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Décision de télécom CRTC 2020-258

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Référence : Avis de consultation de télécom 2019-191

Ottawa, le 12 août 2020

Dossier public : 1011-NOC2019-0191

Fonds pour la large bande – Approbation du financement du projet de fibre de Norouestel Inc. dans les Territoires du Nord-Ouest

Le Conseil approuve la demande de financement de Norouestel Inc. de 16,8 millions de dollars pour améliorer les infrastructures d’accès local et de transport dans 18 collectivités des Territoires du Nord-Ouest.

Demande

  1. En réponse au premier appel de demandes de financement auprès du Fonds pour la large bande lancé par le Conseil dans l’avis de consultation de télécom 2019-191 (ci-après, premier appel), Norouestel Inc. (Norouestel) a déposé une demande, datée du 3 octobre 2019, dans laquelle elle sollicitait 16,8 millions de dollars auprès du Fonds pour la large bande afin de mettre en œuvre un projet qui permettra d’améliorer sensiblement le service à large bande dans 18 collectivités des Territoires du Nord-OuestNote de bas de page 1. Norouestel a indiqué qu’elle mettra à niveau un point de présence (PDP) de transport d’une capacité actuelle de 150 mégabits par seconde (Mbps) à Dettah (Territoires du Nord-Ouest) et fournira un service de fibre jusqu’au domicile à Dettah et à 17 autres collectivitésNote de bas de page 2. Le projet desservira également un établissement clé, soit le bureau du conseil de bande de la Première Nation dénée de Yellowknife. Norouestel offrira des services d’accès Internet à large bande fixes à des vitesses de 50 Mbps pour le téléchargement et de 10 Mbps pour le téléversement (50/10 Mbps) et une capacité illimitée, ce qui est conforme à l’objectif de service universel défini par le Conseil dans la politique réglementaire de télécom 2016-496.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a établi les critères d’admissibilité et d’évaluation du Fonds pour la large bande. Dans la décision de préambule du premier appel, la décision de télécom 2020-255, le Conseil a fourni des renseignements généraux et décrit le processus d’admissibilité et d’évaluation ainsi que les critères de sélection utilisés pour évaluer et sélectionner les projets à financer. Elle doit être lue conjointement avec la présente décision.
  2. La demande de Norouestel répondait à chacun des critères d’admissibilité applicables aux projets liés au transport et à l’accèsNote de bas de page 3. Plus précisément, Norouestel, en tant qu’entreprise canadienne ayant plus de trois ans d’expérience dans le déploiement et l’exploitation d’infrastructures à large bande au Canada, a satisfait à chacun des critères d’admissibilité. Norouestel a démontré que ce projet ne serait pas financièrement viable sans le financement du Fonds pour la large bande, et que l’entreprise investira plus qu’un montant nominal dans le projet. Norouestel a fourni la preuve qu’elle a consulté ou tenté de consulter les collectivités concernées par le projet, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants des collectivités. Enfin, le projet desservira des régions géographiques admissibles et répondra aux exigences en matière de vitesses de service, de tarification et de capacité minimale de transport pour les services d’accès Internet à large bande et les services d’accès ouvert de gros et de détail.
  3. Sur la base de son évaluation du projet au regard des critères d’évaluationNote de bas de page 4 pour les projets liés au transport et à l’accès, le Conseil conclut que le projet de Norouestel est de grande qualité et qu’il permettra d’atteindre les objectifs du Fonds pour la large bande.
  4. En ce qui concerne les critères d’évaluation, le Conseil conclut que le projet est solide sur le plan technique et capable de fournir les vitesses et la capacité conformes à l’objectif de service universel. Le projet mettra en œuvre des technologies largement adoptées et soutenues ayant une bonne durabilité à long terme. La conception du réseau comprend des chemins de fibre, du matériel et des logiciels de réseau redondants afin de garantir la résilience du réseau.
  5. Norouestel s’est engagée à offrir une variété de forfaits de services Internet à large bande fixes offrant des vitesses allant de 10/2 Mbps jusqu’aux vitesses de l’objectif de service universel de 50/10 Mbps et un forfait avec une capacité illimitée. Les tarifs sont équivalents à ceux offerts dans la ville de comparaison de Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest) au moment du dépôt de la demande, avec des vitesses supérieures à celles offertes à Yellowknife.
  6. Norouestel fournira un accès ouvert de gros et de détail à l’infrastructure de transport avec des offres de services équivalentes à celles des tarifs actuels approuvés par le Conseil.
  7. Le Conseil estime que le projet est financièrement solide et que les coûts proposés sont raisonnables. Sur la base de son analyse du plan d’affaires et des renseignements financiers fournis, le Conseil conclut que Norouestel, grâce à la contribution du Fonds pour la large bande au projet, a démontré une analyse de rentabilisation viable et durable pour desservir des petites collectivités isolées.
  8. Le Conseil estime également que Norouestel s’est engagée à allouer au projet une somme importante de ses propres fonds et il conclut que le coût par ménage pour le Fonds pour la large bande est raisonnable pour le projet.
  9. Norouestel a fourni des éléments de preuve du soutien apporté au projet par le conseil tribal des Gwich’in, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, la Northwest Territories Association of Communities, la Première Nation des Dénés Yellowknives et la ville de Yellowknife. De plus, Norouestel a fourni un plan détaillé pour un engagement plus actif avec les collectivités concernées par le projet.
  10. Le Conseil fait remarquer en particulier que Norouestel s’est engagée à fournir, dans les trois mois suivant la sélection du projet, des détails aux représentants suivants des collectivités visées par le projet, notamment sa portée, sa mise en œuvre, son calendrier et les avantages pour les résidents et à les rencontrer : i) les chefs et les représentants des gouvernements autochtones, à savoir les organisations désignées de revendication territoriale et les organisations gouvernementales régionalesNote de bas de page 5; ii) le chef et le conseil de chaque communauté ou Première Nation individuelle; et iii) les représentants des gouvernements municipaux, à savoir le maire et le conseil ou le chef et le conseil, selon le cas. Norouestel s’est également engagée à rencontrer ces représentants, dans les six mois suivant la sélection du projet, afin de leur fournir des détails supplémentaires sur le projet, y compris la construction prévue dans chaque collectivité et les possibilités de marchés publics et de contrats.
  11. Le Conseil estime qu’un engagement significatif auprès des collectivités touchées est un élément important de son évaluation de la qualité d’une demande. Bien que le Conseil conclue que la demande de Norouestel est de grande qualité sur la base d’une utilisation équilibrée de tous les critères d’évaluation pertinents, il estime qu’il est nécessaire d’imposer, comme condition d’approbation, une exigence selon laquelle Norouestel doit documenter davantage l’engagement qu’elle a pris, notamment envers chaque collectivité et Première Nation ainsi qu’envers les gouvernements régionaux et locaux. Cette condition est discutée au paragraphe 14 ci-dessous. Le Conseil lui a accordé 120 jours pour satisfaire à cette condition afin que le dépôt de ce rapport concorde avec celui de l’énoncé des travaux. Le Conseil examinera le rapport avant d’approuver l’énoncé des travaux.
  12. En sélectionnant le projet aux fins de financement, le Conseil estime qu’en mettant à niveau la capacité du PDP de transport à Dettah de 150 Mbps à 10 gigabits par seconde (Gbps), ainsi qu’en améliorant les services d’accès à 41 hexagones admissibles (englobant environ 3 643 ménagesNote de bas de page 6) avec des vitesses de 50/10 Mbps et une capacité illimitée, Norouestel offrira un service conforme à l’objectif de service universel et le projet aura une incidence positive significative sur les 18 collectivités à desservir. En outre, le Conseil conclut que l’allocation de 16,8 millions de dollars au projet représente une utilisation efficace des fonds disponibles pour la composante principale du Fonds pour la large bande.
  13. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil approuve, dans la mesure et sous réserve des conditions énoncées ci-dessous, le montant maximal de 16 763 333 $ à distribuer à Norouestel au titre du Fonds pour la large bande aux fins du projet lié au transport et à l’accès décrit ci­dessus et comme indiqué dans l’énoncé des travaux approuvé. Cette approbation est soumise aux conditions que Norouestel :
    1. confirme par écrit, dans les 10 jours suivant la date de la présente décision, son intention de soumettre un énoncé des travaux complet au Conseil et d’aller de l’avant avec le projet;
    2. soumet à l’approbation du Conseil, dans les 120 jours suivant la date de la présente décision, un énoncé des travaux complet, dans le format fourni par le Conseil, qui comprend des cahiers d’accompagnement indiquant le budget, les dates et les calendriers clés du projet, ainsi que des renseignements détaillés sur le projet, tels que les diagrammes logiques du réseau, les descriptions du réseau, les conceptions des services, les sites du projet, les détails sur l’équipement, les cartes, les coûts précis et les jalons;
    3. dépose, dans les 120 jours suivant la date de la présente décision, un rapport détaillant les résultats de l’engagement auprès des collectivités, à savoir les réunions avec les collectivités déterminées, auprès desquelles elle s’y était engagée dans la demande. Plus précisément, le rapport doit indiquer les personnes que Norouestel a rencontrées et la date de leur rencontre, toute observation reçue concernant le projet, et la démonstration de la prise en compte significative des observations reçues ainsi que la réponse fournie.
  14. Comme l’énonce la politique réglementaire de télécom 2018-377, la construction du projet ne doit pas avoir commencé avant la date de la présente décision et doit être achevée dans un délai de trois ans. Tel qu’indiqué dans le Guide du demandeur, Norouestel ne peut demander le remboursement de ses coûts tant que l’énoncé des travaux n’est pas approuvé par le Conseil. Tous les coûts admissibles engagés avant l’approbation par le Conseil de l’énoncé des travaux de Norouestel, mais après la publication de la présente décision, sont aux risques de Norouestel et ne seront pas remboursés si l’énoncé des travaux n’est pas approuvé.
  15. Si elle reçoit un financement supplémentaire pour le projet, quelle qu’en soit la source, Norouestel doit en informer le Conseil par écrit dès que possible, et au plus tard 10 jours après avoir reçu le financement. Le Conseil peut réduire proportionnellement le montant du financement qu’il a approuvé.
  16. Afin de recevoir le financement, Norouestel doit obtenir l’approbation du Conseil pour i) toute modification importante du projet, tel qu’il est défini dans l’énoncé des travaux approuvé; et ii) toute modification apportée à Norouestel qui aurait une incidence importante sur les documents juridiques ou financiers qu’elle a fournis au cours du processus de demande.
  17. Le Conseil retiendra 10 % des montants de financement demandés jusqu’à ce que la construction du réseau soit terminée. Les fonds retenus ne seront débloqués que lorsque le Conseil sera convaincu que Norouestel a exploité le réseau pendant un an conformément aux conditions de service énoncées ci-dessous.

Conditions de financement

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a déterminé qu’il imposerait une série de conditions i) qui doivent être satisfaites avant de débloquer les fonds; et ii) qui garantissent que le service qui sera fourni au moyen de l’infrastructure financée respecte les niveaux de service promis. Le Conseil a indiqué que les conditions de financement seraient fixées en fonction du calendrier des projets, de l’établissement des rapports, des vérifications et des changements importants. Les conditions imposées en vertu de l’article 24 de la Loi sur les télécommunications (Loi) seraient utilisées pour fixer les exigences relatives à l’exploitation continue du réseau, notamment les vitesses et la capacité des services à fournir, la tarification et toute exigence en matière de rapports ou de mesures. En outre, toutes les obligations réglementaires existantes continueront de s’appliquer à la fourniture des services utilisant une infrastructure financéeNote de bas de page 7.
  2. Après approbation de l’énoncé des travaux par le Conseil, celui-ci ordonnera au Consortium canadien pour les contributions en télécommunications de remettre les fonds à Norouestel, à condition que l’entreprise respecte les conditions suivantes :
    1. Norouestel doit déposer un rapport d’étape, dans le format fourni par le Conseil, décrivant les progrès réalisés dans la mise en œuvre du projet et toute variation par rapport au calendrier d’avancement du projet inclus dans l’énoncé des travaux. Ce rapport doit être déposé tous les trois mois à compter de la date établie dans l’énoncé des travaux et jusqu’à la présentation du rapport d’achèvement du projet.
    2. Norouestel doit déposer tous les trois mois auprès du Conseil un formulaire de réclamation au titre du Fonds pour la large bande, certifié par son chef des affaires financières ou par un représentant autorisé équivalent de Norouestel, ainsi que les pièces justificatives démontrant à la satisfaction du Conseil que tous les coûts réclamés ont été effectivement engagés et sont des coûts admissibles liés aux activités décrites dans l’énoncé des travaux. Un formulaire de réclamation doit être accompagné d’un rapport d’étape.
    3. En ce qui concerne les coûts admissibles et non admissibles, tels que décrits dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, Norouestel doit :
      1. inclure les coûts admissibles dans un formulaire de réclamation soumis dans les 120 jours suivant la date à laquelle les coûts ont été engagés, sauf si les coûts ont été engagés après la date de la présente décision, mais avant l’approbation de l’énoncé des travaux, auquel cas les coûts doivent être réclamés sur le premier formulaire de réclamation soumis après l’approbation de l’énoncé des travaux;
      2. s’assurer que tous les biens et services sont réclamés pour remboursement à des montants ne dépassant pas la juste valeur marchande après déduction de tous les rabais de gros consentis et éléments similaires. Seule la juste valeur marchande des biens et services acquis est admissible au remboursement;
      3. mesurer et réclamer tous les biens et services reçus de parties liées, comme il est défini dans les normes internationales d’information financière, (en anglais seulement) au prix coûtant, sans profit ni majoration de la part du fournisseur.
    4. Norouestel ne doit pas réclamer plus de 25 % du montant approuvé pour les coûts engagés après la date de la présente décision, mais avant l’approbation de l’énoncé des travaux.
    5. Norouestel doit veiller à ce que ses frais de déplacement, tels que les indemnités journalières de repas, soient conformes à la Directive sur les voyages du Conseil national mixte.
    6. Norouestel doit annoncer, notamment en publiant sur son site Web, les forfaits de services d’accès ouvert de gros et de détail qui seront offerts à la suite du projet, au moins 90 jours avant la date prévue à laquelle les services d’accès ouvert de gros et de détail seront disponibles, comme indiqué dans l’énoncé des travaux. Cela comprend l’emplacement proposé des PDP, la capacité disponible pour l’accès ouvert, les forfaits de service, les prix et les conditions.
    7. Lorsqu’un risque d’incidence négative sur un droit ancestral ou issu d’un traité est connu après l’approbation de l’énoncé des travaux et qu’il existe une obligation de consultation, Norouestel doit en informer le Conseil dans un délai de 20 jours et soumettre un plan détaillant la forme et le processus d’exécution de l’obligation. Le déblocage de tout financement supplémentaire sera conditionnel à la démonstration que les consultations nécessaires ont été menées à la satisfaction de l’État.
    8. Si elle devient insolvable, Norouestel doit en informer le Conseil par écrit dès que possible et dans un délai maximum de cinq jours.
    9. Norouestel doit déposer ses états financiers annuels au titre du Fonds pour la large bande si le Conseil le lui demande. Les états financiers accompagneraient le prochain rapport d’étape déposé après l’achèvement et l’approbation des états financiers annuels.
    10. Norouestel doit assurer le respect des exigences du gouvernement du Canada en matière de sécurité nationale pour faire face à tout risque potentiel lié à l’intégrité globale de la sécurité du réseau.
    11. Norouestel doit soumettre à l’approbation du Conseil un rapport d’achèvement du projet dans les 90 jours suivant l’achèvement de la dernière étape de l’énoncé des travaux. Dans le rapport, Norouestel doit confirmer que la construction du projet est terminée et que les services à large bande sont offerts. La date à laquelle la construction est terminée et que les services à large bande sont offerts sera considérée comme la date d’achèvement du projet. Norouestel doit également démontrer dans le rapport que le projet a satisfait aux exigences énoncées dans toutes les décisions connexes. Le rapport doit être présenté dans un format qui sera précisé par le Conseil.
    12. Norouestel doit déposer un rapport sur les fonds retenus un an après la date d’achèvement du projet, démontrant à la satisfaction du Conseil que Norouestel exploite le réseau depuis un an conformément aux conditions de service établies dans la présente décision et décrites dans l’énoncé des travaux approuvé.

Conditions en vertu de l’article 24

  1. Dans la politique réglementaire de télécom 2018-377, le Conseil a déterminé qu’il imposerait certaines conditions, en vertu de l’article 24 de la Loi, en ce qui concerne l’offre et la fourniture de services à large bande au moyen d’installations financées par le Fonds pour la large bande, qui s’appliqueraient après la construction de l’infrastructure. Ces conditions concernent la vitesse et la capacité des services à large bande fournis, le niveau des prix de détail, d’établissement des rapports et d’offres de services d’accès connexes. Les conditions relatives à l’offre et à la fourniture de services à large bande s’appliqueront à Norouestel et à toute autre entreprise canadienne exploitant l’infrastructure financée.
  2. Le Conseil peut procéder à des vérifications périodiques et exiger des mesures du rendement du projet pour vérifier le respect des conditions de financement et des conditions imposées en vertu de l’article 24 de la Loi relativement à la fourniture de services au moyen de l’infrastructure financée. À cette fin, comme condition pour offrir et fournir des services de télécommunication au moyen de l’infrastructure financée, le Conseil exige, en vertu de l’article 24 de la Loi, que Norouestel, ou toute entreprise canadienne exploitant l’infrastructure de réseau financée i) conserve tous les registres, comptes et dossiers du projet, y compris les processus et procédures administratifs, financiers et de réclamation, et toute autre information nécessaire pour assurer le respect des conditions de la présente décision pendant une période de huit ans à compter de la date de début du projet; et ii) fournisse au Conseil des mesures du rendement du projet mis en œuvre par Norouestel dans les cinq ans suivant la date d’achèvement du projet en utilisant une méthode que le Conseil peut déterminer. Le Conseil peut demander que des vérificateurs externes ou un vérificateur qu’il a approuvé certifient tout rapport, formulaire ou document connexe, ou qu’un ingénieur professionnel tiers certifie toute mesure requise.
  3. En outre, en vertu de l’article 24 de la Loi, comme condition pour offrir et fournir des services de télécommunication au moyen de l’infrastructure financée, Norouestel, ou toute entreprise canadienne exploitant l’infrastructure de réseau financée, doit
    1. fournir une capacité de transport à chaque PDP admissible financé par le Fonds pour la large bande avec une capacité totale qui n’est pas inférieure à celle proposée dans la demande et décrite dans l’énoncé de travail approuvé;
    2. offrir et fournir, de manière équitable, transparente, opportune et non discriminatoire, un accès ouvert de gros et de détail à l’infrastructure de transport pour chaque PDP admissible financé par le Fonds pour la large bande. Des conditions identiques ou supérieures à celles appliquées aux services des filiales, des sociétés affiliées ou des partenaires doivent être appliquées aux autres fournisseurs de services qui demandent l’accès aux sites des projets. Ces services d’accès ouvert de gros et de détail doivent être offerts à des tarifs qui ne sont pas supérieurs à ceux proposés dans la demande et décrits dans l’énoncé des travaux approuvé et à une capacité qui n’y est pas inférieure;
    3. offrir et fournir aux clients desservis par l’infrastructure financée des forfaits de services d’accès Internet à large bande fixes dont le tarif n’est pas supérieur à ceux proposés dans sa demande et décrits dans l’énoncé des travaux approuvé, et dont les vitesses et la capacité n’y sont pas inférieures. Les forfaits doivent être offerts pendant au moins cinq ans après la date du rapport d’achèvement du projet. Elle doit annoncer, notamment en publiant sur son site Web, les forfaits offerts aux abonnés à la suite du projet, y compris les vitesses, la capacité, les prix et les conditions du service.

Instructions

  1. Les Instructions de 2006Note de bas de page 8 et de 2019Note de bas de page 9 (collectivement les Instructions), prévoient que le Conseil, dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi, doit mettre en œuvre les objectifs de la politique de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi, conformément aux considérations énoncées à cet égardNote de bas de page 10, et doit préciser en quoi ses décisions peuvent promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation, selon le cas.
  2. Le Conseil estime que sa conclusion d’approuver le financement du Fonds pour la large bande pour le projet décrit en détail dans la présente décision est conforme aux Instructions.
  3. La présente décision d’approbation de financement pour améliorer les services d’accès Internet à large bande dans 18 collectivités des Territoires du Nord-Ouest aidera à combler le fossé en matière de connectivité dans des régions mal desservies. Sans financement provenant du Fonds pour la large bande, il n’y aurait pas de plan d’affaires pour le projet. Le financement du projet permettra à environ 3 643 ménages d’accéder à des services Internet grandement améliorés, ce qui répond aux besoins sociaux et économiques des consommateurs. Ce faisant, la présente décision mettra en œuvre les objectifs de la politique de télécommunication, notamment ceux établis aux alinéas 7a), 7b) et 7h) de la LoiNote de bas de page 11.

Secrétaire général

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