ARCHIVÉ -  Ordonnance Télécom CRTC 97-1797

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Ordonnance Télécom

Ottawa, le 3 décembre 1997

Ordonnance Télécom CRTC 97-1797

No de dossier : 96-2025

HISTORIQUE

1. Dans la décision Télécom CRTC 91-8 du 30 mai 1991 intitulée Revente et partage de services cellulaires (la décision 91-8), le Conseil a rejeté des requêtes lui demandant d'autoriser la revente et le partage de services cellulaires. Dans la décision 91-8, la Conseil a jugé que le service cellulaire en était encore à ses débuts et que le fait d'en rendre obligatoire la revente illimitée réduirait les revenus dont les fournisseurs de services cellulaires ont besoin pour la mise à niveau et l'expansion de leurs réseaux.

2. Le 11 août 1995, le Conseil a reçu de la Cellular Rental Systems Inc. (la CRS) une requête lui demandant, entre autres choses, d'examiner à nouveau la question de la revente et du partage de services cellulaires. Dans sa requête, la CRS a fait valoir que l'arrangement actuel en vertu duquel les fournisseurs de services cellulaires peuvent choisir d'accepter certaines demandes de revente/partage et d'en refuser d'autres ne sert plus l'intérêt public, en partie parce qu'il se produit des cas de discrimination injuste et aussi parce que les consommateurs se voient refuser, sur le plan de la concurrence, les mêmes avantages de la revente et du partage que ceux qui sont actuellement offerts dans presque tous les autres secteurs du marché des télécommunications.

3. En conséquence, dans l'avis public Télécom CRTC 95-53 du 12 décembre 1995 intitulé Revente et partage de services cellulaires (l'AP 95-53), le Conseil a amorcé une instance visant à examiner des questions d'ordre général concernant la revente et le partage de services offerts par des fournisseurs de services cellulaires relevant de la compétence fédérale.

4. À la suite de la publication de l'AP 95-53, le gouvernement fédéral a annoncé qu'il avait attribué des licences d'exploitation pour la fourniture de services de communications personnelles (SCP) dans la gamme de fréquence 2 GHz à la Clearnet PCS Inc. (la Clearnet), à la Microcell Networks Inc. (la Microcell), à Mobilité Canada au nom de ses membres et à la Rogers Cantel Mobile Inc. (la Cantel).

5. Par conséquent, dans l'avis public Télécom CRTC 96-7 du 19 février 1996 intitulé Révisions à l'avis public Télécom CRTC 95-53 du 12 décembre 1995, Revente et partage de services cellulaires (l'AP 96-7), le Conseil a révisé l'instance amorcée par l'AP 95-53 de manière à y inclure l'examen de la revente et du partage de services offerts par les fournisseurs de SCP.

POSITIONS DES PARTIES

6. La AIReach Integrated Network Ltd. (la AIReach) a fait valoir que le fait de rendre obligatoire la revente et le partage illimités de SCP et de services cellulaires ne sert pas l'intérêt public. Toutefois, elle a déclaré que la revente et le partage de tels services pourraient être nécessaires dans une certaine mesure pour faciliter la conformité avec les conditions des licences attribuées aux fournisseurs de SCP et de services cellulaires en vertu de la Loi sur la radiocommunication, et que la revente et le partage de ces services devraient être autorisés (mais non obligatoires) comme une forme valable de distribution pour ces services afin de répondre aux besoins de marchés créneaux. La AIReach a également fait valoir que, si les fournisseurs choisissent de revendre des services, tous les clients dans la même situation doivent se voir offrir les mêmes modalités afin d'éviter les cas de discrimination injuste.

7. L'ACC Long Distance Inc. (l'ACC) a fait valoir qu'il sert l'intérêt public de rendre obligatoire la revente et le partage illimités des SCP et des services cellulaires offerts par tous les fournisseurs de tels services relevant de la compétence fédérale. Elle a déclaré que, dans la décision 91-8, le Conseil a estimé que le fait d'exiger des fournisseurs de services cellulaires qu'ils autorisent la revente et le partage illimités n'entraînerait pas à ce moment suffisamment d'avantages pour égaler ou compenser le préjudice. Plus particulièrement, l'ACC a déclaré que le Conseil a estimé que le service cellulaire en était encore à ses débuts et que le fait d'autoriser la revente illimitée nuirait au développement et à l'expansion des réseaux des fournisseurs de services cellulaires. Elle a fait valoir que les préoccupations mentionnées par le Conseil dans la décision 91-8 n'existent plus aujourd'hui et que l'industrie des SCP et des services cellulaires n'en est plus à ses débuts.

8. L'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE) a elle aussi fait valoir que la raison se rattachant aux débuts de l'industrie ne peut plus être invoquée. Elle a mentionné la preuve de Mobilité Canada selon laquelle les membres de celle-ci ont étendu leurs réseaux de manière à desservir 90 % de la population canadienne, de même que la déclaration de la Cantel selon laquelle le taux de pénétration des services cellulaires est passé de 1,8 % en 1990 à 9,8 % à la fin de 1995. L'ACTE a conclu qu'il n'existe plus de raison valable pour établir une distinction entre les règles relatives à la revente et au partage qui s'appliquent aux fournisseurs de services sur ligne métallique et celles qui s'appliquent aux fournisseurs de services sans fil.

9. La Cantel a fait valoir que le fait de rendre obligatoire la revente illimitée de services cellulaires n'entraînerait aucun avantage, sinon très peu, pour le public, mais ébranlerait les systèmes de distribution de services cellulaires en place et nuirait à la capacité des exploitants de services cellulaires de continuer à moderniser et à étendre leurs réseaux. Toutefois, la Cantel a déclaré que la revente pourrait se révéler une stratégie de distribution appropriée dans certains cas. Elle a fait valoir que les exploitants de services cellulaires devraient rester libres de négocier les modalités de service avec les éventuels revendeurs lorsqu'il est dans l'intérêt des deux parties de le faire.

10. La Cantel a également fait valoir que, depuis 1984, elle est tenue, par condition de licence, d'inclure des distributeurs indépendants dans son système de distribution au détail. Elle a déclaré que ses produits sont distribués dans environ 3 000 endroits au pays par l'entremise de centaines de magasins et d'agents. Elle a fait valoir que son système de distribution a apporté des avantages considérables aux usagers et qu'il serait compromis par la revente obligatoire, qui, selon elle, est avant tout un système de distribution de remplacement.

11. La Cantel a déclaré que, dans la décision Télécom CRTC 94-15 du 12 août 1994 intitulée Réglementation des services sans fil (la décision 94-15), le Conseil a tenu compte de la situation hautement concurrentielle du marché des services cellulaires lorsqu'il a décidé de s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu des articles 25 et 29 et des paragraphes 27(1), (5) et (6) de la Loi sur les télécommunications (la Loi). La Cantel a déclaré qu'en décidant de s'abstenir, le Conseil a reconnu que le marché des services cellulaires est suffisamment concurrentiel pour que les intérêts des abonnés soient protégés, notamment en ce qui a trait à des tarifs justes et raisonnables. Elle a fait valoir qu'il s'agit là d'une question d'une importance cruciale, compte tenu du fait que l'un des principaux avantages déclarés de la revente est la stimulation de la concurrence par les prix dans les marchés en stagnation. La Cantel a déclaré que rien ne laisse croire que le niveau de concurrence diminuera et que, compte tenu de l'introduction de nouveaux services sans fil qui sont, ou seront bientôt, directement en concurrence avec les services cellulaires, les consommateurs auront plus de choix et la concurrence sera encore plus dynamique dans les années à venir.

12. La Cantel a fait valoir qu'Industrie Canada n'a pas rendu obligatoire la revente de services cellulaires à des parties autres que les titulaires de SCP lorsqu'il a attribué des licences en décembre 1995. Elle a déclaré qu'Industrie Canada n'a imposé qu'une obligation de revente limitée d'une entreprise à une autre afin d'aider à la propagation rapide des SCP et non pas pour créer de nouveaux concurrents.

13. La CRS a appuyé la revente et le partage obligatoires de SCP et de services cellulaires. Elle a fait valoir que, depuis toujours, les entreprises titulaires sont incapables d'administrer un régime de revente volontaire sans faire preuve de discrimination injuste entre les clients et elle a plus particulièrement fait allusion à ses propres difficultés d'en arriver à un arrangement avec Bell Mobilité Cellulaire en 1994 et 1995.

14. La CRS a déclaré que le marché des services cellulaires fondés sur les installations n'en est plus à ses débuts et que les entreprises de services cellulaires autorisées fournissent le service dans leurs territoires d'exploitation autorisés depuis plus de 12 ans et ont étendu leurs réseaux de manière à desservir 90 % de la population canadienne. La CRS a également fait remarquer que la Cantel elle-même a décrit le marché des services cellulaires comme un marché qui a connu une croissance remarquable depuis la publication de la décision 91-8. Elle a déclaré que les taux de pénétration des services cellulaires seraient passés d'environ 1,8 % en 1990 à près de 10 % en 1995.

15. La CRS a fait remarquer que Mobilité Canada et, dans une moindre mesure la Cantel, ont fait valoir que la revente et le partage de services cellulaires donneront simplement lieu à l'arbitrage et que l'entrée des revendeurs concurrents dans le marché n'ajoutera rien à la valeur, à moins que ces nouveaux venus ne soient également dotés d'installations. La CRS a fait valoir qu'il n'y a pas de définition précise de ce qui constitue une valeur ajoutée, mais qu'il peut s'agir simplement d'une amélioration des systèmes et des services appuyant les principaux services d'un revendeur, par exemple un service à la clientèle de qualité supérieure ou des services sur mesure répondant aux besoins de clients ou segments de marché particuliers.

16. La Clearnet a fait valoir que le Conseil ne devrait pas rendre obligatoire la revente et le partage des services cellulaires ou des SCP et elle a déclaré que les forces du marché constituent le mécanisme privilégié pour motiver cette forme de distribution. Elle a fait remarquer que, lorsque les quatre fournisseurs de SCP concurrents viables seront en exploitation, les forces du marché dicteront les types de services que chaque exploitant offrira et à quels prix. À titre d'exemple, la Clearnet a fait remarquer que la revente est une fonction de l'industrie des services de recherche de personnes depuis de nombreuses années malgré le fait que cette industrie ne soit pas réglementée par le Conseil. Elle a déclaré qu'elle prévoit conclure des arrangements relatifs à la revente si des modalités acceptables peuvent être négociées.

17. La Clearnet a également fait remarquer que, dans la décision 91-8, le Conseil a reconnu qu'une source de revenus stable constitue un facteur important de la capacité des exploitants de services cellulaires de réaliser leurs plans de mise à niveau et d'expansion de réseau et que ce facteur l'emporte sur tout avantage découlant de la revente obligatoire. Elle a déclaré que, compte tenu de l'énorme tâche de construction de réseau que doivent accomplir la Clearnet et la Microcell, il existe aujourd'hui des raisons plus convaincantes de ne pas rendre la revente obligatoire.

18. La Microcell a appuyé la revente et le partage obligatoires de SCP et de services cellulaires, sous réserve de certaines restrictions nécessaires pour assurer l'équité sur le plan de la concurrence, la réciprocité et l'intégrité des réseaux. Elle a déclaré que l'une des priorités de la politique canadienne de télécommunications consiste à établir l'interconnexion et la compatibilité des réseaux. Elle a ajouté que, pour atteindre cet objectif, l'infrastructure de toutes les entreprises doit être accessible sans restriction et permettre notamment la revente et le partage de services et d'installations de réseau par des tiers.

19. Mobilité Canada n'a pas appuyé la revente et le partage obligatoires de SCP et de services cellulaires et elle a déclaré qu'il n'y a pas lieu de réglementer davantage là où les forces du marché se sont révélées efficaces et où rien ne prouve un échec du marché. Mobilité Canada a fait valoir qu'au contraire, les forces du marché existantes au Canada ont produit une qualité supérieure et des prix inférieurs à ceux des États-Unis. Elle a déclaré que les ententes de services à portée étendue et d'interconnexion négociées en privé et l'accès de tiers augmentant la valeur reflètent mieux la nature commerciale et concurrentielle de l'industrie des services sans fil.

20. Mobilité Canada a également fait valoir que des centaines de détaillants indépendants s'acquittent déjà de nombreuses fonctions de la chaîne de distribution dont les revendeurs s'acquitteraient et elle a déclaré que les services de Mobilité Canada sont actuellement fournis au public par l'entremise de plus de 5 000 points de distribution.

21. Mobilité Canada a également déclaré que l'introduction de la revente obligatoire effriterait probablement les gains ou la part de marché à un moment où de nouveaux venus dotés d'installations essaient d'atteindre un seuil. Elle a fait valoir que ces conséquences entraîneraient des réductions du flux monétaire nécessaire pour soutenir les investissements dans les services cellulaires numériques, les SCP et les réseaux radiotéléphoniques mobiles spécialisés évolués (RMSE) et des réductions dans le rayonnement en ce qui a trait au déploiement d'une nouvelle infrastructure, et pourraient compromettre l'atteinte de nombreux objectifs de la politique d'attribution de licences aux SCP établie par Industrie Canada. À l'instar de la Cantel, Mobilité Canada a fait valoir que le fondement de la décision 91-8, rendue alors que le marché ne comptait que deux entreprises, devrait être encore plus valable au moment où jusqu'à sept réseaux numériques (quatre SCP, deux services cellulaires numériques et un RMSE) sont en construction.

22. Sprint Canada Inc.(Sprint) a fait valoir qu'en se fondant sur les objectifs de la politique canadienne de télécommunications exposée dans la Loi, sur les énoncés de politique du gouvernement du Canada et sur les objectifs de l'industrie que le Conseil a répétés d'innombrables fois, on ne peut contester que la concurrence dans la revente sur le marché canadien des services sans fil sert l'intérêt public.

23. Sprint a fait valoir que les revendeurs de SCP et de services cellulaires seront une source d'innovations dans le marché des services sans fil en donnant une valeur ajoutée au service revendu. Plus particulièrement, Sprint a fait remarquer que les revendeurs pourraient offrir une facturation personnalisée ou d'autres options de même qu'un groupement de services sans fil revendus avec d'autres services de télécommunications afin de répondre à la demande des clients.

24. Sprint a fait valoir que les points de distribution actuels de la Cantel et de Mobilité Canada ne remplacent pas la revente étant donné qu'ils ne sont rien de plus que les opérations de détail des entreprises de services cellulaires titulaires elles-mêmes.

25. Sprint a également fait valoir que, malgré les affirmations de la Cantel et de Mobilité Canada selon lesquelles le marché des services cellulaires est concurrentiel, la prétendue concurrence n'a jusqu'à présent pas produit de marché de la revente. Elle a déclaré que, sans revente obligatoire imposée par le Conseil, rien n'incite les entreprises de services cellulaires titulaires à permettre à d'éventuels fournisseurs de revendre leurs services.

26. Le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor) ne s'est pas prononcé sur l'opportunité de la revente et du partage obligatoires, mais il a fait valoir que, si le Conseil décidait de rendre obligatoire la revente de SCP et de services cellulaires, les compagnies de téléphone titulaires devraient être relevées de l'interdiction de participer à la mise en marché et à la promotion conjointes de produits et de services cellulaires.

27. Télébec Mobilité a appuyé la position de Mobilité Canada. En outre, elle a déclaré que, pour sa première année d'exploitation comme fournisseur de services cellulaires, elle n'a atteint qu'un taux de pénétration de 2 % et elle a fait valoir que, pour l'instant, la revente illimitée dans son territoire d'exploitation réduirait grandement ses revenus et compromettrait l'expansion du réseau.

28. La UniverCell Telecommunications Inc. a fait valoir que le Conseil devrait rendre obligatoire la revente et le partage illimités des SCP et des services cellulaires. Elle a proposé une méthode d'établissement de prix de gros que le Conseil devrait rendre obligatoire, selon elle, et qui fixerait des tarifs de revente inférieurs aux tarifs actuels applicables aux SCP et aux services cellulaires des entreprises.

29. La Westcomm International Sharing Corporation (la Westcomm) et la Cam-Net Communications Inc. ont appuyé les parties, notamment la CRS et la Microcell, qui étaient en faveur de la revente et du partage illimités obligatoires de SCP et de services cellulaires. La Westcomm a déclaré que la revente et le partage seraient avantageux pour les consommateurs en permettant d'augmenter le taux de pénétration des SCP et des services cellulaires par l'innovation et la concurrence dans les prix.

CONCLUSIONS

30. Le Conseil fait remarquer que, dans le passé, il a rejeté des requêtes demandant la revente et le partage obligatoires des services cellulaires parce que les conséquences d'une telle obligation pour une industrie naissante l'emportaient sur les éventuels avantages découlant de la revente et du partage. Plus particulièrement, le Conseil était préoccupé par le fait que l'érosion des revenus qui résulterait de la revente et du partage illimités obligatoires aurait une incidence défavorable sur le développement et l'expansion des réseaux cellulaires de la Cantel et de Mobilité Canada.

31. Le Conseil est d'accord avec les parties qui ont fait valoir que le fondement de la décision 91-8 rejetant la revente illimitée obligatoire n'est plus valable. Il prend bonne note des éléments de preuve de plusieurs parties confirmant que les réseaux cellulaires des entreprises titulaires s'étendent aujourd'hui à 90 % de la population et ont des taux de pénétration dépassant 10 %. Il prend également note du fait que les entreprises titulaires ont connu une croissance importante dans leur marché, d'une année à l'autre, et qu'elles disposent actuellement de voies de distribution composées de milliers de distributeurs indépendants et d'autres points de distribution. Compte tenu de cet élément de preuve, le Conseil estime que l'industrie des services cellulaires n'en est plus à ses débuts.

32. Le Conseil fait remarquer qu'il a rendu obligatoires la revente et le partage dans les marchés des services locaux et interurbains sur ligne métallique et qu'il a récemment élargi les services disponibles pour la revente de manière à y inclure les services de résidence, dans la décision Télécom CRTC 97-8 du 1er mai 1997 intitulée Concurrence locale (la décision 97-8). De l'avis du Conseil, le cas du marché des services sur ligne métallique est différent de celui du marché des SCP et des services cellulaires. Le Conseil fait notamment remarquer que, dans les marchés des services locaux et interurbains sur ligne métallique, la concurrence découlant de la revente et du partage obligatoires a précédé l'entrée en concurrence fondée sur les installations, contrairement au marché des services cellulaires où l'entrée fondée sur les installations a été la première forme de concurrence. En outre, l'entrée fondée sur les installations dans le marché des services cellulaires/SCP a pris de l'ampleur. Plus particulièrement, le Conseil fait remarquer que la Clearnet et la Microcell, à titre de nouveaux venus dotés d'installations, ont obtenu des licences leur permettant d'offrir des SCP au début de 1996. De plus, le Conseil fait remarquer que le gouvernement envisage d'attribuer des licences à d'autres fournisseurs de SCP de type cellulaire. Le Conseil ajoute que dans les circonstances, le marché des SCP et des services cellulaires se transforme en un marché caractérisé par des fournisseurs de services multiples dotés d'installations.

33. Le Conseil fait remarquer que, bien que le gouvernement ait inclus dans sa Politique et déposition de demandes - Les services de communications personnelles sans fil dans la gamme 2 GHz - Mise en oeuvre des SCP au Canada du 15 juin 1995, des déclarations appuyant la revente et le partage non discriminatoires par les fournisseurs de services et d'autres entreprises, il n'a pas encouragé, en dernière analyse la revente et le partage illimités obligatoires, mais a plutôt imposé des conditions de licence considérablement différentes aux requérantes de licence d'exploitation de SCP à qui il a attribué des licences. Le Conseil fait remarquer plus particulièrement que l'une des conditions de licence porte que chaque titulaire doit offrir la revente de SCP à d'autres titulaires de SCP sur une base non discriminatoire. Une autre condition porte que les exploitants de services cellulaires en place doivent offrir aux titulaires de SCP non cellulaires la revente de services cellulaires et des services cellulaires de portée étendue par des combinés dotés d'une capacité intersystème. Le gouvernement a également fait remarquer que les conditions qu'il a imposées étaient sans préjudice pour toute autre exigence qu'il pourrait imposer.

34. En dernière analyse, lorsqu'il a imposé les conditions de licence, le gouvernement a décidé que seule la revente entre titulaires de SCP et entre titulaires de services cellulaires et titulaires de SCP est exigée. Le Conseil signale que les conditions imposées par le gouvernement aux fournisseurs de SCP et de services cellulaires donneront un rayonnement national à quatre fournisseurs de SCP et de services cellulaires dotés d'installations.

35. Le Conseil fait remarquer que l'entrée de nouveaux fournisseurs dotés d'installations a donné lieu à davantage de concurrence dans les prix et, en ce qui a trait aux frais d'utilisation par minute par exemple, à d'importantes réductions de prix. De plus, le Conseil fait remarquer que les nouveaux venus dotés d'installations ont les mêmes possibilités et incitatifs qu'auraient les revendeurs d'offrir de nouveaux services et options, y compris le groupement de services. Le Conseil signale en outre l'engagement qu'ont pris les fournisseurs dotés d'installations, comme condition de licence, d'investir activement dans la recherche et le développement, engagement que les revendeurs ne sont généralement pas tenus de prendre. Enfin, le Conseil mentionne la déclaration qu'il a faite dans la décision 97-8, selon laquelle :

« Bien que la concurrence dans la revente puisse permettre de favoriser le développement d'un marché concurrentiel, le Conseil estime qu'on ne pourra réaliser tous les avantages de la concurrence que si elle est fondée sur les installations. »

36. De l'avis du Conseil, compte tenu de l'entrée actuelle et éventuelle en concurrence fondée sur les installations dans le marché des SCP, la plupart des avantages, sinon la totalité, qui découleraient de la revente obligatoire existent déjà.

37. La revente et le partage de services et de fonctions de réseau sont considérés comme une occasion d'affaires par au moins une titulaire de SCP. La Microcell Connexxions, une filiale de la Microcell, assurera la revente de tout service Microcell, y compris un certain nombre de composantes réseau dégroupées de la Microcell. Celle-ci a déclaré qu'elle a adopté cette stratégie afin d'amortir les coûts du déploiement de son réseau et de favoriser des voies de distribution supplémentaires. En conséquence, le Conseil estime qu'il existe actuellement des possibilités pour la revente de SCP et, implicitement, de services cellulaires par des tiers, ou qu'il en existera dans un avenir rapproché.

38. Le Conseil estime que, s'il rendait obligatoires la revente et le partage illimités des SCP et des services cellulaires, il devrait (1) établir des tarifs et modalités appropriés par l'approbation de tarifs, ou (2) s'appuyer sur le processus de plaintes pour déceler les infractions à l'article 27 de la Loi et prendre des mesures à cet égard. Comme l'ont mentionné un certain nombre de parties, le Conseil s'est abstenu de réglementer les tarifs des services cellulaires et des services téléphoniques publics sans fil dans la décision 94-15, jugeant que ces services étaient suffisamment concurrentiels pour protéger les intérêts des usagers. Cette décision est confirmée dans la décision Télécom CRTC 96-14 du 23 décembre 1996 intitulée Réglementation des services de télécommunications sans fil mobiles.

39. Le Conseil estime que le fait de demander l'approbation de tarifs pour la revente obligatoire entraînerait l'annulation de sa décision de s'abstenir. Selon lui, cela irait à l'encontre de sa démarche générale consistant à favoriser la croissance des marchés concurrentiels et, dans la mesure du possible, à laisser les forces d'un marché concurrentiel discipliner les tarifs, comme il l'a fait tout récemment dans la décision 97-8 en ce qui a trait aux tarifs de détail des entreprises de services locaux concurrentiels. Le Conseil estime que le fait de rendre la revente obligatoire et de s'appuyer sur le processus de plaintes pour déceler les infractions à l'article 27 de la Loi et prendre des mesures à cet égard entraînerait une augmentation des activités de réglementation et des occasions d'agiotage.

40. De l'avis du Conseil, d'après le dossier de l'instance, ce sont les fournisseurs qui sont les mieux placés pour déterminer s'il y a lieu d'offrir la revente et le partage illimités, selon leurs besoins sur le plan des investissements et des affaires. Le Conseil estime que c'est ce qui convient et ce qui sert l'intérêt public dans un marché où la concurrence augmente et qui est caractérisé par l'entrée en concurrence fondée sur les installations. Par conséquent, le Conseil a conclu qu'il ne rendra pas obligatoire la revente et le partage illimités des services cellulaires et des SCP.

La secrétaire générale
Laura M. Talbot-Allan

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