Télécom Lettre du Conseil adressée à la Liste de distribution

Ottawa, le 20 mars 2019

Notre référence : 8662-C182-201809534

PAR COURRIEL

Liste de distribution

Objet :  Demande en vertu de la partie 1 déposée par le Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens inc. en vue de faire réviser et modifier la politique réglementaire de télécom CRTC 2015-326 et la décision de télécom CRTC 2016-379 – redressement provisoire – décision du Conseil

Madame, Monsieur,

Dans une lettre datée du 7 novembre 2018, le Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens inc. (CORC) a déposé une demande en vertu de la partie 1 (la demande) en vue de faire réviser et modifier la politique réglementaire de télécom CRTC 2015-326, 22 juillet 2015, Examen du cadre des services filaires de gros et des politiques connexes (politique réglementaire de télécom 2015-326) et la décision de télécom CRTC 2016-379, 20 septembre 2016, Suivi de la politique réglementaire de télécom 2015-326 – Mise en œuvre d’un service d’accès haute vitesse de gros dégroupé, notamment au moyen d’installations d’accès par fibre jusqu’aux locaux de l’abonné (décision de télécom 2016-379).

Dans la demande, le CORC a sollicité les redressements suivants :

  1. Retrait rapide de la limite de vitesse de 100 mégabits par seconde (Mbps) pour les services d’accès haute vitesse (AHV) [les limites de vitesse] groupés;
  2. Établissement d’un niveau de dégroupement considérablement réduit sur le réseau de Bell Canada et peut-être celui de Cogeco Communications Inc. (Cogeco), de Québecor Média inc., au nom de Vidéotron ltée (Vidéotron), et de Rogers Communications Canada Inc. (RCCI) [collectivement, les titulaires];
  3. Ajout d’une fonction de partage de ports et de torons de fibre pour tous les services d’AHV dégroupés des titulaires;
  4. Accès à des installations d’accès par fibre jusqu’aux locaux des abonnés (FTTP) au moyen des services d’AHV groupés, de sorte qu’un tel accès soit progressivement éliminé en fonction d’un cadre d’abstention de la réglementation.

Dans une lettre datée du 20 novembre 2018, le personnel du Conseil a établi un calendrier pour aborder la demande en deux étapes : la première étape concernait l’option de suspendre la limite de vitesse de façon provisoire, alors que la deuxième étape se rapportera au retrait de la limite de vitesse ainsi qu’à d’autres questions.

Le Conseil a reçu des commentaires sur l’option de suspendre la limite de vitesse de façon provisoire pour Allstream Business Inc., une filiale à part entière de Zayo Canada Inc.; Bell Canada; Bragg Communications Incorporated, faisant affaire sous le nom d’Eastlink (Eastlink); la British Columbia Broadband Association (BCBA); le CORC; Cogeco; Distributel Communications Limited (Distributel); RCCI; Shaw Cablesystems G.P. (Shaw); TekSavvy Solutions Inc. (TekSavvy); TELUS Communications Inc. (TCI) et Vidéotron.

Question préliminaire

Cogeco et TCI ont indiqué que la demande devrait être refusée parce qu’elle a été soumise au-delà du délai autorisé prévu au paragraphe 71(1) des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (les Règles de procédure). Cogeco a soutenu qu’un délai de plus de deux ans pour présenter une demande de révision, d’annulation ou de modification, en l’absence de circonstances exceptionnelles, est déraisonnable.

Dans sa réponse, le CORC a fait valoir qu’il y avait eu des changements fondamentaux de circonstances et de faits qui n’auraient pas pu survenir dans les 90 jours suivant la délivrance de la politique réglementaire de télécom 2015-326 ou l’annonce de la décision de télécom 2016-379. Ces changements comprennent les délais déraisonnables pour le déploiement des services AHV dégroupés proposés par les entreprises titulaires et approuvés provisoirement dans l’ordonnance de télécom 2017-312-1,12 septembre 2017, Tarifs provisoires pour les services d’accès haute vitesse (AHV) de gros dégroupés en Ontario et au Québec.

Selon les Règles de procédure, une demande de révision et de modification d’une décision du Conseil en vertu de l’article 62 de la Loi sur les télécommunications doit être déposée auprès du Conseil dans les 90 jours suivant la date de la décision. Cependant, au terme du paragraphe 71(2) des Règles de procédure, le Conseil est autorisé à proroger le délai s’il est juste et équitable de le faire. Bien que la demande n’ait pas été déposée dans le délai prescrit dans les Règles de procédures, le CORC a soulevé des questions importantes concernant divers aspects du cadre réglementaire régissant les services filaires de gros et la transition vers des services AHV dégroupés, nécessitant un délai de plus de 90 jours pour être soulevées. Ces questions comprennent les calendriers du déploiement des services AHV dégroupés et la viabilité du cadre réglementaire régissant les services filaires dégroupés dans l’ensemble. Le Conseil est donc d’avis qu’il serait juste et équitable de proroger le délai dans les circonstances.

Critère relatif au redressement provisoire

Pour examiner les demandes de redressement provisoire, le Conseil exige généralement de la partie qui demande le redressement qu’elle lui prouve qu’elle satisfait aux critères applicables au redressement provisoire, tels qu’ils sont énoncés par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd. [1987] 1 RCS 110, et modifiés dans l’arrêt RJR -- Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 RCS 311. Ces critères (les critères de l’arrêt RJR--MacDonald) sont les suivants:

  1. Il existe une question sérieuse à juger;
  2. la partie qui sollicite le redressement subira un tort irréparable si le redressement n’est pas accordé;
  3. la prépondérance des inconvénients, compte tenu de l’intérêt public, penche en faveur du redressement provisoire.

Pour se voir accorder un redressement provisoire, un demandeur doit démontrer que sa demande respecte les trois critères.

i) Une question sérieuse à juger

Positions des parties

Le CORC a fait valoir qu’il existe une question sérieuse à juger, car en l’absence de redressement provisoire, les concurrents resteraient bloqués sur les vitesses de service traditionnelles pendant une période indéterminée jusqu’à ce que le Conseil rende ses décisions concernant la demande de redressement définitif dans sa demande. Pendant ce temps, les concurrents continueront de se heurter à des obstacles insurmontables les empêchant de déployer des services AHV dégroupés, qui constitueraient le seul moyen d’accéder à des vitesses de services AHV de gros supérieures à 100 Mbps une fois les tarifs du service AHV établis définitivement. À moins que la mesure de redressement provisoire soit accordée, les concurrents n’auront aucun moyen de fournir un service aux clients exigeant des vitesses supérieures à 100 Mbps.

Le CORC a également fait valoir que l’impact négatif de la limite de vitesse sur ses concurrents se traduirait par une réduction et une prévention de la concurrence sur les marchés de la large bande et du préjudice correspondants pour les consommateurs de services à large bande en Ontario et au Québec. Le CORC a fait valoir que ces questions ne sont ni frivoles ni vexatoires, et que sa demande satisfait au premier volet du critère relatif au redressement provisoire.

Distributel a fait valoir que si la limite de vitesse est appliquée lorsque les tarifs des services AHV dégroupés seront approuvés de manière définitive, les concurrents, y compris Distributel, se verront immédiatement interdire d’offrir des services Internet de détail aux vitesses nécessaires pour rester concurrentiels et pour répondre à la demande croissante des consommateurs pour le service Internet à plus haute vitesse.

Cogeco a fait valoir que le CORC abaisse le critère de la question sérieuse à son seuil le plus bas possible et l’applique à tort en affirmant qu’il suffit de démontrer que la demande n’est ni frivole ni vexatoire. Il incombe au CORC de démontrer que les motifs de sa demande sont sérieux; Cogeco a soutenu que le CORC n’avait pas justifié la réouverture des questions relatives aux services AHV dégroupés qui avaient déjà fait l’objet d’importantes instances.

Cogeco et TCI ont fait valoir que le délai prolongé que le CORC s’est donné pour soulever les problèmes énoncés dans sa demande indique qu’il n’y a pas de question sérieuse qui nécessite un redressement provisoire. TCI a soutenu qu’il n’y avait aucune question sérieuse à juger, car les tarifs définitifs n’ont pas encore été établis pour les services AHV dégroupés.

TCI a également fait valoir que s’il est généralement vrai que le seuil fixé pour le premier volet du critère relatif au redressement provisoire est bas, la décision dans l’arrêt RJR--MacDonald prévoit deux exceptions. Une telle exception survient lorsque le « résultat de la demande interlocutoire équivaudra en fait au règlement final de l’action », et lorsque cela se produit, il faut procéder à un examen plus approfondi sur le fond de l’affaire. TCI a fait valoir que le seuil le plus élevé a été fixé parce que, au titre de l’exception, le demandeur ne demande pas le maintien du statu quo, mais la mise en œuvre d’une nouvelle décision qui fait également partie de la décision définitive demandée. En l’espèce, le CORC demande qu’une partie du redressement final demandé dans la demande, à savoir le retrait de la limite de vitesse, soit mise en place à titre provisoire. Ainsi, le CORC demande une mesure provisoire qui équivaut à une décision définitive et le Conseil doit aller au-delà du seuil bas pour le premier volet du critère.

Le CORC était en désaccord avec l’interprétation de l’arrêt RJR--MacDonald donnée par TCI et a fait valoir que l’exception relevée par TCI ne s’applique manifestement pas à la présente demande de mesure de redressement provisoire. Le CORC a fait valoir que l’octroi d’une mesure de redressement provisoire ne consistera en aucune façon en une décision définitive, car le Conseil devra réexaminer s’il faut ou non éliminer définitivement la limite de vitesse lors du prononcé de sa décision définitive quant à la demande.

Résultats de l’analyse du Conseil

Si une demande n’est pas manifestement frivole, elle satisfera généralement au premier critère relatif au redressement provisoire : il existe une question sérieuse à juger. La partie qui demande une mesure de redressement provisoire n’est pas obligée de démontrer que son argument est convaincant ou solide, mais seulement qu’elle pose une question légitime.

La demande du CORC soulève des questions sérieuses concernant divers aspects du cadre réglementaire du Conseil régissant les services filaires de gros, la transition vers les services AHV dégroupés et l’incidence du cadre sur la concurrence au sein du marché en aval de services Internet de détail. Le Conseil estime qu’il s’agit de questions sérieuses et que la demande du CORC n’est pas frivole.

Concernant l’argument de TCI selon lequel l’octroi du redressement provisoire proposé équivaudrait à une décision définitive concernant l’application de la limite de vitesse, le Conseil estime que l’octroi du redressement provisoire n’équivaudrait pas à une décision définitive. Que le redressement provisoire soit accordé ou non, le Conseil n’est pas lié par l’issue de sa décision relative au redressement provisoire et devra prendre une décision définitive quant à l’applicabilité continue de la limite de vitesse et quant aux autres questions soulevées dans la demande.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que le CORC a satisfait au premier volet du critère.

ii) Un préjudice irréparable si le redressement n’est pas accordé

Positions des parties

Le CORC a soutenu que si le redressement provisoire n’est pas accordé, les membres du CORC, et les concurrents plus généralement, subiront un préjudice irréparable puisqu’ils ne seront pas autorisés entrer en concurrence sur le marché de détail pour des services Internet de vitesses supérieures à 100 Mbps dès que les tarifs des services AHV dégroupés seront approuvés de manière définitive et que la limite de la vitesse entrera en vigueur. Les concurrents ne seront pas en mesure d’offrir des vitesses de service Internet pertinentes sur le plan concurrentiel au groupe de plus en plus grand de clients existants et potentiels souhaitant des vitesses de service Internet supérieures à 100 Mbps.

Le CORC, appuyé par Distributel, a fait valoir que ses membres subiraient un préjudice pécuniaire irréparable sous la forme d’une perte de clients et de revenus, et que plus la limite de vitesse serait maintenue, plus prononcées et dommageables seront ces pertes. Le CORC a soutenu que les pertes seront irrécouvrables, car certains clients perdus concluront des accords de deux ans pour obtenir des services à large bande (et peut-être d’autres services) et que les clients sont généralement hostiles aux inconvénients liés au changement de fournisseur de services de télécommunication. Même si la limitation de vitesse est finalement annulée, ces facteurs vont à l’encontre de la capacité des concurrents à faire face à une concurrence agressive pour reconquérir les clients et à atténuer les dommages causés par la limite de vitesse.

Le CORC a également fait valoir que la demande des vitesses à large bande supérieures à 100 Mbps de la part des consommateurs est en augmentation. Le CORC a souligné que le Rapport de surveillance des communications 2018 du Conseil indiquait que la répartition des abonnés à des vitesses de service supérieures ou égales à 100 Mbps a augmenté, passant de 8 % en 2015 à 25,8 % en 2017. Le refus de l’accès aux services de gros à des vitesses supérieures à 100 Mbps risque donc de nuire gravement à la compétitivité d’un segment croissant du marché des services Internet à large bande de détail en Ontario et au Québec.

Le CORC a fait valoir que la limite de vitesse causera un préjudice grave et irréparable à la réputation des membres du CORC et de ses concurrents. Lorsque les clients se rendront compte qu’ils ne peuvent obtenir des vitesses à large bande supérieures à 100 Mbps de la part des titulaires, ils considéreront leurs concurrents comme des fournisseurs de deuxième ordre. Les concurrents sont fiers de leur réputation et comptent beaucoup sur la fidélité de leur clientèle. À moins que le redressement provisoire ne soit accordé, la limite de vitesse exposera les concurrents à une grave dépréciation de la réputation et de la fidélité de la clientèle.

Le CORC a fait valoir qu’une décision récente du Conseil Note de bas de page1 avait accordé le redressement provisoire au motif que l’auteur de la demande aurait subi un préjudice à la réputation, qui, selon le Conseil, ne pouvait être réparé par des dommages-intérêts pécuniaires. Les faits ayant mené à cette décision impliquaient un déni d’accès à un service AHV de gros, c’est ce qui se produira précisément si la limite de vitesse entre en vigueur.

Distributel a fait valoir qu’il est peu probable que les clients potentiels et existants se contentent d’acheter des vitesses plus faibles qui ne répondent pas à leurs besoins auprès d’un concurrent, donnant lieu à un pourcentage important et croissant de clients ne pouvant être desservis que par les titulaires. Distributel a également fait valoir que les pertes subies par les concurrents si la limite de la vitesse est appliquée ne sont pas quantifiables, car il n’existe aucun moyen de suivre le nombre de clients existants ou potentiels qui se tournent vers une entreprise titulaire après avoir constaté que les concurrents n’offrent pas les services Internet à des vitesses dont ils ont besoin.

Cogeco et RCCI ont fait valoir que les allégations de préjudice irréparable formulées par le CORC sont purement hypothétiques et ne tiennent pas compte du fait que les taux définitifs et les modalités applicables aux services AHV dégroupés peuvent fondamentalement modifier l’analyse de ce dernier. Cogeco a indiqué que le CORC n’a pas offert de calculs ni de suppositions concernant le nombre de clients ou le montant de revenus qui pourraient être perdus en raison de la limite de vitesse.

TCI a précisé que le CORC ne soulève que de vagues notions de préjudice, sans aucun élément de preuve du lieu où le préjudice serait causé ni de l’ampleur de ce préjudice. En ce qui concerne l’atteinte à la réputation, le préjudice à la réputation n’est pas nécessairement un préjudice irréparable et que, dans le cas en l’espèce, le préjudice à la réputation est illusoire puisque les différences au chapitre des capacités de vitesse parmi les fournisseurs de services Internet sont une réalité de la vie.

TCI a également indiqué que, pour justifier le retrait de la limite de vitesse, le CORC suppose que les concurrents seront exclus des marchés de détail pour les vitesses à large bande supérieures à 100 Mbps. Cependant, ceux-ci auront accès à des vitesses supérieures à 100 Mbps au moyen des services AHV dégroupés. TCI a soutenu que tout préjudice pécuniaire subi par les membres du CORC résultant des services AHV dégroupés n’entraînerait aucun préjudice, puisqu’ils paieraient des tarifs fondés sur les coûts, approuvés par le Conseil comme étant justes et raisonnables.

Vidéotron a signalé que moins de 5 % de ses utilisateurs finals des services de gros accèdent aux services à des vitesses supérieures à 100 Mbps. Par conséquent, il est clair que les membres du CORC ont la capacité d’offrir des forfaits Internet concurrentiels à leurs clients pendant que le Conseil examine la demande intégrale du CORC et que les membres du CORC ne seront pas grandement touchés si le redressement provisoire est refusé.

Dans sa réponse, le CORC a fait valoir que, tel qu’il est démontré tout au long de la demande, les concurrents sont incapables de déployer des services AHV dégroupés, même si cette plateforme constitue le seul moyen d’accéder aux services AHV de gros au moyen d’installations FTTP, et est susceptible de devenir la seule option d’accès à des vitesses de service supérieures à 100 Mbps. Sans le redressement provisoire, la seule option pour l’accès aux services AHV de gros de plus de 100 Mbps sera éliminée.

En réponse aux affirmations de Vidéotron selon lesquelles moins de 5 % des abonnements de gros de la société sont à des vitesses de 100 Mbps ou plus, le CORC a fait valoir que cela peut être expliqué par une réponse commerciale rationnelle des clients des services de gros de Vidéotron à l’incertitude réglementaire qui entoure le cadre de réglementation des services filaires de gros actuel.

En réponse aux allégations selon lesquelles le préjudice subi par les membres du CORC est de nature purement hypothétique, le CORC a fait valoir que les préjudices pécuniaires et d’atteinte à la réputation importants qui en résulteraient en l’absence d’un redressement provisoire sont certains et inévitables. Le CORC a fait valoir que, sans mesure de redressement provisoire, les concurrents ne pourront pas accéder à un segment du marché qui représente 25,8 % des abonnements résidentiels aux services à large bande au Canada et qui est en constante expansion. En conséquence, les concurrents subiront immanquablement les préjudices pécuniaires et à la réputation décrits par le CORC.

Résultats de l’analyse du Conseil

Le deuxième critère exige que la partie qui demande le redressement provisoire établisse qu’elle subirait un préjudice irréparable advenant le refus du redressement provisoire. Contrairement au premier critère, le seuil de préjudice irréparable est élevé. Pour déterminer si un préjudice est « irréparable », il faut en analyser la nature plutôt que sa gravité. En ce qui concerne la nature du préjudice, le demandeur doit également démontrer que le préjudice n’est pas hypothétique. Un préjudice est plus susceptible d’être irréparable lorsqu’il y a une perte non quantifiable ou une perte que le demandeur n’est pas certain de pouvoir récupérer.

En cas de préjudice pécuniaire, le Conseil estime que le CORC n’a fourni aucune preuve précise quantifiant ses allégations de préjudice pécuniaire irréparable, comme les estimations du nombre de clients perdus ou la perte de revenus qui découleraient de l’absence d’un redressement provisoire.

En réponse à l’affirmation de Vidéotron selon laquelle moins de 5 % des utilisateurs finals de gros de la société s’abonnent à des vitesses supérieures à 100 Mbps, le CORC a fait valoir qu’il s’agissait d’une réponse rationnelle à l’incertitude réglementaire actuelle entourant le cadre des services filaires de gros, sans expliquer ce que cela voulait dire ni fournir des preuves à l’appui de cette affirmation. Selon le Conseil, si les membres du CORC limitent déjà le nombre d’utilisateurs finals qui s’abonnent à des vitesses supérieures à 100 Mbps avant la mise en œuvre de la limite de vitesse, cela n’appuie pas la prétention du CORC selon laquelle ses membres subiront un préjudice pécuniaire irréparable après l’application de la limite de vitesse.

En ce qui concerne l’argument du CORC selon lequel ses membres ne pourront pas livrer concurrence pour la part du marché des services d’accès Internet de détail qui demande des vitesses supérieures à 100 Mbps, le Conseil estime que le CORC n’a pas fourni la preuve que toute perte du marché serait permanente et donc irréparable. Si la limite de vitesse est appliquée, les membres du CORC auront accès à des vitesses supérieures à 100 Mbps s’ils passent aux services AHV dégroupés une fois qu’ils sont déployés. En outre, si le Conseil accordait la mesure de redressent définitive demandée au CORC, la limite de vitesse serait en place uniquement pendant un temps limité, jusqu’à ce que les membres du CORC puissent encore une fois avoir accès à des vitesses supérieures à 100 Mbps grâce aux services AHV groupés. Par conséquent, le Conseil ne considère pas que les membres du CORC seraient exclus de la concurrence sur le marché des services d’accès Internet de détail à des vitesses supérieures à 100 Mbps ni que le préjudice serait permanent si le redressement provisoire n’était pas accordé.

En ce qui a trait à la question de l’atteinte à la réputation, de l’avis du Conseil, la récente décision relative au redressement provisoire selon laquelle le CORC a fait valoir qu’elle appuie sa position n’est pas similaire à la situation actuelle. Dans cette décision, le Conseil a accordé une mesure de redressement provisoire à Frontier Networks Inc. (Frontier) en attendant les décisions définitives du Conseil concernant un différend entre Frontier et Eastlink. Dans cette affaire, Eastlink refusait de traiter toute nouvelle activation de service pour Frontier et menaçait de déconnecter ses clients existants. Sans le redressement provisoire, qui obligeait Eastlink à poursuivre le traitement des activations de service pour Frontier jusqu’à ce que le Conseil rende ses décisions définitives, Frontier n’aurait pas pu ajouter de nouveaux clients. Frontier aurait subi un préjudice d’atteinte à la réputation qui ne pourrait être réparé par des dommages-intérêts pécuniaires puisqu’il n’aurait pas été en mesure d’offrir le service du tout sans le redressement provisoire. Dans le cas en l’espèce, le Conseil estime que les membres du CORC pourront toujours offrir des services à leurs clients et en ajouter de nouveaux, que le Conseil accorde ou non un redressement provisoire. Comme les membres du CORC sont toujours en mesure d’offrir un service à leurs clients, le Conseil est d’avis qu’ils ne subiront pas le préjudice irréparable à la réputation comme dans l’affaire Frontier.

En outre, si la vitesse du service Internet est un facteur important pour les consommateurs lorsqu’ils choisissent un fournisseur de services, le Conseil estime que les concurrents peuvent toujours être innovants et se démarquer de leurs concurrents d’autres façons, comme le service à la clientèle, la capacité et le prix. Le faible pourcentage d’utilisateurs finals des membres du CORC qui s’abonnent à des vitesses supérieures à 100 Mbps, comme l’a fait remarquer Vidéotron et fait appuyé par une information confidentielle déposée pour le Rapport de surveillance des communications, indique qu’ils offrent actuellement une proposition de valeur souhaitable à leurs clients à des vitesses inférieures à 100 Mbps. Par conséquent, le Conseil estime qu’il est peu probable que l’application de la limitation de vitesse cause un préjudice irréparable à la réputation des membres du CORC avant la décision définitive quant à la mesure de redressement définitive sollicitée.

En ce qui concerne le deuxième critère, il incombe à la partie qui sollicite le redressement provisoire de prouver qu’un préjudice irréparable est causé. Le Conseil estime que les renseignements fournis par le CORC sont insuffisants pour démontrer un préjudice irréparable pendant une période allant jusqu’à la décision définitive. Toutefois, il estime aussi que le CORC n’a pas été en mesure d’établir qu’il souffrirait d’un préjudice irréparable advenant le refus du redressement provisoire.

iii) La prépondérance des inconvénients, compte tenu de l’intérêt public

Le CORC a précisé que, compte tenu de l’intérêt public, la prépondérance des inconvénients milite fortement en faveur du redressement provisoire. Le CORC soutient que même si le Conseil finissait par annuler la limite de vitesse en rendant une décision sur le redressement final demandé par le CORC, la concurrence sur les marchés de détail en aval sera considérablement réduite et enrayée pendant la période de vigueur de la limite de vitesse si le redressement provisoire n’est pas accordé. Cette conséquence indésirable du point de vue de l’intérêt public peut facilement être évitée en accordant le redressement provisoire demandé par le CORC.

Bell Canada, Cogeco, RCCI, Shaw et Vidéotron ont fait valoir que la prépondérance des inconvénients ne favorise pas un redressement provisoire, comme la limite de vitesse était prévue depuis plus de trois ans, mais le CORC n’a pas demandé la révision et la modification de la limite de vitesse jusqu’à cette demande de dernière minute. Vidéotron a soutenu que le fait que le CORC ait attendu si longtemps avant de déposer la demande soulève de sérieux doutes quant à l’urgence d’un redressement provisoire. Bell Canada, appuyée par Eastlink, a fait valoir que le CORC contournait la réglementation, car il est plus facile pour une partie de prétendre qu’il n’y a plus de solution de rechange lorsque le redressement est demandé à la dernière minute.

Bell Canada, Eastlink, RCCI, Shaw et TCI ont fait valoir que la proposition du CORC compromet l’incitation des concurrents à adopter des services AHV dégroupés.

Cogeco a fait valoir que le redressement provisoire proposé nuirait aux plans d’investissement des entreprises titulaires, qui consiste à mettre en place des installations pour offrir des services AHV dégroupés.

RCCI a fait valoir que la suspension de l’application de la limite de vitesse touche de manière disproportionnée les entreprises de câblodistribution, étant donné qu’il n’existe pas de débits supérieurs à 100 Mbps pour les installations de fibre jusqu’au nœud (FTTN) d’entreprise de services locaux titulaire (ESLT). RCCI a soutenu que la suspension de la limite de vitesse enfreindrait les Instructions Note de bas de page2 qui obligent le Conseil à assurer autant que possible la neutralité sur le plan de la technologie et de la concurrence en ce qui concerne les régimes d’accès aux réseaux.

Dans sa réponse, le CORC a souligné que le Conseil a déterminé que, dans les cas où un préjudice irréparable risque très vraisemblablement d’être subi, il faut présumer que la prépondérance des inconvénients milite en faveur de l’octroi du redressement provisoire, et que seules des circonstances exceptionnelles permettraient de réfuter cette présomption. Compte tenu du préjudice irréparable démontré par le CORC, conformément aux considérations précédentes du Conseil, il faut présumer que la prépondérance des inconvénients milite en faveur de l’octroi du redressement provisoire.

En réponse à l’argument de RCCI selon lequel le redressement provisoire irait à l’encontre des Instructions, le CORC a souligné que, dans la décision de télécom CRTC 2018-44, Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens Inc. – Demande concernant l’accès provisoire aux installations d’accès par fibre optique jusqu’aux locaux de l’abonné des entreprises titulaires au moyen des services d’accès haute vitesse de gros groupés, datée du 2 février 2018, le Conseil a jugé que la disponibilité exclusive des services de gros des entreprises de câblodistribution dans les zones où les ESLT n’étaient pas tenues de fournir des services AHV groupés (c’est-à-dire dans les zones où seules les installations FTTP sont disponibles) est un résultat acceptable. Cela démontre que le redressement provisoire ne créerait pas une situation contraire aux Instructions.

Le CORC a fait valoir que les obstacles insurmontables empêchant les concurrents d’avoir accès à des services AHV dégroupés ont rendu impossible la transition vers des services AHV dégroupés, ce qui empêche en conséquence la réalisation des objectifs stratégiques qui sous-tendent la politique réglementaire de télécom CRTC 2015-326, tels que l’augmentation des investissements des concurrents dans les installations de transport intermédiaires. Dans ces circonstances, la limite de vitesse a complètement perdu son utilité, et la prépondérance des inconvénients milite en faveur de l’octroi d’un redressement provisoire.

Résultats de l’analyse du Conseil

D’après le Conseil, ni le CORC ni aucun fournisseur titulaire n’ont fourni suffisamment de renseignements permettant de mesurer le préjudice qu’ils subiraient à la suite de la décision du Conseil d’accorder un redressement provisoire. En ce qui concerne l’argument selon lequel l’approbation de la mesure de redressement provisoire leur causerait un préjudice, car elle nuirait aux plans investissements dans des installations des services AHV dégroupés, le Conseil note que le CORC n’a pas demandé l’élimination des services AHV dégroupés dans sa demande. Plutôt, le CORC a demandé des modifications au cadre sur les services filaires de gros du Conseil, y compris le maintien de la disponibilité des services AHV dégroupés. Par conséquent, le Conseil estime que les investissements réalisés par Cogeco et RCCI ne seront pas nécessairement bloqués si le redressement provisoire proposé est approuvé.

En ce qui concerne l’argument de RCCI selon lequel le redressement provisoire irait à l’encontre des Instructions, le Conseil avait déjà imposé différentes exigences réglementaires aux services AHV de gros offerts par les entreprises titulaires. À titre d’exemple, le Conseil demande aux entreprises de câblodistribution d’offrir des services AHV groupés dans les zones où les ESLT n’ont pas l’obligation de fournir des services AHV groupés (c’est-à-dire les zones couvertes par les installations FTTP des ESLT). Le Conseil estime donc que l’octroi du redressement provisoire n’irait pas à l’encontre de l’exigence des Instructions selon laquelle les arrangements ou les régimes d’accès doivent être neutres sur le plan de la technologie et de la concurrence dans toute la mesure du possible.

En ce qui concerne le moment choisi par le CORC pour présenter sa demande, bien que les problèmes soulevés par le CORC n’aient peut-être pas été soulevés peu de temps après la publication de la politique réglementaire de télécom CRTC 2015-326 et de la décision de télécom CRTC 2016-379, les tarifs provisoires applicables aux services AHV dégroupés de Bell Canada, de Cogeco, de RCCI et de Vidéotron en Ontario et au Québec sont en place depuis septembre 2017. Le Conseil estime que le dépôt de la demande à une date aussi tardive avant l’entrée en vigueur de la limite de vitesse compromet la certitude réglementaire associée au cadre réglementaire du Conseil qui régit les services filaires de gros.

En déterminant où l’intérêt public se situe par rapport au redressement provisoire proposé, le Conseil estime que l’intérêt public réside dans une décision qui aurait la plus faible incidence sur les consommateurs. En l’espèce, l’incidence sur les consommateurs serait probablement la plus faible possible si on accordait un redressement provisoire, ce qui perturberait le moins possible les consommateurs du marché jusqu’à ce que le Conseil se prononce définitivement sur la demande.

Compte tenu des répercussions potentielles sur les consommateurs et la concurrence si le redressement provisoire proposé était refusé, le Conseil estime que, compte tenu de l’intérêt public, la prépondérance des inconvénients milite en faveur de l’octroi du redressement provisoire.

Toutefois, pour se voir accorder un redressement provisoire, un demandeur doit démontrer que sa demande respecte les trois critères. Compte tenu de sa conclusion selon laquelle le CORC n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve pour démontrer que ses membres subiront un préjudice irréparable en l’absence d’une mesure provisoire, le Conseil estime que le CORC n’a pas satisfait aux critères applicables au redressement provisoire.

Décision du Conseil

En dépit de la conclusion du Conseil selon laquelle le CORC n’a pas respecté le critère applicable au redressement provisoire, les questions soulevées dans la présente demande sont uniques et assez importantes pour justifier un examen approfondi et un écart de la pratique générale du Conseil qui consiste à appliquer le critère lié au redressement provisoire susmentionné au moment d’examiner si un redressement provisoire doit être accordé ou non.

Au départ, le Conseil ne cherche pas à déterminer s’il faut accorder une mesure de redressement provisoire en l’espèce par suite d’un différend bilatéral entre deux parties. Les questions soulevées dans la demande découlent plutôt des décisions du Conseil prises dans la politique réglementaire de télécom 2015-326 et dans la décision de télécom 2016-379 ayant découlé d’un examen approfondi du cadre de réglementation des services filaires de gros du Conseil, et prenant en compte de vastes considérations stratégiques qui touchent de nombreux intervenants. Le processus d’examen des tarifs des services AHV dégroupés de Bell Canada, de Cogeco, de RCCI et de Vidéotron en Ontario et au Québec prend du temps et n’est pas terminé. Par conséquent, les tarifs définitifs et les modalités de ces tarifs sont encore incertains. De plus, lorsque ces tarifs auront été approuvés de manière définitive, il faudra certainement encore du temps pour déployer les installations de services AHV dégroupés. Si la limite de vitesse est mise en œuvre, les consommateurs auront peut-être un choix limité quant aux fournisseurs de services pour des vitesses supérieures à 100 Mbps jusqu’à ce que les services AHV dégroupés soient offerts.

De plus, le Conseil craint que la mise en œuvre de la limite de vitesse telle qu’elle est prévue perturberait les consommateurs d’un segment croissant du marché de services Internet de détail. Le Conseil estime que, dans les circonstances actuelles, l’intérêt public correspond au résultat présentant le plus faible potentiel de perturbation pour les clients, soit la suspension de la mise en œuvre de la limite de vitesse jusqu’à ce que le Conseil prenne une décision définitive relativement à la demande.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil détermine que ces situations uniques justifient 1) un écart de la pratique générale du Conseil qui consiste à appliquer le critère de l’arrêt RJR--MacDonald pour accorder un redressement provisoire et 2) l’octroi du redressement provisoire. Par conséquent, le Conseil approuve le redressement provisoire. La mise en œuvre de la limite de vitesse, lorsque les tarifs pour les services AHV dégroupés de Bell Canada, Cogeco, RCCI et Vidéotron en Ontario et au Québec seront approuvés de manière définitive, est suspendue en attendant les conclusions définitives du Conseil concernant la demande.

Veuillez agréer, Madame, Monsieur, l’expression de mes sentiments les meilleurs.

Original signé par

Claude Doucet
Secrétaire général

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