de 642 925 emplacements dans 35 États. La FCC a décidé de ne pas accorder de financement à Starlink, concluant cette dernière n’est pas raisonnablement capable de se conformer aux exigences de la FCC. La FCC a cité les données du Ookla Speedtest pour indiquer que les vitesses de Starlink ont diminué, en particulier en ce qui concerne les vitesses de téléversement « qui tombent bien en dessous de 20 Mbps » [traduction].
Analyse du Conseil
  1. Le Conseil estime qu’en acceptant la lettre du gouvernement du Yukon en tant qu’élément de preuve, il disposerait d’un dossier plus complet et que cela ne porterait pas préjudice à Norouestel puisque la lettre était largement en faveur de la demande.
  2. Étant donné que la déclaration à laquelle SSi Micro a fait référence a été traitée par Norouestel qui a accepté de la retirer de sa réplique, le Conseil a examiné le document modifié de Norouestel.
  3. En ce qui concerne l’intervention supplémentaire de Daniel Sokolov, le Conseil estime que l’admettre comme élément de preuve, ainsi que les observations connexes, lui permettrait d’avoir un dossier plus complet et ne porterait pas préjudice au demandeur, puisque Norouestel a été autorisée à déposer des observations en réplique, ce qu’elle a fait.
  4. Le Conseil fait remarquer que la décision de la FCC concerne spécifiquement la capacité du déploiement existant de Starlink dans 35 États des États-Unis, et non le déploiement qui doit encore avoir lieu dans le Grand Nord. Les circonstances très différentes du Grand Nord, notamment en ce qui concerne la densité de population, seront probablement un facteur dans les vitesses obtenues dans cette région.
  5. Par conséquent, le Conseil estime que la décision de la FCC ne devrait pas être admise comme élément de preuve, comme le demande Daniel Sokolov.
Conclusion
  1. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil :
    • ajoute la lettre du gouvernement du Yukon, datée du 11 février 2022, au dossier de la présente instance;
    • supprime du dossier la déclaration relevée par SSi Micro dans la réplique de Norouestel du 14 février 2022;
    • ajoute au dossier l’intervention supplémentaire de Daniel Sokolov du 23 mars 2022, ainsi que les observations qui s’y rapportent;
    • refuse la demande de Daniel Sokolov d’ajouter la décision de la FCC au dossier.

Dans quelle mesure la demande de Norouestel est-elle interdépendante de l’examen par le Conseil des services de télécommunication dans le Grand Nord?

Contexte
  1. Dans l’avis de consultation de télécom 2020-367, le Conseil a lancé la première phase d’une consultation publique pour examiner les services de télécommunication dans le Grand Nord, y compris l’examen du cadre réglementaire pour Norouestel (Phase I). Dans l’avis de consultation de télécom 2022-147, le Conseil a lancé la phase suivante de cette instance (Phase II). Les grandes catégories des enjeux à traiter dans la Phase II comprennent l’abordabilité, la fiabilité et la qualité des services de télécommunication de détail; la réglementation du plafonnement des prix de Norouestel; la concurrence et les services de gros; et le soutien de la réconciliation avec les peuples autochtones dans le contexte de la réglementation des services de télécommunication dans le Grand Nord. Une audience pour la Phase II est prévue le 17 avril 2023 à Whitehorse (Yukon).
Positions des parties
  1. Norouestel a fait valoir que sa demande ne soulève aucun conflit avec l’instance susmentionnée. Norouestel propose un changement temporaire, limité et immédiat dans la façon dont le test du prix plancher est appliqué en ce qui concerne les services Internet de résidence de détail par voie terrestre afin de faire face à un milieu concurrentiel en pleine évolution. Elle a fait valoir que le Conseil peut déterminer, dans le cadre de la Phase II, si la modification proposée devrait être une caractéristique permanente du cadre réglementaire de Norouestel.
Analyse du Conseil
  1. La demande de Norouestel entraîne des répercussions pour certaines des questions examinées dans le cadre de l’examen des services de télécommunication dans le Grand Nord par le Conseil, en particulier :
    • l’amélioration des services Internet de détail par voie terrestre, incluant l’abordabilité, la fiabilité et la qualité de tels services;
    • l’amélioration de l’état de la concurrence dans le Grand Nord dans la mesure où une telle concurrence améliorera l’abordabilité, la fiabilité et la qualité des services.
  2. Toutefois, les deux questions les plus directement pertinentes pour la demande de Norouestel ayant été relevées lors de la Phase I ont été déterminées hors de la portée de l’instance lors de la Phase II, soit les fourchettes de tarifs pour les services tarifés et les modifications des tarifs du service de raccordement de gros.
  3. Notamment, dans l’avis de consultation de télécom 2022-147, le Conseil n’a pas proposé de réviser son processus d’approbation relativement aux demandes tarifaires de Norouestel ou au test du prix plancher.
  4. Le Conseil estime que les demandes tarifaires de Norouestel devraient être traitées de manière efficace et selon les objectifs de la politique en tout temps, peu importe si le cadre stratégique de l’entreprise fait l’objet d’une révision.
  5. De nombreuses parties ont soutenu la demande de Norouestel sur la base du fait qu’il existe un besoin urgent de services Internet plus abordables dans le Grand Nord. En outre, les parties se sont dites préoccupées quant à la rapidité des décisions du Conseil concernant le Grand Nord. Ceci soutient la conclusion de ne pas reporter la publication d’une décision sur la demande de Norouestel.
  6. Le Conseil estime également que les conclusions tirées à l’égard de la demande de Norouestel pourraient être examinées dans le contexte de l’avis de consultation de télécom 2022-147.
Conclusion
  1. Bien qu’il puisse y avoir une interdépendance entre la demande de Norouestel et les questions plus larges examinées dans la Phase II de l’examen du Conseil sur les services de télécommunication dans le Grand Nord, il n’existe aucun conflit direct.
  2. De plus, le report de l’évaluation de la demande de Norouestel en attendant l’achèvement de la Phase II entraînerait des retards inutiles.
  3. Par conséquent, le Conseil estime qu’il est approprié de procéder à l’évaluation de la demande de Norouestel.

Le processus actuel d’approbation des tarifs est-il efficace, proportionnel à son objectif et le moins intrusif possible? Si ce n’est pas le cas, devrait-on le modifier?

Contexte
  1. Les Instructions de 2006 et de 2019 exigent que la réglementation du Conseil :
    • soit efficace et proportionnelle au but visé;
    • ne fasse obstacle aux activités d’un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire pour atteindre les objectifs de la politique;
    • ne décourage un accès au marché propice à la concurrence et efficace du point de vue économique ni favorise un accès au marché inefficace du point de vue économique;
    • soit mise en œuvre au moyen de mécanismes d’approbation des tarifs les moins intrusifs et les moins lourds possible.
  2. Le bulletin d’information de télécom 2010-455-1 établit le processus d’approbation des demandes tarifaires par le Conseil. Notamment, il distingue les catégories des demandes tarifaires. Les demandes du groupe A portent sur des questions relativement simples, telles que des modifications d’ordre administratif et entrent en vigueur dès leur dépôt, sans l’approbation du Conseil. Les demandes du groupe B portent sur des questions plus complexes et exigent l’approbation du Conseil avant qu’elles soient mises en œuvre.
  3. Lorsque Norouestel souhaite introduire un nouveau service Internet de résidence, elle doit présenter une demande tarifaire du groupe B avec une étude de coûts à l’appui.
Positions des parties
  1. Norouestel a indiqué que si sa demande en vertu de la Partie 1 était approuvée, elle pourra déposer des demandes tarifaires pour de nouveaux services Internet de résidence en tant que demandes du groupe A.
  2. Norouestel a argué que le Conseil traite les demandes tarifaires de l’entreprise trop lentement. En particulier, les avis de modification tarifaire (AMT) 1099, 1122 et 1137, qui sont des demandes du groupe B traitant des services Internet de détail de Norouestel, ont fait l’objet de retards importants lors du processus d’approbation. Norouestel a soutenu que ces retards nuisent à sa capacité de faire face à la concurrence et empêchent les clients de tirer profit des avantages qui sont censés découler de la concurrence.
  3. Norouestel a ajouté que sa proposition permettrait au Conseil :
    • de prendre des mesures réglementaires qui sont efficaces et proportionnelles à leurs buts;
    • d’utiliser des mécanismes d’approbation des tarifs les moins intrusifs possible, et continuer d’explorer et de mettre en œuvre de nouvelles façons de simplifier ses processus, conformément aux sous-alinéas 1c)(i) et 1c)(iv) des Instructions de 2006.
  4. Le GTNO s’est dit préoccupé à l’égard de « la capacité du Conseil à publier des décisions en temps opportun sur les questions clés liées à la large bande dans le Nord » [traduction], en indiquant que la demande est en grande partie motivée par l’objectif de simplifier le processus d’examen des demandes tarifaires du Conseil. Daniel Sokolov, tout en s’opposant à la demande, a indiqué que la demande de Norouestel témoigne d’une frustration à l’égard du long délai que prend le Conseil pour traiter les modifications apportées aux tarifs.
Analyse du Conseil
  1. Le bulletin d’information de télécom 2010-455-1 énonce que le Conseil doit évaluer les demandes du groupe B au moment de leur dépôt afin de déterminer si une approbation provisoire peut être accordée dans les 15 jours. Un facteur clé dans l’évaluation à cette étape est de savoir si les tarifs proposés répondront aux exigences du test du prix plancher. Si une conclusion ne peut être tirée en 15 jours, le personnel du Conseil enverra une lettre à l’entreprise pour indiquer le délai prévu du traitement de la demande.
  2. Le Conseil estime que les AMT 1099, 1122 et 1137 ont fait l’objet de circonstances inhabituelles, incluant le besoin d’analyser comment certaines directives dans le manuel d’études économiques réglementaires de Norouestel ont été appliquées, ce qui a entraîné des délais plus longs que d’habitude pour l’approbation.
  3. Bien qu’il soit approprié pour Norouestel de s’écarter de son manuel d’études économiques réglementaires dans certaines situations, de telles circonstances peuvent nécessiter un examen prolongé et approfondi pour garantir l’intégrité des renseignements concernant les coûts fournis avec une demande tarifaire. Le Conseil est d’avis que les retards de cette nature ne peuvent pas être évités aussi longtemps que les demandes tarifaires doivent être vérifiées en ce qui concerne le test du prix plancher, où le prix plancher est établi à l’aide de la méthode d’établissement des coûts de la Phase II.
Conclusion
  1. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que le processus actuel d’approbation des tarifs pourrait limiter la capacité de Norouestel de mettre à jour rapidement son offre de services pour faire face aux nouvelles conditions du marché entraînées par l’arrivée de Starlink, et pourrait donc également empêcher les clients de profiter des avantages des forfaits améliorés et des prix plus bas.
  2. Par conséquent, le Conseil détermine que les modifications au processus actuel d’approbation des tarifs pour limiter le nombre de demandes qui exigent le dépôt d’études de coûts (c.-à-d. pour limiter le nombre de demandes du groupe B) pourraient favoriser une concurrence efficace et l’abordabilité concernant les services Internet de résidence de détail dans le Grand Nord.

Une exception au test du prix plancher pourrait-elle permettre d’atteindre les objectifs de la Loi dans ces circonstances?

Contexte
  1. Dans la décision de télécom 2009-80, le Conseil a conclu que le test du prix plancher établit un seuil de prix minimum pour faire en sorte que les tarifs soient justes et raisonnables et ne soient pas injustement discriminatoires. Le Conseil a également conclu que le test du prix plancher présente une protection contre l’établissement de certains tarifs anticoncurrentiels afin de favoriser le développement d’une concurrence durable.
  2. Dans certains cas, le Conseil a autorisé des exceptions à l’exigence de satisfaire au test du prix plancher. Par exemple, dans la décision de télécom 2015-78, le Conseil a approuvé certains tarifs des services Internet de résidence de détail par ligne d’abonné numérique (LAN) pour Norouestel qui n’ont pas satisfait au test du prix plancher. Le Conseil a donné les raisons suivantes pour ses conclusions :
    • dans les conditions particulières qui prévalent dans le territoire d’exploitation de Norouestel, comprenant notamment un vaste territoire à faible densité de population, il est nécessaire et approprié de consentir des redressements tarifaires aux clients;
    • cela permettra d’éviter d’importants écarts tarifaires entre les tarifs pour les services LAN et les tarifs pour les services Internet par câble, ou les tarifs pour des services similaires dans le Sud;
    • cela n’aura pas d’incidence néfaste considérable sur les revenus de Norouestel ni sur sa capacité de mener des initiatives, telles que son plan de modernisation du réseau en cours;
    • cela peut avoir une incidence négatif sur la concurrence, mais des mesures exceptionnelles doivent être adoptées dans ce cas pour faire en sorte que les services Internet de résidence soient offerts à des tarifs raisonnables;
    • cela permettra aux résidents du Nord du Canada, particulièrement à ceux qui résident dans les petites collectivités éloignées, d’accéder aux services en ligne et de participer à l’économie numérique;
    • cela favorisera les objectifs de la politique énoncés aux alinéas 7b) et 7h) de la LoiNote de bas de page 7.
Positions des parties
  1. Norouestel a demandé au Conseil de renoncer à exiger de satisfaire au test du prix plancher pour les demandes tarifaires visant des services Internet de résidence de détail par voie terrestre afin que Norouestel soit autorisée à :
    • augmenter les vitesses ou les plafonds d’utilisation (mais non les tarifs) des services incluant une limite d’utilisation sans devoir fournir une étude de coûts à l’appui;
    • diminuer tout tarif de service existant sans devoir fournir une étude de coûts à l’appui;
    • introduire de nouveaux forfaits sans devoir fournir une étude de coûts à l’appui en adoptant les tarifs actuellement approuvés pour le forfait à vitesse inférieure le plus proche. Si l’entreprise propose un tarif plus élevé, elle déposerait alors une étude de coûts à l’appui pour ce nouveau service.
  2. L’entreprise a fait valoir que l’approbation de cette proposition lui permettrait de réagir rapidement aux offres de services de Starlink.
  3. Norouestel a argué que sa proposition n’entraîne aucune incidence négative sur la concurrence. Elle a indiqué que le but du test du prix plancher est d’empêcher les ESLT de fixer des prix inférieurs à leurs coûts pour prévenir les pratiques d’éviction, une pratique anticoncurrentielle où un fournisseur offre un produit en dessous du prix coûtant pour une période afin de discipliner ou d’éliminer un concurrent avant d’augmenter par la suite les tarifs une fois que le concurrent a quitté le marché. Norouestel a fait valoir qu’étant donné les circonstances de Starlink, il n’y a aucun risque de pratique d’éviction plausible. Les coûts de Starlink sont en grande partie fixes et irrécupérables, et le Grand Nord ne représente même pas une partie légèrement significative de la clientèle ciblée de Starlink. Starlink établira probablement ses prix à l’échelle du Canada et ne remarquera même pas la réponse concurrentielle de Norouestel. De plus, le Conseil devrait en fait approuver les augmentations des tarifs pour les services tarifés de Norouestel afin de compenser les pertes dues à des pratiques d’éviction. Enfin, il est bien établi dans le droit de la concurrence que le fait qu’un fournisseur baisse son prix (même à un niveau inférieur aux coûts) ne constitue pas une pratique d’éviction si c’est pour faire face à la stratégie de tarification agressive d’un compétiteur.
  4. Norouestel a également soutenu que les tarifs seront justes et raisonnables, et non injustement discriminatoires. Même si le prix plancher peut servir à faire en sorte que les ESLT ne soient généralement pas obligés de fournir un service à un prix inférieur au coût, la proposition permettrait à Norouestel d’introduire volontairement des réductions tarifaires afin de demeurer compétitive dans le marché des services Internet par voie terrestre. Par conséquent, les tarifs devraient être considérés comme justes et raisonnables. De plus, étant donné que les prix plus bas s’appliqueraient à l’ensemble des clients des services Internet par voie terrestre de Norouestel, il n’y aurait aucune discrimination, et donc pas de discrimination injuste.
  5. Daniel Sokolov a argué que l’exonération de l’exigence du test du prix plancher aurait des conséquences négatives graves pour les clients et le bien-être général à long terme, car elle empêcherait la concurrence en milieu terrestre. Le test du prix plancher est une protection contre les fournisseurs en place qui empêchent les concurrents potentiels d’entrer sur le marché ou d’étendre leur présence. Toute modification du régime réglementaire doit avoir pour objectif d’améliorer les conditions relatives à la concurrence et non de les aggraver.
  6. Le CDIP a fait valoir que le test du prix plancher joue un rôle important dans la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles en empêchant les ESLT comme Norouestel d’offrir des tarifs qui ne sont pas justes et raisonnables, en établissant un seuil tarifaire minimal. Le CDIP a également fait valoir que sans ce seuil, les concurrents ne peuvent pas rivaliser avec les prix inférieurs aux coûts pratiqués par Norouestel, ce qui pourrait en fin de compte signifier leur retrait de ce marché.
  7. Le CDIP et SSi Micro ont toutes deux fait valoir que, très récemment, dans l’ordonnance de télécom 2022-16, le Conseil a relevé le rôle important que joue le test du prix plancher pour garantir des tarifs justes et raisonnables et empêcher la tarification anticoncurrentielle.
  8. SSi Micro a fait valoir qu’en l’absence d’une obligation de passer le test du prix plancher pour assurer le recouvrement des coûts spécifiques à la technologie, Norouestel pourrait cibler la concurrence existante même si elle offre le même tarif inférieur au coût à tous ses clients des services de détail.
Analyse du Conseil
  1. Comme indiqué ci-dessus, le Conseil a conclu que le test du prix plancher sert à :
    • garantir que les tarifs sont justes et raisonnables;
    • veiller à ce que les tarifs n’entraînent pas une discrimination injuste;
    • contrer toute tarification anticoncurrentielle.
  2. En ce qui concerne les tarifs justes et raisonnables, le Conseil fait remarquer que la Cour suprême du Canada (CSC) a conclu que :
    • le Conseil « est légalement habilité à utiliser toute méthode qui lui semble appropriée pour fixer des tarifs justes et raisonnables » et, ce faisant, « il est obligé de tenir compte des objectifs énoncés dans la loi [c’est-à-dire les objectifs de la politique de la Loi] dans l’exercice de ses pouvoirs »;
    • en établissant des tarifs justes et raisonnables, le Conseil a « la capacité de concilier les intérêts des entreprises, des consommateurs et des concurrents dans le contexte plus large de l’industrie canadienne des télécommunicationsNote de bas de page 8. »
  3. Par conséquent, le Conseil estime que lorsqu’il s’agit de choisir une méthode pour fixer des tarifs justes et raisonnables, le Conseil doit tenir compte d’une variété de groupes et d’intérêts cités dans les objectifs de la politique. Le Conseil n’est pas tenu de suivre une méthode particulière pour fixer les tarifs ni de suivre la même méthode dans toutes les circonstances. Le test du prix plancher est un outil méthodologique que le Conseil utilise en général pour fixer des tarifs justes et raisonnables, mais le test du prix plancher n’est approprié que dans la mesure où il promeut les objectifs de la politique.
  4. Comme il est indiqué ci-dessus, dans les décisions précédentes, le Conseil a indiqué que le test du prix plancher permet de contrer toute tarification anticoncurrentielle afin de promouvoir une concurrence durable, ce qui est lié à l’objectif de la politique à l’alinéa 7c)Note de bas de page 9. Cependant, l’utilisation du test du prix plancher peut ne pas être le meilleur moyen de promouvoir et d’évaluer un objectif de la politique ou de nombreux objectifs de la politique dans toutes les circonstances.
  5. Par exemple, si le fait de s’écarter du test du prix plancher permettait de mieux concilier i) le besoin des concurrents actuels et éventuels des services de Norouestel d’avoir un seuil de prix minimum avec ii) le besoin des consommateurs d’avoir des services abordables, alors l’application rigoureuse du test du prix plancher ne remplirait plus nécessairement son objectif de garantir des tarifs justes et raisonnables. La décision de télécom 2015-78 en est un bon exemple.
  6. En ce qui concerne les tarifs qui n’entraînent pas une discrimination injuste, la Cour d’appel fédérale a indiqué que le Conseil dispose également d’un large pouvoir discrétionnaire pour déterminer ce qui constitue une « discrimination injuste » dans le but de mettre en œuvre les objectifs de la politiqueNote de bas de page 10.
  7. En 2019, le Bureau de la concurrence (Bureau) a publié les Lignes directrices sur l’abus de position dominante (Lignes directrices). Les lignes directrices donnent au public des renseignements sur les circonstances dans lesquelles, en vertu de l’article 79 de la Loi sur la concurrence, le Bureau peut interdire les mesures anticoncurrentielles prises par une entité commerciale qui occupe une position dominante sur les marchés. Les lignes directrices reposent sur des décisions judiciaires.
  8. Dans le contexte des lignes directrices, le Conseil fait remarquer ce qui suit :
    • L’un des objectifs du test du prix plancher est de garantir que les prix des services de détail ne font pas l’objet d’une pratique d’éviction, c’est-à-dire qu’une entreprise ne fixe pas délibérément le prix en deçà d’une mesure appropriée de ses propres coûts pendant une période de temps suffisante pour éliminer un concurrent, le discipliner ou encore dissuader l’entrée ou l’expansion d’un concurrent, tout en prévoyant que l’entreprise récupérera ses pertes par la suite en imposant des prix supérieurs à ceux qui auraient prévalu en l’absence des agissements contestés.
    • La fixation des prix en deçà des coûts n’est pas considérée comme une pratique d’éviction lorsqu’il existe des éléments de preuve crédibles qu’elle répond à une volonté d’accroître l’efficacité ou de favoriser la concurrence. Le Bureau donne l’exemple d’une entreprise qui réduit ses prix pour répondre à un concurrent.
    • Une considération importante lors de la réglementation de la concurrence d’un marché est d’éviter de paralyser ou de dissuader des comportements qui auraient pour but d’accroître l’efficacité ou de favoriser la concurrence. Il peut être difficile de distinguer entre un comportement anticoncurrentiel et une concurrence agressive fondée sur les qualités intrinsèques, et sanctionner les entreprises uniquement en raison de leur position dominante pourrait dissuader celles-ci d’innover, de supplanter leurs rivaux et de se faire une concurrence vigoureuse. Un seuil de référence que le Bureau utilise pour déterminer si le prix d’éviction allégué est propice à la concurrence consiste à savoir si son objectif est un moyen de répondre à la concurrence en réagissant pour égaler le prix d’un concurrent. Si l’entreprise n’est pas en mesure de récupérer ses pertes en imposant des prix supérieurs à l’avenir, alors le comportement ne peut être considéré comme une pratique d’éviction et pourrait au contraire promouvoir l’efficacité et mener à des baisses de prix durables.
Conclusion
  1. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que le test du prix plancher n’est approprié que dans la mesure où il tient compte des objectifs de la politique et y répond. Le Conseil doit examiner si, dans les circonstances de la demande de Norouestel, les objectifs de la politique peuvent être mieux servis en autorisant une exception au test du prix plancher.
  2. Le Conseil détermine également qu’une stricte adhérence au test du prix plancher, dans les circonstances de la demande de Norouestel, peut en fait dissuader les comportements propices à la concurrence en sapant les incitations de l’entreprise à innover, à surpasser ses rivaux et à se faire une concurrence vigoureuse. Par exemple, l’arrivée de Starlink sur le marché exerce une pression concurrentielle sur Norouestel, en la poussant à réduire ses tarifs. Conformément à la politique sur la concurrence, c’est l’une des façons dont la concurrence est censée garantir de meilleurs résultats pour les consommateurs.
  3. Le Conseil détermine également que, puisque Norouestel ne sera pas en mesure de récupérer ses pertes en imposant des prix supérieurs à l’avenir sans l’approbation du Conseil, et semble être une réponse légitime et propice à la concurrence à un concurrent, il y a encore peu de risque de pratique d’éviction.

L’arrivée de Starlink aura-t-elle des répercussions sur le marché des services Internet de résidence par voie terrestre dans le Grand Nord?

Contexte
  1. Starlink a fourni à titre confidentiel au Conseil des renseignements sur la date à laquelle elle prévoit fournir ses services dans le Grand Nord, ainsi que sur le nombre de clients de cette région qui ont fait des dépôts auprès de l’entreprise.
  2. En outre, Norouestel et Starlink ont fourni au Conseil, à titre confidentiel, leurs revenus pour les services Internet et leur nombre d’abonnés au Canada.
  3. La société mère de Starlink, SpaceX, est un concurrent mondial bien financé. En mai 2022, sa capitalisation boursière était estimée à 127 milliards de dollars américainsNote de bas de page 11. Ce chiffre est même beaucoup plus important que celui de la société mère de Norouestel, BCE Inc., qui a déclaré une capitalisation boursière de 63,07 milliards de dollars canadiens à la fin du premier trimestre de 2022.
Positions des parties
  1. Norouestel a fait valoir qu’elle a déposé sa demande parce qu’elle a besoin de toute urgence de faire face à Starlink, qui offre une vitesse comparable à un prix inférieur à celui des services Internet haut de gamme de Norouestel.
  2. Toutefois, Daniel Sokolov, le CDIP et SSi Micro ont argué qu’il est trop tôt pour estimer que le service de Starlink est dans le même marché que les services Internet par voie terrestre de détail de Norouestel, et il existe des différences importantes entre les services de telle sorte que les clients pourraient ne pas les considérer comme des substituts.
  3. Par exemple, Daniel Sokolov a fait remarquer que, même si les tarifs mensuels de Starlink peuvent être inférieurs à ceux de Norouestel, il existe plusieurs autres facteurs pertinents pour les clients lorsqu’ils choisissent entre ces services, notamment, la fiabilité, le coût initial, le délai et le coût d’installation, la souplesse du contrat, le service à la clientèle, les spécifications de l’équipement, la menace des coûts irrécupérables et le fait de savoir si le prix actuel est durable.
Analyse du Conseil
  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2013-711, le Conseil a déterminé que les services Internet dans le Grand Nord offerts au moyen d’installations de transport terrestre relèvent d’un marché de produits distinct à celui des services Internet offerts par satellite. En rendant cette conclusion, le Conseil a indiqué que les principaux éléments distinctifs entre les deux marchés sont les tarifs, les vitesses maximales et la latence.
  2. Toutefois, les éléments de preuve au dossier de la présente instance indiquent que les tarifs, la vitesse et la latence des services Starlink disponibles dans le Grand Nord seront comparables aux services Internet par voie terrestre les plus rapides de Norouestel. Même si les intervenants ont déterminé des différences entre les produits, le Conseil estime que de nombreux clients verront probablement les services de Starlink comme un substitut viable aux services de Norouestel, notamment en raison des conditions de la demande où les tarifs de Norouestel sont supérieurs à ceux de Starlink, et en particulier dans les collectivités où Norouestel offre seulement des services LAN et les services offerts par Starlink peuvent être considérés comme une amélioration.
Conclusion
  1. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que l’arrivée de Starlink dans le Grand Nord est susceptible d’avoir des répercussions sur le marché des services Internet de résidence par voie terrestre, notamment dans les collectivités où Norouestel offre seulement des services LAN.
  2. Il peut donc être approprié d’examiner les modifications apportées à la façon dont le Conseil réglemente les services Internet de résidence par voie terrestre de Norouestel.

Comment Norouestel devrait-elle pouvoir faire concurrence à Starlink et dans quelle mesure la réglementation du Conseil devrait-elle limiter la réponse concurrentielle de Norouestel?

Positions des parties
  1. Norouestel a fourni au Conseil, à titre confidentiel, deux prévisions qui illustrent sa perte probable d’abonnés, de revenus et de parts de marché au cours des deux prochaines années, en fonction de deux hypothèses. Le premier scénario suppose que sa demande soit approuvée, et que les AMT 1122 et 1137 soient approuvés en avril 2022. Le deuxième scénario suppose, entre autres, que la demande de Norouestel soit refusée, et que les AMT 1122 et 1137 soient approuvés en septembre 2022.
  2. Norouestel a indiqué que, si elle obtient le redressement demandé, elle serait en mesure de réagir rapidement aux réductions de tarifs en réponse à la demande et aux conditions d’approvisionnement futures. Sa réponse concurrentielle serait idéalement un processus itératif où les caractéristiques du prix et du service sont ajustées progressivement.
Analyse du Conseil
  1. Depuis que Norouestel a fourni les deux prévisions, certaines circonstances ont changé : l’AMT 1122 a été approuvé en janvier 2022, et l’AMT 1137 a été approuvé, entrant en vigueur en avril 2022. Néanmoins, le Conseil estime que les observations suivantes demeurent pertinentes :
    • Norouestel introduirait des réductions plus fréquentes et plus importantes du revenu moyen par utilisateur si le redressement qu’elle demande lui est accordé conformément au premier scénario;
    • Norouestel anticiperait la perte de beaucoup plus d’abonnés, de parts de marché et de revenus mensuels associés aux services pertinents si le redressement qu’elle demande n’est pas approuvé conformément au deuxième scénario.
  2. Pour évaluer les pertes prévues d’abonnés et de parts de marché de Norouestel, le Conseil a comparé ces prévisions au nombre de clients ayant passé une précommande qui a été indiqué par Starlink. Même s’il est difficile de prédire quelles seront les répercussions que Starlink aura sur le marché, le Conseil estime que les prévisions de Norouestel sont crédibles.
  3. En ce qui concerne la façon dont la proposition de Norouestel lui donnerait une plus grande souplesse en matière de concurrence, Norouestel est déjà en mesure de réduire les tarifs pour tous ses services existants en présentant une demande tarifaire du groupe A, sans présenter de nouvelles études de coûts, tant que les nouveaux tarifs ne sont pas inférieurs au test du prix plancher, conformément aux études de coûts fournies au moment où les tarifs pour ces services ont été approuvés.
  4. Toutefois, Norouestel ne serait pas en mesure d’exécuter l’une ou l’autre des options suivantes sans présenter de nouvelles études de coûts :
    • réduire les tarifs des services existants en deçà du prix plancher comme déterminé par les études de coûts présentées précédemment;
    • introduire de nouveaux services à des vitesses plus élevées, ou de nouveaux services à des vitesses actuelles avec des données illimitées ou des plafonds d’utilisation plus élevés.
  5. L’examen par le Conseil des marges (déposées à titre confidentiel) de Norouestel pour ses services Internet de résidence par LAN, par câble et par fibre jusqu’aux locaux des abonnés (FTTP) indique que le fait de ne pas approuver la demande de Norouestel pourrait entraîner les conséquences négatives potentielles suivantes liées aux différences régionales en ce qui concerne le type d’installation d’accès desservant chaque collectivité :
    • Cela pourrait donner lieu à des tarifs de détail très différents pour les clients de services par FTTP par rapport aux clients de services Internet par câble dans le Grand Nord, car Norouestel peut réduire les tarifs de ses services par câble de façon beaucoup plus importante tout en répondant aux critères du test du prix plancher.
    • Le fossé numérique entre les collectivités plus peuplées et les collectivités plus éloignées dans le Grand Nord pourrait ainsi être exacerbé. À l’heure actuelle, les installations d’accès par câble de Norouestel tendent à desservir des régions plus peuplées, tandis que les collectivités plus éloignées sont plus susceptibles d’être desservies par LAN. Par conséquent, les tarifs des services de plus grande qualité dans les collectivités plus peuplées pourraient diminuer, bien que Norouestel ne serait pas en mesure de réduire ses tarifs pour les services LAN dans les collectivités plus éloignées.
    • Cela pourrait donner lieu à une analyse de rentabilité moindre pour la construction d’installations d’accès par FTTP par Norouestel dans des collectivités plus éloignées, car Norouestel peut perdre une part importante de ses abonnés dans ces collectivités, au profit de Starlink. Il pourrait être difficile pour Norouestel de reconquérir ces abonnés une fois qu’ils ont investi dans l’équipement de Starlink, même si Norouestel construit des installations d’accès par FTTP dans ces collectivités ultérieurement. En outre, les abonnés qu’elle perd sont plus susceptibles d’être des clients qui ont les moyens de se procurer des services de plus grande qualité et plus coûteux puisqu’il s’agira également de clients qui peuvent se permettre de payer le coût initial de l’équipement de Starlink. Entre-temps, il est possible que les membres les plus vulnérables des collectivités plus éloignées dans le Grand Nord continuent d’avoir seulement accès à la LAN, à des tarifs que Norouestel ne sera pas autorisée à réduire.
  6. Pour comparer les tarifs mensuels du service Starlink avec les services offerts par Norouestel, le Conseil a supposé un tarif de 140 $ pour le service Starlink et 21,08 $ pour l’équipement (759 $ amortis sur 36 mois)Note de bas de page 12, pour un total de 161,08 $ par mois. Ce tarif a ensuite été mis en balance avec les tarifs de services semblables offerts par Norouestel.
  7. Les différences de tarifs mensuels sont les suivantes :
    • Les forfaits Internet par FTTP illimités 300 Mbps et Internet par câble illimités 300 Mbps de Norouestel sont supérieurs de 78,87 $ au service de Starlink;
    • Les forfaits Internet par FTTP illimités 200 Mbps et Internet par câble illimités 200 Mbps de Norouestel sont supérieurs de 28,87 $ au service de Starlink;
    • Les forfaits Internet par FTTP illimités 100 Mbps et Internet par câble illimités 100 Mbps de Norouestel sont inférieurs de 11,13 $ au service de Starlink.
  8. Le service le plus rapide offert par Norouestel dans les collectivités ayant seulement accès à la LAN offre une vitesse de téléchargement de 15 Mbps, une vitesse de téléversement de 1 Mbps et un plafond d’utilisation mensuel de 300 mégaoctets (Mo), au prix mensuel de 76,95 $ à 83,97 $. Chaque gigaoctet (Go) supplémentaire coûte 2,50 $. Ces services sont déjà offerts en deçà du prix plancher. Le Conseil estime que la qualité du service de Starlink constituerait une amélioration considérable de ces services, même si les tarifs sont également beaucoup plus élevés.
  9. Afin d’aborder la possibilité d’avoir i) différents tarifs entre les services Internet par FTTP et par câble de détail, ii) aux collectivités éloignées qui se retrouvent avec des services Internet par LAN à des tarifs qui ne peuvent être réduits, et iii) à une analyse de rentabilité moindre pour la construction d’installations d’accès par FTTP par Norouestel dans des collectivités éloignées qui dépendent actuellement de services Internet par LAN, le Conseil a publié une demande de renseignements dans le cadre de laquelle Norouestel devait  commenter la possibilité d’approuver la demande de l’entreprise avec certaines modifications. En réponse, Norouestel a formulé la proposition suivante :
    • Pour les services Internet de résidence par LAN, le redressement demandé par Norouestel s’appliquerait dans son intégralité;
    • En ce qui concerne les services Internet de résidence par câble existants, Norouestel serait autorisée à diminuer le tarif sans étude de coûts à l’appui, tant que le nouveau tarif demeure supérieur au prix plancher établi par l’étude de coûts la plus récente déposée à l’égard de ce service;
    • Pour ce qui est des nouveaux services Internet de résidence par câble, Norouestel serait autorisée à introduire un nouveau tarif sans étude de coûts à l’appui, tant que le nouveau tarif n’est pas inférieur au prix plancher établi par l’étude de coûts déposée à l’appui du service approuvé existant le plus proche;
    • En ce qui concerne les services Internet de résidence par FTTP existants, Norouestel serait autorisée à diminuer les tarifs sans étude de coûts à l’appui, tant que le nouveau tarif est au maximum de 20 % inférieur au prix plancher établi par l’étude de coûts la plus récente déposée à l’égard de ce service;
    • Pour les nouveaux services Internet de résidence par FTTP, Norouestel serait autorisée à les introduire sans étude de coûts à l’appui, à condition que le nouveau tarif soit, au maximum, 20 % inférieur au prix plancher établi dans l’étude de coûts la plus récente déposée à l’appui du service existant approuvé le plus proche;
    • De nouveaux services Internet de résidence offrant des vitesses plus élevées seraient fournis à un prix plus élevé que le tarif de détail du service existant le plus proche à vitesse plus basse actuellement offert;
    • Norouestel réduira les tarifs du service de raccordement de gros par le même pourcentage selon lequel elle a réduit les tarifs de services Internet de résidence de détail par voie terrestre fondés sur la moyenne pondérée des revenus, relativement aux revenus annuels de 2021 enregistrés dans son modèle de plafonnement des prix de 2022 dans l’AMT 1151.
  10. Sur la base des renseignements confidentiels fournis par Norouestel dans le cadre de sa réponse à sa demande de renseignements, le Conseil estime qu’une réduction du prix plancher pour les services Internet par FTTP de 35 % permettra d’aligner de manière plus appropriée les seuils de prix minimum pour les services Internet de résidence par FTTP et par câble.
Conclusion
  1. Le Conseil conclut que l’adoption de la proposition révisée décrite ci-dessus, modifiée de manière à ce que les services Internet par FTTP soient au maximum 35 % en dessous du prix plancher (comme discuté aux alinéas 93.iv et 93.v), peut être un moyen approprié d’éviter les conséquences négatives possibles du refus de la demande, en particulier pour les populations vulnérables dans les collectivités qui dépendent de la LAN. En même temps, elle i) promouvrait également la capacité de Norouestel à faire concurrence à Starlink de manière efficace, ii) en maintenant des mesures de protection appropriées pour les petits fournisseurs de services et les fournisseurs de services régionaux dans le Grand Nord, et iii) en offrant des avantages en temps opportun aux consommateurs pour ce qui est de l’abordabilité et de la qualité des services grâce à la concurrence fondée sur les installations.

Comment les concurrents existants seront-ils touchés?

Contexte
  1. Comme indiqué ci-dessus, trois autres concurrents dans le Grand Nord offrent des services de télécommunication au moyen d’installations de transport par voie terrestre qui sont commercialisés comme des services Internet de résidence de détail dans les collectivités où Norouestel fournit des services Internet de résidence selon un tarif réglementé :
    • SSi Micro fournit un service Internet sans fil transférable à Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest) au moyen du service de raccordement de gros de Norouestel;
    • Ice Wireless fournit un service Internet résidentiel sans fil à huit collectivités au moyen du service de raccordement de gros de Norouestel ou de services de gros sur la liaison par fibre optique dans la vallée du MackenzieNote de bas de page 13;
    • New North Networks fournit des services Internet à Inuvik (Territoires du Nord-Ouest) par l’intermédiaire des services de gros sur la liaison par fibre optique dans la vallée du Mackenzie.
Positions des parties
  1. Plusieurs parties ont exprimé leur préoccupation quant à la répercussion que l’approbation de la demande de Norouestel aurait sur les petits concurrents existants ou potentiels. TCI a rétorqué que la menace de Starlink pour la concurrence effraie également les petits concurrents. Empêcher Norouestel de réagir aux prix de Starlink ne protégera pas les petits concurrents parce que cela ne touchera pas les prix de Starlink.
  2. Norouestel a répliqué que le but de la politique du Conseil est d’encourager une concurrence durable, et non de protéger un concurrent donné. Quel que soit le dénouement de la présente instance, les autres fournisseurs devront faire concurrence à Starlink. Norouestel a indiqué qu’elle est la seule entreprise dans le Grand Nord (et au Canada) à disposer d’une réglementation des prix pour ses services Internet, et donc la seule entité qui est limitée dans sa capacité de répondre à l’arrivée de Starlink dans le marché.
Analyse du Conseil
  1. Bien qu’ils soient présentés comme des services Internet à domicile, les services d’Ice Wireless et de SSi Micro sont transférables. Ils sont fournis sur une infrastructure d’accès au réseau mobile, et exigent que les clients utilisent un appareil mobile (comme un modem d’évolution à long terme [LTE]) pour créer un point d’accès sans fil mobile pour l’accès Internet. Dans la politique réglementaire de télécom 2021-130, il a été déterminé que les services transférables tels que ceux-ci faisaient partie du marché de produits des services sans fil mobiles, distinct des services Internet fixes.
  2. En outre, ces services sont également très différents des services de Starlink pour ce qui est des vitesses et des plafonds d’utilisation de données. Le service de SSi Micro le plus comparable offre une vitesse de téléchargement de 3 Mbps et est plafonné à 150 Go, au prix de 150 $ par mois. Le service d’Ice Wireless le plus comparable offre 200 Go pour 99 $ par mois (aucune vitesse de téléchargement n’est indiquée sur son site Web).
  3. New North fournit des services Internet de résidence fixes au moyen d’installations d’accès par câble à Inuvik (Territoires du Nord-Ouest). Elle est en concurrence directe avec Norouestel, qui fournit des services Internet par FTTP dans la même collectivité. Ses services les plus comparables à ceux de Starlink sont les suivants : Internet illimité 50 Mbps à 168 $ par mois, Internet illimité 100 Mbps à 189 $ par mois et Internet illimité 200 Mbps à 218 $ par mois.
  4. Le Conseil estime que l’entrée de Starlink sur le marché ainsi que la capacité de Norouestel de réduire les tarifs des services Internet au prix plancher en ce qui concerne ses services par câble et par FTTP sont susceptibles d’entraîner des répercussions négatives sur d’autres fournisseurs. Cependant, il en sera probablement ainsi, que la proposition de Norouestel soit acceptée ou non.
  5. Un enjeu clé dans la présente instance est de déterminer si les répercussions négatives supplémentaires sur d’autres fournisseurs qui s’ensuivraient si Norouestel était en mesure de réduire ses tarifs en deçà du prix plancher sont compensées par les avantages potentiels de la promotion de la capacité de Norouestel de répondre de façon favorable à la concurrence à Starlink, et les avantages supplémentaires dont pourraient profiter les consommateurs par la suite.
  6. Le Conseil estime qu’Ice Wireless et SSi Micro fournissent des services que les clients ne considèrent peut-être pas comme des substituts aux services Internet de Starlink ou de Norouestel, étant donné qu’ils sont transférables. Pour ce qui est de New North, Norouestel offre déjà des services de qualité supérieure à des prix plus faibles que New North, tout en maintenant une marge de manœuvre pour réduire ses tarifs au-delà du prix plancher pour ces services.
  7. Comme il est indiqué ci-dessus, Norouestel a accepté de réduire les tarifs du service de raccordement de gros. Cette réduction n’atténuerait pas seulement les répercussions supplémentaires de toute réduction tarifaire en deçà du prix plancher. Elle atténuerait également les répercussions de toutes les réductions tarifaires depuis la période de référence (2021) qui, peu importe si la demande de Norouestel (dans sa forme modifiée aux paragraphes 93 et 95 ci-dessus) est acceptée, sont susceptibles d’être inévitables en réponse à l’entrée de Starlink sur le marché.
  8. Le Conseil ne dispose pas de renseignements précis par rapport à la question de savoir quelle proportion du total des frais d’Ice Wireless et de SSi Micro est prise en compte dans les tarifs du service de raccordement de gros. Toutefois, une partie de leurs frais de transport sera réduite par la remise accordée au service de raccordement de gros, ce qui entraînera des économies qui pourront être transmises à leurs clients. Pour ce qui est du reste de leurs frais, qui ne sont pas sous le contrôle de Norouestel, il appartiendra à ces fournisseurs de services de répondre à la pression concurrentielle en trouvant des façons dont ils peuvent exercer leurs activités plus efficacement et fournir de meilleurs services aux clients. Il s’agit d’un comportement favorisant la concurrence appuyé par la politique sur la concurrence, qui devrait entraîner de meilleurs résultats pour les consommateurs.
  9. Le rabais pour le service de raccordement de gros n’aidera pas New North, car elle a accès à des services de transport de gros par l’intermédiaire de la liaison par fibre optique dans la vallée du Mackenzie, et non du service de raccordement de gros. Toutefois, le GTNO pourrait envisager d’accorder un rabais semblable, le cas échéant.
  10. Enfin, s’il approuve la demande de Norouestel telle qu’elle a été modifiée aux paragraphes 93 et 95 ci-dessus, le Conseil disposera tout de même de recours pour aborder tout comportement anticoncurrentiel de Norouestel, comme suit :
    • Norouestel serait tout de même tenue de déposer une demande tarifaire du groupe A auprès du Conseil pour toute réduction tarifaire, laquelle serait examinée par le personnel aux fins de conformité aux politiques du Conseil;
    • Ces demandes tarifaires du groupe A continueraient d’être publiées et accessibles au public, et les intervenants pourraient tout de même déposer leurs observations dans le cas où ils s’opposent aux modifications;
    • Si le Conseil a déterminé qu’une demande tarifaire ne répondait pas aux critères d’une demande tarifaire du groupe A et qu’elle n’aurait pas dû être mise en œuvre, le Conseil pourrait exercer ses pouvoirs de redressement pour remédier à la situation;
    • Le Conseil pourrait toujours publier un avis de consultation si des préoccupations étaient soulevées, soit à la suite de sa fonction de surveillance ou au moyen d’observations déposées par des intervenants.
  11. Par ailleurs, les intervenants pourraient toujours déposer une demande en vertu de la Partie 1 pour aborder la présumée nature anticoncurrentielle d’un comportement.
Conclusion
  1. Le Conseil détermine que, même si les concurrents seront touchés par l’approbation de la demande de Norouestel telle qu’elle est modifiée aux paragraphes 93 et 95 ci-dessus, il est d’avis qu’il existe des mesures en place pour soutenir les concurrents et atténuer toute répercussion négative possible. À ce titre, le Conseil estime que les répercussions négatives possibles sont compensées par les avantages découlant de l’approbation de la demande modifiée.

Conclusion

  1. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil approuve, sous réserve de modifications, la demande de Norouestel comme suit :
    • En ce qui concerne les services Internet de résidence de détail par LAN de Norouestel, sans étude de coûts à l’appui, l’entreprise est autorisée à :
      • augmenter les vitesses ou les plafonds d’utilisation (mais non les tarifs) des forfaits plafonnés;
      • diminuer tout tarif existant de n’importe quel forfait sans étude de coûts à l’appui;
      • introduire de nouveaux forfaits sans une étude de coûts à l’appui en adoptant les tarifs actuellement approuvés pour le forfait existant le plus proche à vitesse plus basse.
    • En ce qui concerne les services Internet de résidence par câble de détail existants de Norouestel, l’entreprise est autorisée à diminuer le tarif sans étude de coûts à l’appui, tant que le nouveau tarif demeure supérieur au prix plancher établi par l’étude de coûts la plus récente déposée à l’égard de ce service.
    • En ce qui concerne les nouveaux services Internet de résidence de détail par câble de Norouestel, l’entreprise est autorisée à les introduire sans étude de coûts à l’appui, à condition que le tarif proposé ne soit pas inférieur au prix plancher établi par l’étude de coûts la plus récente déposée à l’appui du service approuvé le plus proche à une vitesse plus basse.
    • En ce qui concerne les services Internet de résidence de détail par FTTP existants de Norouestel, l’entreprise est autorisée à diminuer les tarifs sans étude de coûts à l’appui, à condition que le tarif soit, au maximum, 35 % inférieur au prix plancher établi par l’étude de coûts la plus récente déposée à l’égard de ce service.
    • En ce qui concerne les nouveaux services Internet de résidence de détail par FTTP de Norouestel, l’entreprise est autorisée à les introduire sans étude de coûts à l’appui, à condition que le tarif soit, au maximum, 35 % inférieur au prix plancher établi par l’étude de coûts déposée à l’appui du service approuvé le plus proche à une vitesse plus basse.
    • En ce qui concerne les modifications que Norouestel propose d’apporter à ses services Internet de détail qui sont admissibles en vertu des alinéas 111.i à 111.v, le Conseil ordonne à l’entreprise de :
      • déposer une demande tarifaire du groupe A conformément au processus établi dans le bulletin d’information de télécom 2010-455-1Note de bas de page 14;
      • déposer, le même jour, une demande tarifaire du groupe A en vue de réduire les taux tarifés du service de raccordement de gros du même pourcentage qu’elle réduit ses taux moyens pondérés en fonction des revenus pour le service Internet de résidence par voie terrestre relativement aux revenus annuels de 2021 déclarés pour le modèle de plafonnement des prix de 2022 de l’entreprise dans l’AMT 1151Note de bas de page 15;
      • fournir de nouveaux services Internet de résidence offrant des vitesses plus élevées à un prix plus élevé que le tarif du service de détail  à vitesse plus basse existant le plus proche actuellement offert par l’entreprise.
    • La restriction au niveau de l’ensemble du sous-ensemble de services Internet de résidence de Norouestel est suspendue afin que toute réduction de tarif de l’ensemble ne crée pas de marge de manœuvre disponible. Cela garantira qu’aucun autre tarif du sous-ensemble de services Internet de résidence ne pourrait être augmenté à la suite d’une réduction de tarif.
    • La restriction relative à l’élément tarifaire pour les services Internet de résidence de Norouestel serait fixée au taux tarifé approuvé actuellement pour chaque service. Si Norouestel dépose une demande pour diminuer un tarif, le nouveau tarif demandé deviendrait alors le nouveau tarif maximal pour ce service. Cela permettra de garantir que les tarifs ne sont pas augmentés une fois qu’ils auront été réduits.
  2. La présente décision s’applique seulement aux modifications qui visent l’ensemble des clients de Norouestel et ne s’applique pas aux promotions ou aux essais de marché.

Instructions 

  1. Les Instructions de 2006 exigent que le Conseil, dans la mise en œuvre des objectifs de la politique, se fie, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d’atteindre ces objectifs. Par ailleurs, lorsqu’il a recours à la réglementation, le Conseil devrait prendre des mesures qui sont efficaces et proportionnelles aux buts et qui ne font obstacle au libre jeu du marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire afin d’atteindre les objectifs de la politique.
  2. Le Conseil estime que les conclusions qu’il a tirées dans la présente décision favorisent l’atteinte des objectifs de la politique énoncés aux alinéas 7a), 7b), 7c), 7d), 7e), 7f), 7g) et 7h) de la LoiNote de bas de page 16. En particulier, ces conclusions cherchent à :
    • simplifier le processus d’approbation des tarifs des services Internet de résidence de détail par voie terrestre de Norouestel de façon ciblée, afin de promouvoir la disponibilité rapide dans toutes les régions du Grand Nord de services de télécommunication fiables et abordables de grande qualité qui répondent aux besoins économiques et sociaux des utilisateurs;
    • promouvoir les dépenses en immobilisations dans l’infrastructure de télécommunication dans le Grand Nord;
    • renforcer la structure sociale et économique du Grand Nord grâce à des emplois et à un investissement dans les collectivités;
    • promouvoir une concurrence et une innovation durables, un recours accru au libre jeu du marché, et une réglementation efficace et proportionnelle.
  3. En même temps, les conclusions du Conseil cherchent :
    • à limiter le pouvoir sur le marché de Norouestel en faisant en sorte que des mesures de protection appropriées contre les comportements anticoncurrentiels demeurent en place;
    • à ce que les répercussions des modifications au processus d’approbation des tarifs sur les petits fournisseurs de services, les fournisseurs de services régionaux et les fournisseurs de services de gros soient atténuées au moyen de rabais pour les tarifs du service de raccordement de gros et d’un seuil minimum fondé sur les coûts pour les tarifs de Norouestel.
  4. Les conclusions du Conseil prises dans le cadre de la présente instance sont conformes aux Instructions de 2006 comme suit :
    • Tenant compte du sous-alinéa 1a)(i), le Conseil estime qu’il ne peut pas se fier entièrement au libre jeu du marché pour veiller à ce que les objectifs de la politique soient atteints, et il estime que les mécanismes d’approbation des tarifs demeurent nécessaires. Toutefois, les conclusions du Conseil constituent une souplesse accrue dans ses processus tarifaires étant donné le nouveau libre jeu du marché sous forme de pression liée à la concurrence fondée sur les installations de la part de Starlink dans le Grand Nord.
    • Conformément au sous-alinéa 1a)(ii), les mesures réglementaires approuvées sont efficaces et proportionnelles aux buts visés et elles ne font obstacle au libre jeu d’un marché concurrentiel que dans la mesure minimale pour atteindre les objectifs. En particulier, elles permettent une souplesse ciblée et restreinte qui permettra d’accroître l’efficacité de sa réglementation, selon les principes stratégiques en matière de concurrence et les différences régionales sur les marchés, dans la mesure où le libre jeu du marché concurrentiel peut être invoqué.
    • Conformément au sous-alinéa 1b)(ii), les conclusions du Conseil ne décourageront pas un accès au marché qui est propice à la concurrence et qui est efficace économiquement, ni n’encourageront un accès au marché qui est non efficace économiquement, car la souplesse offerte relativement aux processus d’approbation des tarifs est restreinte dans son application à un sous-ensemble d’offres de services de Norouestel, et elle intègre des tarifs réduits pour le service de raccordement de gros de Norouestel. En outre, les processus d’approbation des tarifs assurent tout de même une protection contre un comportement anticoncurrentiel. Par ailleurs, les conclusions sont proportionnelles à la durabilité et à l’efficacité des réponses concurrentielles qu’elles permettent, et au besoin de services Internet par voie terrestre abordables et de grande qualité dans le Grand Nord.
    • Conformément au sous-alinéa 1b)(iii), le Conseil cherche à imposer une réglementation de manière symétrique et neutre sur le plan de la concurrence en accordant à Norouestel une légère souplesse dont ses concurrents profitent, tout en s’assurant que des mesures de protection appropriées sont toujours en place, et que les fournisseurs de services qui dépendent des services de gros de Norouestel bénéficient également de cette souplesse accrue au moyen de rabais.
    • Conformément aux sous-alinéas 1c)(i) et 1c)(iv), le Conseil cherche à mettre en œuvre une nouvelle approche pour simplifier ses processus d’approbation des tarifs, de sorte qu’il soit moins intrusif et moins lourd, tout en atteignant les objectifs de la politique.
  5. En outre, les Instructions de 2019 précisent que dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi, le Conseil devrait examiner comment ses décisions peuvent promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation. De plus, dans le cadre de ses décisions, le Conseil devrait démontrer sa conformité avec les Instructions de 2019 et préciser comment ces décisions, le cas échéant, peuvent promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation.
  6. Les conclusions du Conseil dans la présente instance sont conformes aux Instructions de 2019 comme suit :
    • Conformément au sous-alinéa 1a)(i), le Conseil cherche à soutenir toutes les formes de concurrence et d’investissement en fournissant un soutien réglementaire ciblé aux concurrents fondés sur les services de gros, en favorisant la capacité de Norouestel à adopter un comportement propice à la concurrence et en encourageant les investissements dans l’infrastructure de télécommunication et, plus généralement, dans les collectivités du Grand Nord.
    • Conformément aux sous-alinéas 1a)(ii) et 1a)(iii), les conclusions du Conseil favorisent la disponibilité de services de grande qualité abordables et à plus bas prix partout dans le Grand Nord, y compris dans les régions rurales et éloignées qui ont seulement accès aux services LAN, en accordant à Norouestel une souplesse accrue pour réduire ses tarifs, et des rabais pour ses concurrents fondés sur les services de gros, de sorte qu’ils puissent réduire leurs tarifs.
    • Conformément au sous-alinéa 1a)(v), les conclusions du Conseil réduisent les obstacles de l’accès au marché et de la concurrence pour les fournisseurs de services de télécommunication en réduisant les tarifs du service de raccordement de gros de Norouestel, en maintenant les seuils minimums ciblés de prix fondés sur les coûts des services de Norouestel, et en s’assurant, grâce à la réglementation tarifaire, d’empêcher Norouestel d’adopter un comportement anticoncurrentiel.
    • Conformément aux sous-alinéas 1a)(vi) et 1a)(vii), les conclusions du Conseil permettent l’innovation dans les services de télécommunication, y compris les nouvelles technologies et des offres de services différenciées en appuyant l’adoption d’un comportement favorisant la concurrence, en offrant un soutien réglementaire aux concurrents fondés sur les services de gros, et en promouvant l’investissement dans les services de télécommunication dans le Grand Nord.

Secrétaire général

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