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Décision de télécom CRTC 2020-255

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Référence : Avis de consultation de télécom 2019-191

Ottawa, le 12 août 2020

Dossier public : 1011-NOC2019-0191

Fonds pour la large bande – Premier appel de demandes – Décision de préambule concernant les approbations de financement de projets

Le Conseil a établi le Fonds pour la large bande pour aider à combler le fossé numérique et faire en sorte que les services Internet à large bande soient disponibles pour tous les Canadiens. Le premier appel de demandes s’est concentré sur les collectivités du Nord, incluant celles qui sont dépendantes des satellites, puisque les défis géographiques et climatiques de desservir ces collectivités sont particulièrement importants.

Le Conseil affecte jusqu’à 72,1 millions de dollars à l’amélioration des services d’accès Internet à large bande dans le nord du Manitoba, les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon. Le financement est destiné à cinq projets qui cibleront environ 10 100 ménages dans 51 collectivités rurales et éloignées, dont la grande majorité est autochtone.

Les renseignements sur le financement accordé pour chacune des demandes sont disponibles dans les décisions correspondantes, qui sont publiées simultanément.

Contexte

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a établi un objectif du service universel, à savoir que les Canadiens, dans les régions urbaines, ainsi que dans les régions rurales et éloignées, aient accès à des services vocaux et à des services d’accès Internet à large bande, sur des réseaux fixes et sans fil mobiles.
  2. Pour mesurer l’accomplissement de cet objectif, le Conseil a établi plusieurs critères, dont celui selon lequel les abonnés canadiens d’un service d’accès Internet à large bande fixe de résidence et d’affaires devraient être en mesure d’avoir accès à des vitesses d’au moins 50 mégabits par seconde (Mbps) pour le téléchargement et de 10 Mbps pour le téléversement (50/10 Mbps), et de s’abonner à une offre de service proposant une allocation de données illimitée. En outre, le Conseil a conclu que la technologie sans fil mobile généralement déployée la plus récente (actuellement la technologie d’évolution à long terme [LTE]) devrait être disponible non seulement aux ménages et entreprises canadiens, mais également sur le plus grand nombre possible de routes principales au Canada.
  3. Afin de soutenir le développement d’un système de télécommunication qui peut fournir aux Canadiens l’accès à ces services de télécommunication de base, conformément au paragraphe 46.5(1) de la Loi sur les télécommunications (Loi), le Conseil a créé le Fonds pour la large bande. Les sommes destinées au Fonds sont recueillies à partir des contributions des fournisseurs de services de télécommunicationNote de bas de page 1 dont les revenus annuels totaux des services de télécommunication canadiens s’élèvent à plus de 10 millions de dollars.
  4. L’objectif du Fonds pour la large bande est d’aider à atteindre l’objectif de service universel et d’éliminer les écarts en matière de connectivité dans les régions mal desservies en fournissant un soutien financier nécessaire aux projets qui i) construiront ou amélioreront l’infrastructure d’accès et de transport pour les services d’accès Internet à large bande sans fil fixes et mobiles et ii) qui ne seraient pas viables sans aide financière.
  5. Dans la politique réglementaire de télécom 2016-496, le Conseil a déterminé que, pour les cinq premières années du Fonds pour la large bande, un montant maximal de 750 millions de dollars serait distribué comme suit : un maximum de 100 millions de dollars pour la première année, lequel montant serait augmenté de 25 millions de dollars par année au cours des quatre années suivantes pour atteindre un plafond annuel de 200 millions de dollars. De plus, le Conseil a déclaré que jusqu’à 10 % de la limite annuelle totale du Fonds (la composante satellite du Fonds) serait attribué aux projets des collectivités dépendantes des satellitesNote de bas de page 2 (ci-après, projets de la composante satellite) au cours des cinq premières années d’exploitation du Fonds.
  6. Le Conseil a déclaré dans la politique réglementaire de télécom 2018-377 qu’il avait l’intention de procéder à un examen du Fonds pour la large bande pour s’assurer qu’il est géré efficacement et qu’il atteint l’objectif visé. Les augmentations progressives au cours des quatrième et cinquième années (75 millions de dollars au total) dépendent des résultats de cet examen.  
  7. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a abordé des questions liées au Fonds pour la large bande, y compris ses cadres de gouvernance, de fonctionnement et de responsabilisation, ainsi que les critères d’admissibilité que le Conseil utiliserait pour évaluer les projets proposés.
  8. Dans l’avis de consultation de télécom 2019-191, le Conseil a lancé un appel de demandes de financement provenant du Fonds pour la large bande pour les projets qui desserviraient les collectivités dépendantes des satellites de toute région du Canada ou dans toute région géographique admissible située dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut ou au Yukon (ci-après, premier appel). Le premier appel s’est concentré sur les collectivités du Nord, incluant celles qui sont dépendantes des satellites, puisque le besoin d’un meilleur service et les défis pour le fournir sont particulièrement importants. Connecter le Nord requiert de surmonter des coûts importants, un manque de routes, des terrains accidentés et des saisons de construction courtes.
  9. L’appel de demandes comprenait un Guide du demandeur, ainsi que des cartes indiquant les zones géographiques admissibles pour le premier appel.
  10. Dans le premier appel, le Conseil a annoncé son intention de lancer un deuxième appel de demandes qui serait ouvert à tous les types de projets dans toutes les régions géographiques admissibles (ci-après, deuxième appel). Le deuxième appel a été lancé le 13 novembre 2019 et fermé le 1er juin 2020.

Évaluation des demandes

  1. En réponse au premier appel, le Conseil a reçu 15 demandesNote de bas de page 3.
  2. Le Conseil a examiné les demandes déposées dans le cadre de la présente instance en tenant compte des critères d’admissibilité et d’évaluation établis dans la politique réglementaire de télécom 2018-377 et énumérés dans le Guide du demandeur.
  3. Toutes les demandes sélectionnées pour un financement ont satisfait à chacun des critères d’admissibilité. Les bénéficiaires de financement ont respecté les règles régissant i) la structure juridique, l’expérience et la capacité financière acceptables; ii) le type et la portée du projet; et iii) les services qui seront offerts. De plus, les bénéficiaires de financement i) ont démontré leur capacité à obtenir le montant de l’investissement auquel ils se sont engagés et ii) ont prouvé qu’ils avaient consulté ou tenté de consulter soit directement ou par l’intermédiaire de représentants de la collectivité, les collectivités touchées par le projet proposé. Les exigences concernant la portée des projets et les services à offrir étaient propres au type de projet proposé, comme il est indiqué ci-dessous.
  4. Les bénéficiaires de financement retenus pour des projets de transport ont démontré qu’ils répondaient aux exigences suivantes :
    • Construire ou mettre à niveau une infrastructure dans les collectivités admissibles situées à 2 km ou plus d’un point de présence (PDP)Note de bas de page 4 ayant une capacité minimale de 1 gigabit par seconde (Gbps). Toute nouvelle construction doit offrir une capacité minimale de 1 Gbps, et toute mise à niveau doit offrir une capacité minimale de 10 Gbps.
    • Fournir un service d’accès ouvert de gros et de détail.
  5. Les bénéficiaires de financement retenus pour des projets d’accès ont démontré qu’ils répondaient aux exigences suivantes :
    • Construire ou mettre à niveau une infrastructure dans une région géographique admissible comprenant au moins un ménage, mais où aucun ménage n’a accès à un service d’accès Internet à large bande offrant des vitesses de téléchargement et de téléversement conformes à l’objectif du service universel. Les demandeurs de projets d’accès doivent offrir un service d’accès Internet à large bande à des vitesses minimales de 25/5 MbpsNote de bas de page 5.
    • Inclure une liste des divers forfaits de services d’accès Internet à large bande, indiquant les tarifs, les vitesses et les niveaux de capacité répondant aux différents besoins des clients, y compris les ménages à faible revenu. Ces forfaits doivent être fournis à des tarifs identiques ou inférieurs à ceux offerts par un fournisseur de services doté d’installations dans un centre urbain principal.
  6. Les bénéficiaires de financement retenus pour des projets de la composante satellite ont démontré qu’ils répondaient aux exigences suivantes :
    • Les collectivités à desservir correspondent à la définition de collectivité dépendante des satellites.
    • Le financement est destiné à une station terrestre et/ou à une infrastructure d’accès ou pour augmenter la capacité de transport, ou les deux.
    • Ils incluent une liste des divers forfaits de services d’accès Internet à large bande à des tarifs identiques ou inférieurs à ceux offerts à Iqaluit (Nunavut) pour des vitesses et des capacités raisonnablement comparables.
  7. Les demandes concernant des zones entièrement hors de la portée géographique du premier appel ou qui étaient incomplètes ont été considérées comme non admissibles pour un examen plus approfondi. Si un demandeur proposait de desservir un endroit comprenant à la fois des zones admissibles et des zones qui n’étaient plus admissibles en raison de l’amélioration des services, la demande restait admissible et le Conseil tenait compte de la réduction du champ d’application dans son évaluation.
  8. En appliquant les critères d’évaluation, le Conseil a déterminé que les projets proposés par chacun des bénéficiaires retenus étaient de haute qualité. Ce faisant, le Conseil a examiné chaque critère de manière à ce qu’aucun critère pris isolément ne permette de déterminer si la demande était de haute qualité.
  9. Les critères d’évaluation comprenaient la prise en compte de la valeur technique du projet pour garantir que le projet soit efficace, durable et susceptible de continuer à répondre à long terme aux besoins en matière de services à large bande des régions géographiques admissibles mal desservies. L’évaluation technique a pris en compte la faisabilité du projet (c.-à-d. la pertinence de la technologie et de l’infrastructure du réseau); l’évolutivité (c.-à-d. la capacité technique à atteindre ou à dépasser l’objectif de service universel sur l’infrastructure proposée); la durabilité (c.-à-d. la viabilité à court et à long terme de la technologie choisie) et la résilience (c.-à-d. la capacité du réseau proposé à maintenir des niveaux de service acceptables durant les pannes de réseau).
  10. Dans son évaluation financière, le Conseil a examiné la valeur nette actuelle du projet et le taux de rendement interne, ainsi que le plan d’affaires incluant son évaluation des risques et son plan d’atténuation des risques. Le Conseil a pris en compte le succès financier potentiel du projet proposé, ainsi que la viabilité et la durabilité financières du projet à long terme. Il a également examiné dans quelle mesure le demandeur avait réussi à obtenir un financement d’autres sources, en se basant sur le pourcentage du montant demandé au Fonds pour la large bande par rapport au coût total du projet.
  11. Le Conseil a également tenu compte de la qualité des consultations du demandeur auprès des collectivités touchées et du niveau de soutien démontré par les collectivités au stade de l’évaluation.
  12. Comme pour les critères d’admissibilité, des critères d’évaluation supplémentaires s’appliquent spécifiquement à chaque catégorie de projets. Pour les projets de transport, le Conseil a examiné le niveau d’amélioration entre la capacité du réseau et les vitesses des services d’interconnexion actuellement offertes dans la ou les régions géographiques admissibles, et celles qui seront offertes découlant du projet proposé; le nombre de PDP pour les services de gros et de détail de transport offerts le long de la route proposée; la présence, le type et le nombre d’établissements clés à desservir; le nombre de collectivités et de ménages à desservir et les offres de services d’accès ouvert.
  13. Les critères d’évaluation des projets d’accès comprenaient le nombre de ménages et d’entreprises qui seraient desservis par le projet; le niveau de service proposé; le coût par ménage; la tarification des services de détail et les forfaits de services qui seraient offerts; et l’écart actuel entre le niveau de service disponible et le niveau de l’objectif du service universel.
  14. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a déterminé qu’il mettrait en œuvre un processus d’évaluation particulier pour les projets de la composante satellite en se fondant sur le fait qu’un certain nombre de critères, tels que l’évolutivité et les vitesses, ne peuvent être raisonnablement comparés entre les services d’accès Internet à large bande fournis par l’intermédiaire d’installations terrestres et de tels services fournis par satellite. Les projets de la composante satellite ont donc été évalués séparément. Le Conseil a fondé son évaluation de ces projets sur leur mérite technique; leur viabilité financière; le degré de consultation auprès de la collectivité et niveau de participation; le niveau de financement provenant d’autres sources; l’écart actuel par rapport à la disponibilité des services conformes à l’objectif du service universel; le niveau de service proposé; le coût par ménage et les prix et offres de services de détail.
  15. Ces critères ont établi un seuil élevé pour aider à faire en sorte que les projets financés ont des chances de réussir, ce qui veut dire que les bénéficiaires construiront l’infrastructure financée et fourniront des services à large bande ou sans fil mobiles aux Canadiens et aux entreprises dans des zones mal desservies ciblées.

Sélection des projets à financer

  1. Comme il est mentionné ci-dessus, le Conseil a déclaré que jusqu’à 10 % du montant annuel total de financement disponible sera attribué à des projets en vue d’accroître la capacité de transport par satellite, à des projets d’infrastructure, et à certains coûts d’exploitation dans les collectivités dépendantes des satellites. Le Conseil a étudié les demandes visant la desserte des collectivités dépendantes des satellites séparément des demandes de la composante principale du Fonds pour la large bande, qui viseraient à construire ou à améliorer les connexions terrestres (ci-après, projets de la composante principale).
  2. Conformément à l’approche définie dans la politique réglementaire de télécom 2018-377 et le Guide du demandeur connexe, au moment de décider quels projets de haute qualité seront sélectionnés, le Conseil, en gardant à l’esprit les objectifs de la politique de télécommunication établis à l’article 7 de la Loi, a examiné non seulement si les projets individuels contribueraient à atteindre l’objectif du service universel, mais aussi s’ils auraient une incidence positive importante sur les Canadiens.

Utilisation efficace des fonds

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a déterminé qu’il tiendrait compte de l’utilisation efficace des fonds lors de la sélection des projets à financer. Une utilisation efficace des fonds nécessite de tenir compte du montant de financement requis pour chaque projet, du moment où ce financement devrait être distribué et du montant de financement disponible. En outre, le Conseil a estimé qu’il serait approprié de distribuer les fonds de manière que les projets ou les autres sources de financement ne se chevauchent pas.
  2. Étant donné que le premier appel était limité dans sa portée géographique et que le Conseil avait décidé de lancer le deuxième appel, qui couvrirait toutes les régions géographiques admissibles au Canada, le Conseil a tenu compte, lors de la sélection des projets, du montant de financement disponible pour la distribution pendant les cinq premières années du Fonds pour la large bande et de la part du financement global disponible dans les composantes satellite et principale du Fonds qui devrait être allouée aux projets du premier appel.

Facteurs spéciaux

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a déterminé qu’il pourrait accorder une attention particulière à un certain nombre de facteurs. Le Conseil fait remarquer qu’aucun de ces facteurs spéciaux n’a été déterminant dans le cadre du présent appel de demandes.
  2. Tous les projets dont le financement a été approuvé serviront les communautés autochtones. Chacun des projets de la composante principale dont le financement a été approuvé comprenait une composante de transport.
  3. En ce qui concerne la desserte de plusieurs régions du Canada, l’intention du premier appel était de se concentrer sur les régions admissibles des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut et du Yukon, et sur toutes les collectivités dépendantes des satellites. Néanmoins, le Conseil a préféré ne pas accorder la majorité du financement à une province ou à un territoire et a voulu s’assurer que les projets découlant du premier appel desserviraient diverses zones parmi les régions admissibles. Les projets sélectionnés pour le financement desserviront deux des territoires, ainsi que des collectivités du Manitoba qui dépendent des satellites. L’examen de l’attribution de fonds à quatre projets de la composante satellite, y compris des projets proposant de desservir le Nunavut, a été reporté. De plus amples détails sur le report de certains projets figurent ci-dessous.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil a approuvé un financement s’élevant jusqu’à un total de 55,4 millions de dollars provenant de la composante principale du Fonds pour la large bande pour deux projets, et un financement s’élevant jusqu’à 16,8 millions de dollars provenant de la composante satellite du Fonds pour trois projetsNote de bas de page 6. Ces approbations sont soumises aux conditions définies dans chaque décision de financement. Grâce à ces décisions, jusqu’à 72,1 millions de dollarsNote de bas de page 7 seront accordés pour améliorer les services d’accès Internet à large bande pour environ 10 100 ménagesNote de bas de page 8 dans 51 collectivités rurales du nord du Manitoba, des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon, dont la grande majorité est autochtone.
  2. Les deux projets de la composante principale amélioreront les infrastructures de transport et les services d’accès dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon. Ensemble, ils permettront d’améliorer de façon importante le service à un coût raisonnable pour plus de 8 300 ménages et d’amener ces ménages à la vitesse et à la capacité de l’objectif du service universel dans un délai de deux à trois ans.
  3. Chacun des projets de la composante satellite améliorera de façon importante le niveau de service à un coût raisonnable. En outre, les infrastructures construites constitueront à long terme une partie essentielle des services de télécommunication des collectivités. Deux des projets adopteront une approche progressive de la mise en œuvre et amélioreront dans un premier temps le service, en particulier la capacité mensuelle, à 19 collectivités dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon, puis amèneront leur vitesse et leur capacité au niveau de l’objectif de service universel une fois que le service de transport par satellite en orbite basseNote de bas de page 9 sera disponible sur le marché. Le troisième projet approuvé concerne un financement pour l’exploitation en vue de compléter la capacité satellitaire disponible pour un réseau existant, étant donné que des programmes du gouvernement fédéral ont déjà financé des améliorations d’immobilisations pour le réseau.
  4. Les détails des projets précis figurent dans les décisions individuelles pour chaque demande approuvée. Les décisions individuelles sont publiées en même temps que la présente décision.

Énoncé des travaux

  1. Pour être admissibles à un financement, les bénéficiaires doivent obtenir l’approbation du Conseil pour leur énoncé des travaux. Cela garantira que les travaux prévus seront entrepris pour mettre en œuvre le projet tel qu’il est décrit dans la demande et pour lequel le financement a été approuvé par le Conseil.
  2. L’énoncé des travaux doit être soumis dans le format fourni par le Conseil et doit comprendre des renseignements détaillés sur le plan du projet, notamment des renseignements détaillés sur le projet, tels que les diagrammes logiques du réseau, les descriptions du réseau, les conceptions des services, les sites du projet, les détails sur l’équipement, les coûts précis et un budget actualisé du projet. De plus, le plan de projet doit énoncer un calendrier de mise en œuvre du projet, y compris les jalons du projet qui comprendront les dates principales de construction et de mise en œuvre pour suivre l’évolution du projet. Il faut également fournir une cartographie actualisée du projet. Après l’approbation de l’énoncé des travaux, dans le but que les bénéficiaires reçoivent du financement, tout changement qui a une incidence significative sur le projet à réaliser doit être approuvé par le Conseil.

Conclusion du premier appel

  1. Le Fonds pour la large bande est un fonds unique à partir duquel tous les projets sélectionnés seront financés. Le fait d’avoir deux appels de demandes a permis au Conseil de procéder de manière plus efficace et efficiente pour distribuer les fonds aux régions qui en ont le plus besoin, ce qu’il a fait en approuvant les projets présentés ci-dessus.
  2. Le Conseil a déterminé qu’il serait approprié de reporter l’examen de quatre demandes de financement au titre de la composante satellite du Fonds pour la large bande. Les demandeurs concernés seront informés directement.
  3. Le montant total demandé dans les quatre demandes reportées dépasse le total des fonds disponibles pour la composante satellite dans le premier et le deuxième appel. Par conséquent, en attribuant le reste des fonds de la composante satellite, le Conseil estime qu’il est important de tenir compte des sommes de financement qui pourraient être requises pour les projets de la composante satellite proposés en réponse au deuxième appel. En reportant l’examen de ces demandes, le Conseil sera en mesure de mieux déterminer quels projets représenteraient l’utilisation la plus efficace des fonds restants pour les projets de la composante satellite. Le Conseil priorisera l’examen et la publication de ses décisions concernant l’allocation d’un financement supplémentaire pour les projets de la composante satellite.
  4. À l’exception des demandes reportées, aucune autre demande déposée en réponse au premier appel ne sera examinée davantage et les demandeurs non sélectionnés pour le financement ne recevront pas d’avis individuel. Par conséquent, si les bénéficiaires dont les projets sont approuvés dans les décisions individuelles publiées en même temps que la présente décision ne sont pas en mesure d’accepter le financement tel qu’il a été accordé ou ne réclament pas la totalité du montant pour lequel ils ont reçus, ce financement sera attribué au deuxième appel ou à de futurs appels de financement.

Instructions

  1. Les Instructions de 2006Note de bas de page 10 et de 2019Note de bas de page 11 (collectivement les Instructions) prévoient que le Conseil, dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi, doit mettre en œuvre les objectifs de la politique de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi, conformément aux considérations énoncées à cet égardNote de bas de page 12, et doit préciser en quoi ses décisions peuvent promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation, selon le cas.
  2. Le Conseil estime que ses déterminations d’approuver le financement du Fonds de la large bande pour les cinq projets identifiés dans la présente décision de préambule et décrit en détail dans les décisions correspondantes sont conformes aux Instructions de 2019.
  3. Tel que discuté dans chaque décision correspondante, il n’y aurait pas de plan d’affaires pour ces projets sans le financement du Fonds de la large bande. Ces décisions initiales du Fonds de la large bande dans le but d’approuver le financement en vue de mettre à niveau le transport de la large bande et l’accès aux services Internet dans les 51 collectivités à travers le nord du Manitoba, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon aideront à réduire l’écart en matière de connectivité dans les zones mal desservies. Financer ces projets permettra à environ 10 100 ménages d’avoir accès à des services Internet grandement améliorés, et correspond donc aux besoins sociaux et économiques des consommateurs. Ce faisant, les décisions correspondantes mettront en œuvre les objectifs de la politique de télécommunication, incluant ceux énoncés aux alinéas 7a), 7b), et 7h) de la LoiNote de bas de page 13.

Secrétaire général

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