ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 98-3

Le 20 décembre 1984, la Régie des services publics du Québec (subséquemment, la Régie des télécommunications du Québec) (la Régie)) a tenu une audience publique en vue d’examiner une demande présentée par Le Téléphone Guèvremont Inc. dans le but d’acheter les actions de Le Téléphone Bon-Conseil Inc. (Bon-Conseil) et de s’y fusionner. Lors de cette audience, la Régie a approuvé verbalement la fusion de Le Téléphone Guèvremont Inc. et de Bon-Conseil devant prendre effet le 1^er janvier 1985. L’approbation de la fusion a par la suite été réitérée dans la décision R.S.P. 84-050-A en date du 6 septembre 1985 (décision R.S.P. 84-050-A). La Régie a statué dans cette décision que la compagnie nouvellement fusionnée, Téléphone Guèvremont Inc. (Guèvremont), devait comptabiliser la transaction aux fins réglementaires au coût historique de l’actif de Bon-Conseil.

Guèvremont a contesté la décision de la Régie devant comptabiliser la transaction au coût historique et a, de ce fait, comptabilisé l’acquisition de Bon-Conseil à la valeur marchande. Dans le cadre de ce litige, la compagnie a défié la compétence de la Régie devant les tribunaux, se terminant en un jugement de la Cour suprême du Canada dans la cause Procureur général du Québec et autres c. Téléphone Guèvremont Inc., le 26 avril 1994, reconnaissant que les compagnies de téléphone indépendantes au Canada étaient du ressort du Conseil.

Le prix d’achat pour les actions de Bon-Conseil négocié par Le Téléphone Guèvremont Inc. s'est élevé à 2,1 millions de dollars, soit 1,3 million de dollars de plus que la valeur comptable nette de 0,8 million de dollars. La plus-value a été attribuée aux biens immobilisés de Bon-Conseil et amortie sur la durée de vie des diverses catégories d’actifs. Au 31 décembre 1995, les livres comptables de Guèvremont démontraient que la partie non amortie de la plus-value se chiffrait à environ 0,4 million de dollars. La transaction a été financée presque entièrement par voie d’une offre d’actions privilégiées par la suite convertie en actions ordinaires.

Dans la décision Télécom CRTC 96-6 du 7 août 1996 intitulée Cadre de réglementation pour les compagnies de téléphone indépendantes au Québec et en Ontario (sauf la Commission de transport Ontario Northland, Québec-Téléphone et Télébec ltée) (la décision 96-6), le Conseil a ordonné à Guèvremont, étant donné qu’elle n’est pas membre de la Société d’administration des tarifs d’accès des télécommunicateurs (la SATAT), de justifier, dans les 30 jours de la décision, pourquoi les Tarifs des services d’accès des entreprises (TSAE) de la compagnie pour 1995 et 1996 ne devraient pas être fixés aux niveaux proposés par la SATAT au nom des membres de l’Association des compagnies de téléphone du Québec Inc. (l’ACTQ) participants au TSAE.

Dans sa réponse en date du 6 septembre 1996, Guèvremont a demandé que le TSAE de la compagnie, pour 1995, demeure au niveau provisoire en vigueur à cette date à 0,1791 $ la minute. Le tarif de 0,1791 $ la minute était le TSAE provisoire pour 1994 approuvé dans l’ordonnance Télécom CRTC 95-75 du 26 janvier 1995, pour les membres de l’ACTQ participant au TSAE, en fonction de l’entente de commission et de parcours de ligne entre les membres de l’ACTQ et Bell Canada (Bell), et par la suite approuvé sur une base intérimaire dans l’ordonnance Télécom CRTC 95-558 du 11 mai 1995, pour toutes les petites compagnies de téléphone indépendantes du Québec, y compris Guèvremont, et ce à compter du 1^er juin 1995.

Guèvremont a en outre demandé l’approbation d’un nouveau TSAE provisoire pour 1996 en fonction des calculs qui, entre autres, supposaient que la fusion avait été comptabilisée à la valeur marchande. La compagnie a déclaré ne pas avoir participé à l’établissement du TSAE définitif pour 1995 et au TSAE provisoire pour 1996 des membres bénéficiaires de la SATAT et que l’application de ces tarifs lui occasionnerait un préjudice grave. Guèvremont a ajouté que le modèle prévu à la décision 96-6 ne lui permet pas de recouvrer de Bell ou de tout autre transporteur intercirconscription, la contribution rétroactive nécessaire afin de lui permettre d’atteindre son taux de rendement autorisé.

Le 7 octobre 1996, en réponse à la déclaration de Guèvremont, Bell a demandé au Conseil d’établir les TSAE applicables à Guèvremont en fonction de la décision de la Régie. Bell a fait valoir que l’intégration d’une valeur artificielle de l’actif acquis de Bon-Conseil, dans les calculs du TSAE, ne ferait que perpétuer les résultats financiers erronés.

Le 18 octobre 1996, dans sa réplique, Guèvremont a fait remarquer que le Conseil n’avait pas explicitement ou implicitement entériné la décision de la Régie. Elle a indiqué que, si le Conseil décidait de réexaminer la validité de la décision de la Régie, il devrait à cette fin instituer un processus public.

Dans une lettre en date du 14 février 1997, le Conseil a fait remarquer qu’à partir de 1995, l’établissement des TSAE serait directement affecté, entre autres, par le traitement réglementaire de la plus-value. Il a déterminé que tant que la question de la plus-value ne serait pas résolue, le TSAE de Guèvremont pour 1995 demeurerait provisoire au niveau en vigueur à cette date, de 0,1791 $ la minute et le TSAE de 1996 serait fixé au niveau provisoire de 0,1014 $ la minute, soit le TSAE provisoire pour 1996 approuvé pour les membres de la SATAT dans la décision 96-6 et basé sur les coûts de la Phase III. Le TSAE provisoire de 1996 devait demeurer provisoirement en vigueur pour 1997. Dans une lettre distincte en date du 14 février 1997, le Conseil a amorcé une instance en vue de déterminer le traitement réglementaire du montant payé en sus de la valeur comptable nette découlant de l’achat de Bon-Conseil par Le Téléphone Guèvremont Inc.

Guèvremont, Bell et Télébec ltée (Télébec) ont été désignées parties à l'instance. Guèvremont et Bell ont déposé des observations. Guèvremont a déposé une réplique.

Dans la décision Télécom CRTC 90-15 du 12 juillet 1990 intitulée Newfoundland Telephone Company Limited - Besoins en revenus pour les années 1990 et 1991 et raccordement d’équipements terminaux multilignes fournis par l’abonné (la décision 90-15), le Conseil a conclu qu’il ne serait justifié d’autoriser l’inclusion de tout excédent du prix d’achat par rapport au coût d’origine dans la base tarifaire, et ses répercussions sur les besoins en revenus, que s’il en était dans l’intérêt public de le faire. Afin d’évaluer s’il est dans l’intérêt public d’inclure la plus-value dans la base tarifaire, le Conseil a demandé à Guèvremont, dans le cadre de cette instance, d’aborder les facteurs suivants énoncés dans la décision 90-15 :

Guèvremont a fait valoir que la transaction entre Le Téléphone Guèvremont Inc. et Bon-Conseil a été négociée sans lien de dépendance, étant donné qu’aucun actionnaire de Bon-Conseil, directement ou par l’entremise d’une société de portefeuille, au moment de l’achat, n’était actionnaire, administrateur ou agent de Le Téléphone Guèvremont Inc. ou vice versa. Guèvremont a soutenu que sa position est appuyée par les définitions de liens et de groupement aux paragraphes 2(1) et (2) de la Loi canadienne sur les sociétés par actions, R.S.C., 1985, c. C-44 et la Loi sur les valeurs mobilières, L.R.Q., c. V-1.1.

Guèvremont a en outre indiqué que, même si la transaction a été réalisée entre des personnes liées, puisque le principal actionnaire de Le Téléphone Guèvremont Inc. et le principal actionnaire de Bon-Conseil sont des frères, la transaction a été jugée, conformément au sous-alinéa 251(2)c)(ii) et l’article 69 de la Loi de l’impôt sur le revenu comme ayant été négociée sans lien de dépendance, puisque le prix payé constituait la juste valeur marchande et que les parties n’ont bénéficié d’aucun avantage indu.

Guèvremont a déclaré qu’elle demande le même traitement que celui accordé à d’autres compagnies de téléphone dans des situations semblables, soulignant que le Conseil n’a jamais refusé de reconnaître le prix payé par une compagnie lors d’une acquisition tout simplement parce qu’elle pouvait impliquer des personnes liées. À cet égard, la compagnie a fait valoir que, dans la décision Télécom CRTC 79-17 du 18 septembre 1979 intitulée Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique - Acquisition proposée de la GTE Automatic Electric (Canada) Limited et de la Microtel Pacific Research Limited, le Conseil a examiné le projet d’acquisition par les personnes liées. Guèvremont a affirmé que le Conseil a refusé de reconnaître le prix payé aux fins réglementaires, non pas parce que la transaction était intervenue entre personnes liées ou que le prix payé ne représentait pas la valeur historique, mais en raison de l’absence de données fiables pour établir la valeur réelle de la GTE Automatic Electric (Canada) Ltd.

Pour justifier la juste valeur marchande payée pour les actions de Bon-Conseil, Guèvremont a fait valoir que la juste valeur marchande de l’actif immobilisé de Bon-Conseil avait été établie antérieurement par voie d’une offre semblable soumise par Télébec et d’une autre offre semblable soumise par Sogetel inc. (la Sogetel). Guèvremont a indiqué qu’une offre de Télébec en 1984 visant à acheter l’actif de Bon-Conseil pour 4 millions de dollars (correspondant à une plus-value d’environ 1,3 million de dollars) a été appuyée par une étude technico-économique indépendante préparée par Bell, visant à déterminer le caractère raisonnable du prix demandé par le principal actionnaire, M. Jean-Marie Guèvremont, pour la vente de l’actif de Bon-Conseil.

Guèvremont a ajouté que, parce que la juste valeur marchande de la transaction n’a pas été contestée par Bell, la question du lien de dépendance était sans objet.

Bell a confirmé qu’en se basant sur les offres de Télébec et de la Sogetel visant à acheter Bon-Conseil, elle n’a pas contesté la juste valeur marchande de la transaction qui a abouti à la fusion de Bon-Conseil et de Le Téléphone Guèvremont Inc. Toutefois, selon Bell, l’achat de Bon-Conseil par Le Téléphone Guèvremont Inc. constitue une transaction avec lien de dépendance puisque les deux frères à qui appartenaient les deux compagnies précédentes sont les mêmes que les actuels propriétaires de la compagnie fusionnée, et donc la plus-value ne devrait pas être autorisée à des fins réglementaires.

Le but d’évaluer si la transaction a été conclue sans lien de dépendance consiste à s’assurer que la valeur attribuée à l’actif n’a pas été gonflée artificiellement et que les objectifs de la transaction elle-même n’ont pas été déformés.

D'après les offres d’achat antérieures pour l’acquisition de Bon-Conseil par Télébec et la Sogetel de même que l'affirmation de Bell selon laquelle elle n'a pas contesté la juste valeur marchande, le Conseil prend note que la valeur de la transaction n'est pas une question litigieuse dans cette instance.

Toutefois, le Conseil signale que, dans leur ensemble, les objectifs de la transaction entre personnes liées soulèvent des inquiétudes à l’effet que très peu de capitaux ont été injectés. En outre, une offre semblable provenant de la Sogetel et visant à acheter les actions de Bon-Conseil avait été précédemment rejetée par la Régie, qui soulignait alors les incidences possibles, aux fins réglementaires, de l’approbation de la plus-value proposée sur les tarifs.

Guèvremont a fait observer que suite à la fusion, des gains de productivité et une amélioration de l’efficience se sont concrétisés, y compris la modernisation des réseaux, la centralisation des activités comptables et informatiques, la consolidation de l’équipement et l’augmentation de l’utilisation de l’effectif.

Pour appuyer sa position, Guèvremont a déposé une analyse de la réduction des dépenses d’exploitation nettes (excluant l’amortissement autre que celui qui est associé à la plus-value et les intérêts débiteurs) pour les années 1985 à 1987. D’après cette analyse, Guèvremont a indiqué avoir réalisé, suite à la fusion, des économies nettes totales de 237 323 $ en dollars constants de 1984 ou 51 756 $ en dollars réels, sous forme de réduction des dépenses d’exploitation pour les années 1985, 1986 et 1987. Elle a soutenu que ces économies ont réduit l’impact des majorations tarifaires pour les abonnés et de même ont directement avantagé Bell, puisque chaque dollar économisé par Guèvremont a augmenté son revenu net et fait en sorte de diminuer d’autant la compensation due par Bell.

De plus, Guèvremont a indiqué que par suite de la fusion, les dépenses d’exploitation de la compagnie par service d’accès au réseau (SAR) ont diminué de plus de 10 % en 1985 et sont demeurées, pour l’année 1986, inférieures au niveau de 1984. Elle a également fourni une comparaison des dépenses d’exploitation par SAR, de 1984 à 1989, pour Guèvremont et d’autres compagnies de téléphone ayant des taux de croissance de SAR comparables, en particulier Téléphone Milot inc. (la Milot) et La Compagnie de Téléphone de Warwick (la Warwick). Guèvremont a ajouté que ses dépenses d’exploitation ont connu une augmentation beaucoup moins rapide que les dépenses d’exploitation de la Warwick et de la Milot. En se basant sur cette comparaison, Guèvremont a conclu que son niveau d’efficience était supérieur à celui de la Warwick et de la Milot.

Bell a déclaré qu’en justifiant les économies de coût, Guèvremont a exclu de son analyse des dépenses d’exploitation, celles associées à l’amortissement et aux frais d’intérêts. Après avoir recalculé les économies de coût de Guèvremont, Bell a estimé la réduction des dépenses d’exploitation. Bell a conclu qu’en comparant les dépenses totales (incluant l’amortissement et les intérêts débiteurs) de 1984 aux dépenses totales de 1985, les économies s’élevaient à seulement 17 081 $ au cours de la première année après la fusion comparativement à 55 547 $ estimé par Guèvremont. Bell a en outre fait valoir qu’au cours de la période de onze ans (1984-1994), les dépenses d’exploitation de Guèvremont ont augmenté de 72 %, soit une augmentation comparable à la moyenne de 73,6 % pour d’autres compagnies de téléphone indépendantes du Québec.

Bell a précisé que l’inclusion de la plus-value de 1,3 million de dollars dans la base tarifaire de Guèvremont aurait non seulement pour effet d’augmenter l’amortissement annuel mais l’impact des actions privilégiées de classe G utilisées pour financer la transaction aurait pour effet d’augmenter également les besoins en revenus. Bell a déclaré que ces actions privilégiées rapportent des dividendes de 13,55 % avant impôt chaque année. Elle a souligné qu’en outre, des dividendes ont été versés sous la forme de dividendes en actions nécessitant des paiements de dividendes en plus des dividendes, d’année en année.

En réplique, Guèvremont a contesté la pertinence du mémoire de Bell comparant les dépenses d’exploitation pour Guèvremont à celles de toutes les autres compagnies indépendantes du Québec pouvant avoir des niveaux de SAR différents de ceux de Guèvremont. Celle-ci a en outre indiqué qu’il est injuste d’inclure dans cette comparaison l'amortissement et les intérêts débiteurs, étant donné que la compagnie a engagé, dès 1986, des investissements importants dans son réseau par voie d’emprunts bancaires qui ont donné lieu à une forte augmentation de l'amortissement et des intérêts débiteurs.

Étant en désaccord aux calculs produits par Bell des dépenses d’exploitation de Guèvremont, celle-ci a fourni une autre analyse des tendances de ses dépenses d’exploitation. En se fondant sur les calculs de Bell au cours de la période de 1984 à 1994, Guèvremont a modifié le calcul de la réduction annuelle des dépenses d'exploitation pour tenir compte des rajustements à la baisse des dépenses d’exploitation ci-après : (1) baisse de l'amortissement et des intérêts débiteurs se rapportant au programme de modernisation; (2) suppression des coûts professionnels et juridiques se rapportant au litige entre la Régie et Bell; et (3) déduction pour les intérêts débiteurs additionnels attribuables au non-paiement de la compensation due par Bell. En prenant ces rajustements en considération, Guèvremont a conclu qu’au cours de la période de onze ans, ses dépenses d’exploitation calculées en dollars réels ont connu une hausse de 11 % (ce qui correspond à une réduction de 21 % calculée en dollars constants de 1984), comparativement à l'augmentation de 72 % citée par Bell. En outre, en comparant ses dépenses à celles d’autres compagnies de téléphone indépendantes, Guèvremont a soutenu que seules les dépenses de la Milot et de la Warwick pouvaient servir de point de référence, puisque ces deux compagnies ont des niveaux de SAR comparables à ceux de Guèvremont. À ce point de vue, Guèvremont a conclu que la croissance de ses dépenses d’exploitation, rajustée pour (2) et (3) ci-dessus, au cours de la période de onze ans, s'élevait à 29 % calculée en dollars réels, ce qui est encore très inférieur au taux de croissance qu’ont connu les Milot et Warwick de 108 % et 88 % respectivement.

L’évaluation des gains de productivité, de l’amélioration de l’efficience et de la réduction des dépenses d’exploitation résultant de la fusion vise à s’assurer que les abonnés n’ont pas à payer les coûts additionnels découlant de la comptabilisation de l’actif à une valeur supérieure à son coût historique.

La variation des besoins en revenus est évaluée non pas en dollars constants mais en dollars réels. Par conséquent, pour établir les avantages nets de la fusion pour les abonnés, le Conseil conclut que l’analyse fournie par Guèvremont, de ses dépenses d’exploitation en dollars constants de 1984 n’est pas opportun.

Le Conseil estime également que, comme Guèvremont n’a pas entrepris d’études détaillées afin d’isoler ou quantifier les gains de productivité ou l’amélioration de l’efficience découlant directement de la fusion, l’affirmation de la compagnie selon laquelle la variation de ses dépenses d’exploitation de 1985 à 1987 découle uniquement de la fusion est sans fondement. En outre, même si l’on recourait à la méthode utilisée par Guèvremont, étendre l’analyse de la réduction de ses dépenses au-delà de 1987 démontrerait des coûts additionnels, étant donné que les réductions des dépenses d’exploitation ne compenseraient pas la dépense additionnelle liée à l’amortissement de la plus-value au cours de ces années.

Le Conseil fait aussi remarquer que, dans sa démarche pour quantifier les bénéfices nets de 1985 à 1987, Guèvremont a exclu les coûts liés au financement de la plus-value par voie d’actions privilégiées. Après avoir inclus le coût du financement associé à la plus-value à la méthode utilisée par Guèvremont pour estimer les bénéfices nets, le Conseil estime que des coûts nets auraient été infligés aux abonnés pour les trois années suivant la fusion. En outre, à compter de 1988, les dépenses se rapportant au financement de la plus-value auraient augmenté, puisque la compagnie a déclaré des dividendes en actions ordinaires sur les actions utilisées pour financer la transaction.

Compte tenu de la taille de l’ensemble de l’actif de Guèvremont par rapport à l’importance de la plus-value, le Conseil estime qu'il est peu probable que les gains de productivité et l’amélioration de l’efficience de la compagnie puissent couvrir les coûts additionnels associés à la plus-value au cours de la durée de vie de l’actif.

Le Conseil conclut que l’évaluation entreprise par Guèvremont des bénéfices et des coûts associés à la plus-value est incomplète et que la compagnie n’a pas démontré qu’une réduction des dépenses d’exploitation découlant de la fusion compenserait les coûts additionnels répercutés par voie de majorations tarifaires pour les abonnés de Guèvremont ou pour les abonnés de Bell par augmentation des paiements de partage des revenus.

Guèvremont a fait valoir que les abonnés auraient profité d’avantages concrets par suite de gains de productivité et de l'amélioration de l’efficience en raison de la fusion, qui incluaient des améliorations du service à la clientèle, des tarifs moins élevés que si Bon-Conseil avait été achetée par Télébec, l’intégration de programmes de réduction et de bonis offerts par Bell et l’offre de nouveaux services.

Bell a indiqué que, quoique la Régie a approuvé la fusion pour les avantages prévus dont profiteraient les abonnés, elle a rejeté dans la décision R.S.P. 84-050-A l’inclusion de la plus-value aux fins réglementaires. Bell a ajouté que ce refus a été confirmé quelques années plus tard dans la décision RT 88-045-C/90-006-C.

Le but du facteur relatif aux avantages concrets consiste à évaluer s'il y a eu des gains de productivité ou amélioration de l'efficience, tel qu'indiqué dans la section précédente, ou tout autre résultat découlant de la transaction ayant été bénéfique pour les abonnés.

En approuvant la fusion dans la décision R.S.P. 84-050-A, la Régie s’attendait que des avantages découlant de la transaction profitent aux abonnés. Le Conseil souligne que certains avantages découlant de la fusion auraient probablement profité aux abonnés mais il conclut que, tel que discuté dans la section précédente, les réductions des dépenses attribuables à la fusion ne compensent pas les dépenses additionnelles occasionnées par l’inclusion de la plus-value dans la base tarifaire. En outre, tel qu'indiqué dans la partie III, Section B, financer la plus-value par transferts de subventions en provenance de l'extérieur de la compagnie serait injuste et inapproprié.

Le Conseil fait valoir qu’avant la fusion, Bon-Conseil et Le Téléphone Guèvremont Inc. étaient assujetties à une réglementation fondée sur les revenus établie au moyen de la valeur historique et cette base a servi à la Régie afin de fixer des tarifs justes et raisonnables pour chaque compagnie. Cette situation diffère de celle concernant la majoration de l’actif dans le cas de Téléglobe Canada Inc. (Téléglobe), tel que discuté ci-dessous dans la partie III, Section A, par laquelle, avant sa privatisation, Téléglobe n’était pas assujettie à l’obligation statutaire que leurs tarifs soient justes et raisonnables.

Guèvremont a fait valoir qu’il existe des circonstances uniques justifiant une considération spéciale afin d’évaluer l’intérêt public. À cet égard, la compagnie a noté qu’avant la fusion, Le Téléphone Guèvremont Inc. et Bon-Conseil devaient procéder à une modernisation considérable de leurs réseaux. Guèvremont a cependant indiqué que comme les deux compagnies avaient des ratios d'endettement élevés et une faible liquidité, les compagnies ne pouvaient entrevoir obtenir du financement des banques pour moderniser chacune son réseau. Suite à la fusion et la réévaluation de l’actif de Bon-Conseil à la valeur marchande, Guèvremont a déclaré que la structure de capital de la nouvelle compagnie s’est trouvée considérablement améliorée et l’obtention de financement a été possible afin de moderniser le réseau. La compagnie a ajouté qu’elle a donc pu procéder à l’acquisition de Bon-Conseil par le biais d’actions privilégiées rachetables par la compagnie à une date ultérieure, sans avoir besoin d’entamer ses liquidités.

Guèvremont a soutenu que la compagnie n’aurait pas procédé à la transaction sans l’attente de recouvrer son investissement, d’obtenir un rendement sur la juste valeur marchande de Bon-Conseil et ainsi d’améliorer son ratio d’endettement.

Bell a noté que, si le Conseil approuve la demande de Guèvremont, d’autres compagnies de téléphone indépendantes se retrouvant dans des situations similaires pourraient également vouloir artificiellement accroître leur base tarifaire aux fins réglementaires, et ceci au détriment de Bell.