ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 86-6

Décision Télécom

Ottawa, le 24 mars 1986

Décision Télécom CRTC 86-6

TÉLÉSAT CANADA - CHANGEMENTS A LA RÉGLEMENTATION DES SERVICES DE STATIONS TERRIENNES

I INTRODUCTION

Le Conseil a reçu une requête de Télésat Canada (Télésat) le 19 décembre 1984, en vue d'obtenir des ordonnances lui permettant d'exiger des taxes, sans qu'il y ait de dépôts de tarifs, pour ses services commerciaux de stations terriennes, sous réserve qu'elle établisse que, collectivement, ces services sont compensatoires. Dans sa requête, Télésat a déclaré que l'autorisation demandée lui permettrait de répondre plus efficacement à la politique libéralisée en matière d'octroi de licences de stations terriennes annoncée par le ministère des Communications (MDC).

A l'appui de sa requête, Télésat a soumis une description de son test du fardeau global (TFG) qu'elle a proposé d'utiliser afin d'établir que, collectivement, ses services commerciaux de stations terriennes sont compensatoires. Télésat a proposé de déposer ce document à compter du 31 décembre 1985 et à tous les trois ans par la suite à la fin de l'année civile.

Dans l'avis public Télécom CRTC 1985-21 du 27 février 1985, le Conseil a invité les parties intéressées à présenter des observations sur la requête de Télésat ainsi que sur les réponses aux demandes de renseignements du Conseil. En réponse à une demande de Télésat, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 1985-23 du 15 mars 1985 prolongeant de 120 jours le délai de réponse aux demandes de renseignements qui a été reporté au 9 juillet 1985. Les dates limites pour les observations des parties intéressées et la réplique de Télésat ont par conséquent été reportées aux 9 et 19 août 1985 respectivement. Des commentaires ont été reçus de la Société Radio-Canada (la SRC), de Les Communications par Satellite Canadien Inc. (la Cancom), des Télécommunications CNCP (le CNCP) et de la Norouestel Inc.

II APPROBATION DES TAXES SANS DÉPOTS DE TARIFS

Dans sa requête, Télésat a fait valoir que la réglementation est essentiellement un substitut de la concurrence. Ainsi, de l'avis de Télésat, la réglementation est inutile lorsqu'une véritable concurrence existe et, en fait, elle peut être nuisible étant donné qu'elle peut gêner un ou plusieurs concurrents. Télésat a déclaré que le marché des services de stations terriennes compte plusieurs concurrents.

Télésat a fait savoir que dans un milieu concurrentiel où évoluent des participants non réglementés et réglementés, chacun des premiers doit, pour survivre, fixer le prix de ses services à des niveaux qui sont compensatoires, globablement. De l'avis de Télésat, un organisme de réglementation doit simplement veiller à ce que les participants réglementés n'acquièrent pas d'avantages injustes par voie d'interfinancement provenant de leurs services non concurrentiels par rapport aux participants non réglementés. Télésat a affirmé que, dans ce cas, elle démontrerait l'absence de tels avantages injustes dans les renseignements déposés conformément à son TFG proposé.

Le Conseil estime que, lorsqu'une concurrence réelle existe, et qu'il y a des garanties visant à prévenir l'interfinancement à même les services monopolistiques, les transporteurs réglementés par le gouvernement fédéral peuvent être autorisés, conformément au paragraphe 320(3) de la Loi sur les chemins de fer, à exiger des taxes pour lesquelles des tarifs n'ont pas été déposés.

Pour ce qui est de la requête de Télésat, le Conseil estime que les dispositions libéralisées en matière de propriété de stations terriennes donneront lieu à une concurrence réelle. En outre, le Conseil juge qu'avec certains changements et des garanties additionnelles, le TFG lui permettra de se convaincre que les services spatiaux monopolistiques de Télésat n'interfinancent pas ses services de stations terriennes. Il approuve donc la requête de Télésat sous réserve des changements et des garanties additionnelles décrits ci-après.

III CHANGEMENTS AU TFG ET GARANTIES ADDITIONNELLES

A. Position de Télésat

Actuellement, chacun des services commerciaux de stations terriennes de Télésat est tarifé individuellement sur une période pluriannuelle pour recouvrer les dépenses générales et administratives (G&A) ainsi que d'exploitation et d'entretien (E&E), les dépenses fiscales de taxes ainsi que les coûts de capital y compris le rendement du capital. Les tarifs applicables aux services de stations terriennes sont appuyés par des études d'évaluation économique individuelles démontrant que chaque service est compensatoire dans le sens que la valeur présente des revenus au cours d'une période d'étude pluriannuelle égale ou excède la valeur actuelle des coûts.

Le TGF proposé de Télésat renvoie à la somme des valeurs actualisées nettes de tous les services de stations terriennes qu'elle fournit sur une base commerciale. Télésat a déclaré que, si le TFG produit une valeur actualisée nette positive, les tarifs applicables aux services de stations terriennes dans l'ensemble sont alors compensatoires et il n'y aura pas d'interfinancement entre les services spatiaux et les services terriens. Télésat a noté que, à un moment donné, certains services peuvent rapporter plus que d'autres; toutefois, collectivement, le TFG démontrera que le rendement des immobilisations des services de stations terriennes est égal ou supérieur au taux de rendement minimum permis.

Télésat a proposé qu'on applique le TFG à tous les services de stations terriennes introduits avant et assurés après un point repère choisi ainsi qu'aux prévisions d'introduction après ce point repère, jusqu'à un maximum de 10 ans au-delà de ce point. Les seules exceptions seraient les services de stations terriennes offerts à un prix forfaitaire à titre de services intégrés aux services spatiaux. Chacun de ces derniers services serait appuyé par des études d'évaluation économique individuelles .

Télésat a proposé d'entreprendre un TFG le 31 décembre 1985 et, par la suite, à tous les trois ans après le 31 décembre (le point repère) et que la période témoin soit de 10 ans. A un point repère, le TFG donnerait toutes les valeurs en termes de dollars courants pour l'année actuellement à l'étude. Les revenus et les dépenses à venir des services commerciaux de stations terriennes seraient escomptés au point repère jusqu'à un maximum de 10 ans au-delà de cette période, au moyen d'un tarif à rabais approuvé par le Conseil. Les revenus et les dépenses de toutes les années précédant le point repère seraient exclus. On ne reconnaîtrait les années antérieures que si l'on utilisait une valeur de capital pour l'actif au point repère. Parallèlement, une valeur de récupération,c.-à-d. les immobilisations non amorties, serait utilisée pour tenir compte de la valeur de l'immobilisation à la fin de la période de dix ans.

Télésat a proposé d'évaluer le capital non amorti à un moment donné en amortissant les immobilisations initiales par le montant obtenu des revenus mensuels moins les dépenses d'exploitation, mais excluant les taxes et le rendement du capital.

En réponse à une question du Conseil concernant le dépôt de données de suivi sur le total des dépenses de la compagnie et l'attribution de ces dépenses, Télésat a répondu qu'elle fait le suivi du total de ses dépenses G&A et ainsi que celui de ses dépenses d'E&E et leur attribution à des fins internes.

Télésat a déclaré qu'elle n'entend pas déposer ces résultats auprès du Conseil. Selon la compagnie, celui-ci pourrait s'assurer que l'attribution des dépenses G&A et d'E&E entre les services spatiaux et terriens n'entraîne pas d'interfinancement en veillant à ce que Télésat respecte les procédures d'attribution établies de la compagnie; qu'il n'y ait aucun changement important inexpliqué dans les composantes de dépenses G&A et d'E&E pour toutes prévisions de catégorie de service pour une année donnée; et que Télésat soit tenue de rapporter tout écart par rapport aux changements dans les procédures d'attribution des dépenses ou des changements importants inexpliqués dans les prévisions de dépenses.

B. Positions des autres parties

Le CNCP s'est dit d'avis qu'une compagnie capable d'interfinancer les services concurrentiels à même les revenus de services monopolistiques doit être assujettie au degré de réglementation nécessaire pour empêcher l'interfinancement, sans égard au degré de concurrence de ce marché. Le CNCP a déclaré qu'il n'avait pas accès à suffisamment de données pour déterminer si Télésat a les moyens ou la capacité d'interfinancer ses services concurrentiels à même les revenus des services monopolistiques.

La possibilité de l'interfinancement préoccupait également la Cancom. Celle-ci a fait valoir que, pour prévenir l'interfinancement, il est essentiel de veiller à ce que tous les coûts, notamment les coûts des ressources communes, sont attribués convenablement. Elle a ajouté que la façon dont Télésat propose d'attribuer les ressources communes en appliquant le TFG n'est pas évidente.

La Cancom s'est dit préoccupée par l'absence de processus de surveillance ex post visant à démontrer que les services de stations terriennes sont réellement compensatoires. La Cancom a soutenu qu'à cette fin, entre les points repères du TFG, le Conseil devrait examiner périodiquement les données sur les coûts et les revenus réels. Si ce processus de surveillance révélait que, collectivement, les services de stations terriennes étaient systématiquement fournis de façon non compensatoire, cela suggérerait que le TFG ne permet pas de prévenir l'interfinancement. Dans pareil cas, la Cancom a soutenu que Télésat devrait être tenue de fournir annuellement au Conseil les données sur les coûts et les revenus réels produits par Télésat pour son propre suivi des services terriens.

La SRC a affirmé que le Conseil devrait enjoindre à Télésat de lui fournir une évaluation économique et des renseignements sur les tarifs applicables aux stations terriennes individuelles ainsi qu'aux abonnés dont les tarifs de stations terriennes ont été établis avant la date de la requête de Télésat.

Dans sa réplique à l'affirmation de la Cancom concernant le dépôt des données sur les coûts et les revenus réels, Télésat a avancé qu'une telle obligation lui imposerait des exigences additionnelles en matière de réglementation et irait à l'encontre de son objectif de remplacement de la réglementation tarifaire traditionnelle par une véritable concurrence. Télésat était en désaccord avec l'exigence en matière de résultats d'évaluation économique et de renseignements sur les tarifs de la part de la SRC. La compagnie a ajouté que de tels renseignements devraient continuer d'être tenus confidentiels, en particulier dans une situation de marché concurrentiel.

C. Conclusions

Après avoir étudié les positions des parties à la présente instance, le Conseil a conclu que les changements ci-après au TFG ainsi que des garanties additionnelles s'imposent.

1. Changements au TFG

Pour ce qui est de la durée de la période témoin, le Conseil pense que la période proposée de 10 ans est trop longue. Il estime que les résultats des prévisions au delà de cinq ans sont approximatifs au mieux et qu'en conséquence, les résultats du TFG d'après des prévisions de 10 ans pourraient sérieusement être mis en doute. De plus, le Conseil fait remarquer que la durée type d'un contrat de station terrienne est de cinq ans. Compte tenu de ces considérations, le Conseil a conclu qu'une période témoin de TFG de cinq ans convient. Il ordonne donc à Télésat de remplacer dans son TFG la période témoin de 10 ans par une de cinq ans.

Quant aux services devant être inclus dans le TFG, le Conseil accepte la proposition de Télésat visant à y inclure les services de stations terriennes qui sont en service à un point repère donné et les services de stations terriennes devant être introduits après ce point repère. Il est également d'accord avec le projet de Télésat d'exclure du TFG les services de stations terriennes qui font partie de groupes intégrés à des services spatiaux. Ces projets doivent continuer d'être appuyés par des études d'évaluation économique individuelles.

Le Conseil estime que la méthode proposée de Télésat pour calculer la valeur non amortie de l'actif des services de stations terriennes à un moment donné ne devrait pas comprendre de composantes revenus et dépenses. Comme le Conseil l'a indiqué dans la décision Télécom CRTC 85-11 du 27 juin 1985 intitulée Télésat Canada - Taux définitifs du service de communication par satellite de 6/4 Ghz et évaluation des immobilisations aux fins d'études d'évaluation économique (la décision 85-11), il a adopté une méthode d'amortissement en vertu de laquelle un prix de revient équivalent mensuel et uniforme est calculé en amortissant le montant de l'immobilisation sur la durée de service du bien. Le Conseil ordonne donc à Télésat de déposer des barèmes d'amortissement corrigés pour chaque service lorsqu'elle déposera son premier TFG. De plus, il ordonne à Télésat de déposer annuellement, par la suite, les barèmes d'amortissement pour chaque nouvelle immobilisation associée aux services existants, et pour les nouveaux services introduits au cours de l'année précédente.

Les données devraient être fournies selon la formule actuelle: paramètres financiers, période d'amortissement, immobilisations réelles et le barème lui-même.

Pour ce qui est du matériel de stations terriennes plus vieux, le Conseil se rend compte qu'il faudra exercer un certain jugement dans l'élaboration des immobilisations non amorties. Le Conseil étudiera plus à fond cette question avec Télésat.

Le Conseil estime que le coût des capitaux propres et, à son tour, le tarif à rabais pour les services de stations terriennes introduits après le 1er avril 1986 devraient tenir compte du risque associé à la prestation de services de stations terriennes dans un milieu concurrentiel.

Pour ce qui est des prévisions de dépenses de Télésat et des méthodes d'attribution, le Conseil, dans la décision Télécom CRTC 84-9 du 20 février 1984 intitulée Télésat Canada - Taux définitifs du service de communication par satellite de 14/12 GHz et examen général des besoins en matière de revenu (la décision 84-9) et dans la décision 85-11, a clairement indiqué qu'il y a lieu, d'après lui, d'améliorer les méthodes employées par Télésat pour estimer les dépenses et les attribuer aux services. Le Conseil note l'absence d'amélioration et réitère la nécessité d'améliorer les méthodes utilisées pour estimer les dépenses et les attribuer aux services.

Le Conseil ordonne à Télésat de déposer un TFG révisé, incluant les changements à apporter en vertu de la présente décision, avec un point repère au 31 décembre 1985. Une fois le TFG déposé auprès du Conseil et approuvé par lui, celui-ci entend permettre à Télésat d'exiger des taxes pour les services de stations terriennes pour lesquels des tarifs n'ont pas été déposés.

2. Garanties additionnelles

Les éléments de preuve montrent clairement que les dépenses G&A et d'E&E incluses dans le TFG seraient des attributions au segment terrien fondées sur les prévisions d'une période témoin pluriannuelle. Le Conseil estime qu'au cours de la période témoin, il pourrait y avoir des écarts entre les dépenses prévues et les dépenses réelles. Ces différences pourraient donner lieu à un interfinancement des services spaciaux aux services terriens pouvant continuer de passer inaperçu pendant tout le reste de la période témoin pluriannuelle. Compte tenu de ce risque, le Conseil a conclu que pour détecter l'interfinancement, il est souhaitable de faire annuellement le suivi des dépenses et des revenus réels associés au segment terrien.

Dans la décision Télécom CRTC 79-16 du 28 août 1979 intitulée Enquête sur les méthodes comptables et analytiques des sociétés exploitantes de télécommunications Phase II: Renseignements exigés pour les dépôts de tarifs relatifs à de nouveaux services, le Conseil a annoncé son intention d'exiger la présentation de données de surveillance et de suivi pour les services de stations terriennes. Il a ordonné que des données similaires soient soumises pour les services spatiaux 14/12 GHz existants dans la décision 84-9 ainsi que pour les services spatiaux 6/4 GHz existants dans la décision 85-11.

Dans l'instance en cours, Télésat a reconnu qu'elle fait annuellement le suivi des données sur les coûts et les revenus réels des services de stations terriennes, et ce, pour son propre usage. De l'avis du Conseil, le dépôt de ces données donnerait les renseignements nécessaires pour garantir l'absence d'interfinancement et n'imposerait pas de fardeau réglementaire indu à la compagnie. Le Conseil ordonne donc à Télésat de déposer annuellement les données sur les coûts et les revenus réels des services de stations terriennes que la compagnie recueille actuellement pour son propre usage.

Le Secrétaire général
Fernand Bélisle