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ARCHIVÉ - Décision de télécom CRTC 2003-37

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Décision de télécom CRTC 2003-37

  Ottawa, le 12 juin 2003
 

Demande de TELUS Communications Inc. visant la tenue d'un nouveau processus à l'égard de l'abstention de la réglementation des services de liaison spécialisée intercirconscriptions

  Référence : 8640-T42-03/02
  Le Conseil rejette la demande de TELUS Communications Inc. visant la tenue d'un nouveau processus à l'égard de l'abstention de la réglementation des routes de liaison spécialisée intercirconscriptions.

1.

Le 18 juin 2002, TELUS Communications Inc. (TCI) a déposé une demande en vertu de la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, réclamant du Conseil qu'il adopte un nouveau processus lui permettant de s'abstenir rapidement de réglementer des routes de liaison spécialisée intercirconscriptions (LSI) additionnelles au lieu des rapports à tous les six mois qu'il oblige les concurrents à déposer et qu'il a prescrits dans l'ordonnance Instance de suivi à la décision Télécom CRTC 97-20 : Établissement d'un critère et d'un processus en vue d'examiner la possibilité de s'abstenir de réglementer également les services de liaison spécialisée intercirconscriptions haut débit/SDN, Ordonnance Télécom CRTC 99-434, 12 mai 1999 (l'ordonnance 99-434).

2.

Le Conseil a reçu des observations de GT Group Telecom Services Corp. (Group Telecom) et de Bell West Inc. (BWI) le 18 juillet 2002, d'Aliant Telecom Inc., de Bell Canada, de Bell Nexxia Inc. (Bell Nexxia), de MTS Communications Inc. et de Saskatchewan Telecommunications (collectivement, Bell Canada et autres) ainsi que de Call-Net Enterprises Inc. (Call-Net) le 19 juillet 2002, et d'AT&T Canada Corp., en son nom et pour le compte d'AT&T Canada Telecom Services Company (AT&T Canada), le 23 juillet 2002. Des observations en réplique ont été reçues de TCI le 28 août 2002.
 

Historique

3.

Dans la décision Centre de ressources Stentor Inc. - Abstention de la réglementation des services de liaison spécialisée intercirconscriptions, Décision Télécom CRTC 97-20, 18 décembre 1997, le Conseil s'est abstenu de réglementer la fourniture de services LSI dans le cas des routes identifiées dans cette décision. Le Conseil a fait remarquer que les services LSI haut débit sont offerts et fournis en fonction de la route et que les clients ont besoin de ces services sur une ou plusieurs routes. Le Conseil a déterminé qu'aux fins d'une analyse relative à une abstention, chaque route devrait être considérée comme un marché distinct, et qu'il convient de s'abstenir de réglementer des routes où une rivalité existe ou existera dans un avenir prochain.

4.

Dans l'ordonnance 99-434, le Conseil a déterminé que, comme le marché des LSI est fonction de la route, il est justifié de s'abstenir de réglementer une route si au moins un concurrent fournit ou offre de fournir des services LSI à une largeur de bande équivalente de DS-3 ou supérieure à au moins un client sur cette route, au moyen d'installations terrestres autres que des installations obtenues auprès d'une entreprise de services locaux titulaire (ESLT) qui dessert le territoire où les services LSI sont fournis, ou auprès d'une affiliée de l'ESLT. Le Conseil a ordonné aux concurrents de lui faire rapport à tous les six mois de leurs routes LSI qui satisfont à ce critère. L'ordonnance 99-434 permet également aux ESLT de demander en tout temps une abstention de la réglementation de routes LSI non identifiées par les concurrents.
 

La demande

5.

Dans sa demande, TCI a fait valoir qu'un nouveau processus à l'égard d'une abstention de la réglementation des LSI s'impose, parce que ce ne sont pas tous les concurrents qui respectent les exigences en matière de rapport établies dans l'ordonnance 99-434. De l'avis de TCI , le processus actuel ne fonctionne pas de la manière dont le Conseil l'avait prévu. TCI a fait remarquer que d'après le site Web du Conseil, seules Vidéotron Communications Inc. et MK Telecom Network Inc. (maintenant Navigata Communications Inc.) ont déposé des rapports en 2001, et seule MK Telecom Network Inc. en a présenté un en avril 2002. TCI a fait valoir que Call-Net n'a déposé qu'un seul rapport en 1999. TCI a indiqué qu'AT&T Canada n'en avait pas déposé pour 2001 et qu'en avril 2002, elle en avait soumis un indiquant qu'elle n'avait aucune nouvelle route LSI admissible dans son territoire. TCI a ajouté que Shaw Communications Inc. (Shaw) a d'importantes activités de fibres, par l'entremise de ses filiales Fibrelink, qui appartient maintenant à Group Telecom, et Big Pipe, mais qu'elle n'a jamais rapporté de routes LSI. Aucune entreprise de distribution de radiodiffusion (EDR) ou affiliée d'EDR n'avait jamais déposé de rapport sur les LSI.

6.

TCI a allégué que les concurrents déposent souvent des rapports LSI incomplets ou tardifs et que Group Telecom a déposé un rapport sur les routes où elle fournit un service LSI, mais n'a apparemment pas rapporté les routes où elle offre de fournir un service LSI.

7.

TCI a fait valoir que même si le Conseil a statué, dans l'ordonnance Télécom CRTC 99-1113, 2 décembre 1999 (l'ordonnance 99-1113), que toutes les routes LSI qui satisfaisaient au critère d'abstention de l'ordonnance 99-434 devraient figurer au dossier public, au début Bell Canada, Bell Nexxia et Group Telecom déposaient leurs rapports à titre confidentiel.

8.

TCI a fait valoir que compte tenu du niveau d'activité dans le marché au cours des deux dernières années ainsi que du Rapport à la gouverneure en conseil : État de la concurrence dans les marchés des télécommunications au Canada, rendu public en septembre 2001, il est évident que de nombreuses routes LSI non rapportées ayant au moins une extrémité dans le territoire de TCI satisfont au critère d'abstention de l'ordonnance 99-434.

9.

TCI a fait valoir que même si le Conseil avait statué précédemment, dans l'ordonnance 99-1113, contre l'obligation pour les concurrents de déposer des rapports « néant », il y aurait peut-être lieu qu'il révise sa conclusion antérieure, du fait que ce n'est pas parce que la majorité des concurrents ne déposent pas de rapports qu'il n'y a rien à rapporter. TCI a déclaré qu'elle serait disposée à déposer ce genre de rapports lorsqu'elle exploite comme concurrent à l'extérieur de son territoire.

10.

TCI a fait valoir qu'une grande partie du problème réside dans le fait que les concurrents n'ont tout simplement aucun intérêt à se soumettre à un processus qui ne semble pas leur procurer d'avantages immédiats ou directs.

11.

Pour déterminer s'il y a lieu de s'abstenir de réglementer des LSI, TCI a suggéré le processus suivant :
  · à tous les six mois, chaque ESLT déposerait sa demande d'abstention de la réglementation de services LSI sur des routes additionnelles pour lesquelles elle peut prouver que le critère d'abstention est satisfait;
  · en ce qui concerne les routes spécifiées par une ESLT, les concurrents auraient 10 jours pour attester, dans un affidavit signé par un représentant de la compagnie, qu'ils n'ont pas la capacité d'offrir ou de fournir à un client demandant un service LSI sur cette route, un service LSI qui satisfait au critère d'abstention;
  · le Conseil statuerait ensuite sur les demandes d'abstention des ESLT, ou il instituerait au besoin un autre processus.
 

Positions des parties

12.

AT&T Canada a fait valoir que la demande de TCI repose sur l'hypothèse voulant que les concurrents ne respectent pas leurs obligations en matière de dépôt. AT&T Canada a soutenu que TCI ne subit pas de préjudice indu à cause du risque de non-conformité des concurrents, puisque le processus actuel permet aux ESLT de demander une abstention de la réglementation sur des routes non identifiées par les concurrents.

13.

AT&T Canada a soutenu que l'exigence actuelle en matière de rapport est le mécanisme le plus approprié et le plus efficace et qu'il faudrait rejeter la demande de TCI.

14.

Bell Canada et autres ont déclaré qu'elles partagent les préoccupations de TCI, à savoir que le processus actuel n'est pas un moyen efficace d'identifier les routes LSI qui pourraient et devraient faire l'objet d'une abstention. Elles ont fait état de l'observation de TCI selon laquelle les concurrents n'ont simplement aucun intérêt à se soumettre à un processus qui, à première vue, ne semble pas leur procurer d'avantages immédiats ou directs.

15.

Bell Canada et Bell Nexxia ont soutenu que le processus proposé par TCI nécessiterait la participation des ESLT dans une tâche onéreuse et parfois impossible, c.-à-d. la collecte et la production de données concurrentielles dans le marché, ce qui n'est pas le moyen le plus efficace de régler le problème. Elles ont fait valoir que ce sont les concurrents et non pas les ESLT qui détiennent l'information pertinente.

16.

Bell Canada et autres ont fait valoir que le processus exposé dans l'ordonnance 99-434 est efficace sur le plan conceptuel, mais que la conformité des concurrents faisait défaut. Pour remédier à ce problème, Bell Canada et autres ont proposé ce qui suit :
  · les concurrents n'ayant aucune nouvelle route LSI seraient tenus de déposer des rapports « néant »;
  · le dépôt de rapports serait contrôlé;
  · les concurrents qui ne déposent pas de rapports devraient recevoir un rappel de la part du Conseil. Les fournisseurs de services récalcitrants devraient faire l'objet d'une ordonnance exécutoire, qui pourrait être enregistrée auprès de la Cour fédérale, conformément à l'article 63 de la Loi sur les télécommunications.

17.

BWI a déclaré qu'elle ne s'oppose pas au processus identifié par TCI, mais qu'elle croit toutefois que le processus actuel contribue à faire en sorte que toutes les routes LSI appropriées sont considérées comme faisant l'objet d'une abstention.

18.

Call-Net a indiqué qu'elle a déposé ses données sur les LSI, comme il convenait de le faire, et qu'elle n'avait pas ajouté de nouvelles routes depuis l'acquisition de fONOROLA en 1998.

19.

Call-Net a fait valoir que, compte tenu de la situation financière des concurrents, il est possible que plusieurs routes sur lesquelles les ESLT se sont vu accorder une abstention ne fassent plus l'objet d'une concurrence suffisante. Call-Net a suggéré que le Conseil songe à évaluer toutes les routes faisant l'objet d'une abstention en vue de déterminer si le degré de concurrence actuel justifie encore une abstention. À cet égard, Call-Net a laissé entendre qu'il y aurait peut-être lieu que le Conseil envisage d'annuler une abstention de la réglementation de certaines routes délaissées par les concurrents.

20.

Call-Net a fait valoir que parce que la demande de TCI risque de modifier l'issue de cette question, le Conseil devait la rejeter ou la reporter jusqu'à ce qu'il ait statué sur l'instance de suivi amorcée par l'avis Instance portant sur le service d'accès au réseau numérique propre aux concurrents, Avis public de télécom CRTC 2002-4, 9 août 2002 (l'avis 2002-4) découlant de la décision Cadre de réglementation applicable à la deuxième période de plafonnement des prix, Décision de télécom CRTC 2002-34, 30 mai 2002 (la décision 2002-34).

21.

Group Telecom a fait valoir que les concurrents prennent leur obligation de rapporter les routes LSI au sérieux et qu'elle a respecté cette obligation en 2002.

22.

Group Telecom a fait valoir que le processus actuel sert les fins pour lesquelles il a été établi et qu'il n'y a aucune raison de le changer. Toutefois, elle ne s'opposerait pas au processus proposé par TCI si les modifications suivantes étaient apportées :
  · les ESLT, dans leurs dépôts à tous les six mois, devraient produire la preuve sur laquelle les demandes d'abstention ont été basées;
  · les concurrents devraient disposer de 60 jours pour examiner la preuve des ESLT, du fait que le processus de collecte de l'information sur les routes LSI pourrait prendre jusqu'à 60 jours;
  · le processus actuel devrait être aboli.
 

Réplique de TCI

23.

TCI a déclaré qu'à l'exception de Call-Net, les parties à cette instance ne se sont pas opposées fortement à un examen du processus d'abstention de la réglementation des LSI, mais la plupart ont fait remarquer que si tous les concurrents suivaient le processus actuel, un nouveau processus ne serait pas nécessaire. TCI a fait remarquer que les parties à l'instance ont souligné que les ESLT pourraient présenter des demandes d'abstention de la réglementation de routes LSI additionnelles.

24.

Selon TCI, le Conseil devrait rejeter la demande de Call-Net de ne pas statuer sur la demande de TCI tant qu'il ne se sera pas prononcé au sujet de l'instance de suivi amorcée par l'avis 2002-4. À l'appui de sa position, TCI a soutenu que Call-Net n'avait pas demandé au Conseil de réviser ou de modifier l'ordonnance 99-434. À son avis, le critère actuel à l'égard d'une abstention de la réglementation de routes LSI et des rapports à tous les six mois des concurrents concernant les nouvelles routes déborde le cadre de l'instance de suivi de la décision 2002-34.

25.

En ce qui concerne la suggestion de Call-Net d'annuler une abstention de la réglementation de certaines routes LSI faisant l'objet d'une abstention, TCI a déclaré qu'il n'y a aucune preuve que les concurrents se sont retirés des routes faisant l'objet d'une abstention. À son avis, si un concurrent s'est retiré d'une route, d'autres concurrents pourraient y avoir des installations ou encore pourraient la considérer viable.

26.

Dans sa réplique, TCI a modifié le processus qu'elle a proposé comme suit :
  · les concurrents pourraient continuer à déposer des rapports à tous les six mois dans le cas des nouvelles routes sur lesquelles ils ont des installations et la capacité de fournir des services LSI;
  · chaque ESLT examinerait ces rapports et, lorsqu'elle détient la preuve que des concurrents fournissent le service, demanderait pourquoi des routes LSI additionnelles n'ont pas été incluses;
  · en ce qui concerne les routes identifiées par les ESLT, il continue d'incomber aux concurrents d'attester, dans les 10 jours, qu'ils n'ont pas offert ou fourni le service à des concurrents demandant le service LSI.

27.

TCI a déclaré que le processus proposé ne serait pas onéreux pour les concurrents, étant donné qu'ils auraient déjà vérifié les endroits où ils ont des installations pour leurs dépôts à tous les six mois et qu'ils pourraient répondre rapidement aux demandes des ESLT à l'égard d'une abstention de la réglementation de routes additionnelles. TCI a fait valoir que cela ne devrait pas prendre 60 jours comme Group Telecom le propose, mais seulement 10 jours. TCI a également déclaré que des exceptions pourraient être prévues au besoin.
 

Analyse et conclusions du Conseil

28.

En ce qui concerne la demande de Call-Net voulant que le Conseil ne prenne pas de décision dans cette instance tant qu'il ne se sera pas prononcé concernant l'instance de suivi amorcée par l'avis 2002-4, le Conseil fait remarquer que cette instance traitera seulement des tarifs, des modalités et des conditions de service sur les routes ne faisant pas l'objet d'une abstention, et non pas du critère d'abstention de la réglementation des routes LSI. À ce titre, le Conseil rejette la demande de Call-Net.

29.

En ce qui concerne la proposition de Bell Canada et autres et de TCI voulant que les concurrents déposent des rapports « néant », le Conseil fait remarquer qu'il compte plus d'une centaine d'entreprises non dominantes inscrites. Ainsi, il recevrait des rapports non seulement d'entreprises intercirconscriptions et d'entreprises de services locaux concurrentes, mais d'entreprises de distribution de radiodiffusion ainsi que d'entreprises hydroélectriques et pipelinières. Le Conseil estime que pour assurer une couverture complète, il aura besoin que toutes les entreprises de télécommunication assujetties à des ordonnances exécutoires s'inscrivent, peu importe si elles offrent actuellement des services LSI. Cela signifierait qu'un grand nombre d'entreprises doivent déposer des rapports « néant » à tous les six mois. Le Conseil estime qu'il s'agirait d'un processus lourd pour les entreprises comme pour lui. Le Conseil rejette donc la proposition voulant que les concurrents déposent des rapports « néant ».

30.

Le Conseil fait remarquer que la proposition modifiée de TCI obligerait les concurrents à rapporter les routes où ils ont une capacité d'offrir un service LSI à une largeur de bande équivalente de DS-3 ou supérieure. Dans l'ordonnance 99-434, le Conseil a ordonné aux concurrents de déposer des rapports identifiant toutes les routes LSI pour lesquelles elles fournissent ou offrent de fournir des services LSI qui satisfont au critère établi dans l'ordonnance. Le Conseil a conclu que la simple présence d'installations ne signifie pas nécessairement qu'elles serviront effectivement à fournir des services. Pour satisfaire au critère d'une abstention, il faut faire la preuve que ce service est offert ou fourni. Le Conseil estime que la proposition de TCI déborde les directives données dans l'ordonnance 99-434, étant donné qu'elle obligerait les concurrents à rapporter les routes où ils ont une capacité. De l'avis du Conseil, la proposition de TCI à cet égard ne convient pas et il rejette le changement proposé.

31.

Le Conseil fait remarquer que la proposition modifiée de TCI permettrait aux ESLT de demander une abstention de la réglementation des routes en plus de celles que les concurrents rapportent. Le Conseil fait également remarquer que dans le cadre du processus actuel, les ESLT peuvent demander une abstention, tout au long de l'année et pas simplement après le dépôt, à tous les six mois, de rapports par les concurrents. Le Conseil estime que le processus actuel est moins restrictif à cet égard. Par conséquent, le Conseil rejette la proposition de changement de TCI.

32.

Le Conseil fait remarquer que suivant la proposition modifiée de TCI, les concurrents disposeraient de 10 jours pour attester qu'ils n'offrent pas ou ne fournissent pas de service LSI sur une route identifiée par les ESLT. Le Conseil note également la proposition de Group Telecom voulant que les concurrents devraient avoir 60 jours pour examiner la preuve des ESLT et y répondre. Le Conseil fait remarquer que le délai habituel pour des demandes de ce genre est de 30 jours et il conclut que dans les circonstances, ce délai demeure approprié. Par conséquent, le Conseil rejette le changement proposé par TCI.

33.

Le Conseil fait remarquer que de l'avis de toutes les parties à l'instance, le processus actuel peut fonctionner de façon satisfaisante si les concurrents respectent les exigences en matière de rapport. Le Conseil fait en outre remarquer que les concurrents sont conscients de cette obligation et qu'ils entendent la respecter. Le Conseil fait en outre remarquer qu'il peut lui-même prendre les mesures voulues pour faire observer le processus lorsqu'il le juge nécessaire.

34.

Le Conseil estime qu'il ressort des rapports déposés à l'automne de 2002 que les concurrents entendent respecter les exigences en matière de dépôt. De plus, le Conseil estime que le fait que les ESLT peuvent déposer en tout temps des demandes d'abstention de la réglementation des services LSI sur des routes pour lesquelles les concurrents n'ont pas déposé de rapport permet de vraiment contrôler les rapports inexacts que les concurrents font au sujet de leurs routes.

35.

Le Conseil estime que le système actuel fonctionne de façon raisonnable comme en témoigne le fait qu'il s'abstient déjà de réglementer près de 1 000 routes de services LSI différentes. À ce titre, le Conseil estime que le processus actuel, prescrit dans l'ordonnance 99-434, est le mécanisme qui lui permet de déterminer de la façon la plus efficace et la plus efficiente quelles routes LSI justifient une abstention.

36.

En ce qui concerne l'affirmation de Call-Net selon laquelle le Conseil devrait envisager d'annuler une abstention de la réglementation des routes délaissées par les concurrents, le Conseil fait remarquer que les concurrents peuvent en tout temps rapporter des routes LSI qu'ils ont abandonnées de manière que le Conseil examine la question et prenne une décision. Comme tel, l'annulation d'une abstention ne commande pas l'établissement d'un nouveau processus.

37.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu'un changement au critère d'abstention est inutile à ce stade-ci. Par conséquent, le Conseil rejette la demande de TCI visant la tenue d'un nouveau processus à l'égard d'une abstention de la réglementation des LSI. Toutefois, le Conseil désire rappeler aux concurrents que, conformément à l'ordonnance 99-434, ils sont tenus de rapporter à tous les six mois les routes LSI.
  Secrétaire général
  Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca

Mise à jour : 2003-06-12

Date de modification :