ARCHIVÉ - Décision CRTC 2001-737

Décision CRTC 2001-737

Ottawa, le 29 novembre 2001

Questions liées à la méthode relative au test d'imputation - Suivi de la décision sur la retarification

Référence :8661-C12-02/00

Table des matières

Paragraphe

Sommaire

Historique

1

Imputation des coûts des lignes par tranche

3

a) Conclusion relative aux propositions visant à modifier le test d'imputation

10

b) Conclusion relative à l'utilisation des coûts des lignes par tranche

17

Utilisation des paramètres de coûts de la décision sur la retarification

22

Service de résidence dans les tranches de services à coût élevé

26

Autres questions

Avis préliminaire concernant la tranche C de SaskTel

29

Précisions concernant les tranches B et C dans le territoire d'Aliant Telecom anciennement desservi par NBTel, NewTel et Island Tel

31

Sommaire

Dans sa décision de mai 1997 relative à la concurrence locale, le Conseil a prescrit un test d'imputation pour les services locaux de détail des entreprises de services locaux titulaires (ESLT) comme garantie contre l'établissement de prix anticoncurrentiels. Dans la décision d'avril 2001 sur la retarification, le Conseil a proposé des changements à la méthode relative au test d'imputation et il a soulevé trois questions à l'égard de la méthode.

Dans la présente décision, le Conseil conclut que, comme garantie contre l'établissement de prix anticoncurrentiels, le coût des lignes par tranche constitue une estimation raisonnable des coûts des lignes propres à un service dans une tranche. Le Conseil estime que le fait d'utiliser les coûts des lignes par tranche, lesquels forment la base des tarifs de lignes, augmentera le niveau de justice et d'équité sur le plan de la concurrence. Il modifie donc en conséquence le test d'imputation pour les services locaux de détail des ESLT et pour les groupes de services qui comprennent des services locaux.

De plus, le Conseil exige que, dans la mesure du possible, les ESLT utilisent dans leur test d'imputation les périodes de vie utile et les paramètres des dépenses en capital prévus dans la décision sur la retarification, pour la partie autre que lignes du service local et pour les groupes de services qui incluent les services locaux.

Le Conseil conclut que le test d'imputation pour les services locaux de base de résidence dans les tranches des zones de desserte à coût élevé convient toujours et qu'il ne faudrait pas le modifier pour tenir compte des subventions explicites que les ESLT reçoivent du gestionnaire du fonds central.

De plus, le Conseil est d'avis préliminaire qu'aux fins du test d'imputation, il faudrait traiter les lignes dégroupées dans la tranche C de SaskTel comme essentielles. Le Conseil invite les parties à l'instance à formuler des observations sur cet avis.

Toujours aux fins du test d'imputation, le Conseil apporte également des précisions sur le traitement des lignes dégroupées de certaines tranches dans le territoire d'Aliant Telecom anciennement desservi par NBTel, NewTel et Island Tel.

Historique

1.

Dans la décision CRTC 2001-238 du 27 avril 2001 intitulée Tranches de tarification restructurées, tarifs des lignes locales révisés et questions connexes (la décision sur la retarification), le Conseil a soulevé trois questions relatives à la méthode relative au test d'imputation que certaines entreprises de services locaux titulaires (ESLT) appliquent pour leurs services locaux de détail tarifés. Le Conseil a prescrit ce test dans la décision Télécom CRTC 97-8 du 1^er mai 1997 intitulée Concurrence locale afin de garantir que les ESLT n'établissent pas de prix anticoncurrentiels pour différents services locaux.

2.

Les ESLT parties à cette instance sont Aliant Telecom Inc. (anciennement Island Telecom Inc., Maritime Tel & Tel Limited, NBTel Inc. et NewTel Communications Inc.), Bell Canada, MTS Communications Inc. et Saskatchewan Telecommunications (collectivement, Bell Canada et autres), ainsi que TELUS Communications Inc. (TCI). Ces ESLT ont présenté des observations le 8 juin 2001 et, le 24 juillet 2001, elles ont présenté des observations en réplique à des observations déposées le 9 juillet 2001 par GT Group Telecom Services Corp., pour son compte et au nom d'AT&T Canada Telecom Services Company, AT&T Canada Corp. et Call-Net Enterprises Inc. (collectivement, Group Telecom et autres). Group Telecom et autres sont des entreprises de services locaux concurrentes (ESLC) qui livrent concurrence aux ESLT sur le plan des services locaux.

Imputation des coûts des lignes par tranche

3.

Dans la décision sur la retarification, le Conseil ordonne aux ESLT de justifier pourquoi il n'y aurait pas lieu de modifier le test d'imputation pour les services locaux de détail dans les tranches de services non essentiels, de manière à imputer le coût des lignes par tranche plutôt que les coûts des lignes propres à un service de la compagnie.

4.

Les ESLT se sont dites défavorables à la proposition du Conseil. D'ailleurs, Bell Canada et autres ont proposé comme solution d'inclure le moins élevé des deux montants ci-après dans un test d'imputation pour des lignes locales dans les tranches de services non essentiels :

5.

Selon Bell Canada et autres, comme les tarifs des lignes dégroupées représentent le coût maximum d'une ligne pour les ESLC dans les tranches de services non essentiels, les ESLC ne peuvent pas être désavantagées si les tarifs des lignes dégroupées sont utilisés dans le test d'imputation. De plus, à des fins de justice et d'équité sur le plan de la concurrence dans les tranches de services non essentiels, il faudrait que les ESLT puissent utiliser dans les tests d'imputation les coûts, propres à un service, de la fourniture de la ligne et des composantes autres que lignes, parce que les ESLC peuvent optimiser leur rendement à l'égard de ces deux composantes dans les tranches en question.

6.

TCI estimait qu'il ne fallait pas changer le test d'imputation actuel. Elle a soutenu que les ESLC peuvent reproduire économiquement les lignes dans les tranches de services non essentiels et que le fait d'utiliser les coûts moyens des lignes par tranche influerait sur leur choix d'entrer dans un marché fondé sur les installations ou d'entrer en utilisant des lignes dégroupées des ESLT. Cette situation risquerait d'empêcher les entreprises dotées d'installations d'entrer en concurrence dans le marché, dans des circonstances où il serait par ailleurs justifié de le faire.

7.

Group Telecom et autres n'étaient pas favorables non plus à la proposition du Conseil. Elles ont fait valoir qu'il faudrait inclure le plus élevé des deux montants ci-après dans le test d'imputation pour des lignes locales dans les tranches de services non essentiels :

8.

Group Telecom et autres ont ajouté que contrairement à la présomption concernant les tranches de services non essentiels, les nouveaux venus dotés d'installations, même s'ils sont agressifs, n'ont pas d'autre choix que de dépendre des installations de lignes des ESLT dans la plupart des régions pour ce qui est des tranches en question, et ils n'auront pas davantage de choix dans un avenir prévisible. Pour atteindre les objectifs du test d'imputation, il ne suffit donc pas d'imputer les tarifs de lignes seulement dans des tranches de services essentiels.

9.

TCI a soutenu que les lignes locales non essentielles ne sont, tout simplement, pas essentielles. Elle a rejeté l'opinion de Group Telecom et autres selon laquelle les ESLT bénéficient par rapport aux ESLC d'un avantage sur les prix puisqu'elles établissent leurs prix de manière à recouvrer leurs coûts fixes et communs. Bell Canada et autres ont également rejeté l'argument voulant que les ESLC dépendent par nécessité de lignes louées dans les tranches de services non essentiels.

a) Conclusion relative aux propositions visant à modifier le test d'imputation

10.

Dans les changements qu'elles proposent au test d'imputation, Bell Canada et autres ainsi que Group Telecom et autres comptent sur les mêmes éléments, sauf que Bell Canada et autres imputeraient le moins élevé des deux montants alors que les concurrentes imputeraient le plus élevé.

11.

Selon le Conseil, les propositions visant à imputer les tarifs de lignes soulèvent la question de savoir si, pour les fins du test d'imputation, il devrait traiter comme essentielles les lignes dans les tranches de services non essentiels. La proposition de Group Telecom et autres repose sur le fait qu'elles estiment que les lignes locales sont essentielles, même dans des tranches de services maintenant désignés non essentiels. Or, l'objection des ESLT à la position de Group Telecom et autres repose justement sur la mesure dans laquelle il faudrait considérer comme essentielles les lignes des ESLT dans les tranches de services non essentiels.

12.

Le Conseil fait remarquer que la proposition de Bell Canada et autres présuppose l'obtention facile, par les ESLC, d'options à bon marché pour les lignes dans les tranches de services non essentiels, et ce, dans tous les cas. Le Conseil n'accepte pas ce point de vue et il estime que la proposition de Bell Canada et autres ne tient pas suffisamment compte des réalités concurrentielles auxquelles les ESLC font face. Selon Group Telecom et autres, il est simpliste de supposer qu'il est possible d'obtenir une concurrence basée sur les installations dans les tranches de services non essentiels en recourant, à une étape ou à une autre, à l'utilisation exclusive des installations des ESLC. Dans l'ordonnance CRTC 2001-184 du 1^er mars 2001 intitulée Concurrence locale : Clause de temporarisation pour les installations quasi essentielles, le Conseil déclare que les installations quasi essentielles, y compris les lignes locales, sont des composantes cruciales dont les nouveaux venus ont besoin. Il fait remarquer que dans presque tous les cas, ce sont les ESLT qui fournissent ces installations. Le Conseil n'a pas changé d'avis à cet égard. Il estime que les ESLC ne sont pas en mesure d'utiliser uniquement, ni même majoritairement, des lignes appartenant aux ESLC durant la période de transition vers la concurrence locale fondée sur les installations.

13.

Pour ce qui est de la proposition de Bell Canada et autres, le Conseil s'attend à que les coûts des lignes propres à un service soient presque toujours inférieurs au tarif de ligne, étant donné que celui-ci comprend un supplément. Le Conseil s'attend également à ce que la proposition de Bell Canada et autres, si elle est appliquée aux tranches de services non essentiels, entraîne l'utilisation de coûts de lignes propres à un service, comme c'est le cas actuellement pour le test d'imputation.

14.

Dans la décision 97-8, le Conseil a fait une distinction entre les installations « essentielles » et les « autres », aux fins de l'établissement des prix. Group Telecom et autres ont renvoyé les parties à l'instance à une demande d'AT&T Canada (anciennement MetroNet Communications Group Inc.) présentée en mai 1999 qui concernait le service perfectionné de circonscription (SPC) de Bell Canada. Offert uniquement dans la région géographique de Hull-Ottawa, le SPC fournit à l'abonné une combinaison de services locaux et d'intercommunication. Dans sa demande, AT&T Canada a soutenu que le test d'imputation ne prévient pas de façon adéquate l'établissement de prix anticoncurrentiels et elle a proposé l'utilisation des tarifs de lignes dans toutes les tranches aux fins du test d'imputation. Le Conseil a rejeté la demande d'AT&T Canada dans l'ordonnance CRTC 2000-208 du 20 mars 2000 intitulée Le Conseil rejette la demande de MetroNet Communications Group visant la modification du test d'imputation. Le Conseil reprend ici la conclusion qu'il a tirée dans cette ordonnance : AT&T Canada a déposé une demande de révision et de modification de la décision 97-8 et elle n'a pas réussi à prouver qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision.

15.

Cette instance a pour objet d'examiner l'avis préliminaire du Conseil, donné dans la décision sur la retarification, concernant une modification au test d'imputation, en fonction de laquelle les ESLT utiliseraient pour ce test les coûts des lignes par tranche énoncés dans la décision en cause et non pas les coûts des lignes propres à un service. Le Conseil fait remarquer, en outre, qu'il examine présentement diverses questions liées aux services des ESLT dont se prévalent les entreprises concurrentes pour fournir des services locaux, y compris l'établissement par les ESLT des prix de leurs services, dans le cadre de l'instance amorcée par l'avis public CRTC 2001-37 du 13 mars 2001 intitulé Révision des prix plafonds et questions connexes.

16.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que les propositions de Bell Canada et autres ainsi que de Group Telecom et autres ne sont pas appropriées.

b) Conclusion relative à l'utilisation des coûts des lignes par tranche

17.

Bell Canada et autres ont soutenu que parce que les ESLC ont accès à des options moins coûteuses par rapport au coût moyen des lignes par tranche, elles tireraient un avantage injuste sur le plan des coûts si le Conseil exigeait que les ESLC imputent les coûts des lignes par tranche. Or, comme il l'a mentionné plus haut, le Conseil n'accepte pas le point de vue selon lequel la majorité du temps, les ESLC peuvent se prévaloir facilement de pareilles options. Group Telecom et autres ont rejeté l'approche que le Conseil a proposée, estimant qu'elle aurait pour effet de créer un prix seuil qui ne recouvrerait pas les coûts causals dans les cas où les coûts des lignes propres à un service d'une ESLT seraient supérieurs au coût moyen par tranche de l'ESLT.

18.

Le Conseil reconnaît qu'il se peut que dans certains cas, les coûts des lignes propres à un service de l'ESLT soient supérieurs au coût des lignes par tranche. Il fait remarquer également qu'il y aura des services d'ESLT dont les coûts des lignes propres au service seront inférieurs au coût des lignes par tranche. Le Conseil souligne que les coûts à l'intérieur des tranches sont plus homogènes par suite de la décision sur la retarification et qu'en conséquence, le coût moyen des lignes par tranche sera maintenant plus représentatif du coût d'une ligne dans cette tranche, quelle qu'elle soit.

19.

Le Conseil a reconnu, dans la décision sur la retarification, que la présente méthode du test d'imputation peut occasionner des problèmes d'équité sur le plan de la concurrence dans la mesure où elle permet de ne pas appliquer de moyenne pour les coûts des lignes à l'intérieur d'une tranche tarifaire. Les tarifs pour les lignes des ESLT sont fondés sur les coûts des lignes par tranche et, comme le Conseil l'a déclaré dans l'ordonnance 2001-184, les lignes locales sont un élément critique nécessaire aux nouveaux venus. Comme il l'indique au paragraphe 12, le Conseil continue de croire que les ESLC ne sont pas en mesure d'utiliser uniquement, ni même majoritairement, des lignes appartenant aux ESLC durant la période de transition vers la concurrence locale fondée sur les installations. Il estime donc que le fait d'utiliser les coûts des lignes par tranche, comme il l'a proposé dans la décision sur la retarification, augmentera le niveau de justice et d'équité sur le plan de la concurrence. Le Conseil est d'avis également que comme garantie contre l'établissement de prix anticoncurrentiels, le coût des lignes par tranche constitue une estimation raisonnable des coûts des lignes propres à un service dans une tranche.

20.

Le Conseil estime, par surcroît, qu'il y a lieu d'uniformiser les coûts utilisés à différentes fins réglementaires. Par exemple, dans la décision CRTC 2000-745 du 30 novembre 2000 intitulée Modifications au régime de contribution, le Conseil déclare que, dans la mesure du possible, les divers paramètres d'établissement des coûts utilisés pour établir les tarifs des lignes, dans le cadre de l'instance amorcée par l'avis public CRTC 2000-27 du 18 février 2000 intitulé Tranches de tarification restructurées, tarifs des lignes locales révisés et questions connexes, devraient aussi servir à établir les coûts du service local de base (SLB) aux fins du calcul de l'exigence de subvention. Selon le Conseil, le fait d'utiliser les coûts des lignes par tranche qui ont servi à fixer les tarifs des lignes dans le test d'imputation pour les services locaux est compatible avec cette approche générale. Cela est d'autant plus vrai que les coûts des lignes représentent une grande partie des coûts des services locaux de détail.

21.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil modifie donc le test d'imputation pour les services locaux de détail et les groupes de services comprenant de tels services locaux de manière à exiger que les ESLT incluent, dans leur test d'imputation, les coûts des lignes de la Phase II par tranche aux tarifs de ligne approuvés.

Utilisation des paramètres de coûts de la décision sur la retarification

22.

Dans la décision sur la retarification, le Conseil demande aux ESLT si, dans les tests d'imputation futurs pour les services locaux de détail, il devrait utiliser les méthodes et les paramètres de calcul des coûts approuvés dans la décision.

23.

Bell Canada et autres et TCI ont soutenu que les coûts résultant de l'application des méthodes et des paramètres approuvés dans la décision sur la retarification ne refléteront pas les coûts différentiels véritables d'une ESLT, et qu'il ne convient donc pas de les employer dans des tests d'imputation pour des services locaux de détail. Bell Canada et autres ont identifié de nombreux rajustements auxquels elles s'opposent. Même si TCI rejette elle aussi divers rajustements de la décision sur la retarification, elle a néanmoins déclaré que les méthodes et les paramètres d'établissement des prix des lignes locales dans cette décision devraient également servir pour le test d'imputation, de sorte que des coûts uniformes soient utilisés dans les deux cas. Selon Group Telecom et autres, pour éviter que les tarifs de détail ne soient établis à un niveau si bas qu'ils deviennent anticoncurrentiels par rapport à ceux des lignes locales dégroupées, les coûts de la Phase II des composantes de test imputées devraient être égaux ou supérieurs au résultat obtenu avec les méthodes et les paramètres de calcul des coûts approuvés dans la décision sur la retarification.

24.

Le Conseil estime souhaitable d'utiliser des méthodes de coûts uniformes pour la tarification des lignes locales et pour la réalisation des tests d'imputation relatifs aux services locaux de détail puisque cette pratique rend plus uniformes les coûts des services fournis aux ESLC et les coûts déterminés par les ESLT pour leurs services de détail. Pour ce qui est des paramètres de coûts adoptés dans la décision sur la retarification, le Conseil ne s'attend pas à ce que les paramètres des dépenses en capital (p. ex., les différents facteurs d'utilisation moyenne et estimations de durée) et l'utilisation des périodes de vie utile varient en fonction du service.

25.

Par conséquent, le Conseil exige que, dans la mesure du possible, les ESLT utilisent, dans leurs tests d'imputation, les périodes de vie utile et les paramètres des dépenses en capital utilisés dans la décision sur la retarification, pour la partie autre que lignes du service local de détail et des groupes de services comprenant les services locaux
de détail. Dans les cas où le test d'imputation est appliqué à un groupe de services proposé, le Conseil confirme que cette conclusion s'applique uniquement à la partie services locaux de détail.

Service de résidence dans les tranches de services à coût élevé

26.

Dans la décision sur la retarification, le Conseil demande aux ESLT de se prononcer sur son avis préliminaire selon lequel il faudrait dorénavant modifier le test d'imputation impliquant un SLB de résidence dans les tranches de zones de desserte à coût élevé (ZDCE) pour tenir compte des subventions explicites devant être reçues du gestionnaire du fonds central (GFC).

27.

TCI et Group Telecom et autres ont estimé que la proposition du Conseil est appropriée. Bell Canada et autres, toutefois, ne l'ont pas acceptée et elles ont proposé de maintenir les règles actuelles du test d'imputation visant les SLB de résidence dans les tranches ZDCE. Selon Bell Canada et autres, comme les ESLC peuvent revendre les services de résidence des ESLT dans les tranches ZDCE, le fait d'utiliser des taux tarifés du SLB de résidence pour des tests d'imputation mettant en cause des SLB de résidence dans ces tranches ne mènera pas à une iniquité concurrentielle.

28.

Le Conseil accepte l'argument de Bell Canada et autres selon lequel, dans les circonstances actuelles, le test d'imputation pour les tranches ZDCE n'entraîne pas d'iniquité concurrentielle. Comme il l'énonce dans la décision 97-8, il n'exige pas l'application du test d'imputation dans le cas de services locaux de résidence monolignes dont le taux est établi à des tarifs inférieurs aux coûts, et lorsque les services sont inclus dans l'offre de services groupés de l'ESLT, le coût est établi aux taux tarifés applicables. De plus, le Conseil constate, d'après le dossier de l'instance, qu'il n'est pas justifié de changer le test d'imputation pour les tranches ZDCE. Il conclut donc que le test d'imputation pour les SLB de résidence dans les tranches ZDCE convient toujours et qu'il ne doit pas être modifié pour tenir compte des subventions explicites devant être reçues du GFC.

Autres questions

Avis préliminaire concernant la tranche C de SaskTel

29.

Au paragraphe 15 de la lettre-décision du 27 novembre 1998 intitulée Méthode relative au test d'imputation pour les services locaux etqu'il a adressée aux parties intéressées à l'avis public Télécom CRTC 95-36 du 11 juillet 1995 intitulé Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Interconnexion locale et dégroupement des composantes réseau et à l'avis public Télécom CRTC 96-28 du 1^er août 1996 intitulé Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Élaboration d'interfaces d'entreprises et autres procédures, le Conseil désigne comme installations essentielles aux fins du test d'imputation les lignes locales de différentes tranches tarifaires d'ESLT alors établies. Toutefois, SaskTel n'est pas mentionnée dans la lettre puisqu'elle relève de la compétence du Conseil depuis le 30 juin 2000 seulement.

30.

Compte tenu du niveau relatif des coûts de SaskTel liés à sa tranche C, le Conseil est d'avis préliminaire qu'il faudrait traiter la tranche C de SaskTel comme tranche de services essentiels aux fins du test d'imputation. SaskTel peut soumettre des observations, et elle doit en signifier copie à toutes les parties à l'instance relative à la décision sur la retarification, au plus tard le 6 décembre 2001. Les parties peuvent soumettre des observations, au plus tard le 11 décembre 2001, et elles doivent en signifier copie à SaskTel. SaskTel peut déposer des observations en réplique au plus tard le 13 décembre 2001, et elle doit en signifier copie aux parties qui ont déposé les observations. Les observations et les observations en réplique doivent être reçues, non pas simplement envoyées, au plus tard aux dates indiquées.

Précisions concernant les tranches B et C dans le territoire d'Aliant Telecom anciennement desservi par NBTel, NewTel et Island Tel

31.

Dans la décision sur la retarification, le Conseil conclut que toutes les tranches de services désignés essentiels avant la publication de la décision doivent conserver leur désignation. De plus, il y qualifie de services essentiels les tranches ZDCE qui y sont précisées. Cependant, NBTel et NewTel n'avaient pas de tranche C avant la publication de la décision. Par conséquent, même si la décision sur la retarification a eu pour effet de désigner services essentiels la tranche C de toutes les ESLT (sauf SaskTel), le fait d'avoir identifié la tranche C pour NBTel et NewTel, conjugué aux conclusions du Conseil dans sa lettre de 1998, créent une situation où la tranche C n'est pas établie comme tranche de services essentiels dans le territoire d'Aliant Telecom anciennement desservi par NBTel et NewTel. Cependant, dans le territoire d'Aliant Telecom anciennement desservi par NewTel, les lignes locales de l'actuelle tranche C proviennent de l'ancienne tranche B de services essentiels de NewTel et, dans le territoire d'Aliant Telecom anciennement desservi par NBTel, une grande partie des lignes de l'actuelle tranche C proviennent de l'ancienne tranche B de services essentiels de NBTel. Dans le territoire d'Aliant Telecom anciennement desservi par NBTel, NewTel et Island Tel, la tranche B était anciennement la tranche A de services non essentiels.

32.

Le Conseil précise donc qu'aux fins du test d'imputation :

Secrétaire général

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