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Décision de télécom CRTC 2007-102

Ottawa, le 31 octobre 2007

Plan de rajustement tarifaire pour la qualité du service de détail et plan de rabais tarifaire pour la qualité du service fourni aux concurrents - Événements perturbateurs

Référence : 8660-C12-200708159

Dans la présente décision, le Conseil adopte une clause de force majeure qui s'appliquera aux demandes d'exclusion de certains résultats de la qualité du service dans le cadre du plan de rajustement tarifaire pour la qualité du service de détail et du plan de rabais tarifaire pour la qualité du service fourni aux concurrents.

Introduction

1. Dans la décision de télécom 2005-17, le Conseil a conclu qu'il était logique que le plan de rajustement tarifaire (plan de rajustement) pour la qualité du service (QS) de détail comprenne un mécanisme d'exclusion qui soit suffisamment souple pour tenir compte des effets des catastrophes naturelles et autres événements perturbateurs qui, de par leur nature même, sont imprévisibles et indépendants de la volonté des entreprises de services locaux titulaires (ESLT). Le Conseil était d'avis que, dans certaines circonstances, une interruption de travail pourrait être considérée comme un événement perturbateur. Enfin, le Conseil a conclu que les décisions concernant les événements perturbateurs devaient être prises au cas par cas quant aux modifications, le cas échéant, qu'il faut apporter aux résultats QS aux fins du plan de rajustement pour la QS de détail.

2. Dans la décision de télécom 2005-20, le Conseil a conclu qu'il était logique que le plan de rabais tarifaire (plan de rabais) pour la QS fourni aux concurrents comprenne également un mécanisme permettant d'étudier les exclusions possibles des résultats QS lorsque des circonstances indépendantes de la volonté d'une ESLT peuvent l'empêcher d'atteindre une norme de rendement. Le Conseil a également conclu que les types de circonstances en cause étaient, de par leur nature même, imprévisibles et uniques, et devraient donc être traités au cas par cas.

3. Dans l'avis public de télécom 2007-9, le Conseil a invité les parties à commenter l'adoption d'une clause de force majeure, telle que celle formulée ci-après, qui s'appliquerait à la fois au plan de rajustement pour la QS de détail et au plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents :

Aucune pénalité ne s'applique à un mois si, pendant cette période, la Compagnie n'a pas réussi à respecter une norme de qualité du service de détail ou du service aux concurrents en raison d'un événement indépendant de sa volonté, notamment un incendie, une catastrophe naturelle, des interruptions de travail (arrêts ou ralentissements de travail, grèves, lock-out ou autres), une inexécution de la part d'une autre entreprise, une épidémie, une guerre ou des mouvements populaires, y compris des actes de terrorisme et des actes de puissance publique.

L'instance

4. Le Conseil a reçu des observations de Bell Aliant Communications régionales, société en commandite (Bell Aliant), de Bell Canada et de Saskatchewan Telecommunications (collectivement Bell Canada et autres); de MTS Allstream Inc. (MTS Allstream); du Centre pour la défense de l'intérêt public (CDIP); de Rogers Communications Inc. (RCI); et de la Société TELUS Communications (STC). Le Conseil a fermé le dossier de l'instance le 13 juillet 2007, après avoir reçu les observations en réplique des parties.

5. Le Conseil a cerné trois questions à traiter dans ses conclusions, à savoir :

  1. Convient-il d'adopter une clause de force majeure dans le cas du plan de rajustement pour la QS de détail et du plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents et, dans l'affirmative, les interruptions de travail devraient-elles être visées par cette clause?
  2. L'ESLT doit-elle être tenue de maintenir la parité entre la QS de ses activités de détail et la QS fourni aux concurrents?
  3. Convient-il d'appliquer un facteur d'augmentation différentielle aux rabais pour les concurrents si une ESLT n'atteint pas, à plusieurs reprises, la norme mensuelle de la QS fourni aux concurrents pour un indicateur?

I. Convient-il d'adopter une clause de force majeure dans le cas du plan de rajustement pour la QS de détail et du plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents et, dans l'affirmative, les interruptions de travail devraient-elles être visées par cette clause?

Devrait-on adopter une clause de force majeure?

6. Bell Canada et autres de même que la STC ont appuyé l'adoption d'une clause de force majeure et se sont dites favorables au libellé proposé par le Conseil, tandis que RCI, MTS Allstream et le CDIP se sont opposés à l'adoption de la clause.

7. RCI a soutenu qu'il n'était pas urgent de modifier le régime existant et qu'il n'était ni trop long ni trop compliqué à administrer.

8. Le CDIP et MTS Allstream estimaient que même dans des circonstances où une catastrophe naturelle ou un acte criminel empêcherait une ESLT de fournir un service, il ne devrait pas être question d'immunité absolue. Ils étaient d'avis que, dans chaque cas, la prévisibilité raisonnable de l'événement en question de même que la planification d'urgence et les mesures prises par l'ESLT s'avéraient les critères à prendre en considération pour décider si un mauvais rendement devait être excusé.

9. Selon le CDIP et MTS Allstream, la classification automatique des événements perturbateurs permettrait peut-être de gagner du temps, mais il est moins sûr qu'elle permettrait vraiment de garantir que les ESLT maintiendront les normes de QS. Le CDIP a soutenu que le Conseil n'aiderait guère à promouvoir le libre jeu du marché et qu'il ne favoriserait pas la concurrence s'il permettait d'exonérer les ESLT de tous leurs manquements aux normes de QS sans poser de questions. Le CDIP a également fait valoir que, si elle était adoptée, la clause de force majeure proposée ne ferait qu'éliminer les conséquences d'un mauvais rendement pour les ESLT dans des situations où le mauvais rendement aurait peut-être pu être évité.

10. RCI a soutenu que le Conseil irait à l'encontre du Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication, C.P. 2006-1534, 14 décembre 2006 (les instructions) s'il dégageait une ESLT de l'obligation de prouver que le présumé événement perturbateur était indépendant de sa volonté.

Résultats de l'analyse du Conseil

11. Le Conseil fait remarquer qu'à l'origine, le plan de rajustement pour la QS de détail et le plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents avaient tous deux été mis en ouvre provisoirement. Le Conseil fait également remarquer que les dispositions relatives aux demandes d'exclusion n'ont été adoptées qu'après que les plans aient été finalisés dans les décisions de télécom 2005-17 et 2005-20. Le Conseil ajoute que cette situation a donné lieu, en 2005 et 2006, à de nombreuses demandes d'exclusion pour la période débutant le 1er juillet 2002.

12. En ce qui concerne les demandes d'exclusion qu'il a traitées jusqu'à maintenant et pour lesquelles l'événement perturbateur a été classé comme une catastrophe naturelle (feu de forêt, tempête importante ou inondation), le Conseil fait remarquer que les parties aux instances en question avaient convenu que ces événements étaient perturbateurs et indépendants de la volonté des ESLT. De même, en ce qui concerne les demandes d'exclusion relativement au sectionnement de câbles par un entrepreneur tiers, les parties aux instances ont convenu qu'il s'agissait d'événements perturbateurs indépendants de la volonté des ESLT. Le Conseil fait également remarquer que ses conclusions relatives à la question de savoir si ces types d'événements doivent être considérés comme des événements perturbateurs ont été cohérentes et, qui plus est, n'ont pas été contestées.

13. Le Conseil note les arguments du CDIP et de MTS Allstream selon lesquels même dans des circonstances où une catastrophe naturelle ou un acte criminel empêcherait l'ESLT de fournir un service, il ne devrait pas être question d'immunité absolue. Le Conseil estime qu'il serait mal venu de juger si la planification d'urgence et les mesures prises par l'ESLT sont raisonnables et, dans le même ordre d'idées, il estime qu'analyser une catastrophe naturelle ou un acte criminel déborde le cadre de son mandat et de ses compétences.

14. Le Conseil fait également remarquer que le CDIP et MTS Allstream soutenaient qu'une clause de force majeure n'aiderait guère à promouvoir le libre jeu du marché, ne favoriserait pas la concurrence et ne ferait qu'éliminer les conséquences d'un mauvais rendement pour les ESLT dans des situations où le mauvais rendement aurait peut-être pu être évité. Le Conseil fait toutefois remarquer que, nonobstant l'adoption d'une clause de force majeure, les ESLT devront tout de même prouver qu'un événement perturbateur est la cause du rendement inférieur à la norme pour la période visée par la demande d'exclusion.

15. À la lumière de ce qui précède, le Conseil estime qu'il serait inutile de continuer à évaluer, au cas par cas, si de tels événements constituent des événements perturbateurs. Le Conseil croit donc qu'il serait logique d'adopter une clause de force majeure pour ces types d'événements.

Les interruptions de travail devraient-elles être visées par la clause de force majeure?

16. Les parties opposées à la clause de force majeure ont soutenu que, dans l'éventualité où le Conseil jugerait approprié d'adopter une telle clause, les interruptions de travail ne devraient pas être visées. Ces parties ont proposé au Conseil de continuer à appliquer son approche au cas par cas en ce qui a trait aux interruptions de travail.

17. Le CDIP et MTS Allstream ont soutenu que les interruptions de travail, plus particulièrement les arrêts de travail normalement attribuables à la négociation collective, sont prévisibles au chapitre de leur début, de leur durée et de leur portée, et qu'elles pourraient, de par leur nature même, être influencées par les agissements d'une ESLT. Ces parties ont indiqué qu'on ne devrait considérer des arrêts ou des interruptions de travail comme des événements pouvant justifier une exclusion au chapitre des rajustements liés à la QS qu'en de rares occasions et non de façon systématique. MTS Allstream a soutenu que seules les interruptions de travail imprévisibles et ne découlant pas de la position légale de grève d'un agent négociateur agréé devraient être traitées comme des événements perturbateurs.

18. MTS Allstream a fait valoir que la jurisprudence a établi précisément que les interruptions de travail, plus particulièrement, sont à la fois prévisibles et, dans une certaine mesure, dépendantes de la volonté des parties engagées dans le conflit de travail. La compagnie a soutenu que, par conséquent, il est justifié d'effectuer une évaluation au cas par cas afin de déterminer s'il est question d'un événement perturbateur.

19. Selon RCI, la définition proposée pour les interruptions de travail est trop vaste et ne devrait inclure que les grèves et les arrêts de travail. RCI a soutenu qu'il serait illogique et risqué au chapitre de la concurrence que les interruptions de travail soient visées par la clause de force majeure puisqu'on en viendrait à conclure que toutes les interruptions de travail sont indépendantes de la volonté des ESLT. RCI a fait valoir que chacun des événements liés au travail mentionnés à la clause proposée dans l'avis public de télécom 2007-9 pourrait, en théorie, être dépendant de la volonté des ESLT.

20. RCI a soutenu que ni les autorités judiciaires ni les décisions antérieures du Conseil n'appuyaient la proposition voulant que les interruptions de travail soient considérées comme des événements de force majeure de façon à décharger les ESLT de l'obligation de prouver que de tels événements sont indépendants de leur volonté.

Résultats de l'analyse du Conseil

21. Le Conseil fait remarquer que MTS Allstream, le CDIP et RCI ont soutenu qu'il devrait maintenir son approche au cas par cas pour déterminer si une interruption de travail devrait être considérée comme un événement perturbateur. Ils ont soutenu que l'intégration des interruptions de travail dans une clause de force majeure était inappropriée puisque de tels événements peuvent être prévisibles et peuvent être dépendants de la volonté des ESLT. Lors de plusieurs instances antérieures, le Conseil s'est penché sur la question de savoir si les interruptions de travail étaient prévisibles et dépendantes de la volonté des ESLT, et il fait remarquer que les mêmes arguments y ont été présentés. Dans chaque cas, le Conseil a estimé que l'interruption de travail était un événement perturbateur.

22. Par exemple, en ce qui concerne l'argument selon lequel les interruptions de travail pourraient être prévisibles, le Conseil a conclu, dans la décision de télécom 2007-53, qu'il n'existe aucune certitude qu'une interruption de travail, comme une grève, aura lieu jusqu'à ce qu'elle ait réellement lieu.

23. En ce qui concerne l'argument voulant que les interruptions de travail soient dépendantes de la volonté des ESLT, le Conseil a conclu, dans la décision de télécom 2007-26, qu'un arrêt de travail touchant Bell Aliant était le résultat d'une négociation complexe entre deux entités sophistiquées qui agissaient dans le respect de leurs droits légaux et les faisaient valoir dans le cadre de la législation canadienne du travail. Par conséquent, le Conseil a établi que, dans le but de déterminer si l'arrêt de travail constituait un événement perturbateur, Bell Aliant n'avait pas exercé un contrôle raisonnable sur l'occurrence de l'arrêt de travail ou sa durée. Dans cette même décision, le Conseil a soutenu qu'un événement qui est partiellement contrôlé par une partie et partiellement par l'autre partie est essentiellement indépendant de la volonté des deux parties.

24. Le Conseil fait remarquer que, depuis la clôture du dossier de l'instance qui a conduit à la présente décision, il a publié les décisions de télécom 2007-52, 2007-53, 2007-55 et 2007-73, qui portaient toutes sur des demandes d'exclusion de la QS liées à des interruptions de travail. Dans ces décisions, le Conseil a fait les mêmes constatations que dans la décision de télécom 2007-26. Il a notamment estimé que parce que l'occurrence de l'interruption de travail n'était que partiellement contrôlée par l'ESLT, cette dernière n'avait pas exercé un contrôle raisonnable sur l'occurrence de l'interruption de travail ni sur sa durée.

25. Le Conseil demeure d'avis que les interruptions de travail ne sont pas prévisibles et sont indépendantes de la volonté des ESLT.

26. Tel qu'il est indiqué précédemment, RCI a également fait valoir que, dans l'éventualité où le Conseil déterminerait que l'adoption d'une clause de force majeure serait appropriée, le libellé de cette clause devrait être précisé parce que le sens de l'expression « interruptions de travail » est trop vaste. Par exemple, RCI a soutenu que, si les interruptions de travail devaient être visées, leur définition devrait être plus restrictive et n'inclure que les grèves et les arrêts de travail.

27. Le Conseil fait remarquer que dans les décisions de télécom 2007-52 et 2007-53, il a conclu qu'en vue d'évaluer le caractère raisonnable des mesures entreprises par la STC et Bell Canada pour limiter les effets de la grève sur leurs clients, il devrait approfondir des questions qui ne sont pas de son ressort. Le Conseil maintient toujours qu'il serait mal venu de sa part d'analyser si les mesures entreprises par une ESLT pour maintenir le service pendant une grève ou un arrêt de travail sont raisonnables et, dans le même ordre d'idées, il estime que cette analyse pour tout type d'interruption de travail déborde le cadre de son mandat et de ses compétences.

28. Le Conseil fait également remarquer avoir approuvé, par le passé, bon nombre d'ententes assorties d'une clause de force majeure qui visait, outre les grèves, des événements comme des lock-out et des interruptions de travail semblables1.

29. Le Conseil prend également note du mémoire de Bell Canada et autres portant sur le fait que de telles clauses figuraient dans les ententes commerciales standard d'autres fournisseurs de services. Le Conseil estime que ces clauses sont une pratique commerciale courante.

30. Le Conseil note l'allégation de RCI selon laquelle l'approche au cas par cas utilisée actuellement pour déterminer si un événement est perturbateur n'est pas trop complexe et ne nécessite pas trop de temps. À cet égard, le Conseil fait remarquer que l'approche au cas par cas utilisée pour déterminer si les interruptions de travail constituent des événements perturbateurs représente un fardeau important pour les parties de même que pour le Conseil et qu'elle fait augmenter considérablement le temps nécessaire pour traiter ces demandes. Par conséquent, il estime que l'intégration des interruptions de travail à la clause de force majeure permettrait d'accélérer le processus de prise de décision.

31. À la lumière de ce qui précède, le Conseil estime que les interruptions de travail devraient être visées par la clause de force majeure.

Conclusion

32. Par conséquent, le Conseil conclut qu'il est logique d'adopter une clause de force majeure applicable à la fois au plan de rajustement pour la QS de détail et au plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents. Le Conseil conclut également qu'il est logique d'inclure les interruptions de travail (arrêts de travail, grèves, lock-out ou autres) dans la clause de force majeure. Le libellé de la clause de force majeure se lira comme suit :

Aucune pénalité ne s'applique à un mois si, pendant cette période, la Compagnie n'a pas réussi à respecter une norme de qualité du service de détail ou du service aux concurrents en raison d'un événement indépendant de sa volonté, notamment un incendie, une catastrophe naturelle, des interruptions de travail (arrêts de travail, grèves, lock-out ou autres), une inexécution de la part d'une autre entreprise, une épidémie, une guerre, des mouvements populaires, y compris des actes de terrorisme, et des actes de puissance publique.

33. Le Conseil estime également que le fait d'adopter une clause de force majeure visant les interruptions de travail simplifiera les procédures à suivre lorsqu'une demande d'exclusion est présentée. L'adoption d'une telle clause cadre également avec l'exigence énoncée au sous-alinéa 1c)(iv) des instructions, à savoir que le Conseil doit continuer à mettre en oeuvre de nouvelles approches destinées à simplifier ses processus2.

II. L'ESLT doit-elle être tenue de maintenir la parité entre la QS de ses activités de détail et la QS fourni aux concurrents?

34. RCI a fait valoir que durant tout présumé événement perturbateur lié au travail, l'ESLT doit maintenir la parité entre la QS de ses activités de détail et la QS fourni aux concurrents. RCI a soutenu que si une clause de force majeure visant les grèves et autres interruptions de travail était adoptée, le fait de ne pas atteindre la parité devrait entraîner le refus automatique d'une demande d'exclusion.

35. Bell Canada et autres ont soutenu que puisque les indicateurs de la QS de détail et de la QS fourni aux concurrents étaient sensiblement différents et que leurs niveaux de service relatifs ne pouvaient généralement pas être comparés, il était extrêmement difficile de déterminer si des niveaux de service comparables avaient été atteints. Bell Canada et autres ont soutenu que le Conseil devrait par conséquent rejeter la proposition de RCI.

Résultats de l'analyse du Conseil

36. Le Conseil a établi, dans la décision de télécom 2007-53, qu'il ne convenait pas de comparer, au niveau des indicateurs, les fonctions des indicateurs du service de détail et ceux du service aux concurrents, car les activités évaluées et le personnel nécessaire à la réalisation de ces activités varient en fonction des circonstances. Le Conseil conclut qu'un nouvel examen de la question de la parité de service déborde le cadre de la présente instance.

III. Convient-il d'appliquer un facteur d'augmentation différentielle aux rabais pour les concurrents si une ESLT n'atteint pas, à plusieurs reprises, la norme mensuelle de la QS fourni aux concurrents pour un indicateur?

37. RCI a fait valoir que si une clause de force majeure visant les grèves et autres types d'interruptions de travail était adoptée, il faudrait prendre en considération l'adoption d'un facteur de répétition dans le plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents du type de celui proposé par les concurrents dans l'instance qui a mené à la décision de télécom 2005-20.

38. Bell Canada et autres de même que la STC ont fait remarquer que le Conseil avait décidé de ne pas intégrer de facteur de répétition au plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents dans la décision de télécom 2005-20. Bell Canada et autres ont soutenu que RCI tentait, de façon inopportune, de faire réviser et modifier la décision de télécom 2005-20 et de modifier considérablement la nature du plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents. Selon Bell Canada et autres ainsi que la STC, le Conseil ne devrait pas tenir compte de la proposition de RCI puisqu'elle déborde le cadre de l'instance.

Résultats de l'analyse du Conseil

39. Le Conseil fait remarquer qu'un facteur de répétition se rapporte à une proposition visant l'application d'un facteur d'augmentation différentielle aux rabais pour les concurrents si l'ESLT n'atteint pas, à plusieurs reprises, la norme mensuelle de la QS fourni aux concurrents pour un indicateur. Le Conseil a conclu, dans la décision de télécom 2005-20, qu'il ne serait pas approprié d'intégrer un facteur de répétition au plan de rabais pour la QS fourni aux concurrents. Le Conseil estime que le réexamen de cette question déborde le cadre de la présente instance.

Secrétaire général

Documents connexes

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Notes de bas de page

[1] Voir, par exemple, l'entente cadre d'interconnexion entre les entreprises de services locaux, version 28, 11 août 2005; le contrat de construction du service de base pour le plan d'amélioration du service (voir l'ordonnance de télécom 2005-84); l'entente relative au SPAU (service public d'appel d'urgence) 9-1-1, à l'égard de laquelle le Conseil a explicitement exclu les lock-out comme événements dépendants de la volonté d'une ESLT mais a approuvé l'intégration des grèves (voir la décision de télécom 93-12); et l'entente de revendeur de service Internet grande vitesse que Shaw Cablesystems G.P. et Cybersurf Corp. ont dû conclure comme le Conseil le leur avait ordonné (voir l'ordonnance de télécom 2004-331).

[2] L'alinéa 1c) des instructions prévoit ce qui suit : « afin d'agir de façon plus efficace, éclairée et opportune, il [le Conseil] devrait adopter les pratiques suivantes : [.] (iv) continuer d'explorer et de mettre en ouvre de nouvelles façons de simplifier ses processus ».

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