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Ordonnance de frais de télécom CRTC 2007-6
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Ottawa, le 5 avril 2007
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Demande d'adjudication de frais présentée par le Centre pour la défense de l'intérêt public de la Colombie-Britannique au nom de la British Columbia Old Age Pensioners' Organization - Examen du cadre de plafonnement des prix, Avis public de télécom CRTC 2006-5
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Référence : 8678-C12-200605553 et 4754-285
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1.
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Dans une lettre du 7 décembre 2006, le Centre pour la défense de l'intérêt public de la Colombie-Britannique (le BCPIAC), au nom de la British Columbia Old Age Pensioners' Organization, du Active Support Against Poverty, de la BC Coalition of People with Disabilities, du Council of Senior Citizens' Organizations of BC, des Federated Anti-Poverty Groups of BC, du End Legislated Poverty et de la Tenants' Rights Action Coalition (la BCOAPO et autres), a présenté une demande d'adjudication de frais pour leur participation à l'instance amorcée par l'avis Examen du cadre de plafonnement des prix, Avis public de télécom CRTC 2006-5, 9 mai 2006 (l'instance amorcée par l'avis 2006-5).
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2.
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Dans une lettre du 21 décembre 2006, Société TELUS Communications (STC) a déposé des observations. Dans une lettre du 22 décembre 2006, Bell Canada a déposé des observations au nom de Bell Aliant Communications régionales, société en commandite (Bell Aliant), de Bell Canada, et de Saskatchewan Telecommunications (SaskTel) (collectivement les Compagnies).
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3.
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Le BCPIAC n'a déposé aucune réplique aux observations formulées sur la demande.
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La demande
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4.
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Le BCPIAC a fait valoir que la BCOAPO et autresavaient satisfait aux critères d'adjudication de frais énoncés au paragraphe 44(1) des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications (les Règles), car ils représentent un groupe d'abonnés visés par l'issue de l'instance amorcée par l'avis 2006-5, qu'ils avaient participé de façon sérieuse à l'instance et qu'ils avaient aidé le Conseil à mieux saisir les enjeux en cause.
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5.
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Le BCPIAC a déposé un mémoire de frais avec sa demande, réclamant un montant total de 40 229,94 $ en honoraires d'avocat et en débours. Le BCPIAC a désigné Bell Aliant, Bell Canada, MTS Allstream, SaskTel et STC comme les intimées appropriées, mais n'a donné aucune indication sur la façon adéquate de répartir les frais.
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6.
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En réponse à la demande, les Compagnies ont indiqué qu'elles ne contestaient pas le droit de l'organisme de se faire rembourser des frais. Toutefois, elles s'opposaient au montant réclamé qu'elles jugeaient injustifié; en effet, elles ont fait valoir que l'organisme avait peu participé à l'instance et que la qualité de sa participation était faible. En particulier, les Compagnies ont indiqué que la BCOAPO et autres avaient déposé seulement des observations générales de huit pages et que leur participation à l'audience avait été fort limitée. Les Compagnies ont comparé le montant que réclame le BCPIACaux montants inférieurs qu'ont réclamé le Centre juridique de l'intérêt public (le PILC) (27 993,50 $) et l'Union des consommateurs (l'Union) (15 899,62 $), dont la participation a été, selon elles, beaucoup plus importante et de meilleure qualité. Par conséquent, les Compagnies ont fait valoir que le BCPIAC devrait réduire sa réclamation de 50 p. 100, compte tenu de leur participation minimale.
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7.
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De plus, les Compagnies ont fait valoir que les parties suivantes devraient être désignées comme intimées, parce qu'elles avaient participé à l'instance et qu'elles étaient directement visées par son issue : les Compagnies; STC; MTS Allstream Inc. (MTS Allstream); et Quebecor Média inc. (Quebecor), Cogeco Cable Inc. (Cogeco), Rogers Communications Inc. (Rogers), Shaw Communications Inc. (Shaw) et EastLink (collectivement les concurrents). Les Compagnies ont fait remarquer que, dans une ordonnance de frais liée à une instance antérieure portant sur la révision des prix plafonds, soit l'ordonnance Demande d'adjudication de frais d'Action Réseau Consommateur et autres - Instance portant sur la révision des prix plafonds, Ordonnance de frais de télécom CRTC 2002-2, 1er mars 2002 (l'ordonnance de frais 2002-2), le Conseil a désigné les concurrents et les titulaires comme intimées en raison de l'intérêt qu'ils portent à l'instance.
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8.
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Les Compagnies ont suggéré que le Conseil répartisse les frais entre les parties en fonction de leurs revenus d'exploitation respectifs provenant d'activités de télécommunication (RET).
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9.
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En réponse à la demande, STC a déclaré qu'elle ne contestait ni la demande d'adjudication de frais ni le montant réclamé. STC a indiqué qu'elle approuvait le choix d'intimées que les Compagnies avaient fait.
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Analyse et conclusions du Conseil
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10.
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Le Conseil conclut que le BCPIAC n'a pas satisfait aux critères d'adjudication de frais énoncés au paragraphe 44(1) des Règles en ce qui a trait au montant total réclamé. Même si le Conseil estime que la BCOAPO et autres représentent un groupe ou une catégorie d'abonnés touchés par l'issue de l'instance et que l'organisme a participé de façon sérieuse, il ne peut conclure que leur participation l'a aidé pleinement à mieux comprendre les enjeux.
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11.
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Le Conseil fait remarquer qu'un conseiller juridique de BCPIAC possédant 13 ans d'expérience représentait la BCOAPO et autres, qu'il avait participé à plusieurs autres instances du Conseil - notamment à une instance portant sur le plafonnement des prix. Toutefois, le Conseil estime que le contre-interrogatoire du BCPIAC semblait parfois désorganisé et que dans l'ensemble ses arguments n'ont pas fait avancer le débat de façon significative. De plus, le Conseil estime que les observations écrites du BCPIAC manquaient de précisions et qu'elles ont peu aidé le Conseil à saisir les enjeux du dossier.
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12.
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Bref, le Conseil juge que la contribution du BCPIAC est inférieure à celle des autres intervenants à l'instance dont la totalité des frais a été adjugée et conclut que le BCPIACdevrait recouvrir 75 p. 100 de ses frais.
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13.
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Le Conseil est d'avis que, dans le cas présent, il convient de sauter l'étape de la taxation et de fixer le montant des frais adjugés, conformément à la démarche simplifiée établie dans l'avis Nouvelle procédure d'adjudication de frais de télécommunications, Avis public de télécom CRTC 2002-5, 7 novembre 2002.
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14.
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Le Conseil fait remarquer que les taux réclamés à l'égard des honoraires d'avocat sont conformes à ceux stipulés dans les Lignes directrices pour la taxation de frais du Contentieux du Conseil, telles que modifiées le 15 mai 1998.
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15.
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Le Conseil fait remarquer que les entreprises de services locaux titulaires et plusieurs de leurs concurrents ont participé activement à l'instance et qu'ils seront touchés par son issue; il estime donc qu'il convient de les désigner comme intimées.
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16.
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Contrairement aux Compagnies et à STC, le Conseil ne croit pas qu'EastLink constitue une intimée appropriée, étant donné qu'elle a peu participé à l'instance. En ce sens, le Conseil fait remarquer qu'EastLink n'a fait que répondre à la demande de renseignements du Conseil. Par conséquent, le Conseil ne croit pas qu'EastLink soit une intimée appropriée dans le cadre de la présente instance.
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17.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu'il y a lieu de répartir les coûts en fonction des RET de la façon suivante :
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62,3 %
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21,4 %
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9,3 %
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2,5 %
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2,1 %
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1,8 %
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0,6 %
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18.
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Conformément à l'approche générale adoptée dans l'ordonnance Demande d'adjudication de frais présentée par Action Réseau Consommateur, l'Association des consommateurs du Canada, la Fédération des associations coopératives d'économie familiale et l'Organisation nationale anti-pauvreté - Avis public CRTC 2001-60, Ordonnance de frais de télécom CRTC 2002-4, 24 avril 2002, le Conseil désigneBell Canada responsable du paiement au nom des Compagnies et il laisse aux membres des Compagnies le soin de déterminer entre eux leurs parts respectives.
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Adjudication des frais
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20.
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Le Conseil approuve en partie la demande d'adjudication de frais présentée par le BCPIAC, au nom de la BCOAPO et autres, pour leur participation à l'instance amorcée par l'avis 2006-5.
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21.
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Conformément au paragraphe 56(1) de la Loi sur les télécommunications, le Conseil fixe à 30 172,46 $, ou à 75 p. 100 des 40 229,94 $ réclamés, les frais devant être versés au BCPIAC.
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22.
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Le Conseil ordonne aux intimées de payer immédiatement les frais adjugés au BCPIAC dans les proportions indiquées au paragraphe 17.
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23.
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L'opinion minoritaire du conseiller Langford est jointe à la présente.
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Secrétaire général
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Ce document est disponible, sur demande, en média substitut, et peut également être consulté en version PDF ou en HTML sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca
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Opinion minoritaire du conseiller Stuart Langford
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J'ai examiné en entier le dossier de la troisième instance portant sur le cadre de plafonnement des prix et, sur la base de cette analyse, je ne peux être d'accord avec la décision de la majorité de réduire de 25 p. 100 la réclamation de frais présentée par le Centre pour la défense de l'intérêt public de la Colombie-Britannique (le BCPIAC).
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Le BCPIAC représente les intérêts de sept groupes de défense des consommateurs, chacun étant profondément préoccupé par l'incidence de toute décision du Conseil en matière de prix sur les éléments les plus vulnérables de la société, que ces groupes représentent. Le dossier démontre clairement que le BCPIAC a évalué avec attention la position des autres parties, a participé, par l'intermédiaire de son avocat, au contre-interrogatoire et à des phases de plaidoirie pendant les six jours d'audience de la troisième instance portant sur le plafonnement des prix, et a déposé un plaidoyer final après la clôture de l'audience.
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La transcription des audiences révèle que Patricia MacDonald, avocate de BCPIAC et des sept groupes de défense des consommateurs qu'il représente, a participé activement au contre-interrogatoire des représentants de TELUS le 11 octobre 2006, au contre-interrogatoire des représentants des câblodistributeurs le 13 octobre 2006 et à celui de Dr Trevor Roycroft, témoin expert, le 16 octobre 2006. Ce qui suit n'est qu'un échantillon, et en aucun cas une liste exhaustive, des thèmes que Mme MacDonald a abordés pendant le contre-interrogatoire :
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- le caractère essentiel du service téléphonique
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- la disponibilité, l'abordabilité et la possibilité de remplacement du service sans fil
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- l'incidence des « droits d'accès » sur les tarifs des abonnés
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- les services de communication vocale sur protocole Internet (VoIP), en remplacement du service filaire
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- l'avenir du service de base autonome
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- l'incidence de divers projets de tarification de TELUS sur les abonnés vulnérables
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- la notion de subventions « ciblées » pour les abonnés vulnérables
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- les problèmes liés aux fiducies de revenus
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- le critère de « présence concurrentielle » de TELUS
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- la concurrence sur le territoire de TELUS
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- la précision de la réponse de TELUS à la demande de renseignements 1202 du CRTC
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- le taux de pénétration atteint et escompté par les câblodistributeurs
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- la précision de la caractérisation des conditions du marché par Bell Canada
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- la position des câblodistributeurs en ce qui concerne la réglementation des prix dans les marchés faisant l'objet d'une abstention
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- les analyses des cadres réglementaires aux États-Unis, notamment en Ohio et en Indiana
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- les résultats probables d'un « assouplissement des prix » dans les marchés faisant l'objet d'une abstention
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Le 18 octobre 2006, dernier jour des comparutions dans le cadre de la troisième instance portant sur le plafonnement des prix, l'avocate de BCPIAC, Mme MacDonald, conformément à ce qui était attendu de sa part et de celle de la majorité des avocats de l'ensemble des parties à cette instance, a résumé la position des groupes qu'elle représentait dans son plaidoyer final. Elle s'est exprimée de façon succincte, ordonnée et complète, ne laissant aucun doute quant à sa position sur les enjeux clés.
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J'ai détaillé si longuement les contributions de BCPIAC à la troisième instance portant sur le plafonnement des prix à ce jour, parce que franchement, je suis déconcerté par les conclusions de la majorité aux paragraphes 10 et 11 de sa décision. Qu'en est-il des contributions qui faisaient défaut à BCPIAC? Que veut dire la majorité quand elle qualifie le contre-interrogatoire de Mme MacDonald de « désorganisé »? Je soupçonne que les inquiétudes de la majorité se fondent plus sur la forme que sur le fond. C'est regrettable.
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La seule plainte à l'encontre de la demande d'adjudication de BCPIAC a été présentée par Bell Canada, en son nom et pour le compte de deux autres entreprises de services locaux titulaires (ESLT) associées et aux vues similaires se dénommant « les Compagnies ». Cette plainte est résumée au paragraphe 6 de la décision de la majorité : « En particulier, les Compagnies ont indiqué que la BCOAPO et autres avaient déposé seulement des observations générales de huit pages et que leur participation à l'audience avait été fort limitée ». Des comparaisons sont alors établies avec les contributions de deux autres représentants de consommateurs, le PILC et l'Union.
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Je n'arrive pas à m'expliquer pourquoi le nombre de pages du document est un facteur valable aux yeux des Compagnies, voire dans l'évaluation de la qualité faite par la majorité. Le Roi Lear de Shakespeare est-il plus fort ou plus faible que Hamlet? Quatre cent ans d'analyse et de critique n'ont pas permis de résoudre la question mais, à ce jour, aucun argument pour ou contre l'une ou l'autre tragédie ne s'est fondé sur sa longueur.
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En ce qui concerne « la participation à l'audience », je remarque que le PILC n'a pas dit un traître mot et la transcription révèle que l'Union n'a jamais exercé son droit de contre-interroger les témoins. En six jours, sa contribution s'est résumée à une brève déclaration le 18 octobre 2006, lors de l'argumentation finale. Pourtant, lorsque la majorité s'est prononcée sur leurs demandes d'adjudication de frais, elle n'a jamais remis en question le droit de PILC ou de l'Union à une aide financière, leur adjugeant à chacun la totalité de la somme réclamée.
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Un autre aspect de ce dossier mérite également d'être observé. Au cours de la troisième instance portant sur le plafonnement des prix, les règles du jeu applicables aux groupes de défense des consommateurs ont été modifiées. Lors de la première et de la deuxième instances (réf. : Avis publics 96-8 et 2001-37), afin d'optimiser la capacité des intervenants à bien éclairer le Conseil sur les thèmes abordés, les participants, tels que les groupes de défense des consommateurs, ont eu la possibilité d'analyser et de remettre en question les propositions des ESLT avant de déposer leur propre témoignage. Cette possibilité a été refusée aux intervenants lors de la troisième instance (réf. : Avis public 2006-5 et lettre du Conseil du 21 juin 2006 refusant la demande des groupes de défense des consommateurs de revenir à la règle antérieure).
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En conséquence, lors de la présente instance, les représentants des groupes de défense des consommateurs ont été contraints de prendre position et de déposer leur témoignage sans avoir la moindre idée du dossier qu'ils avaient à traiter. Voilà un handicap qui a dû poser de graves problèmes aux groupes de défense des consommateurs. Mme MacDonald s'est peut-être sentie un peu désavantagée devant la situation. L'incidence sur le Centre pour la défense de l'intérêt public (PIAC), représentant d'autres groupes de défense des consommateurs, a certainement été évidente. Lors de l'audience, les représentants de PIAC ont offert une deuxième proposition, ou solution de rechange, en vue de soumettre au Conseil d'autres options pour protéger les abonnés vulnérables.
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En conclusion, je réitère mon désaccord avec la majorité sur ce point. Les représentants des consommateurs, ceux qui représentent le Canadien moyen mais aussi le plus vulnérable, participent à des instances compliquées telles que celle portant sur le plafonnement des prix, et ils sont considérablement désavantagés. Leurs ressources financières sont limitées, voire inexistantes. Habituellement, ils n'ont pas ou peu accès aux conseils d'experts. Ils affrontent les parties adverses, d'anciens monopoles tels que Bell Canada et TELUS et des concurrents nantis capables d'investir des sommes d'argent considérables et apparemment un nombre incalculable d'heures de travail pour la préparation et la présentation. TELUS, par exemple, a fait venir son avocat principal de Londres (Angleterre) et a soutenu son dossier grâce à la déposition et au témoignage non pas d'un mais de deux témoins experts de renommée internationale.
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Le combat n'est tout simplement pas équitable. C'est l'une des raisons, en fait la raison principale, pour laquelle l'adjudication de frais est proposée aux parties qui en ont besoin. Une procédure d'adjudication a été mise en place pour garantir que les demandes soient examinées selon les normes établies. Le souci des Compagnies quant au nombre de pages et aux styles de présentation concernant l'évaluation d'une participation efficace ne reflète pas, à mon sens, les critères sur lesquels se fonde généralement l'examen au mérite. Un requérant doit seulement prouver qu'il représente un groupe ou une classe d'abonnés visés par l'issue de l'instance, qu'il y a participé de façon responsable et qu'il a permis au Conseil de mieux comprendre les enjeux.
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À mon avis, le BCPIAC a rempli ces trois conditions et mérite de recevoir le montant total réclamé. Par l'intermédiaire de son avocat, le BCPIAC a fourni des preuves et des arguments écrits plus qu'adéquats et a joué un rôle actif et informatif lors du contre-interrogatoire des témoins. Compte tenu des handicaps auxquels il a fait face, c'est avec sensibilité et de façon raisonnablement efficace que le BCPIAC a représenté les sept groupes de défense des consommateurs vulnérables qui l'ont engagé. Pénaliser le BCPIAC pour les vagues motifs évoqués aux paragraphes 10 et 11 de la décision de la majorité est, selon moi, à la fois sévère et improductif. Nous devrions encourager la participation de tous les secteurs de la société. La décision de la majorité aura très certainement l'effet contraire.
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Mise à jour : 2007-04-05
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