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ARCHIVÉ - Avis public CRTC 2000-6

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Avis public CRTC 2000-6

Ottawa, le 13 janvier 2000
Politique relative au cadre de réglementation des nouveaux services de télévision spécialisée et payante numériques
Sommaire
Le présent avis énonce un cadre pour l’attribution de licences à de nouveaux services de programmation canadiens numériques. Ce cadre accroîtra la diversité et le choix pour les téléspectateurs dans l’environnement actuel de la distribution numérique en évolution.
La démarche :
  • permettra d'offrir un choix diversifié de nouveaux services de programmation canadiens attrayants, devant être distribués en mode numérique aux téléspectateurs canadiens;
  • facilitera le déploiement de la technique de la distribution numérique;
  • établira un équilibre entre la démarche d’attribution de licences traditionnelle et un environnement d’entrée libre concurrentiel rendu possible grâce à l’expansion de la capacité numérique;
  • encouragera les alliances entre les services canadiens et étrangers.
Le Conseil attribuera des licences à deux catégories de nouveaux services numériques. Il lancera sous peu un appel de demandes visant l'exploitation de nouveaux services numériques dans les deux catégories, en français, en anglais ou dans d’autres langues.
Les services de la catégorie 1 seront limités à un certain nombre de services spécialisés (10 environ) qui contribuent grandement au développement, à la diversité et à la distribution d’émissions canadiennes et se prêtent le mieux au lancement de la distribution numérique. Ces services auront des privilèges d’accès numérique. Les services de la catégorie 2 seront autorisés sur une base d’entrée libre. Le Conseil entend accorder des licences pour toutes les demandes relatives aux services de la catégorie 2 qui satisfont aux critères de base d’attribution de licences, même si les services sont concurrents entre eux. L'accès à la distribution numérique ne sera pas garanti pour ces services.
Le Conseil examinera les demandes de services de catégories 1 et 2 affiliés à des distributeurs. Des mesures seront mises en place afin de garantir la distribution de façon équitable des services non affiliés à des distributeurs. Les dispositions actuelles relatives à la préférence indue continueront de s’appliquer, de façon à apaiser les préoccupations que peut soulever la possibilité que les distributeurs se confèrent une préférence indue pour les services affiliés dans des secteurs comme l'accès, la mise en bloc et d’autres modalités de distribution.
Le Conseil lancera un appel de demandes visant l'autorisation de distribuer de nouveaux services étrangers au Canada en mode numérique après la publication de ses décisions attribuant des licences à de nouveaux services numériques canadiens.
Introduction

1.

En 1997, le Conseil a reçu plus de 70 demandes visant l’exploitation de nouveaux services de télévision spécialisée et payante. Il a alors établi qu’avant de tenir une audience publique sur ces demandes, il devait examiner un certain nombre de questions, notamment : la disponibilité restreinte de la capacité de transmission analogique, l’état d’avancement de la technique de distribution numérique, l’environnement concurrentiel de la distribution et la structure en évolution de l’industrie de la radiodiffusion.

2.

Compte tenu de la capacité de transmission disponible plus grande dans les marchés francophones ainsi que du nombre limité de services de langue française autorisés, le Conseil a procédé à l’examen des demandes de langue française dans le cadre d’une audience tenue en décembre 1998. En mai 1999, il a autorisé quatre nouveaux services de langue française devant être distribués en mode analogique au début de l’an 2000.

3.

Dans l’avis public 1998-79, le Conseil a annoncé qu’il reporterait l’examen des nouveaux services de télévision spécialisée et payante de langue anglaise jusqu’à ce qu’il puisse tenir une audience distincte sur le cadre d’attribution de licences approprié pour ces services dans le contexte actuel. Il a dit être préoccupé par le rythme du déploiement de la capacité de câblodistribution numérique de même que de l’implantation de la concurrence dans les services de distribution. 

4.

Pour faciliter l’élaboration d’un cadre approprié pour l’examen des demandes visant de nouveaux services de télévision spécialisée et payante, le Conseil a lancé un appel d’observations au sujet du cadre d’attribution de licences pour ces services le 3 février 1999 dans l’avis public 1999-19. Il s’est notamment demandé :
  • si l’attribution de licences pour la distribution en mode numérique ou analogique serait préférable;
  • dans quelle mesure les règles relatives à l’accès devraient s’appliquer aux nouveaux services autorisés;
  • quel statut il conviendrait d’accorder aux nouveaux services autorisés relativement à leur distribution;
  • quelles règles relatives à l’étagement, à la mise en bloc et à l’assemblage pourraient s’appliquer aux nouveaux services autorisés.

5.

Dans l’avis, le Conseil a également soulevé des questions concernant les critères possibles d’attribution de licences pour les nouveaux services de télévision spécialisée et payante, y compris leur capacité de contribuer à l’atteinte des objectifs de la politique de radiodiffusion, ainsi que dans quelle mesure il faudrait tenir compte de facteurs financiers et concurrentiels dans le processus d'attribution de licences. Le Conseil a en outre sollicité des observations sur l'importance devant être accordée lors de l’examen des nouvelles demandes à des aspects comme la participation des distributeurs et d’autres formes de propriété mixte ou les tarifs de gros. La date limite du dépôt des observations était le 14 mai 1999 et il en a reçu 49 par écrit.

6.

Lorsqu’il a élaboré son cadre de politique, le Conseil a tenu compte de toutes les observations et il désire remercier tous ceux et celles qui lui en ont soumis pour leur précieuse contribution à ses délibérations.

7.

Compte tenu de la capacité de transmission analogique restreinte, la plupart des parties ont insisté pour que les nouveaux services soient autorisés en mode numérique. De l’avis général, les nouveaux services canadiens qui sont lancés en mode numérique à ce stade-ci courront des risques financiers. La clientèle initiale sera limitée et on ne sait pas à quel rythme elle croîtra.

8.

Voilà pourquoi le secteur de la programmation a mis généralement l’accent sur la nécessité pour les nouveaux services d’être soutenus sur le plan de la réglementation, y compris les droits de distribution et les règles visant à garantir que les nouveaux services sont vendus en blocs plutôt que sur une base autonome. La plupart ont préconisé qu’en ce qui concerne l’attribution de licences et la réglementation, le Conseil conserve sa démarche traditionnelle.

9.

Par ailleurs, les distributeurs ont dit estimer qu’une démarche réglementaire devrait maximiser les avantages de la distribution numérique, dont un plus grand choix de services. Pour ce qui est de l’attribution de licences et du lancement de nouveaux services, les distributeurs favorisaient généralement une démarche d’entrée libre en fonction du marché.

10.

Dans les mémoires, on a généralement souligné qu’il est important que les nouveaux services de programmation offerts soient de qualité, ce qui inciterait les téléspectateurs à adopter la technique numérique.

11.

Compte tenu du dossier du présent processus d’examen de la politique, le Conseil prévoit qu’au cours des prochaines années, le déploiement de la technique de distribution numérique par les distributeurs par lien terrestre prendra de l'ampleur. Le Conseil souligne que les distributeurs par satellites de radiodiffusion directe (SRD) et les distributeurs par système de distribution multipoint (SDM) utilisent actuellement la technique numérique. Au cours de cette période de transition, la plupart des abonnés continueront de recevoir leurs signaux de programmation en mode analogique, mais la distribution numérique gagnera en importance dans le marché en raison des avantages qu’elle offre.

12.

La distribution numérique a entre autres avantages :
  • la capacité de distribuer davantage de services;
  • une latitude accrue dans la façon d’assembler les services de programmation;
  • une amélioration de l’agencement des canaux, en fonction des choix individuels, pour en faciliter la navigation;
  • des occasions plus fréquentes pour les téléspectateurs d’interagir avec la programmation;
  • la compatibilité avec la technique haute définition;
  • une qualité d’image et de son supérieure;
  • de plus grandes possibilités d’intégrer la distribution de services de programmation et hors programmation (comme l’accès à Internet et la téléphonie).

13.

Même si le Conseil s’attend qu’à court terme la pénétration du numérique soit restreinte, il estime que les avantages de la distribution numérique accéléreront en bout de ligne l’expansion de la capacité numérique et la conversion à ce mode par tous les distributeurs et les consommateurs.

14.

Le Conseil a donc adopté une démarche qui établit un lien entre les mécanismes de réglementation traditionnels – qui ont grandement contribué à la création de nouveaux services canadiens - et un environnement d’entrée libre qui permet de prendre davantage de risques, d’offrir un plus grand nombre de services sur le marché et de faire reposer de plus en plus le succès des services sur les consommateurs.
Nouveaux services numériques

15.

Pour inciter les téléspectateurs canadiens à passer à la distribution numérique, et vu les limitations de la capacité analogique, le Conseil autorisera dorénavant la distribution d’un éventail de nouveaux services de télévision spécialisée et payante en mode numérique seulement.

16.

Le Conseil fait état des observations qu’il a reçues d’intervenants et selon lesquelles il est trop tôt pour songer à autoriser de nouveaux services de langue française en mode numérique. Toutefois, il estime que la diversité linguistique est un facteur important. Le Conseil acceptera donc les demandes qui lui seront présentées, suivant ce cadre d’attribution de licences, à l’égard de services de télévision spécialisée et payante en mode numérique, en français et en anglais, ainsi que dans d’autres langues.

17.

Suivant le nouveau cadre, le Conseil a décidé d’autoriser deux catégories de nouveaux services :  les services de la catégorie 1 et de la catégorie 2.
Services de la catégorie 1

18.

Les services de la catégorie 1 seront des services spécialisés qui contribuent grandement au développement, à la diversité et à la distribution d’émissions canadiennes et qui se prêtent le mieux aux premières phases de la distribution numérique.

19.

Le Conseil s’attend à autoriser environ dix nouveaux services spécialisés comme services de la catégorie 1. Ces services auront des privilèges d’accès numérique et profiteront d’une protection de genre afin de les aider à lancer des services dynamiques pendant la période incertaine du déploiement numérique.

20.

Afin de fournir des services de la catégorie 1 au plus grand nombre d’abonnés possible à la distribution numérique, les distributeurs qui offrent au public des services de programmation en mode numérique devront distribuer tous les services de la catégorie 1 convenant à leur marché en mode numérique. Cette exigence sera imposée par règlement. Le Conseil signale également qu'il publiera en février 2000 ses conclusions relatives à l'instance amorcée par l'avis 1999-74 intitulé Examen des règles relatives à l'accès aux services spécialisés et de télévision payante canadiens dans les marchés bilingues - Appel d'observations.

21.

Dans le cas des distributeurs n’ayant pas une capacité de transmission numérique suffisante, le Conseil prévoira des exceptions par condition de licence.

22.

Pour garantir que les services de la catégorie 1 profitent d’arrangements de mise en bloc avantageux, les distributeurs ne seront pas autorisés à distribuer un service de la catégorie 1 sur une base autonome à moins qu'il ne soit également distribué dans le cadre d'un bloc. De plus, chaque service de la catégorie 1 devra être mis en bloc et commercialisé de façon équitable par comparaison aux autres nouveaux services numériques.

23.

Pour réduire les risques du lancement de services en mode numérique, le Conseil autorisera des services de la catégorie 1 à raison de un par genre. Plus particulièrement, il n’autorisera pas de services qui concurrencent directement un autre service de la catégorie 1 ou encore un service de télévision spécialisée ou payante en place.

24.

Les contributions à la programmation canadienne, y compris les engagements relatifs à la diffusion, aux dépenses et à la production originale, seront des facteurs importants dans le choix des services de la catégorie 1. La contribution à la diversité des genres disponibles, l’accroissement de la diversité linguistique dans les services numériques (français, bilingues ou multilingues), le caractère attrayant du service pour les téléspectateurs, l’innovation dans l’utilisation du médium numérique (par exemple, l’interactivité), l’abordabilité et le caractère raisonnable du plan d’entreprise feront également partie des critères.

25.

Le Conseil entend autoriser les services de catégorie 1 pour une période de sept ans. Il s’attend que ceux qui demandent des licences de la catégorie 1 s’engagent à diffuser un pourcentage raisonnable d'émissions canadiennes à chaque année de la période d’application de leur licence, pour atteindre au moins 50 % d’émissions canadiennes au cours de l’année de radiodiffusion à la fin de la première période d'application de la licence. Vu l'importance de ce type d'engagements lors du processus d'attribution de licences, les requérants ne doivent pas s'attendre à ce que des changements aux engagements proposés soient permis au cours du processus d’attribution de licence (soit après le dépôt des demandes).

26.

Le Conseil examinera attentivement les engagements proposés par les requérants de la catégorie 1. Pour ce faire, il doit pouvoir évaluer la capacité des requérants de mettre en œuvre leurs plans. Le Conseil examinera donc les études de marché et les plans d’entreprise des requérants et il prendra note des tarifs de gros pour la distribution numérique facultative.

27.

Le Conseil estime qu’il doit restreindre la distribution de ces nouveaux services de programmation à la distribution numérique en raison des limitations de la capacité analogique. La distribution des services de la catégorie 1 ne sera donc autorisée qu’en mode numérique, sauf l'exception suivante. Le Conseil permettra aux systèmes de distribution de classe 3 indépendants (petits systèmes) n’utilisant pas la technique numérique de distribuer des services de la catégorie 1 en mode analogique. À cette fin, le Conseil entend par système de distribution de classe 3 indépendant un système de distribution de classe 3 qui n’est pas interconnecté à un système de distribution de classe 1 ou de classe 2.

28.

Cette exception a été prévue pour apaiser la crainte que la transition au numérique soit trop coûteuse à court terme pour certains petits systèmes. Néanmoins, le Conseil encourage tous les distributeurs à mettre en œuvre la technique de distribution numérique dans les meilleurs délais possibles.
Services de la catégorie 2

29.

Le Conseil reconnaît que certains services seront prêts à accepter les risques d’un lancement numérique en l’absence du genre de soutien réglementaire offert aux services de la catégorie 1. Dans un environnement numérique caractérisé par une capacité et une souplesse accrues en matière d’assemblage, le Conseil estime qu’autoriser ces services profitera au système de radiodiffusion en étendant la disponibilité des services de programmation destinés à la distribution numérique. Comme ces services devront entrer en concurrence les uns avec les autres sur les plans de la distribution et de l’attention des consommateurs, leur attribuer des licences signifiera également un choix accru pour les abonnés.

30.

Le Conseil s’attend que les services de la catégorie 2 comprennent des services offrant des émissions créneaux à des auditoires particuliers, des services donnant des choix multiples pour des types d’émissions particuliers de même que des services assemblant les émissions existantes de façon créative.

31.

Le Conseil attribuera des licences aux services de la catégorie 2 de manière à maximiser les avantages pour la démarche d’entrée libre. Le Conseil ne limitera pas le nombre de licences de catégorie 2 qu’il attribuera.

32.

Le Conseil s'attend que les requérants visant une licence de la catégorie 2 s'engagent à diffuser un pourcentage minimum de contenu canadien. Pour les services spécialisés de langues française et anglaise, le minimum sera de 35 %. Pour les services spécialisés à caractère ethnique, il sera de 15 %. Les services de vidéoclips seront également tenus de diffuser au moins 30 % de vidéoclips canadiens.

33.

Dans le cas des services de télévision payante, le Conseil s’attendra que les engagements à l’égard de la diffusion du contenu canadien et des dépenses soient comparables à ceux des services de télévision payante en place.

34.

Tel que noté ci-dessus, les services de la catégorie 2 qui entrent en concurrence les uns avec les autres seront autorisés. Toutefois, le Conseil n'autorisera pas de service de la catégorie 2 qui concurrence directement un service de télévision spécialisée ou payante existant ou un nouveau service de la catégorie 1. Le Conseil ne tiendra pas compte de la viabilité des services de la catégorie 2, de leurs plans d’entreprise ou de marketing ou encore des tarifs facturés, de manière que les services expérimentaux et très innovateurs ne soient pas exclus en raison du manque de viabilité perçu.

35.

Conformément à la démarche d’attribution de licences d'entrée libre, les distributeurs pourront choisir des services de la catégorie 2 d'après leur attrait prévu auprès de leurs abonnés. Les services de la catégorie 2 n’auront pas de privilège de distribution, sauf tel qu’indiqué dans la section ci-dessous intitulée Participation des distributeurs.

36.

Les services de la catégorie 2 devront être distribués uniquement en mode numérique. Les systèmes de câblodistribution de classe 3 indépendants peuvent demander une condition de licence leur permettant de distribuer les services de la catégorie 2 en mode analogique. Ces demandes ne seront approuvées que dans des cas exceptionnels, comme lorsqu’un service de programmation à caractère ethnique de la catégorie 2 se prête tout particulièrement à la distribution dans un marché donné.
Majorité de services canadiens

37.

Les distributeurs seront tenus de s’assurer que la majorité des services reçus en mode numérique par chacun de leurs abonnés soient canadiens. Cette démarche permettra aux distributeurs d’offrir un large éventail de choix aux consommateurs, tout en garantissant la prédominance permanente de services canadiens dans le nouvel environnement de la distribution numérique. Pour les fins de cette règle, les émissions d’un titulaire de services de télévision à la carte ou de vidéo sur demande seront considérées comme un service. Cette démarche est compatible avec le règlement actuel du Conseil relatif à la prédominance des services canadiens.
Participation des distributeurs

38.

Le Conseil estime qu’il y a lieu de ne pas limiter les requérants potentiels. Il ressort également de l’instance que les distributeurs ont un intérêt dans le déploiement de la distribution numérique et qu’ils seront donc disposés à lancer le plus de nouveaux services de programmation possible, afin d'augmenter la pénétration du numérique. Le Conseil ne voit donc pas la nécessité de refuser un service uniquement parce qu’un distributeur détient, directement ou indirectement, une participation dans le service proposé.

39.

Le Conseil reconnaît également le rôle clé des distributeurs dans le nouveau cadre d’attribution de licences. Les distributeurs négocieront les modalités de distribution, d’assemblage et de commercialisation et, dans le cas des services de la catégorie 2, ils choisiront quels services distribuer. Le Conseil croit ainsi qu’il y a lieu d’adopter des mesures garantissant que les services non affiliés seront traités équitablement par les distributeurs.

40.

Dans son Rapport sur la convergence du 19 mai 1995, le Conseil a établi que la capacité suffisante dans les réseaux de câblodistribution et des règles d’accès exhaustives sont des conditions préalables qui lui permettraient de déterminer s’il faut permettre aux systèmes de câblodistribution d’exploiter des services de programmation autres que des stations de radio et de télévision en direct. Le Conseil estime que dans l’environnement numérique transitoire où la capacité croît (mais est encore restreinte), il faudra encore maintenir l’interdiction actuelle relative à la préférence indue et prévoir des règles d’accès particulières.

41.

L’interdiction de conférer une préférence ou un avantage indu qui est faite aux distributeurs en vertu du Règlement sur la distribution de radiodiffusion continuera de s’appliquer aux modalités de distribution, y compris à celles qui peuvent découler de la participation des distributeurs. Parce que les distributeurs offrant des services de programmation au public et qui utilisent la technique numérique seront tenus de distribuer tous les services de la catégorie 1 en mode numérique, aucune autre garantie n’est nécessaire dans leur cas.

42.

Le Conseil introduira une règle d’accès applicable aux distributeurs qui distribuent un service de programmation de la catégorie 2 dans lequel ils contrôlent directement ou indirectement une part de plus de 10 %. Ces distributeurs devront distribuer au moins cinq services de la catégorie 2 non affiliés pour chaque service de la catégorie 2 affilié qu’ils distribuent. Pour les fins de cette règle, les signaux de programmation d’un service de télévision à la carte ou de vidéo sur demande compteront comme un service.
Dispositions supplémentaires relatives à la préférence indue

43.

On a également dit craindre dans cette instance que les titulaires de services de programmation affiliés aux distributeurs ne confèrent une préférence indue aux distributeurs auxquels ils sont affiliés. Par exemple, ces titulaires pourraient refuser d’être distribué par un distributeur concurrent ou pourrait accepter des modalités de distribution plus avantageuses avec son distributeur affilié. Le Conseil entend proposer une modification à ses dispositions réglementaires de manière à inclure une interdiction pour les services de télévision spécialisée et payante d’accorder une préférence indue, semblable à la disposition qui s’applique aux distributeurs en vertu du Règlement sur la distribution de radiodiffusion.
Services de télévision à la carte et de vidéo sur demande

44.

Les nouveaux services de télévision à la carte et de vidéo sur demande seront traités comme des services de la catégorie 2 aux fins de la distribution. Ils ne pourront être distribués qu’en mode numérique et ils n’auront pas de privilèges d’accès.

Canaux de reprises

45.

Afin de permettre la distribution de grilles-horaires de rechange, le Conseil, dans l’avis public 1993-74 intitulé Audience publique portant sur la structure de l’industrie, a indiqué qu’il examinerait les demandes de la part de services en place visant à modifier leurs licences afin de pouvoir offrir des canaux de reprises. Les canaux autorisés en vertu de cette politique devaient faire l’objet de restrictions importantes, dont une règle suivant laquelle ils doivent se composer exclusivement de reprises d’émissions diffusées au cours des sept jours précédents.

46.

En vertu du présent cadre numérique, il sera possible d’autoriser des services offrant une grille-horaire de rechange sans avoir à imposer le genre de restrictions qui faisaient partie de la politique du Conseil relative aux canaux de reprises. Ceux qui désirent proposer des services qui créeront de nouvelles possibilités de diffusion qui reposent sur les émissions actuelles devraient demander une licence des catégories 1 ou 2 suivant ce cadre d'attribution de licences. Le Conseil n’autorisera plus des canaux de reprises par condition de licence.
Services existants

47.

Les droits et obligations des titulaires de licences de services de télévision spécialisée et payante actuels ne sont pas visés par le présent avis public. Ces services continueront d'être assujettis aux règles actuelles et ne seront pas considérés comme des services de programmation des catégories 1 ou 2. Tel qu’indiqué précédemment, le Conseil n’autorisera pas des services de programmation des catégories 1 ou 2 qui entrent directement en concurrence avec des services de télévision spécialisée ou payante en place.

48.

Un certain nombre de questions ont été soulevées dans cette instance concernant la migration de services actuels de la distribution analogique au mode numérique. Le Conseil traitera ces questions à une date ultérieure.
Services étrangers

49.

Une diversité d’émissions étrangères constitue un complément valable aux émissions canadiennes dans divers genres. Ainsi, le Conseil privilégie des alliances entre services canadiens et étrangers comme moyen d’atteindre les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion.

50.

Toutefois, le Conseil reconnaît que dans certains genres, il y a peu de chance que des services de programmation canadiens soient développés. Il lancera donc un appel de demandes visant à ajouter des services étrangers aux listes des services par satellite admissibles (les listes) pour fins de distribution en mode numérique. Il le fera en même temps qu’il publiera ses décisions concernant l’attribution de licences à de nouveaux services de programmation canadiens des catégories 1 et 2. Un processus public simplifié à l’égard de ces demandes permettra aux distributeurs d’offrir de nouveaux services étrangers en même temps que les nouveaux services canadiens.

51.

Conformément à sa politique actuelle, le Conseil ne sera pas disposé à autoriser des services étrangers qui entrent en concurrence, en tout ou en partie, avec des services canadiens. Cette approche priorise les nouveaux services canadiens et les services canadiens en place, y compris ceux qui ont formé des alliances avec des services étrangers. L’autorisation d'être ajouté aux listes sera accordée si l’approbation sert l’intérêt public.

52.

Comme condition d’ajout aux listes, il sera interdit à un service étranger de détenir ou d’exercer des droits de programmation préférentiels ou exclusifs en rapport avec la distribution d’émissions au Canada. Par exemple, un service étranger ajouté aux listes ne pourra pas, s’il veut demeurer sur les listes, traiter les droits de manière à empêcher une entreprise de programmation canadienne d’acquérir cette programmation.
Mise en oeuvre

53.

Pour mettre en œuvre le présent cadre d'attribution de licences, il faudra modifier les dispositions réglementaires applicables. Le Conseil publiera un avis public sollicitant des observations sur les modifications proposées.

54.

Au début de février, le Conseil lancera également un appel de demandes visant l’exploitation de nouveaux services de télévision spécialisée et payante numériques. Les demandes concernant ces nouveaux services et qui ont été déposées antérieurement seront retournées aux requérants. Ces requérants ou toute autre partie intéressée peuvent soumettre les mêmes demandes ou de nouvelles demandes concernant des services numériques des catégories 1 ou 2 en tenant compte du cadre d’attribution de licences énoncé dans le présent avis.
Secrétaire général
Cet avis est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : http://www.crtc.gc.ca
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