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Ottawa, le 3 novembre 1998
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Ordonnance Télécom CRTC 98-1092
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Demandes d'interconnexion aux réseaux de télécommunications de fournisseurs de services cellulaires de compétence fédérale et de services de communications personnelles et questions connexes
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No de dossier : 95-1177
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PARTIE A - HISTORIQUE
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1.Le Conseil a reçu les demandes de M. Gregory John Bezusko, en fiducie (M. Bezusko), datée du 8 novembre 1995, modifiée le 29 novembre 1995; de la AIReach Integrated Network Ltd. (la AlReach), datée du 4 décembre 1995, modifiée le 20 décembre 1995; et de Sprint Canada Inc. (Sprint), datée du 4 décembre 1995; visant à obtenir une ordonnance obligeant les fournisseurs de services cellulaires de compétence fédérale (les fournisseurs cellulaires), les fournisseurs de services de communications personnelles (SCP) nouvellement autorisés ainsi que la Clearnet Communications Inc. (la Clearnet), à titre de fournisseur de services radio mobiles spécialisés évolués (RMSE), de permettre l'interconnexion à leurs réseaux, sur une base d'égalité d'accès.
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2.En outre, la AlReach a demandé une ordonnance exigeant (1) l'interconnexion par les entreprises susmentionnées de leurs réseaux de télécommunications avec celui de la AlReach; (2) le dégroupement de l'accès sans fil du traitement, de la commutation et de la transmission des appels; (3) la co-implantation physique et virtuelle des commutateurs et autres équipements; (4) la transférabilité des numéros locaux; et (5) la résiliation de tout contrat ou arrangement exclusif entre des fournisseurs de cellulaires et de SCP ainsi que des entreprises spécifiques de lignes métalliques.
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3.Le 23 mai 1996, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 96-18 intitulé AIReach Integrated Network Ltd. - Requête en interconnexion aux réseaux de télécommunications de fournisseurs de services cellulaires de compétence fédérale et de SCP et questions connexes invitant les parties à se prononcer sur les questions soulevées dans les demandes susmentionnées autres que la transférabilité des numéros locaux. Cette dernière question était alors examinée dans une instance distincte. Les fournisseurs cellulaires, les titulaires de SCP, la Clearnet, la AlReach, M. Bezusko et Sprint ont été désignés parties à cette instance.
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4.Des observations ont été reçues de l'Association canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE), de la fONOROLA Inc. (la fONOROLA), de la Rogers Cantel Inc. (la Cantel), de la Microcell Telecommunications Inc. (la Microcell), de Mobilité Canada (Mobilité), de la Telezone Corporation (la Telezone) et d'AT&T Canada Services interurbains (AT&T Canada SI, antérieurement Unitel Communications Inc.).
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PARTIE B - POSITIONS DES PARTIES
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5.Sprint et M. Bezusko ont fait valoir qu'il est dans l'intérêt public d'étendre les avantages de la concurrence intercirconscription au marché en croissance rapide du cellulaire, grâce à l'égalité d'accès intercirconscription. Selon eux, les mêmes considérations d'intérêt public que celles qui ont favorisé l'égalité d'accès intercirconscription aux services sur lignes métalliques dans la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12), s'appliquent à la demande d'égalité d'accès intercirconscription des fournisseurs de services sans fil.
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6.D'après Sprint et M. Bezusko, l'égalité d'accès assurerait que les clients qui achètent un service sans fil ne soient pas obligés d'acheter leur service interurbain du même fournisseur. Sprint a déclaré que la mise en oeuvre de l'égalité d'accès permettrait à d'autres fournisseurs de services interurbains (AFSI) de faire équitablement concurrence aux fournisseurs cellulaires pour le trafic intercirconscription des abonnés du cellulaire, tandis que ces abonnés pourraient en retour exercer leur droit de choisir l'entreprise qui offre le meilleur prix et la plus grande qualité de service.
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7.La AIReach a fait valoir que l'approbation de sa demande par le Conseil permettrait à la compagnie de donner aux abonnés le choix d'une entreprise pour la portion des appels, effectués à partir d'un cellulaire, d'un service RMSE ou d'un SCP, transmise sur lignes métalliques. D'après la AIReach, cela permettrait aux abonnés de services sans fil de partager les avantages de la concurrence dans le marché de l'interurbain. De même, la AIReach a ajouté que les abonnés pourraient aussi profiter de la concurrence grandissante dans le marché du service local, ce qui libérerait l'utilisateur de sa dépendance exclusive sur l'entreprise de services sans fil de son choix afin de pourvoir à tous ses besoins en télécommunication.
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8.D'après la AIReach, les fondements de la politique publique qui ont motivé les décisions du Conseil contenues dans les décisions 92-12 et Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19), s'appliquent aussi au marché du sans fil.
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9.La AIReach a fait valoir que sa demande de redressement se fonde sur le fait que les installations des entreprises de services sans fil dont les nouveaux venus ont besoin à des fins d'interconnexion, d'égalité d'accès, de dégroupement et de co-implantation sont des installations goulots (définies comme essentielles dans la décision Télécom CRTC 97-8 du 1er mai 1997 intitulée Concurrence locale (la décision 97-8)). Ainsi, conformément aux décisions antérieures du Conseil applicables aux entreprises de services sur lignes métalliques offrant des services essentiels/goulots, les tarifs pour les services essentiels/goulots fournis par les entreprises de services sans fil devraient être justifiés et ne pas inclure de majoration. La AIReach a fait valoir que le potentiel d'abus anticoncurrentiel résultant de l'établissement des tarifs et des modalités et conditions applicables aux services goulots qu'elle propose dans sa demande, milite clairement en faveur du maintien de la surveillance réglementaire sous forme de dépôts tarifaires et de processus d'approbation.
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10.La AIReach a demandé que tout accord d'exclusivité avec des entreprises spécifiques de services sur lignes métalliques pour l'échange du trafic en provenance ou à destination des réseaux d'entreprises de services sans fil, qui pourrait bloquer la concurrence, tel qu'exprimé dans cette demande, soit résilié.
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11.L'ACTE et la Telezone ont appuyé les demandes. L'ACTE a déclaré que les demandes en question sont raisonnables et dans le meilleur intérêt des consommateurs. D'après l'ACTE, les règlements auxquels sont soumis les fournisseurs de services sans fil ne devraient pas être différents de ceux qui s'appliquent aux entreprises de services sur lignes métalliques, afin que les mêmes possibilités de concurrence accrue et de variété de services soient disponibles aux abonnés desservis par les services sans fil. La Telezone a fait valoir que l'interconnexion demandée ne devrait pas se limiter aux requérants.
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12.La fONOROLA et AT&T Canada SI ont appuyé, en principe, l'octroi partiel du redressement demandé. AT&T Canada SI a limité ses observations à la partie des demandes qui traitent de l'égalité d'accès à l'interconnexion. La fONOROLA a fait valoir que les demandes dans cette instance étaient conformes à la position du Conseil sur l'égalité d'accès énoncée dans les décisions 92-12 et 94-19. La fONOROLA a ajouté qu'en dépit du manque de référence précise aux fournisseurs de services sans fil dans la décision 94-19, de nombreuses dispositions dans cette dernière s'appliquent implicitement.
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13.La Microcell a fait valoir qu'elle propose à ses abonnés de gros l'accès de tiers à ses réseaux et éléments de réseaux, groupés ou dégroupés. La Microcell a indiqué qu'elle a adopté cette stratégie pour amortir les coûts du déploiement de son réseau. D'après la Microcell, une intervention du Conseil n'est pas nécessaire pour protéger les intérêts des AFSI ou des clients finals des entreprises de services sans fil dans ce marché compétitif.
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14.La Cantel, la Clearnet et Mobilité se sont opposées aux demandes. En général, elles ont fait valoir que l'octroi du redressement demandé, compte tenu de la décision Télécom CRTC 94-15 du 12 août 1994 intitulée Réglementation des services sans fil, équivaudrait à une nouvelle réglementation du marché des services sans fil.
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15.La Cantel, la Clearnet et Mobilité ont fait valoir qu'il est inapproprié d'appliquer le modèle monopolistique à un secteur concurrentiel où aucune partie n'est dominante et où il existe une multiplicité de réseaux. Elles ont ajouté que l'application d'un tel modèle serait contraire à la fois à la politique du Conseil et à celle du Gouvernement pour le secteur du sans fil, de même qu'aux principes de la politique de télécommunication énoncée dans la Loi sur les télécommunications (la Loi).
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16.La Cantel et Mobilité ont ajouté que, si le Conseil impose à l'industrie des exigences comme l'égalité d'accès ou le dégroupement, il en résultera une nouvelle réglementation et la désintégration des fondements de son cadre concurrentiel pour les fournisseurs de services sans fil. La Clearnet est d'avis que les forces du marché sont suffisantes pour remplacer le redressement demandé par les requérantes et qu'une intervention réglementaire n'est pas nécessaire. Mobilité a déclaré que les concurrents n'auraient pas avantage à négocier l'accès sur une base commerciale mais utiliseraient le processus réglementaire pour obtenir des rabais et s'orienter le plus possible vers les entreprises de service sans fil et leurs abonnés.
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17.D'après Mobilité, le Conseil devrait rejeter ces demandes parce qu'elles ne sont pas conformes au cadre de réglementation ou aux objectifs de la politique de télécommunication qui prescrivent de s'en remettre davantage au libre jeu du marché.
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18.La Cantel et Mobilité ont en général fait valoir que la demande d'interconnexion, de dégroupement et de co-implantation de la AIReach est fondée sur la présomption erronée que les interfaces aériennes sans fil sont des installations goulots. Elles ont déclaré que les entreprises de services sans fil ne sont pas la seule source de fourniture d'éléments de réseaux sans fil et qu'à cause des solutions de rechange concurrentielles, elles ne peuvent pas influencer substantiellement l'état du marché. Étant donné que des réseaux sans fil dédoublés existent déjà à travers le pays, y compris deux nouvelles entreprises de services sans fil dotées d'installations, la Cantel et Mobilité ont déclaré qu'il est clair que les entreprises de services cellulaires, SCP et RMSE ne contrôlent pas des installations goulots.
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19.Mobilité a indiqué que des garanties sur le plan de la concurrence, comme l'égalité d'accès, le dégroupement et la co-implantation, adoptées dans les décisions 92-12 et 94-19, visent uniquement à diminuer le pouvoir monopolistique et qu'il est inapproprié de les appliquer à une industrie hautement concurrentielle et très peu réglementée telle que le marché du sans fil mobile.
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20.En réplique, la AIReach et Sprint ont soutenu que les entreprises de services sans fil exercent un pouvoir de marché considérable sur les nouveaux venus potentiels et que les réseaux du sans fil constituent un goulot important pour les fournisseurs de services interurbains. Elles ont fait valoir que les fournisseurs de services sans fils sont les seuls bénéficiaires du spectre. La AIReach a ajouté que, tant que les exigences d'attribution de licences pour l'utilisation du spectre empêcheront les nouveaux concurrents de construire leurs propres installations, il n'y aura pas de possibilité pour ces derniers d'accéder aux réseaux du sans fil.
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21.La AIReach a déclaré que le marché du sans fil est déjà hautement réglementé à cause des exigences d'attribution de licences pour l'utilisation du spectre et que la concurrence dans les services qui va se développer en cas d'approbation de sa demande permettra de s'en remettre davantage aux forces du marché. En outre, la AIReach a soutenu que sa demande de supervision réglementaire sous forme de dépôts tarifaires et de processus d'approbation pour un nouveau groupe de services n'équivaut pas à une nouvelle réglementation puisqu'il est impossible de « retarifer » des services qui n'ont pas été offerts antérieurement à cause des politiques de réglementation.
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22.Toutefois, la AIReach a reconsidéré sa position concernant les exigences de tarification et a fait valoir qu'elle est prête à considérer un cadre de réglementation qui accorde libre accès à la concurrence aux réseaux sans fil, fondé sur des modalités et des conditions générales du service réglementées par le Conseil, conformément à l'article 24 de la Loi, par opposition à un cadre de réglementation qui s'appuierait sur des dépôts tarifaires détaillés.
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PARTIE C - CONCLUSIONS
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23.Le Conseil fait remarquer que de nombreuses parties ont soutenu que les politiques contenues dans les décisions 92-12 et 94-19 s'appliquent implicitement aux fournisseurs de services sans fil. D'après le Conseil, cependant, les considérations d'intérêt public en référence dans la décision 92-12 ne sont pas directement applicables dans la présente instance. Le Conseil fait remarquer que la conjoncture actuelle du marché du sans fil est assez différente de celle qui existait dans le marché de services sur lignes métalliques au moment où ces questions ont été traitées. Avant les conclusions du Conseil dans la décision 94-19, la fourniture de services locaux était un monopole. Ainsi, tous les abonnés devaient obtenir leurs services interurbains du réseau local détenant le monopole. La décision 92-12 a permis aux abonnés de choisir leur entreprise de services interurbains, sur une base d'égalité d'accès, acheminant les appels par le réseau local monopolistique.
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24.À l'opposé, les services sans fil locaux ne constituent pas un monopole. Les abonnés du sans fil ont toujours eu le choix relativement à l'accès au service sans fil. Même si les clients du service sans fil abonnés d'un fournisseur en particulier ne peuvent pas choisir l'entreprise de services interurbains qu'ils préfèrent, ils peuvent, s'ils sont insatisfaits de leur service interurbain, faire appel à un autre fournisseur de services sans fil et, ainsi, changer de fournisseur de services interurbains.
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25.La AIReach a soutenu que les installations des entreprises de services sans fil exigées par les nouveaux venus pour l'interconnexion, l'égalité d'accès, de dégroupement et la co-implantation, sont des installations goulot essentielles. Le Conseil fait remarquer que dans la décision 97-8, il a conclu que, pour être essentiels, une installation, une fonction ou un service doivent réunir les trois critères suivants : (1) ils sont contrôlés en régime de monopole; (2) une entreprise de services locaux concurrentielle (ESLC) en a besoin comme intrant pour fournir des services; et (3) une ESLC ne peut pas les reproduire économiquement ou techniquement. Les installations qui répondent à cette définition sont soumises au dégroupement et à la tarification obligatoires.
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26.Même si cette conclusion s'applique aux ESLC dans le contexte particulier de la concurrence locale, le Conseil est d'avis qu'elle s'applique aussi, essentiellement, dans le présent contexte. Le fait que la AIReach puisse avoir besoin d'accéder à ces installations ou fonctions pour offrir son service proposé ne rend pas en soi ces dernières essentielles. Le fait qu'il y ait plusieurs fournisseurs de services sans fil dotés d'installations dans le marché et qu'aucun d'eux ne soit obligé de dépendre de l'autre pour les installations en question démontre que celles-ci ne sont pas contrôlées en régime de monopole et que, donc, elles ne sont pas conformes à la définition établie ci-dessus. Le Conseil fait remarquer que les circuits locaux des zones rurales et les lignes directes intercirconscriptions des zones rurales et éloignées sont des exemples d'installations essentielles/goulots qui satisfont aux critères.
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27.Le Conseil fait remarquer qu'il a employé la notion d'installations essentielles pour l'interconnexion des concurrents avec les réseaux des fournisseurs de services sur lignes métalliques dominants, afin de permettre l'évolution d'une concurrence fondée sur les installations dans les marchés des services sur lignes métalliques local et interurbain. Tel que mentionné précédemment, les conjonctures de l'industrie des services sur lignes métalliques sont différentes de celles qui prévalent dans les marchés des SCP et du cellulaire. En particulier, contrairement au marché des services sur lignes métalliques, la forme initiale de concurrence dans le marché du sans fil était fondée sur les installations. Le Conseil juge que les marchés des SCP et du cellulaire sont suffisamment concurrentiels pour que les installations ne soient pas considérées comme étant contrôlées en monopole ou ne puissent être économiquement ou techniquement dédoublées. En conséquence, il ne peut être dit d'aucun des fournisseurs de services sans fil qu'il domine le marché ou qu'il contrôle des installations goulots ou essentielles. Le Conseil juge donc que les réseaux du sans fil ne sont pas des installations essentielles comme l'avaient avancé certaines parties.
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28.Compte tenu de la nature concurrentielle du marché du sans fil, le Conseil a élaboré dans le cadre de nombreuses décisions, un régime réglementaire différent pour les services sans fil. En particulier, dans la décision Télécom CRTC 96-14 du 23 décembre 1996 intitulée Réglementation des services de télécommunications sans fil mobiles, le Conseil s'est abstenu de réglementer les tarifs, les modalités et les conditions de la fourniture des services cellulaires, SCP et RMSE, parce qu'il a déterminé que ces marchés étaient suffisamment concurrentiels pour protéger les consommateurs.
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29.Le Conseil juge que le régime actuel d'abstention n'est pas cohérent avec le régime proposé par la AIReach qui prescrirait l'accès aux réseaux concurrentiels sans fil. Cette prescription serait contraire à l'approche générale du Conseil visant à encourager la croissance des marchés concurrentiels et, chaque fois que c'est possible, de laisser à la concurrence des marchés le soin de contrôler les tarifs, les modalités et les conditions de la fourniture des services.
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30.Dans l'ordonnance Télécom CRTC 97-1797 du 3 décembre 1997 concernant la revente et le partage de services cellulaires, le Conseil a estimé qu'il serait dans le meilleur intérêt d'un marché concurrentiel croissant de s'abstenir de contrôler la revente. Le Conseil est d'avis que, pour des raisons semblables, il serait préférable, pour favoriser la concurrence dans le marché, de s'abstenir de dicter l'interconnexion, la co-implantation et le dégroupement des réseaux des entreprises de services sans fil concurrentiels.
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31.Le Conseil fait remarquer que le marché des SCP et du cellulaire a évolué et qu'il est maintenant caractérisé par un grand nombre de fournisseurs de services dotés d'installations. En particulier, plusieurs compagnies qui ont obtenu en 1996 des licences de SCP ont commencé à construire et à exploiter leurs réseaux et services. De plus, l'entrée dans le marché de nouveaux fournisseurs dotés d'installations a eu pour conséquence une concurrence plus grande sur le plan des prix accompagnée d'une diminution sensible du tarif d'utilisation à la minute.
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32.Le Conseil fait remarquer que les entreprises de services de télécommunications sans fil qui deviennent des ESLC doivent satisfaire aux exigences établies dans la décision 97-8. Ces exigences comprennent, entre autres choses, l'offre d'une interconnexion sur une base d'égalité d'accès, selon des modalités et des conditions qui équivalent à celles des tarifs des compagnies membres de Stentor, aux fournisseurs de services interurbains admissibles et se conforment aux règlements du Conseil sur l'égalité d'accès.
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33.De l'avis du Conseil, d'après le dossier de l'instance, la réponse à la question de savoir s'il faut prescrire l'interconnexion avec les réseaux du sans fil est entre les mains des fournisseurs individuels tenus de se conformer à leurs exigences commerciales et financières.
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34.Compte tenu de ce qui précède, le Conseil rejette les demandes.
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Secrétaire général
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Ce document est disponible, sur demande, en média substitut.
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