ARCHIVÉ -  Ordonnance Télécom CRTC 99-357

Ordonnance Télécom

Ottawa, le 19 avril 1999

Ordonnance Télécom CRTC 99-357

Le 1er mai 1998, TELUS Communications Inc. (TCI) a présenté une demande de révision et de modification de parties des décisions Télécom CRTC 97-18 du 18 décembre 1997 intitulée Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Décision concernant les majorations provisoires des tarifs des services locaux et d'autres questions (la décision 97-18) et Télécom CRTC 98-2 du 5 mars 1998 intitulée Mise en oeuvre de la réglementation par plafonnement des prix et questions connexes (la décision 98-2). TCI a fait valoir qu'il existe un doute réel quant à la rectitude des décisions du Conseil et elle a demandé que celui-ci approuve sa démarche de classification par tranche.

No de dossier : 8662-T10-03/98

HISTORIQUE

1.Dans la décision Télécom CRTC 97-8 du 1er mai 1997 intitulée Concurrence locale (la décision 97-8), le Conseil a mis en oeuvre un système de contribution portable pour la concurrence locale, afin d'offrir à toutes les entreprises locales l'accès aux sources de subvention. Le Conseil a reconnu que le montant de la contribution et du financement relatif aux services téléphoniques locaux devrait varier suivant le coût de la fourniture des services et il a jugé que la subvention locale devrait être groupée par « tranches ». Le Conseil a approuvé de manière provisoire les structures par tranches proposées par chaque compagnie de téléphone. La structure par tranche approuvée pour TCI comprenait quatre tranches.

2.Dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 97-11 du 25 mars 1997 intitulé Mise en oeuvre de la réglementation par plafonnement des prix, frais de contribution pour 1997 et questions connexes (l'AP 97-11), le Conseil a examiné des propositions de modifications des structures par tranches approuvées provisoirement dans la décision 97-8.

3.TCI a proposé d'affecter à une cinquième tranche, la tranche E, les lignes locales des zones rurales des circonscriptions associées aux tranches B, C et D qui sont définies comme débordant les limites du secteur à tarif de base (STB). TCI a fait valoir que les circuits ruraux de la tranche E proposée seraient généralement longs et qu'ils se trouveraient dans des zones à faible densité et que, par conséquent, ils se caractériseraient par des coûts nettement supérieurs à ceux des circuits dans les limites d'un STB.

4.Dans la décision 97-18, le Conseil a rejeté la proposition de TCI d'ajouter une tranche E.

5.Microcell Telecommunications Inc. (Microcell), l'Association canadienne de télévision par câble (ACTC), MetroNet Communications Group Inc. (MetroNet) et AT&T Canada Services interurbains (AT&T Canada SI) ont présenté des observations relatives à la demande de révision et de modification de TCI.

QUESTION CONCERNANT LA PROCÉDURE

6.MetroNet et AT&T Canada SI ont fait valoir que l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 97-42 du 18 décembre 1997 intitulé Service dans les zones de desserte à coût élevé (l'AP 97-42) représenterait un cadre plus approprié pour se prononcer sur la pertinence de la demande de TCI.

7.MetroNet a fait valoir que la demande de TCI devrait être ajoutée au dossier de l'AP 97-42, tandis qu'AT&T a soutenu que la demande devrait être rejetée.

8.Le Conseil souligne que sa décision définitive concernant les structures par tranches établie dans la décision 98-2 réglait les questions soulevées initialement dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 95-36 du 11 juillet 1995 intitulé Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Interconnexion locale et dégroupement des composantes réseau et dans l'instance amorcée par l'AP 97-11.

9.Le Conseil souligne que la question des structures des tranches de tarification a été soulevée lors d'instances antérieures et que les parties ont eu la possibilité de s'exprimer sur la question dans le dossier de la demande de TCI. Le Conseil juge qu'il a tous les renseignements nécessaires pour rendre une décision sur la pertinence de la présente demande et il conclut donc que l'instance amorcée par l'AP 97-42 n'est pas un cadre plus approprié pour se prononcer sur la pertinence de la demande de TCI.

DEMANDE DE TCI

10.TCI a fait valoir qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision du Conseil de rejeter sa proposition d'ajouter une tranche E, pour trois raisons.

11.Tout d'abord, le Conseil a, d'après TCI, commis deux erreurs de droit :

a) il n'a pas divulgué tous les renseignements sur lesquels il s'était fondé pour rendre sa décision; et

b) il n'a pas donné d'avis adéquat à TCI concernant les préoccupations d'ordre administratif sur lesquelles il a fondé sa décision et il n'a donc pas donné à la compagnie la possibilité de s'exprimer à ce sujet.

12.TCI a ajouté que le Conseil avait commis une erreur de fait en rejetant sa proposition à cause des préoccupations d'ordre administratif exprimées au paragraphe 49 de la décision 97-18.

13.Enfin, TCI a fait valoir que le critère que le Conseil utilise pour établir les tranches de tarification va à l'encontre de ses objectifs fondamentaux.

ALLÉGATIONS D'ERREURS DE DROIT

14.Dans la décision 97-18, le Conseil a rejeté la proposition de TCI relative à la tranche de tarification E à cause de préoccupations d'ordre administratif.

15.TCI a fait valoir que le Conseil avait commis une erreur de droit en dérogeant à la procédure de la manière suivante :

(1) le Conseil a fondé sa décision sur des renseignements qui n'ont jamais été divulgués à TCI; et

(2) le Conseil n'a pas avisé TCI de ses préoccupations d'ordre administratif et ne lui a donc pas donné la possibilité de s'exprimer à ce sujet.

16.TCI a fait valoir que, suivant des principes de droit administratif, une partie qui sera affectée par la décision d'un tribunal a droit à : (1) un avis adéquat concernant le cas à juger, et (2) la possibilité de présenter ses arguments.

17.L'ACTC a fait valoir que la question des préoccupations d'ordre administratif avait été abordée dans l'instance amorcée par l'AP 97-11 et que TCI avait eu la possibilité de s'exprimer sur la question. Microcell a fait remarquer que TCI a eu la possibilité de s'exprimer sur la pertinence d'utiliser une structure par tranches différente et qu'il était raisonnable de présumer que c'était à elle d'aborder les préoccupations éventuelles relatives à sa demande.

18.Le Conseil souligne qu'un tribunal n'est généralement pas tenu de divulguer tous les documents sur lesquels il fonde sa décision.

19.Le Conseil n'est pas d'accord avec les allégations selon lesquelles il n'a pas donné d'avis adéquat à TCI concernant les préoccupations d'ordre administratif sur lesquelles il a fondé sa décision ou la possibilité d'exposer son point de vue. Le Conseil souligne qu'au cours de l'instance amorcée par l'AP 97-11, deux autres parties ont soulevé la question des préoccupations d'ordre administratif dans leurs réponses aux demandes de renseignements. TCI, à titre de partie à l'instance, a reçu des copies de ces réponses et elle a donc été informée que de telles préoccupations avaient été soulevées.

20.Le Conseil fait aussi remarquer que l'importance de la simplicité administrative de tout régime de contribution a été établie dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 96-8 du 12 mars 1996 intitulé Réglementation par plafonnement des prix et questions connexes. En particulier, le Conseil a déclaré qu'en vertu de la réglementation par plafonnement des prix, tout mécanisme de contribution devrait être :

(1) simplifié, le plus possible;

(2) durable, au cours de l'évolution vers un marché plus concurrentiel; et

(3) simple à administrer et à mettre à jour sans nécessiter d'instance annuelle relative à la contribution.

21.Le Conseil ajoute qu'il a clairement informé TCI de son évaluation de la pertinence de quatre tranches plutôt que cinq, dans une demande de renseignements du 12 septembre 1997. Dans cette demande de renseignements, les observations de la compagnie ont été sollicitées au sujet de la pertinence d'utiliser quatre tranches plutôt que les cinq tranches proposées par TCI, pour évaluer l'exigence de subvention aux services locaux. Le Conseil juge que TCI a eu la possibilité de s'exprimer, y compris au sujet de la simplicité administrative, dans sa réponse à la demande de renseignements en question.

22.Le Conseil juge que dans chacun des cas ci-dessus, les préoccupations ont été soulevées bien avant la présentation du plaidoyer. TCI aurait donc pu les aborder dans son plaidoyer.

23.Pour les raisons ci-dessus, le Conseil juge que TCI, qui a par ailleurs une grande expérience de ses processus réglementaires, a été convenablement informée des préoccupations d'ordre administratif sur lesquelles il a fondé sa décision et qu'elle a eu la possibilité de s'exprimer.

ALLÉGATION D'ERREUR DE FAIT

24.Lorsqu'il a rejeté la proposition de TCI relative à une tranche de tarification E, le Conseil a exprimé les préoccupations d'ordre administratif suivantes, au paragraphe 50 de la décision 97-18 :

(1) il serait peut-être difficile de cerner les lignes d'accès au réseau (LAR) à l'extérieur d'un STB;

(2) il pourrait se révéler difficile d'identifier et d'administrer les nouvelles LAR à l'extérieur d'un STB desservi par des concurrents;

(3) du fait que les limites du STB ne sont pas statiques, ces problèmes d'administration pourraient en être aggravés; et

(4) les STB sont une notion de tarification de plus en plus dépassée.

25.TCI a fait valoir que les raisons invoquées par le Conseil au paragraphe 50 ne sont pas fondées.

26.TCI a fait valoir que les limites de son STB sont facilement identifiables et qu'il est facile de les administrer, parce qu'elles sont particulières et qu'elles sont entretenues par TCI à l'aide de la cartographie numérique. TCI a déclaré que les cartes pouvaient être fournies aux entreprises de services locaux concurrentes moyennant un arrangement financier.

27.TCI a reconnu que les limites des STB varient en fonction de l'urbanisation, mais elle a fait valoir qu'il était possible de soumettre ces variations à un processus public. TCI a déclaré qu'elle n'aurait pas beaucoup de contrôle sur les limites puisque les variations feraient l'objet d'un processus public. En particulier, la compagnie a fait valoir qu'elle pourrait déposer un avis et prévoir une période d'observations.

28.Enfin, TCI a fait valoir que les STB ne sont pas une notion de tarification de plus en plus dépassée puisque la compagnie les utilise actuellement pour distinguer les zones de desserte à forte densité des zones rurales.

29.ACTC a fait valoir que la proposition de TCI présenterait des difficultés administratives pour les nouveaux venus, à cause de la variation des limites des STB dans le temps, et parce que des NXX (le préfixe à trois chiffres des numéros de téléphone) complets ne pourraient pas être affectés à la tranche E.

30.Microcell s'est montrée préoccupée par le fait que TCI puisse décider quelles LAR de résidence seraient admissibles à une subvention. Elle a fait valoir que TCI veut pouvoir modifier les limites lorsqu'elle le juge nécessaire, sous réserve d'observations du public, et que ce niveau de contrôle de TCI ainsi que la nécessité permanente de réviser les limites des STB entraîneraient sûrement des litiges et des instances de réglementation.

31.Le Conseil craint que de nouvelles LAR en dehors du STB soient difficiles à identifier et à administrer et que ces difficultés soient exacerbées par le fait que les limites des STB ne sont pas statiques. Le Conseil juge que le niveau de contrôle de TCI et la nécessité permanente de réviser les limites des STB poseraient des difficultés aux nouveaux venus.

32.Le Conseil ajoute que le fait qu'une instance publique soit nécessaire chaque fois que les limites d'un STB varient pourrait représenter un obstacle à l'entrée de nouvelles entreprises de services locaux concurrentes. Le Conseil craint que la mise en oeuvre de la structure par tranches proposée par TCI entraîne des litiges et des instances de réglementation.

33.Le Conseil souligne que, même si le concept de STB était utilisé auparavant par les compagnies de téléphone pour déterminer les frais de distance, plusieurs des compagnies n'appliquent plus ces frais. De plus, aucune des structures par tranches des autres compagnies de téléphone n'utilise les STB pour attribuer les lignes locales aux tranches. Le Conseil est d'avis que la proposition de TCI pourrait aller à l'encontre du besoin d'uniformité dans l'application de structures par tranches dans les différents territoires.

34.Compte tenu de ce qui précède, le Conseil juge qu'il n'a pas commis d'erreur de fait lorsqu'il a rejeté la proposition de TCI en raison des préoccupations administratives énoncées au paragraphe 50 de la décision 97-18.

ALLÉGATION SELON LAQUELLE LE CRITÈRE DU CONSEIL POUR ÉTABLIR LES TRANCHES DE TARIFICATION VA À L'ENCONTRE DE SES OBJECTIFS FONDAMENTAUX

35.Le Conseil a déclaré au paragraphe 49 de la décision 97-18 qu'une structure de tranches de tarification convenable doit établir (1) l'équilibre entre le niveau de groupement sur le plan des caractéristiques de coûts, et (2) la facilité d'administration aux fins de l'affectation de la subvention aux services locaux et à l'implantation de la concurrence locale.

36.TCI a fait valoir qu'un des principaux objectifs de la décision 97-8 était d'éviter les subventions implicites aux entreprises de services locaux concurrentes qui alimenteraient artificiellement l'entrée dans le marché. La compagnie a ajouté que le rejet de sa proposition de tranche de tarification E favorise les subventions artificielles et va à l'encontre du principe de la neutralité sur le plan de la concurrence et que le critère utilisé par le Conseil est donc erroné.

37.TCI a fait valoir que l'équilibre des objectifs du paragraphe 49 est erroné pour les raisons qui suivent : l'objectif d'éviter une entrée subventionnée n'est pas respecté, l'objectif d'implanter la concurrence locale est abordé du mauvais côté et une importance indue est accordée à l'objectif de faciliter la procédure administrative.

38.Microcell a fait valoir que la proposition de TCI constituait une menace pour la neutralité sur le plan de la concurrence. Elle a fait remarquer que TCI avait défini « méfait » comme la situation où un nouveau venu est admissible à une subvention explicite supérieure à celle qui est exigée pour une subvention donnée. Selon Microcell, cette définition ne tient pas compte du fait que la titulaire profite de subventions implicites de services d'affaires, de fonctions optionnelles de services locaux et de fonctions d'annuaire.

39.TCI a nié le fait que sa proposition constituait une menace pour la neutralité sur le plan de la concurrence et elle a déclaré que les occasions d'agiotage sont créées et la neutralité sur le plan de la concurrence est menacée lorsque des abonnés des zones rurales et urbaines sont dans la même tranche, car il y aura entrée non économique dans les zones urbaines. TCI a déclaré que l'implantation de la concurrence locale toucherait surtout les abonnés d'affaires et les immeubles d'habitation à logement multiples (IHLM). Comme les concurrents ne sont pas tenus de fournir un service universel, ils peuvent desservir les abonnés qui génèrent une subvention implicite et éviter les abonnés qui en requièrent une.

40.L'ACTC a fait valoir que les caractéristiques des coûts ne devraient pas être le seul critère de la classification par tranches et qu'il n'est pas d'intérêt public que le Conseil se fie uniquement à des questions d'ordre économique, aux dépens de considérations d'ordre pratique.

41.Le Conseil est d'accord avec l'ACTC et souligne que, dans le paragraphe où il définit son critère relatif à l'établissement de tranches de tarification, il a aussi déclaré que les coûts de la fourniture des lignes locales à l'intérieur d'une tranche de tarification ou d'une circonscription particulière n'étaient pas homogènes.

42.Le Conseil souligne que, dans l'instance qui a abouti à la décision 97-18, Bell a proposé d'exclure les IHLM des attributions de subventions. La proposition de Bell était semblable à celle de la tranche de tarification E de TCI puisqu'elle prévoyait l'exclusion de certaines LAR d'un centre de commutation ou d'une circonscription de la tranche de tarification à l'intérieur de laquelle ce centre ou cette circonscription est classé. Dans la décision 97-18, le Conseil a rejeté la proposition de Bell, déclarant qu'il ne convenait pas d'exclure des sous-ensembles de LAR à l'intérieur d'une tranche.

43.Le Conseil souligne qu'en vertu de la proposition de TCI, la tranche de tarification E inclurait des lignes individuelles de différents centres de commutation ou de différentes circonscriptions. La tranche appropriée pour une ligne donnée ne pourrait plus être déterminée simplement par rapport à un centre de commutation ou à une circonscription, mais les entreprises de services locaux seraient tenues d'appliquer des renseignements extrêmement spécifiques concernant l'emplacement des abonnés pour un grand nombre de LAR.

44.Le Conseil juge qu'il faudrait un mécanisme extrêmement détaillé et coûteux pour éviter tout éventuel agiotage et qu'il serait impossible d'exclure complètement la possibilité de subventions non justifiées.

45.Le Conseil est d'avis que l'équilibre des objectifs du paragraphe 49 n'était pas erroné puisqu'une structure de tranches de tarification convenable qui inclut la neutralité sur le plan de la concurrence dans un régime fonctionnel nécessite un compromis entre les facteurs de coûts et la simplicité administrative.

46.Le Conseil estime donc que le critère qu'il a utilisé pour établir les tranches de tarification ne va pas à l'encontre de ses objectifs fondamentaux.

47.Compte tenu de ce qui précède, le Conseil juge que TCI n'a pas rempli les trois critères de révision et de modification invoqués dans la présente demande. Le Conseil juge qu'il n'existe pas de doute réel quant à la rectitude de sa décision et la demande de la compagnie est donc rejetée.

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Secrétaire général