ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 94-14

Décision Télécom

Ottawa, le 4 août 1994

Décision Télécom CRTC 94-14

ABSTENTION - VENTE D'ÉQUIPEMENTS TERMINAUX PAR DES ENTREPRISES CANADIENNES

I HISTORIQUE

Dans la décision Télécom CRTC 82-14 du 23 novembre 1982 intitulée Raccordement d'équipements terminaux fournis par l'abonné (la décision 82-14), le Conseil a établi le traitement réglementaire de la vente d'équipements terminaux nouveaux et en place par les entreprises alors de son ressort. Dans ce régime réglementaire, la vente de chaque modèle de nouvel équipement terminal devait se faire à un prix non inférieur au prix minimum déposé auprès du Conseil à titre confidentiel. Le prix minimum ne devait pas se situer sous le prix de revient afférent; et les entreprises devaient déposer des rapports semi-annuels détaillés résumant leurs activités relatives à la vente.

Dans la décision Télécom CRTC 93-3 du 7 avril 1993 intitulée Exigences de dépôt de prix minimums pour la vente de nouvel équipement terminal (la décision 93-3), le Conseil a exempté la BC TEL, Bell Canada (Bell), la Maritime Tel and Tel Limited (la MT&T) et la Newfoundland Telephone Company Limited (la Newfoundland Tel), compagnies dont la méthode d'établissement de prix minimums était approuvée, de l'obligation de déposer des prix minimums pour le nouvel équipement de même que les rapports semi-annuels afférents. Il a cependant exigé qu'elles continuent de pouvoir produire des prix minimums afin de répondre aux plaintes éventuelles à l'égard de l'établissement de leurs prix de vente de nouvel équipement terminal. Par la suite, le Conseil a pris des décisions semblables à l'égard de l'AGT Limited (l'AGT), dans une lettre datée du 13 septembre 1993 et, du Manitoba Telephone System, dans l'ordonnance Télécom CRTC 93-1158 du 31 décembre 1993.

Le 31 août 1993, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 93-57 intitulé Abstention - Vente d'équipements terminaux par des entreprises canadiennes (l'avis public 93-57). Dans cet avis public, le Conseil a fait remarquer qu'en vertu de la Loi sur les chemins de fer, le prix de vente de l'équipement terminal n'était pas considéré comme une "taxe" et que les compagnies n'étaient donc pas tenues par la Loi d'obtenir l'approbation du Conseil pour exiger ces prix. Il a poursuivi en disant qu'en vertu de la Loi sur les télécommunications (la Loi), qui devait entrer en vigueur le 25 octobre 1993, la vente d'équipements terminaux par une entreprise canadienne constituerait la fourniture d'un "service de télécommunication" et exigerait donc le dépôt de tarifs établissant les taux à exiger. Il a souligné cependant que l'article 34 de la Loi lui permettait de s'abstenir d'exercer certains pouvoirs et fonctions à l'égard de services ou catégories de services fournis par les entreprises canadiennes. Conformément à l'article 34, le Conseil a proposé de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions à l'égard de la vente d'équipements terminaux par des entreprises canadiennes.

L'article 34 de la Loi porte que :

34.(1) Le Conseil peut s'abstenir d'exercer - en tout ou en partie et aux conditions qu'il fixe - les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de services ou catégories de services fournis par les entreprises canadiennes dans les cas où il conclut, comme question de fait, que son abstention serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication.

(2) S'il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture par les entreprises canadiennes de services ou de catégories de services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers - ou le sera -, le Conseil doit s'abstenir, dans la mesure qu'il estime indiquée et aux conditions qu'il fixe, ... à l'égard des services ou catégories de services en question.

(3) Le Conseil ne peut toutefois s'abstenir, ... s'il conclut, comme question de fait, que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de ces services ou catégories de services.

Conformément à l'article 34, le Conseil a proposé de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles suivants de la Loi :

(1) l'article 24 en vertu duquel l'offre et la fourniture des services de télécommunication par l'entreprise canadienne sont assujetties aux conditions fixées par le Conseil ou contenues dans une tarification approuvée par celui-ci;

(2) l'article 25 en vertu duquel, entre autres choses, l'entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunication en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui-ci fixant - notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux - les taux à imposer ou à percevoir;

(3) le paragraphe 27(1) en vertu duquel tous les tarifs doivent être justes et raisonnables ainsi que les paragraphes 27(5) et 27(6) afférents; et

(4) l'article 31 en vertu duquel la limitation de la responsabilité d'une entreprise canadienne en matière de services de télécommunication n'a d'effet que si elle est prévue par règlement du Conseil ou si celui-ci l'a approuvée.

Dans l'avis public 93-57, le Conseil a estimé de prime abord :

(1) qu'une telle décision de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions susmentionnés serait conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncée à l'article 7 de la Loi, plus particulièrement à l'objectif visant à "favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire";

(2) que le cadre de la vente d'équipements terminaux par les entreprises canadiennes est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers (par exemple, d'éventuels acheteurs de tels équipements); et

(3) qu'une décision de s'abstenir n'aura vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture du service.

Le Conseil n'a pas proposé de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les paragraphes 27(2) et 27(4), et qui ont trait à l'établissement d'une discrimination injuste ou d'une préférence ou d'un désavantage indus ou déraisonnables. En conséquence, le régime réglementaire établi dans la décision 82-14 puis modifié par la décision 93-3, et qui vise actuellement la vente d'équipements terminaux, continuerait de s'appliquer.

Dans l'avis public 93-57, le Conseil a invité les parties intéressées à formuler des observations d'une part sur son opinion voulant que la vente d'équipements terminaux par une entreprise canadienne constituerait la fourniture d'un service de télécommunication au sens de la Loi et d'autre part, sur tout autre aspect de l'abstention projetée.

Le 5 octobre 1993, le Conseil a reçu des observations des parties suivantes : l'AGT; l'Association of Competitive Telecommunications Suppliers (l'ACTE); l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACT); le Directeur des enquêtes et recherches, Bureau de la politique de concurrence (le Directeur); la Norouestel Inc. (la Norouestel); la Smiston Communications Ltd. (la Smiston); le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), au nom de l'AGT, de la BC TEL, de Bell, de The Island Telephone Company Limited (la Island Tel), de la MT&T, de The New Brunswick Telephone Company Limited (la NBTel) et de la Newfoundland Tel; Télésat Canada (Télésat) et Unitel Communications Inc. (Unitel). Le 19 octobre 1993, le Directeur, la Norouestel, Stentor, Télésat et Unitel ont déposé des observations en réplique.

II POSITIONS DES PARTIES

La proposition du Conseil relative à l'abstention, telle qu'énoncée dans l'avis public 93-57, a été appuyée par l'AGT, le Directeur, la Norouestel, Stentor et Télésat et a été décriée par l'ACTS, l'ACTE, la Smiston et Unitel.

Selon l'ACTS, même si l'abstention était conforme aux objectifs de la Loi, comme l'exige le paragraphe 34(1), c'est l'examen des critères établis aux paragraphes 34(2) et (3) qui permettrait de déterminer si l'abstention sert l'intérêt public. Pour appuyer son opinion voulant que les entreprises continuent de dominer le marché et qu'elle est justifiée de craindre qu'elles puissent commencer à pratiquer des prix abusifs, l'ACTS a invoqué les conclusions du Conseil dans la décision Télécom CRTC 93-12 du 30 août 1993 intitulée Bell Canada - Besoins en revenus pour 1993 et 1994 et dans la décision 93-3, ainsi que la preuve produite dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 92-78 du 16 décembre 1992 intitulé Examen du cadre de réglementation (l'instance portant sur le cadre de réglementation). Elle a fait valoir que, même si le marché est suffisamment concurrentiel pour protéger les usagers à court terme, à long terme, ceux-ci seraient soumis à des abus monopolistiques lorsque les entreprises reprendraient le marché.

En outre, l'ACTE n'était pas convaincue de l'existence d'une concurrence suffisante dans le marché des équipements terminaux. Elle craignait qu'il y ait interfinancement des revenus des services monopolistiques. Elle a dit douter qu'il soit efficace d'apporter des correctifs en ce qui concerne la concurrence injuste sur la foi des résultats de la Phase III, étant donné que, tels qu'ils sont conçus, les résultats de la Phase III sont rétrospectifs et que de telles mesures seraient prises bien après coup.

Unitel a fait valoir qu'afin de s'acquitter de son obligation et de s'assurer que l'abstention est conforme à l'esprit de la Loi, le Conseil devrait baser sa décision de s'abstenir sur un critère de compétitivité contrôlable. À son avis, ce critère devrait inclure une série de critères explicites qui permettraient au Conseil et aux parties intéressées de déterminer la compétitivité relative d'un marché donné. Elle a soutenu que le Conseil serait plus en mesure de mettre en oeuvre ces critères après avoir pris une décision relativement à l'instance portant sur le cadre de réglementation.

En réplique, le Directeur a déclaré que le Conseil cherche à éviter d'introduire de nouvelles dispositions réglementaires. Il a fait remarquer que, si la politique canadienne de télécommunication dans la Loi a pour objectif d'encourager les entreprises à s'en remettre davantage aux forces du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunications, il serait contraire à l'esprit de la Loi que le Conseil alourdisse le fardeau de réglementation simplement parce que la définition de "service de télécommunication" a été élargie. Quant aux critères relatifs à la compétitivité, le Directeur a prévu qu'ils évolueraient avec le temps en fonction de l'instance portant sur le cadre de réglementation et de l'expérience que le Conseil acquerrait. Il a en outre affirmé que le Conseil avait eu l'occasion dans d'autres instances, dont celle portant sur le cadre de réglementation, de s'informer de la concurrence dans le marché de la vente d'équipements. Il a également fait valoir que, dans les circonstances, le Conseil ne devrait pas retarder sa décision de s'abstenir de réglementer de la manière limitée proposée dans l'avis public 93-57.

Stentor a répliqué que la meilleure façon de juger de la compétitivité d'un marché est d'en examiner le rendement au cours d'une période donnée. Il a déclaré que le marché de la vente en espèces fonctionne depuis onze ans avec pour seule exigence des prix minimums sans réduction manifeste de la concurrence. Il a fait observer que le Conseil a reçu relativement peu de plaintes concernant la conduite des compagnies ou l'exploitation de ce marché. En outre, dans la décision 93-3, le Conseil a supprimé l'obligation de déposer des prix minimums de façon régulière sans effets négatifs manifestes.

Pour ce qui est de la proposition du Conseil visant à ne pas s'abstenir en vertu des paragraphes 27(2) et (4), Télésat a déclaré que le pouvoir statutaire qu'il a de s'abstenir "en tout ou en partie" lui permettrait seulement de s'abstenir d'exercer les pouvoirs ou fonctions que lui confère la totalité de l'un ou l'autre des articles cités au paragraphe 34(1), c.-à-d. que le Conseil n'a pas le pouvoir de s'abstenir en ce qui concerne des paragraphes particuliers.

Stentor a soutenu que, pour permettre aux entreprises canadiennes de livrer une concurrence véritable et efficace, il conviendrait que le Conseil s'abstienne également d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les paragraphes 27(2) et (4) de la Loi. Il a ajouté qu'inclure ces paragraphes dans une ordonnance d'abstention ne réduirait pas la capacité du Conseil d'observer et d'examiner la conduite des compagnies de téléphone dans le secteur de la vente en espèces du marché des équipements terminaux; en fait, la compétence du Conseil demeurerait la même, c.-à-d. liée au caractère juste et raisonnable des taux qui sont tarifés.

III CONCLUSIONS

Dans l'avis public 93-57, le Conseil a jugé de prime abord que la vente d'équipements terminaux par une entreprise canadienne constituerait un service de télécommunication au sens de la Loi. Aucune partie n'a contesté cette opinion. Le Conseil conclut que ce genre de vente constituerait effectivement un service de télécommunication.

Pour ce qui est de l'argument d'Unitel concernant la nécessité d'un critère de compétitivité, le Conseil fait remarquer que les paragraphes 34(1), (2) et (3) de la Loi énoncent les conditions qui l'amènent à décider de s'abstenir d'exercer les pouvoirs ou fonctions que lui confère la Loi. Les articles en question ne font que mentionner le fait qu'il peut tirer certaines conclusions de fait; ainsi, la Loi ne l'oblige pas à élaborer ou à appliquer un critère particulier ou une série de critères particuliers afin de s'abstenir. La Loi exige plutôt qu'il évalue les faits et les circonstances de chaque cas. Même si les critères d'évaluation de la compétitivité font l'objet d'un examen dans l'instance portant sur le cadre de réglementation, le Conseil ne juge pas nécessaire d'essayer de définir à l'avance des critères particuliers permettant d'évaluer la compétitivité du marché à l'étude dans la présente instance.

Tel que noté précédemment, le Conseil est d'avis que, lorsqu'il a publié l'avis public 93-57 voulant que l'abstention à l'égard de la vente d'équipements terminaux par des entreprises canadiennes soit conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunication établis à l'article 7 de la Loi, en particulier l'objectif qui consiste à "favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire." Il souligne qu'en général, les parties partageaient cet avis.

Dans la présente instance, l'ACTS s'est reportée aux conclusions du Conseil dans la décision 93-3 selon lesquelles les compagnies de téléphone continuaient de dominer le marché et qu'elle était justifiée de craindre que les entreprises puissent pratiquer des prix abusifs. Elle a également fait remarquer que la catégorie Terminaux concurrentiels - Multilignes et de données [CT(MD)] a enregistré récemment des déficits qu'elle attribue aux répercussions des ventes d'équipements terminaux.

Le Conseil souligne que les résultats de la Phase III de Bell pour 1992, déposés le 30 septembre 1993, montrent un excédent de 53,4 millions de dollars pour la catégorie CT(MD) et que les résultats prévus à jour déposés le 13 mai 1994 anticipent des excédents pour 1993 et 1994. En outre, dans l'instance qui a abouti à la décision 93-3, il a été établi que les ventes en espèces d'équipements terminaux par Bell représentent un très faible pourcentage de cette catégorie (moins de 10 %). Ainsi, l'activité relative aux ventes influe peu sur le rendement global de la catégorie.

Dans la décision 93-3, le Conseil a soutenu que les résultats de la Phase III peuvent révéler un déficit dans une catégorie concurrentielle, et ainsi la présence d'un interfinancement, dans une année donnée. Toutefois, d'ajouter le Conseil, même s'ils fournissent des renseignements au sujet de l'interfinancement possible des services monopolistiques, les résultats de la Phase III n'examinent pas l'établissement possible de prix de vente inférieurs aux prix de revient anticoncurrentiels à l'intérieur d'une catégorie. Il estime qu'on avait raison de craindre que les compagnies de téléphone, qui continuent à être des fournisseurs dominants d'équipements terminaux, pratiquent des prix de vente inférieurs aux prix de revient pour certains articles et dans certains marchés géographiques, tout en évitant néanmoins des déficits dans les catégories Terminaux concurrentiels.

En se basant sur ce qui précède, le Conseil a jugé que l'élimination de l'obligation d'établir des prix minimums risquerait d'amener les compagnies de téléphone à fixer des prix abusifs avec les conséquences que cela pourrait avoir sur les concurrents et le niveau global de la concurrence dans le marché des équipements terminaux. Toutefois, dans la décision 93-3, il n'était pas persuadé que le retrait de l'obligation de déposer des prix minimums augmenterait la probabilité que les compagnies de téléphone pratiquent des prix de vente inférieurs aux prix de revient. Il a donc déterminé qu'il n'était plus nécessaire d'exiger des entreprises utilisant des méthodes d'établissement de prix approuvées, qu'elles déposent régulièrement des prix minimums ou des rapports semi-annuels. Il a conclu que le processus de règlement des plaintes (par lequel il traite les cas de prix de vente inférieurs aux prix de revient), pourrait continuer à bien fonctionner, à la condition que les compagnies de téléphone en question demeurent en mesure de fournir des prix minimums, en fonction de leurs méthodes approuvées, afin de répondre à toute plainte qui pourrait être logée.

Dans la présente instance, les parties ont mentionné des renseignements concernant le marché des équipements terminaux déposés au cours de l'instance portant sur le cadre de réglementation. Les données en question montrent, entre autres choses, que le nombre de fournisseurs d'équipements terminaux a fluctué au cours des années. De l'avis du Conseil, cela témoigne d'un marché très concurrentiel et posant relativement peu d'obstacles à l'entrée de nouveaux venus.

Les renseignements concernant la part de marché déposés dans l'instance portant sur le cadre de réglementation ne montrent aucun signe que la concurrence dans le marché des équipements terminaux diminue ou qu'il y a danger que le marché soit monopolisé de nouveau. En outre, si la part de marché des compagnies de téléphone augmente à un niveau leur permettant de tenter d'augmenter les prix, les nouveaux concurrents pourraient être incités à entrer dans le marché et à riposter à ce genre d'initiative. Dans ce contexte, le Conseil fait remarquer que l'AGT, ayant jugé le marché des équipements terminaux suffisamment développé dans son territoire, s'est retirée du marché.

Dans l'avis public 93-57, le Conseil a proposé essentiellement de poursuivre le régime qu'il applique à la vente d'équipements terminaux depuis la décision 82-14, la seule modification étant celle qu'il a approuvée dans la décision 93-3. Comme Stentor l'a souligné, et tel qu'indiqué dans les renseignements déposés dans l'instance portant sur le cadre de réglementation, le marché des équipements terminaux est devenu et demeure concurrentiel dans ce régime. De l'avis du Conseil, le fait que le commerce d'équipements terminaux existe depuis si longtemps prouve que ce marché est concurrentiel et qu'il le demeurera probablement.

Dans l'avis public 93-57, le Conseil a déclaré qu'il ne proposait pas de s'abstenir d'exercer les pouvoirs ou fonctions que lui confèrent les paragraphes 27(2) et 27(4), et qui ont trait à l'établissement d'une discrimination injuste ou d'une préférence ou d'un désavantage indus ou déraisonnables. Quant à la position de Télésat selon laquelle une abstention relativement à certains articles seulement ne serait pas conforme au libellé de l'article 34, il souligne que les paragraphes 34(1), (2) et (4) de la Loi l'autorisent à s'abstenir "en tout ou en partie" d'exercer "tout pouvoir" ou "fonction" que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 "dans la mesure qu'il estime indiquée", et que ces articles ne s'appliquent pas "dans la mesure" où il conclut que son abstention serait incompatible. À son avis, ce libellé lui donne clairement l'autorisation de s'abstenir à l'égard de paragraphes particuliers.

Stentor a fait valoir que pour prévenir l'interfinancement, il est inutile que le Conseil continue d'utiliser les paragraphes 27(2) et (4), car c'est dans la réglementation des services monopolistiques qu'il tire le pouvoir général qu'il a d'empêcher la discrimination à l'égard des abonnés de services monopolistiques.

Le Conseil juge inapproprié de s'abstenir d'exercer les pouvoirs ou fonctions que lui confèrent les paragraphes 27(2) et (4) étant donné que, dans le régime réglementaire actuel, il est encore justifié de craindre que les compagnies de téléphone soient incitées à établir des prix de vente inférieurs aux prix de revient pour certains articles et dans certains marchés géographiques. Comme à son avis, ce sont les paragraphes 27(2) et (4) qui lui permettent de traiter pareils cas par voie du processus de règlement des plaintes, s'abstenir en vertu de ces articles, en l'absence d'autres mesures réglementaires, empêcherait le Conseil de maintenir la vigueur du marché des équipements terminaux.

En outre, le Conseil juge approprié de garder le paragraphe 24 aux fins d'imposer des conditions générales à la vente d'équipements terminaux par les entreprises canadiennes, dans les cas où il se révélerait utile de le faire dans l'avenir.

Compte tenu de ce qui précède, pour ce qui est du paragraphe 34(1), le Conseil conclut comme question de fait que s'abstenir d'exercer des pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 25 et 31 ainsi que les paragraphes 27(1), (5) et (6) relativement à la vente d'équipements terminaux par des entreprises canadiennes serait conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunication. En ce qui a trait au paragraphe 34(2), il juge que la vente d'équipements terminaux est suffisamment concurrentielle pour protéger les intérêts des usagers, de sorte qu'il est approprié de s'abstenir; en outre, en ce qui concerne le paragraphe 34(3), il conclut que son abstention ne compromettrait probablement pas indûment le maintien d'un marché concurrentiel. Relativement au paragraphe 34(4), à compter de la date de la présente décision, les articles 25 et 31 ainsi que les paragraphes 27(1), (5) et (6) de la Loi ne s'appliquent pas à la vente d'équipements terminaux par les entreprises canadiennes.

Le Conseil signale que la question de l'abstention relativement aux équipements terminaux est actuellement à l'étude dans l'instance portant sur le cadre de réglementation, de même que de nombreuses autres propositions de réforme réglementaire. Compte tenu des décisions qu'il prendra dans cette instance, le Conseil peut juger opportun de s'abstenir de nouveau relativement à la vente d'équipements terminaux.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling