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Décision de télécom CRTC 2005-42
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Ottawa, le 29 juillet 2005
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Demande de TELUS Communications Inc. visant le dépôt, de la part des concurrents, de rapports vérifiés sur les routes de liaison spécialisée intercirconscriptions
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Référence : 8640-T66-200408915
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Dans la présente décision, le Conseil rejette la demande présentée par TELUS Communications Inc. (TCI) en vue d'obtenir du Conseil qu'il ordonne à tous les concurrents des entreprises de services locaux titulaires (ESLT), dont les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) et leurs affiliées, qui fournissent des services de télécommunication, de déposer, à titre exceptionnel, des versions vérifiées des rapports semestriels sur les routes de liaison spécialisée intercirconscriptions (LSI) tels qu'ils sont envisagés dans l'ordonnance Télécom CRTC 99-434, 12 mai 1999. De plus, le Conseil rejette la demande présentée par TCI en vue d'obtenir du Conseil qu'il ordonne à tous les concurrents des ESLT, dont les EDR et leurs affiliées, qui fournissent des services de télécommunication mais qui n'offrent ou ne fournissent aucun service LSI, de déposer, à titre exceptionnel, des rapports « néant » vérifiés. Le Conseil ordonne que tous les prochains rapports semestriels sur les routes LSI soient signés par un représentant de la compagnie, en guise d'attestation de l'exactitude et de l'exhaustivité des rapports.
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La demande
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1.
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Le Conseil a reçu une demande présentée en vertu de la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications par TELUS Communications Inc. (TCI) le 18 août 2004. TCI a demandé au Conseil d'ordonner à l'ensemble des entreprises canadiennes, des entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) et de leurs affiliées, dans la mesure où elles fournissent des services de télécommunication, de déposer, à titre exceptionnel, des versions vérifiées des rapports semestriels sur les routes de liaison spécialisée intercirconscriptions (LSI) tels qu'ils sont envisagés dans l'ordonnance Télécom CRTC 99-434, 12 mai 1999 (l'ordonnance 99-434). De plus, TCI a présenté une demande en vue d'obtenir des entreprises qui n'offrent ou ne fournissent pas de services LSI de haut débit et de données numériques qu'elles attestent de cette situation, à titre exceptionnel, au moyen d'un rapport « néant » vérifié. TCI a avancé que ces modifications exceptionnelles au processus LSI des concurrents s'imposent pour qu'il soit possible de dresser un répertoire complet des routes qui respectent le critère d'abstention. TCI a fait valoir qu'il n'y a jamais eu de répertoire complet des routes LSI dans le cadre du régime actuel.
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Processus
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2.
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Le 17 septembre 2004, des observations ont été présentées par Aliant Telecom Inc. (Aliant Telecom), Bell Canada, NorthernTel, Limited Partnership, Saskatchewan Telecommunications et la Société en commandite Télébec (collectivement, les Compagnies); Axia Supernet Ltd. (Axia), Bragg Communications Inc. (EastLink), l'Association canadienne des télécommunications par câble (l'ACTC), MTS Allstream Inc. (MTS Allstream); Shaw Cablesystems GP et ses affiliées Shaw Telecom Inc. et Big Pipe Inc. (Big Pipe) (collectivement, Shaw) et UTC Canada (UTC). TCI a déposé sa réplique le 27 septembre 2004.
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Historique
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3.
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Dans l'ordonnance 99-434, le Conseil a enjoint à tous les concurrents des entreprises de services locaux titulaires (ESLT), dont les EDR et leurs affiliées, de déposer sur une base semestrielle auprès du Conseil, tout en en signifiant copie aux ESLT pertinentes, un rapport qui indique toutes les routes pour lesquelles ils fournissent ou offrent des services LSI qui respectent le critère d'abstention établi dans cette ordonnance. Le Conseil a indiqué qu'en se basant sur l'information présentée, et sans autre processus, il s'attendait à prendre rapidement une décision qui accorderait une abstention de réglementation des services LSI des ESLT sur ces routes.
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4.
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Dans l'ordonnance Télécom CRTC 99-1113, 2 décembre 1999 (l'ordonnance 99-1113), le Conseil a rejeté une demande déposée par Vidéotron Télécom ltée, en son nom et pour le compte d'AT&T Canada Corp., en vue d'obtenir du Conseil qu'il (a) révise et modifie, et (b) suspende la partie de l'ordonnance 99-434 qui exige que les concurrents signifient aux compagnies pertinentes la liste des routes qui respectent le critère d'abstention établi dans l'ordonnance. En s'opposant à la demande, Bell Canada a fait valoir que le Conseil devrait ordonner à tous les concurrents de déposer des rapports même si ces derniers ne font que confirmer qu'aucune route ne respecte le critère d'abstention fixé par le Conseil. Le Conseil a affirmé que les rapports « néant » n'étaient pas nécessaires parce qu'ils ne répondraient à aucun objectif. Le Conseil a aussi affirmé que dans le cas où les compagnies titulaires remarqueraient que des routes n'ont pas été déclarées, elles pourraient alors présenter une demande d'abstention pour ces routes.
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5.
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Dans la décision Demande de TELUS Communications Inc. visant la tenue d'un nouveau processus à l'égard de l'abstention de la réglementation des services de liaison spécialisée intercirconscriptions, Décision de télécom CRTC 2003-37, 12 juin 2003 (la décision 2003-37), le Conseil a rejeté la demande de TCI visant un nouveau processus présenté par les ESLT en vue d'accorder une abstention aux routes LSI, processus selon lequel les ESLT demanderaient une abstention concernant certaines routes et les concurrents auraient un certain temps pour affirmer qu'ils étaient incapables d'offrir ou de fournir des services qui respectaient le critère d'abstention. Dans la décision 2003-37, TCI a fait valoir qu'un nouveau processus s'imposerait parce que certains concurrents ne respectaient pas les exigences en matière de rapports établies dans l'ordonnance 99-434 et déposaient souvent des rapports LSI incomplets ou tardifs. TCI a également fait valoir que le Conseil aurait possiblement intérêt à demander le dépôt de rapports « néant » dans le cadre du processus LSI semestriel.
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6.
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Dans la décision Demande présentée par Aliant Telecom Inc. concernant la conformité avec l'ordonnance Télécom CRTC 99-434, Décision de télécom CRTC 2003-74, 3 novembre 2003 (la décision 2003-74), Aliant Telecom a demandé, entre autres choses, qu'EastLink soit tenue de soumettre des affidavits signés par la haute direction lorsqu'elle dépose ses rapports semestriels et de présenter des rapports semestriels révisés, dont des rapports « néant ». Le Conseil a rejeté cette partie de la demande d'Aliant Telecom, faisant remarquer que la possibilité, pour les ESLT, de déposer en tout temps des demandes d'abstention de la réglementation des services LSI sur les routes que les concurrents n'ont pas déclarées sert justement à exercer un contrôle sur les déclarations erronées des concurrents.
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Positions des parties
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TCI
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7.
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TCI a fait valoir que le régime actuel est tout simplement inefficace et que les rapports ont été incohérents et inadéquats. TCI a fait valoir que le régime de rapport des routes LSI existantes équivaut à un régime de confiance, et que le Conseil a dû, à plusieurs reprises, rappeler aux concurrents leur obligation de déposer leurs rapports. Selon TCI, les rapports LSI que les concurrents ont déposés conformément à l'ordonnance 99-434 étaient incomplets. TCI a affirmé que seuls les concurrents disposaient des éléments de preuve pouvant permettre d'appuyer d'autres abstentions telles que prévues dans l'ordonnance 99-434 et qu'ils n'étaient pas intéressés à les déclarer dans un rapport.
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8.
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TCI a fait valoir que les routes sur lesquelles des concurrents offrent ou fournissent des services LSI n'ont pas toutes été divulguées dans les rapports LSI semestriels. Par exemple, TCI a indiqué les routes de Vancouver à Aldergrove, Cloverdale, Haney, Keating, Ladner, Langley, Newton et Whalley. TCI a affirmé que les concurrents offrent des services sur ces routes, mais étant donné la nature délicate des relations fournisseur-client dans un marché compétitif, TCI ne pouvait fournir au Conseil une preuve prima facie à ce sujet.
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9.
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TCI a fait valoir que certains concurrents n'ont jamais déclaré de route LSI conformément à l'ordonnance 99-434. TCI faisait référence à Big Pipe, affiliée de Shaw Communications Inc. Selon TCI, le site Web de Big Pipe révèle qu'il s'agit d'une entreprise dotée d'installations qui offre des services LSI selon différentes largeurs de bande, de DS-1 à OC-192, sur un réseau dont les points de présence se situent partout au Canada, notamment en Alberta et en Colombie-Britannique.
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10.
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TCI a fait remarquer que dans l'instance qui a mené à l'ordonnance 99-1113, le Conseil a refusé de mettre en oeuvre la proposition selon laquelle Bell Canada suggérait que les concurrents soient tenus de déposer des rapports pour confirmer qu'ils n'ont aucune route satisfaisant au critère établi dans l'ordonnance 99-434. Dans l'ordonnance 99-1113, le Conseil a fait remarquer que « [l']on peut supposer que [les entreprises] qui n'ont pas déposé de rapport n'ont pas de routes qui satisfont au critère. » TCI a affirmé que le Conseil a constaté à plusieurs reprises que cette déclaration ne s'est pas avérée valide.
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11.
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TCI a fait remarquer que dans la décision 2003-37, le Conseil a refusé de mettre en oeuvre le nouveau processus proposé par TCI en faveur d'une abstention accrue de la réglementation des LSI. TCI a souligné que même si le Conseil a rejeté sa demande visant un nouveau processus dans la décision 2003-37, il a affirmé, également dans cette décision, que « de l'avis de toutes les parties à l'instance, le processus actuel peut fonctionner de façon satisfaisante si les concurrents respectent les exigences en matière de rapport ». TCI a affirmé que, toujours dans cette décision, le Conseil a également fait remarquer que « les concurrents sont conscients de cette obligation et qu'ils entendent la respecter ». TCI a souligné que le fait que les concurrents ne se soumettent pas tous aux exigences en matière de rapports demeure le problème.
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12.
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TCI a aussi fait remarquer que même si le Conseil a affirmé, dans la décision 2003-74, qu'il peut prendre des mesures pour s'assurer du respect des exigences en matière de rapports, il n'a pas, jusqu'à maintenant, agi en conséquence. TCI a fait valoir que le Conseil devrait être prêt à faire usage de son pouvoir en vertu de l'article 55 de la Loi sur les télécommunications (la Loi) dans les cas où les entreprises déposent des rapports « néant » et que, après coup, des éléments de preuve confirment que les entreprises en question offraient ou fournissaient des services LSI selon le critère mentionné dans l'ordonnance 99-434.
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13.
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De plus, TCI a demandé au Conseil de publier une circulaire de télécom pour aviser les entreprises de leur obligation de déposer des rapports LSI.
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14.
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Finalement, TCI a fait valoir que l'acquisition en 2004 de 360networks réalisée par Bell Canada (Bell/360networks), et celle d'Allstream Corp. réalisée par MTS Communications Inc. (MTS/Allstream), augmentent les chances que certaines routes qui faisaient l'objet d'une abstention ne respectent plus le critère d'abstention de l'ordonnance 99-434. TCI a affirmé que MST Allstream et Bell Canada devraient avoir l'obligation de vérifier si elles sont les seules entreprises qui offrent ou fournissent des services LSI sur des routes faisant l'objet d'une abstention.
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Les Compagnies
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15.
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Les Compagnies ont affirmé qu'elles partageaient certaines inquiétudes soulevées par TCI, mais ont fait valoir que les rapports vérifiés et « néant » seraient onéreux et n'offriront pas la façon la plus efficace de régler le problème. Les Compagnies ont affirmé que le processus établi dans l'ordonnance 99-434 est conceptuellement efficace, mais que le Conseil devrait surveiller les dépôts de plus près pour assurer la conformité.
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16.
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Les Compagnies ont affirmé que le Conseil devrait rappeler cette exigence aux concurrents qui n'ont pas rempli leurs obligations en matière de dépôt. Les Compagnies ont suggéré que le Conseil exerce les pouvoirs que lui confère l'article 51 de la Loi pour publier des ordonnances contre les fournisseurs de service récalcitrants. Les Compagnies ont affirmé qu'à la réception d'un avis d'une ESLT ou d'un concurrent indiquant qu'une compagnie en particulier n'a pas satisfait aux exigences en matière de rapports dans le cadre du régime actuel, le Conseil devrait agir immédiatement et de façon décisive pour remédier à la situation.
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17.
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Les Compagnies ont également affirmé que le Conseil devrait réduire le décalage réglementaire entre les dépôts des rapports sur les routes LSI et la publication d'une décision, car il désavantage l'ESLT par rapport à ses concurrents.
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Axia
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18.
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Axia a affirmé qu'elle comprenait et soutenait le besoin de TCI d'obtenir rapidement une abstention de réglementation tarifaire là où la concurrence existe. Axia a ajouté que TCI n'a cependant pas fourni une raison irréfutable justifiant la demande de rapports vérifiés et « néant », à titre exceptionnel, de toutes les entreprises et les EDR, et qu'une telle exigence pourrait imposer un fardeau indu à la plupart des quelque 200 entreprises et EDR qui seraient touchées. De plus, Axia n'était pas certaine si la demande de TCI visant les rapports vérifiés et « néant » concernait seulement les concurrents en exploitation dans le territoire de TCI ou tous les concurrents LSI au Canada. Axia a affirmé que les concurrents qui ne fournissent pas ou n'offrent pas de services LSI envisagés dans l'ordonnance 99-434 ne devraient pas être tenus de déposer des rapports « néant ».
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19.
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Axia a affirmé que le Conseil devrait évaluer les rapports semestriels pour déterminer quelles entreprises devraient être tenues de déposer des rapports vérifiés à titre exceptionnel.
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20.
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Axia a soutenu la position de TCI selon laquelle le Conseil devrait publier une circulaire de télécom pour informer les entreprises de leur obligation de déposer les rapports, mais Axia a ajouté que le Conseil devrait également leur rappeler cette obligation plusieurs semaines avant les dates de dépôt semestriel.
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L'ACTC
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21.
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L'ACTC s'est opposée à la demande de TCI visant une vérification ponctuelle, y compris les rapports « néant ».
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22.
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L'ACTC a fait valoir qu'une vérification ponctuelle des rapports LSI, incluant les rapports « néant », n'était pas une mesure simple et qu'elle était déraisonnable et inefficace. L'ACTC a fait valoir qu'il faudrait peut-être déployer beaucoup plus d'effort pour élaborer ou obtenir l'expertise nécessaire pour recueillir l'information propre aux routes LSI. L'ACTC a affirmé que les vérificateurs des entreprises auraient besoin d'élaborer des procédures pour confirmer l'exactitude des rapports LSI, même s'il s'agit seulement d'un rapport « néant », et les compagnies devront consacrer des ressources internes et externes considérables pour produire les rapports. De l'avis de l'ACTC, les ressources nécessaires étaient disproportionnelles à la valeur ajoutée minimale, s'il y en avait, qui serait obtenue par rapport au processus qui permet actuellement de déterminer quelles routes LSI justifient une abstention.
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23.
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L'ACTC a affirmé que le processus existant fonctionne bien et a fait remarquer que le Conseil a déjà rejeté une demande que lui avait présentée TCI en vue de modifier le processus de rapports LSI. L'ACTC a indiqué que le Conseil peut prendre des mesures supplémentaires pour assurer la conformité et peut valider les rapports LSI en utilisant des informations qu'il recueille auprès des fournisseurs de services de télécommunication dans le cadre de l'exercice annuel de collection de données de l'industrie des télécommunications.
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24.
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L'ACTC a fait valoir qu'il était prématuré de modifier les exigences réglementaires en vue de faire face aux répercussions des transactions MTS/Allstream et Bell/360networks. L'ACTC a fait valoir que les nouvelles entreprises devraient indiquer, dans leurs prochains rapports LSI, les routes qui ne sont plus admissibles à l'abstention conformément à l'ordonnance 99-434. Si MTS Allstream et Bell Canada ne le font pas, les concurrents risquent de déposer des demandes réclamant la divulgation de ces renseignements.
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EastLink
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25.
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EastLink a fait valoir que le Conseil devrait rejeter la demande de TCI. EastLink a fait remarquer que le Conseil avait récemment rejeté des demandes similaires présentées par TCI (dans la décision 2003-37) et par Aliant Telecom (dans la décision 2003-74). Dans chaque cas, le Conseil a fait remarquer que la possibilité, pour les ESLT, de déposer en tout temps des demandes d'abstention de la réglementation des services LSI sur les routes que les concurrents n'ont pas déclarées sert justement de moyen de contrôle fondamental à l'égard des déclarations erronées des concurrents.
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26.
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EastLink a affirmé avoir rempli ses obligations en matière de dépôt, sauf dans un cas où elle a omis certaines routes par inadvertance. EastLink a fait valoir que les concurrents prennent leurs obligations réglementaires très au sérieux, et que la modification du processus actuel était inutile. EastLink a appuyé le point de vue du Conseil, tel qu'exprimé dans la décision 2003-37, à savoir que le dépôt de rapports « néant » serait dispendieux pour les entreprises de même que pour le Conseil, et ce, même s'il n'était effectué qu'à titre exceptionnel.
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27.
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EastLink a fait valoir qu'une vérification ponctuelle des rapports LSI serait également dispendieuse, et qu'il est peu probable qu'une entreprise ou qu'une EDR dispose de procédures nécessaires à l'élaboration d'un tel rapport. EastLink a aussi fait valoir que l'exigence concernant la vérification représenterait une dépense inutile pour la majorité des entreprises qui respectent les obligations en matière de dépôt.
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MTS Allstream
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28.
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MTS Allstream a fait valoir qu'elle n'était pas favorable à l'idée qu'un rapport vérifié soit déposé, mais qu'elle accepterait que chaque entreprise, EDR et leurs affiliées, soient tenues de déposer, à titre exceptionnel, un rapport faisant état des routes qui satisfont au critère d'abstention, ou un rapport « néant » dans le cas où la compagnie n'a pas de route pertinente à déclarer.
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29.
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MTS Allstream a fait valoir qu'elle s'est toujours conformée aux exigences en matière de dépôt des rapports LSI. La compagnie a admis que certaines entreprises ne se conformaient peut-être pas aux exigences, mais elle a précisé que les descriptions affichées sur les sites Web des entreprises n'indiquent pas nécessairement que l'entreprise en question possède des routes LSI qui satisfont à l'exigence en matière d'abstention.
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30.
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MTS Allstream a fait part de ses réserves à l'égard des coûts associés à une vérification des rapports LSI. Elle est d'avis que les avantages, tels qu'énoncés par TCI, d'une vérification ponctuelle des rapports LSI ne l'emportent pas sur les coûts de la vérification.
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31.
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MTS Allstream a également fait valoir que si le Conseil ordonne l'exécution d'une vérification ponctuelle des rapports LSI, la décision en ce sens devrait prescrire le délai de présentation du rapport vérifié, le rapport devrait être déposé pas plus tôt que six mois à partir de la date de la décision et la vérification ne devrait pas correspondre aux processus de vérification qui ont déjà lieu le, ou autour du, 1er avril de chaque année.
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Shaw
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32.
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Shaw a affirmé qu'une vérification ponctuelle des rapports LSI n'était pas nécessaire et a également affirmé que les procédures établies par le Conseil étaient suffisantes. Shaw a indiqué qu'elle n'offre pas actuellement de services LSI au public, mais à l'instar de Big Pipe, Shaw a déposé des rapports sur les routes LSI en son nom et continuera de le faire à l'avenir.
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UTC
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33.
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De l'avis d'UTC, TCI n'a pas justifié ses affirmations indiquant qu'il existe, chez les entreprises, une tendance générale à déclarer en moins les routes LSI et qu'ainsi, il n'y avait pas de raison de demander à toute l'industrie de déposer des rapports vérifiés sur les routes LSI et des rapports « néant ». D'après UTC, les dépenses qu'il faudrait engager pour que les vérificateurs se fondent sur les limites des circonscriptions des ESLT, un système d'ailleurs fort compliqué, pour déterminer si un circuit est une LSI ne sont pas justifiées selon la proposition de TCI et il serait tout à fait injuste d'imposer une telle exigence aux entreprises qui se sont conformées aux décisions de l'ordonnance 99-434.
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34.
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De l'avis d'UTC, une approche plus concrète serait pour le Conseil de rappeler à toutes les entreprises leur obligation de déposer des rapports LSI. UTC a également proposé que le travail requis pour déposer les rapports LSI soit simplifié et que, par exemple, les ESLT soient tenues de mettre les cartes de leurs circonscriptions à la disposition de toutes les entreprises.
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Réplique de TCI
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35.
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TCI a fait valoir que plusieurs parties, particulièrement MTS Allstream, Shaw, UTC et EastLink, ont admis que certaines entreprises ne se sont pas conformées totalement à leur obligation de déclarer toutes leurs routes LSI, tel que l'exige l'ordonnance 99-434. TCI a précisé que les parties ne s'accordent pas sur la solution adéquate à adopter.
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36.
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En réponse à l'ACTC, TCI a fait valoir que les vérificateurs contrôlent les problèmes autres que financiers dans d'autres contextes. Dans le présent cas, les entreprises fourniraient les renseignements relatifs aux routes LSI et les vérificateurs n'auraient qu'à vérifier si les routes déclarées sont conformes.
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37.
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TCI a fait valoir qu'il est important que l'industrie dispose d'un répertoire exact des LSI existantes et que les efforts déployés dans ce sens en vaudraient la peine, même si le processus nécessitait beaucoup de temps et d'argent.
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38.
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Bref, TCI a fait valoir que le Conseil possède suffisamment de preuves de non-conformité à l'ordonnance 99-434, et des incidences que la situation pourrait entraîner.
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Analyse et conclusion du Conseil
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39.
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Le Conseil fait remarquer que les parties étaient généralement défavorables à la demande de TCI, soulignant qu'une vérification des rapports LSI serait contraignante et inutilement coûteuse. L'ACTC a également fait valoir que les vérificateurs des entreprises pourraient ne pas être en mesure d'exécuter une telle vérification, ce qui les obligerait à élaborer de nouvelles procédures afin de confirmer l'exactitude des rapports LSI.
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40.
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Même si le Conseil n'est pas nécessairement convaincu que les vérificateurs ne seraient pas en mesure d'exécuter cette tâche, comme le laisse entendre l'ACTC, le Conseil craint que la demande de TCI se traduise par un important fardeau pour les concurrents, les EDR et leurs affiliées. Le Conseil reconnaît que produire des rapports LSI vérifiés pourrait prendre beaucoup trop de temps aux compagnies et leur coûter très cher puisqu'elles devraient y consacrer des ressources internes et externes considérables. De plus, le Conseil ne juge pas qu'il est nécessaire que les concurrents, les EDR et leurs affiliées déposent, à titre exceptionnel, des rapports « néant » vérifiés, puisqu'il peut être supposé de manière générale que les entreprises qui n'ont pas déposé de rapports ne possèdent pas de routes qui satisfont aux critères d'abstention. Le Conseil demeure d'avis que si les compagnies titulaires connaissent des routes qui n'ont pas été déclarées, elles peuvent solliciter l'abstention de la réglementation à l'égard de ces routes.
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41.
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Le Conseil fait remarquer que même si les parties sont généralement défavorables à la demande de TCI, elles conviennent tout de même que le degré d'exactitude et l'exhaustivité des rapports LSI des concurrents pourraient être améliorés. Le Conseil estime que, à l'avenir, des mesures devraient être prises afin d'assurer que les rapports sur les routes LSI des concurrents, des EDR et de leurs affiliées sont complets.
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42.
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De l'avis du Conseil, exiger qu'un représentant du concurrent, de l'EDR ou de ses affiliées signe chaque rapport semestriel sur les routes LSI, attestant de son exactitude et de son exhaustivité, lui permettra d'atteindre l'objectif voulant que les rapports soient aussi exacts que possible.
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43.
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Par conséquent, le Conseil rejette la demande présentée par TCI en vue d'obtenir du Conseil qu'il ordonne à tous les concurrents des ESLT, dont les EDR et leurs affiliées, dans la mesure où ils fournissent des services de télécommunication, de déposer, à titre exceptionnel, des versions vérifiées des rapports semestriels sur les routes LSI, tels que ces rapports sont envisagés dans l'ordonnance 99-434. De plus, le Conseil rejette la demande présentée par TCI en vue d'obtenir du Conseil qu'il ordonne à tous les concurrents des ESLT, dont les EDR et leurs affiliées, qui fournissent des services de télécommunication mais qui n'offrent ou ne fournissent aucun service LSI, de déposer, à titre exceptionnel, des rapports « néant » vérifiés. Le Conseil ordonne que tous les prochains rapports semestriels sur les routes LSI soient signés par un représentant de la compagnie, en guise d'attestation de l'exactitude et de l'exhaustivité des rapports.
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Secrétaire général
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Mise à jour : 2005-07-29