ARCHIVÉ - Ordonnance CRTC 2001-184

Ordonnance CRTC 2001-184

Ottawa, le 1 mars 2001

Concurrence locale : Clause de temporarisation pour les installations quasi essentielles

Référence : 8622-C12-12/00

Le CRTC prolonge la période de temporarisation pour les installations quasi essentielles, sans préciser de date d'expiration, tant que le marché pour ces installations ne sera pas suffisamment concurrentiel.

Le 11 juillet 2000, le Conseil a publié l'avis public CRTC 2000-96 intitulé Concurrence locale : Instance visant à prolonger la règle de temporarisation pour les installations quasi essentielles et à considérer les lignes de cuivre comme des installations essentielles. Dans l'avis 2000-96, le Conseil sollicitait des observations sur :

La décision Télécom CRTC 97-8 du 1^er mai 1997 intitulée Concurrence locale renferme les principes et les procédures autorisant la concurrence dans le marché local. Dans la décision 97-8, le Conseil a ordonné aux entreprises de services locaux titulaires (ESLT) de dégrouper certaines composantes de services et installations dont les entreprises de services locaux concurrentes (ESLC) ont besoin, mais qu'elles ne peuvent habituellement pas se permettre. À cette fin, le Conseil a établi la définition d'installation essentielle. Pour être considérée comme essentielle, une installation doit satisfaire aux trois critères suivants : (a) elle est contrôlée en régime de monopole; (b) une ESLC en a besoin comme intrant pour fournir des services; (c) une ESLC ne peut pas les reproduire économiquement ou techniquement. Les éléments suivants répondent à la définition d'installation essentielle : les codes de centraux, les inscriptions d'abonnés et les lignes locales dans certaines tranches.

Le Conseil a également exigé que les installations, fonctions ou services qui ne correspondent pas à la définition d'installation essentielle, mais pour lesquels il y a très peu de concurrence, soient aussi dégroupés et tarifés en fonction des principes de tarification applicables aux installations essentielles pour une période de cinq ans, à compter du 1^er mai 1997 (clause de temporarisation). Dans la décision 97-8, le Conseil a déclaré qu'après ce délai de cinq ans, ces installations ne seront pas assujetties au dégroupement obligatoire ou à la tarification des installations essentielles. Entre autres installations communément appelées quasi essentielles, mentionnons les lignes locales dans les tranches à faible coût, le transitage d'appels locaux commutés et les réseaux de signalisation (c.-à-d., le transitage du système de signalisation par canal sémaphore 7 (CCS7) et l'acheminement par le service régional du trafic local commuté provenant d'une ESLC.

Des observations et/ou des observations en réplique ont été reçues de la part des compagnies suivantes : Bell Canada en son nom et pour le compte de Island Telecom Inc., Maritime Tel & Tel Limited, MTS Communications Inc., NBTel Inc., NewTel Communications Inc. et Saskatchewan Telecommunications (Bell Canada et autres); Action Réseau Consommateur, l'Association des consommateurs du Canada et l'Organisation nationale anti-pauvreté (ONAP), Futureway Communications Inc.; GT Group Telecom Services Corp. (Group Telecom); Riptide Networks Inc.; AT&T Canada Corp. et AT&T Canada Telecom Services Company (AT&T Canada); MaxLink Communications Inc.; Microcell Telecommunications Inc.; Call-Net Enterprises Inc. en son nom et pour le compte de NorthPoint Canada Communications Inc. (Call-Net); Cannect Communications Inc., C1.com Inc. en son nom et pour le compte d'AXXENT Corp. (C1); Vidéotron Communications Inc. en son nom et pour le compte de Vidéotron (1998) ltée et Vidéotron Télécom (1998) ltée; EastLink Telephone; TELUS Communications (B.C.) Inc. et TELUS Communications Inc. (TELUS); et le commissaire à la concurrence (Bureau de la concurrence).

Position des parties

La clause de temporarisation devrait-elle être prolongée?

Tous les nouveaux venus (sauf Futureway) ont fait valoir que la clause de temporarisation actuelle de cinq ans pour les installations quasi essentielles, devant expirer le 1^er mai 2002, devrait être prolongée. Dans la plupart des cas, les nouveaux venus ont recommandé une période supplémentaire de trois à cinq ans et ils ont proposé que le Conseil procède à un examen vers la fin de cette période pour déterminer si une prolongation supplémentaire s'impose. L'ONAP et le Bureau de la concurrence ont proposé que la règle de temporarisation soit prolongée tant qu'il n'y aura pas suffisamment de concurrence dans la fourniture d'installations quasi essentielles et qu'aucune date d'expiration ne devrait être fixée. Ils ont soutenu qu'une analyse de l'état de la concurrence est un meilleur objectif que l'établissement d'une date de temporarisation puisqu'il est impossible de prédire comment la concurrence évoluera.

Dans l'ensemble, les parties ont soutenu qu'il fallait prolonger la période de temporarisation pour les installations quasi essentielles et ce, pour plusieurs raisons :

La plupart des nouveaux venus ont fait valoir que les ESLT continueront d'être la principale source d'installations quasi essentielles. Ils ont soutenu qu'il est crucial que les installations quasi essentielles demeurent disponibles à des tarifs réglementés.

Bell Canada et autres, Futureway et TELUS ont fait valoir qu'une prolongation de la période de temporarisation actuelle n'est pas justifiée et que les principes établis dans la décision 97-8 sont justes et toujours en vigueur.

Bell Canada et autres ont identifié des ESLC qui offrent des services de transmission de la voie et de données ainsi que d'accès haute vitesse (sur leurs propres installations) dans les principaux marchés téléphoniques locaux. Elles ont fait valoir que le niveau d'entrée dans le marché de services locaux est élevé et que prolonger la période de temporarisation pour les installations quasi essentielles n'est pas un facteur critique pour l'évolution de la concurrence.

Bell Canada et autres ont également déclaré que, bien qu'elles ne s'opposent pas à une prolongation raisonnable de la période de temporarisation, si la prolongation est autorisée, les compagnies de téléphone doivent recevoir un prix équitable pour leurs services. TELUS a déclaré que, compte tenu des retards dans la mise en oeuvre du cadre de réglementation de la concurrence locale, reporter la date de temporarisation de 18 mois serait raisonnable. Cependant, de l'avis de Bell Canada et autres et de TELUS, il est impératif qu'une telle prolongation soit ferme et définitive.

Bell Canada et autres, Futureway et TELUS ont fait valoir qu'en prolongeant la période de temporarisation pour les installations quasi essentielles, les nouveaux venus auront moins tendance à investir pour construire leurs propres installations. Elles ont soutenu que les nouveaux venus comptent de plus en plus sur les installations des ESLT, ce qui risque d'entraver la concurrence réelle et donc de nuire à l'atteinte de l'objectif que poursuit le Conseil soit une concurrence basée sur les installations.

Les nouveaux venus et l'ONAP ont fait valoir que, contrairement à ce que Bell Canada et autres ainsi que TELUS prétendent, la prolongation de la période de temporarisation n'empêchera ni les ESLT ni les nouveaux venus d'investir dans les installations. Ils ont ajouté que, puisque les tarifs facturés par les ESLT pour les installations quasi essentielles sont compensatoires (tarifs établis en fonction des coûts de la Phase II et un supplément de 25 %), les ESLT voudront continuer d'investir dans de telles installations. Pour leur part, les nouveaux venus seront intéressés à construire leurs propres réseaux parce que l'accès aux lignes locales des ESLT ne fera que compléter leurs propres installations. Il sera donc plus économique pour les ESLC de desservir une zone géographique élargie et d'atteindre une échelle d'efficience minimum requise des opérations. Ils ont soutenu qu'une concurrence accrue devrait stimuler et non décourager l'investissement dans les installations.

Les critères devant être utilisés pour déterminer la période de prolongation appropriée

Dans l'ensemble, les nouveaux venus ont demandé qu'il incombe aux ESLT de prouver, sur une base individuelle que pour une zone géographique donnée, l'installation quasi essentielle en cause fait l'objet d'une concurrence suffisante pour que les ESLC aient une alternative viable aux installations des ESLT. Les mesures concurrentielles suivantes ont été proposées :

D'autres parties, comme Group Telecom, MaxLink et C1 ont proposé qu'à la fin de la période de prolongation, le Conseil amorce une instance pour définir le critère de marché approprié et établir le cadre réglementaire qui s'appliquera aux services soustraits au statut de quasi essentiels.

Lignes locales quasi essentielles

Les nouveaux venus ont fait valoir que la règle de temporarisation applicable aux lignes locales devrait faire l'objet d'une prolongation. Selon eux, les lignes locales sont un élément critique qui influe sur leur capacité de livrer concurrence dans le marché de la téléphonie locale et que déployer eux-mêmes de telles lignes ne représente pas une solution économique. L'application de la règle a été retardée, entre autres choses, par des difficultés et des délais d'accès aux servitudes municipales et aux immeubles.

La plupart des nouveaux venus ont également déclaré qu'il n'existe pas de solution de rechange économiquement réalisable à l'utilisation des lignes locales quasi essentielles des ESLT. Ils ont fait valoir que d'autres technologies d'accès pour fournir l'accès fixe, comme le câble coaxial, ne sont pas économiquement viables et que ces technologies en sont encore au stade expérimental ou ne se prêtent pas à un déploiement sur une grande échelle.

AT&T Canada, C1 et Group Telecom ont fait valoir que les nouveaux venus sont très désavantagés financièrement quand ils déploient des lignes locales. En effet, les ESLT détiennent presque 100 % du marché; elles peuvent donc exploiter leurs systèmes de distribution à fond et amortir leurs coûts auprès d'une vaste clientèle. Par contraste, les nouveaux venus ont un nombre très réduit de clients dispersés géographiquement. Il leur est donc difficile d'acquérir une masse critique de clients concentrés géographiquement et de rentabiliser la fourniture de leurs propres lignes locales. Les nouveaux venus doivent donc utiliser les lignes dégroupées des ESLT.

C1 a proposé que toutes les lignes locales quasi essentielles soient considérées comme des installations essentielles. AT&T Canada a proposé que les lignes locales en question demeurent des installations quasi essentielles indéfiniment, à l'exception des lignes de type C (supportant la largeur de bande T1) et que les lignes d'accès haute vitesse soient considérées comme quasi essentielles pour une période supplémentaire de cinq ans, suite à quoi un examen déterminera l'état de la concurrence locale dans les installations quasi essentielles.

Les lignes de cuivre

Group Telecom et Call-Net ont fait valoir que la continuité d'une ligne de cuivre (c.-à-d., métallique), qu'il s'agisse d'une ligne raccordant le central de l'ESLT aux locaux du client ou de la section métallique d'une ligne combinée de cuivre et de fibres située entre le commutateur éloigné d'une ESLT et les locaux du client, satisfait aux critères applicables aux installations essentielles dans les tranches où les lignes locales sont actuellement considérées comme essentielles, et qu'elle est considérée comme un type particulier d'installation quasi essentielle dans les autres tranches. Les deux compagnies ont soutenu que les lignes de cuivre continues sont importantes parce qu'elles assurent la continuité métallique requise pour les lignes d'abonnés numériques (LAN), technologie qui permet la transmission numérique haute vitesse de données alphanumériques, sonores et vidéos sur des lignes téléphoniques en cuivre ordinaires, en provenance et à destination de foyers et d'entreprises (c.-à-d., Internet haute vitesse).

Group Telecom, Call-Net et C1 ont soutenu que, comme c'est habituellement le cas pour les lignes locales, elles doivent se servir des lignes de cuivre continues fournies par les ESLT pour accéder au marché des LAN. Call-Net a déclaré que, comme les ESLT exercent un monopole sur les câbles de cuivre, elles exercent elles aussi une dominance correspondante dans le marché des LAN et qu'il est peu probable que la fourniture de lignes de cuivre devienne concurrentielle dans un avenir rapproché.

Bell Canada et autres ainsi que TELUS ont fait valoir que les lignes de cuivre dégroupées ne sont pas le seul moyen dont disposent les nouveaux venus pour fournir l'accès numérique haute vitesse à leurs clients finals et que des solutions de rechange, comme le câble, les fibres optiques et diverses technologies sans fil, sont actuellement utilisées au Canada pour fournir aux clients des services de transmission de la voix à large bande, d'accès Internet et de transmission de données. Bell Canada et autres ont également soutenu que, si le Conseil accepte la logique sous-jacente aux arguments voulant que les lignes de cuivre soient essentielles, il devra ordonner aux fournisseurs de câbles/modems, de services sans fil et de services d'accès Internet haute vitesse de dégrouper aussi leurs offres de services.

Les services de transitage

Les nouveaux venus soulignent qu'une entreprise offre le transitage pour permettre les communications entre deux entreprises qui ne sont pas elles-mêmes interconnectées, mais qui le sont avec l'entreprise qui offre le transitage. La solution de rechange au transitage est que chaque entreprise se raccorde directement à chacune des autres entreprises. Ils ont fait remarquer que dans la décision 97-8, le Conseil a estimé qu'en raison du faible volume de trafic qui sera échangé au début de la concurrence, l'interconnexion directe avec chaque ESLC, chaque fournisseur de services sans fil (FSSF) et chaque entreprise de services intercirconscriptions (ESI) représenterait un énorme obstacle à l'entrée dans un marché. Par conséquent, le Conseil a ordonné que le transitage soit offert à des tarifs réglementés pendant cinq ans, de façon à accélérer l'entrée dans le marché local en supprimant l'obligation pour les ESLC d'installer des circuits entre elles et entre toute autre entreprise. Les ESLT sont tenues de fournir aux ESLC les types de service de transitage suivants :

Les nouveaux venus ont fait valoir que la période de temporarisation pour le transitage du trafic local, interurbain et régional devrait être prolongée parce qu'ils ne détiennent toujours qu'une part très minime du marché local et qu'il leur manque donc la masse critique de clients qui leur permettrait financièrement d'offrir eux-mêmes le transitage. Ils ont ajouté qu'il n'existe pas de combinaison entre deux ESLC ou entre une ESLC et une ESI qui puisse justifier les coûts d'interconnexion directe avec chacune des autres entreprises, étant donné que pratiquement tout le trafic est acheminé d'une ESLT vers une ESLC et non d'une ESLC vers une ESLC.

Par exemple, AT&T Canada a déclaré que pour acheminer du trafic sur 18 groupes de circuits de transitage locaux, il faudrait construire plus de 200 groupes de circuits si elle devait les raccorder directement avec trois autres ESLC et quatre FSSF dans chacune des 18 circonscriptions.

Le transitage sur le réseau de signalisation CCS7 d'une ESLT permet aux ESLC, aux FSSF et aux ESI non interconnectés d'échanger des données de signalisation.

Les nouveaux venus ont souligné que dans la décision 97-8, le Conseil a reconnu qu'il n'existait pas de solution de rechange à la fourniture de la signalisation CCS7 et qu'il faudrait du temps avant que les ESLC obtiennent leurs propres points de transfert de signalisation (PTS). Le Conseil a donc déterminé que la signalisation CCS7 devrait être assujettie au dégroupement obligatoire et à l'établissement de tarifs de services essentiels pour une période de cinq ans.

Les nouveaux venus ont fait valoir que l'accès au réseau de signalisation CCS7 est essentiel pour placer et recevoir des appels de même que pour offrir des services évolués (p. ex., affichage d'appels, téléconférence à trois, sonneries particulières). Ils ont ajouté que les mêmes critères applicables à l'extension d'une règle de temporarisation pour d'autres formes de transitage devraient aussi s'appliquer à la signalisation CCS7.

Conclusions

Le Conseil fait remarquer que les nouveaux venus ont absolument besoin des installations quasi essentielles en question et que, dans presque tous les cas, ils ne peuvent les obtenir qu'auprès des ESLT. Le Conseil estime que les nouveaux venus font face à des obstacles importants à l'entrée dans le marché local, ce qui les empêche d'élargir leur réseau et d'acquérir des clients en se dotant eux-mêmes de telles installations. De plus, compte tenu des retards dans la mise en oeuvre de la concurrence locale et des autres obstacles déjà mentionnés, le Conseil estime que la concurrence n'évoluera pas suffisamment d'ici la fin de la période de temporarisation (le 1^er mai 2002). Le Conseil estime qu'en refusant de prolonger la période actuelle d'accès autorisée pour les installations quasi essentielles, il nuirait aux nouveaux venus qui cherchent à acquérir la masse critique de clients dont ils ont besoin pour entrer dans le marché et à élargir leurs propres réseaux de façon rentable, ce qui limiterait considérablement le développement de la concurrence dans le marché de services locaux.

Le Conseil estime qu'il conviendrait de prolonger la période de temporarisation sans toutefois fixer d'échéance précise. À son avis, le principal inconvénient à fixer un délai ferme et définitif pour la prolongation de la règle de temporarisation est qu'il est difficile, à ce stade-ci, de déterminer quelle serait une période de prolongation appropriée. À cet égard, le Conseil fait remarquer qu'il est impossible de prédire à quel moment le niveau de concurrence dans le marché local aura suffisamment évolué. Si la période choisie est trop courte et que les nouveaux venus n'ont pas eu le temps de trouver de solutions de rechange adéquates aux installations non essentielles (y compris l'auto-approvisionnement), l'évolution de la concurrence locale sera ralentie. Inversement, une période trop longue ne serait pas juste envers les ESLT qui seraient obligées de continuer à fournir ces installations (aux tarifs autorisés) alors que les ESLC disposeraient déjà de solutions de rechange concurrentielles. Le Conseil estime donc qu'il ne convient pas de prolonger la période de temporarisation pour une période fixe.

Dans leurs arguments, Bell Canada et autres ainsi que TELUS n'ont pas réussi à convaincre le Conseil que l'abolition d'une date d'expiration ferme et définitive pour la clause de temporarisation découragerait vraiment les nouveaux venus à investir dans leurs propres installations. Le Conseil estime que la plupart des ESLC auront tendance à utiliser les installations quasi essentielles des ESLT pour compléter leurs propres réseaux plutôt qu'à n'utiliser que les installations quasi essentielles des ESLT. En effet, rendre les installations quasi essentielles des ESLT disponibles pendant les étapes préliminaires de la concurrence facilite l'entrée dans le marché, favorise la concurrence ainsi que la concurrence basée sur les installations.

L'examen du dossier de cette instance n'a pas permis au Conseil d'établir des critères qui serviraient à déterminer quand le marché sera suffisamment concurrentiel pour supprimer l'obligation relative au dégroupement et à l'établissement des prix. De plus, le Conseil estime qu'il serait prématuré d'adopter des critères maintenant, compte tenu de l'incertitude à l'égard de l'évolution des marchés en question, de l'impact des technologies actuelles et futures, ainsi que des positions économiques relatives des différents intervenants dans le marché.

Le Conseil s'accorde avec les parties pour dire que les différents types d'installations quasi essentielles en cause ne devraient pas faire l'objet d'une approche ou d'un traitement distinct. Il estime donc que toutes les installations quasi essentielles dont il est question dans cette instance devraient être assujetties aux mêmes décisions.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil prolonge la période de temporarisation pour les installations quasi essentielles, sans préciser de date d'expiration, tant que le marché pour ces installations ne sera pas suffisamment concurrentiel. Il estime qu'il revient aux ESLT concernées de demander que le dégroupement obligatoire et l'établissement de prix pour les installations quasi essentielles soient abolis lorsque la fourniture des installations quasi essentielles est suffisamment concurrentielle dans une tranche tarifaire particulière ou dans une zone géographique donnée. Le Conseil fait remarquer qu'une évaluation plus précise de l'état de la concurrence dans le ou les marchés visés pourra se faire à ce moment-là.

Les lignes de cuivre

Le Conseil estime que, contrairement à la position prise par certaines parties dans cette instance, le but de l'avis 2000-96 n'était pas de déterminer si les sections métalliques (p. ex., en cuivre) d'une ligne locale hybride de cuivre et de fibres optiques devraient être considérées comme essentielles (c.-à-d., assujetties au dégroupement obligatoire). Le Conseil voulait plutôt solliciter des observations pour déterminer si les lignes locales quasi essentielles devraient devenir essentielles.

Après avoir étudié le dossier de cette instance, le Conseil n'est pas convaincu qu'il convient de décider, à ce stade-ci, si les lignes locales quasi essentielles sont essentielles. Néanmoins, le Conseil fait remarquer qu'en prolongeant la règle de temporarisation, toutes les lignes locales quasi essentielles seront assujetties à un dégroupement et à un établissement obligatoires des prix pour les installations essentielles, jusqu'à ce que la fourniture de ces lignes soit soumise à un niveau de concurrence suffisant.

Secrétaire général