ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 98-21

Décision Télécom
CRTC 98-21

Ottawa, le 20 novembre 1998

PROCESSUS DE DÉPÔT EX PARTE POUR LES SERVICES DU SEGMENT SERVICES CONCURRENTIELS

N^o de dossier : 8657-C12-01/97

SOMMAIRE

1. Dans la présente décision, le Conseil étend le traitement ex parte aux demandes visant des réductions de prix pour les services Haut débit et de Systèmes de données numériques (Haut débit/SDN) qui satisfont aux critères de tarification établis par le Conseil (par ex., le critère d’imputation) et qui ne soulèvent aucun litige ayant trait aux services goulot et aux garanties en matière de protection des consommateurs ou de la vie privée. Le Conseil juge qu’il convient généralement de traiter comme confidentiels les détails particuliers de telles demandes dans l’intervalle entre la date de l’approbation provisoire et celle de l’entrée en vigueur de la demande. Le Conseil ajoute que le maintien de la confidentialité de détails particuliers relatifs à des dépôts ex parte Haut débit/SDN qui ont été rejetés est généralement dans l’intérêt public.

INTRODUCTION

2. Le 16 juin 1997, le Conseil a publié l’avis public Télécom CRTC 97-24 intitulé Processus de dépôt ex parte pour les services du segment services concurrentiels, invitant des observations sur la pertinence d’étendre à tous les autres services du segment services concurrentiels, (par ex. les services interurbains de base et les services réseau concurrentiels), le processus de dépôt ex parte établi dans les décisions Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19) et Télécom CRTC 96-7 du 18 septembre 1996 intitulée Dépôts tarifaires relatifs à des promotions (la décision 96-7).

3. Le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), au nom et avec l’accord de la BC TEL, Bell Canada, la Island Telecom Inc. (autrefois The Island Telephone Company, Limited), la Maritime Tel & Tel Limited, la MTS Netcom Inc., la NBTel Inc. (autrefois The New Brunswick Telephone Company, Limited), la NewTel Communications Inc., Québec-Téléphone et la TELUS Communications Inc. (les compagnies de téléphone), ainsi que la Call-Net Enterprises Inc., au nom de Sprint Canada Inc. et en son propre nom (la Call-Net), la fONOROLA Inc. (la fONOROLA), AT&T Canada Services interurbains (AT&T Canada SI) et la Westel Telecommunications Ltd. (la Westel) ont déposé des observations. Des observations en réplique ont été déposées par Stentor, la Call-Net, AT&T Canada SI, The British Columbia Public Interest Advocacy Centre, au nom de ses clients (les BCOAPO et autres) et la fONOROLA.

4. Étant donné que, dans la décision Télécom CRTC 97-19 du 18 décembre 1997 intitulée Abstention - Réglementation des services interurbains fournis par les compagnies de téléphone titulaires, le Conseil s’est abstenu de réglementer les tarifs pour, entre autres choses, les services interurbains de base, la présente décision ne traite pas la question à savoir s’il est pertinent d’étendre le processus ex parte aux services interurbains de base puisqu’elle est désormais sans objet.

5. Dans la décision Télécom CRTC 97-20 du 18 décembre 1997 intitulée Centre de ressources Stentor Inc. - Abstention de la réglementation des services de liaison spécialisée intercirconscriptions (la décision 97-20), le Conseil a estimé que les services Haut débit/SDN sur certaines routes ont rempli les critères, en vertu de l’article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), relatifs à une décision d’abstention.

6. La présente décision se limite donc à traiter de la pertinence d’étendre le processus ex parte aux services restants du segment Services concurrentiels qui sont toujours réglementés.

HISTORIQUE

7. Dans la décision 94-19, le Conseil a déclaré que son pouvoir de rendre des décisions ex parte, établi dans le paragraphe 61(3) de la Loi, lui permet de traiter des demandes qui ne sont pas versées au dossier public avant la prise de décision provisoire.

8. Dans cette décision, le Conseil a aussi établi quelques facteurs à prendre en compte dans toute décision d’autoriser des dépôts tarifaires ex parte, comme l’intérêt public et le tort éventuel sur le plan de la concurrence.

10. Le Conseil a aussi exprimé l’opinion que le traitement confidentiel des détails particuliers dans le cas de dépôts ex parte rejetés visant des promotions de services interurbains à rabais et de services 800 sert généralement l’intérêt public.

11. Dans la décision Télécom CRTC 97-9 du 1^er mai 1997 intitulée Réglementation par plafonnement des prix et questions connexes, le Conseil a estimé qu’il convenait que les dépôts tarifaires ex parte pour des services non plafonnés soient étudiés dans le cadre d’un processus semblable à celui qui a été établi dans la décision 96-7, s’ils remplissent tous les critères du Conseil concernant des questions comme le critère d’imputation, les garanties aux consommateurs et la protection de la vie privée.

POSITIONS DES PARTIES

12. Stentor a fait valoir que les conclusions du Conseil relatives au processus ex parte reposent essentiellement sur l’évaluation du degré de concurrence dans le marché concerné, qui détermine à son tour la mesure dans laquelle les forces du marché opéreront pour assurer qu’aucun préjudice n’est causé injustement à une partie par le traitement ex parte. Stentor a indiqué que, dans les marchés des services réseau concurrentiels, la concurrence est maintenant amplement suffisante pour protéger les intérêts des abonnés et des autres parties et qu’il est approprié pour le Conseil d’étendre le processus ex parte à chacun des services du segment Services concurrentiels des compagnies de Stentor.

13. Stentor a fait valoir que l’instauration d’un processus d’approbation de tarifs ex parte pour tous les services du segment Services concurrentiels qui sont encore assujettis à la réglementation est conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunication établis dans l’alinéa 7f) de la Loi; c.-à-d. de favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et d’assurer l’efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire. Un processus ex parte permettrait aux parties d’examiner les modifications et les ajouts proposés aux services concurrentiels des compagnies de Stentor après une approbation provisoire, mais ne permettrait pas injustement aux concurrents d’élaborer et de mettre en œuvre des stratégies en réplique tandis que les compagnies de Stentor attendent l’approbation de leurs initiatives.

14. Stentor a cependant fait valoir que le processus le plus efficace pour les abonnés et les compagnies est celui par lequel l’ensemble du dépôt tarifaire pour tout service du segment Services concurrentiels pourrait recevoir un traitement confidentiel et aucun document ne serait versé au dossier public avant la date d’entrée en vigueur de l’approbation de l’avis de modification tarifaire.

15. Les intervenantes (AT&T Canada SI, la Call-Net, la fONOROLA, la Westel et les BCOAPO et autres) ont toutes été d’avis que la situation ne justifie pas le traitement ex parte des dépôts tarifaires de services réseau concurrentiels. Les intervenantes ont fait valoir que ces services ne sont pas suffisamment concurrentiels et que le tort sur le plan de la concurrence que le versement des dépôts tarifaires au dossier public pourrait causer aux compagnies de téléphone ne l’emporte pas sur les considérations traditionnelles d’intérêt public, appuyant le processus réglementaire normal ouvert.

16. AT&T Canada SI a estimé que le processus d’approbation de tarifs est essentiel pour assurer que les exigences de la Loi relatives à des tarifs justes et raisonnables et à l’absence de discrimination injuste sont satisfaites et que la mise en œuvre de la proposition de Stentor équivaudrait à une abstention, malgré le fait qu’il n’ait pas été établi que les exigences relatives à une abstention énoncées dans l’article 34 de la Loi ont été satisfaites. AT&T Canada SI a fait valoir que cela contreviendrait aux exigences expresses des articles 27 et 34 de la Loi, ainsi qu’aux objectifs de la politique que la réglementation, le cas échéant, soit efficace et efficiente.

17. AT&T Canada SI a fait valoir que la position de Stentor est fondée sur une soi-disant exigence de symétrie de la réglementation et a fait remarquer que, dans la décision Télécom CRTC 95-19 du 8 septembre 1995 intitulée Abstention - Services fournis par les entreprises canadiennes non dominantes, le Conseil a précisé qu’il n’était pas approprié d’appliquer le même traitement réglementaire aux entreprises avec et sans pouvoir de marché.

18. La Call-Net a exprimé des préoccupations relatives à la prolongation par le Conseil de la période durant laquelle une demande ex parte n’est pas versée au dossier public, soit de la date où l’approbation provisoire est accordée à la date d’entrée en vigueur de la demande, et a mis en doute la compétence du Conseil à ce sujet. D’après la Call-Net, l’équilibre que le Conseil a établi dans la décision 94-19 entre le fait de donner un sens au processus ex parte et celui d’observer les principes d’équité en matière de procédure, ne devrait pas être modifié.

19. La Call-Net a fait valoir qu’il n’y a pas de précédent relatif au traitement confidentiel d’un document sur lequel une décision ex parte provisoire est basée, une fois cette décision rendue. Le pouvoir du Conseil de rendre des décisions ex parte doit être placé dans le contexte des autres dispositions de la Loi. La Call-Net a aussi fait valoir que tout traitement confidentiel qui n’est pas strictement nécessaire pour appuyer le processus ex parte doit satisfaire aux exigences de procédure et de fond établies dans l’article 39 de la Loi. La Call-Net a fait valoir que le Conseil ne pourrait pas maintenir la confidentialité de détails concernant des dépôts tarifaires après avoir rendu une décision provisoire, sauf en vertu de l’article 39 de la Loi.

20. AT&T Canada SI a fait valoir que la capacité du Conseil d’appliquer les exigences de la Loi et de rectifier des tarifs non conformes se trouve sérieusement restreinte par un processus d’approbation qui permet aux compagnies de téléphone de mettre en œuvre des tarifs avant qu’ils aient été examinés de façon approfondie par le Conseil et les parties intéressées.

21. La Call-Net a fait valoir qu’il y a un grand risque de préjudice envers les concurrents du fait qu’ils ne pourront pas formuler d’observations sur l’approbation provisoire d’un dépôt ex parte avant qu’il entre en vigueur. La Call-Net a exprimé son inquiétude que, si un concurrent ou une personne intéressée ne connaît pas les détails d’un dépôt tarifaire qui a été provisoirement approuvé jusqu’à ce qu’il entre en vigueur, ce concurrent ou cette partie intéressée n’aura pas la moindre possibilité d’exposer ses préoccupations concernant le dépôt sur des points que le Conseil peut avoir sous-estimés, dans l’intervalle entre la décision provisoire et la date d’entrée en vigueur.

22. La Call-Net et AT&T Canada SI ont fait valoir que, lorsque le dépôt tarifaire entre en vigueur, il devient beaucoup plus difficile pour un intervenant d’obtenir que le Conseil suspende sa décision provisoire en attendant une décision définitive puisque la compagnie de téléphone peut alors soutenir que, pour des raisons de commodité et de statu quo, il vaut mieux ne pas retirer le service.

23. Stentor a fait valoir que l’exigence pour les compagnies de Stentor de verser des tarifs au dossier public pour l’introduction de nouveaux services du segment Services concurrentiels ou pour la révision de services existants fournit aux concurrents des compagnies un avantage important et indu sur le plan de la concurrence. Stentor a soutenu que les concurrents peuvent élaborer et introduire des programmes de mise en marché pour répliquer aux initiatives des compagnies avant même que celles-ci reçoivent l’approbation du Conseil pour mettre à exécutions leurs propres plans.

24. Stentor a ajouté que le processus normal d’approbation des tarifs encourage les concurrents à intervenir en réponse aux dépôts des compagnies dans le seul but de reporter la mise en œuvre des plans de ces dernières, leur donnant alors plus de temps pour mettre en œuvre leurs propres initiatives, ce qu’elles peuvent faire sans avoir à attendre d’approbation réglementaire.

25. Stentor a fait remarquer que le processus ex parte réduirait ce type de comportement anticoncurrentiel et permettrait au marché de mieux rendre les avantages de la concurrence.

26. La Call-Net a fait valoir que les lignes directes des compagnies de téléphone sont une composante très importante des réseaux d’autres entreprises et fournisseurs de services; l’intérêt public dans un marché concurrentiel ne devrait donc pas pencher exclusivement en faveur d’un traitement ex parte de ces services. La Call-Net a ajouté que le processus ex parte peut nuire énormément au processus concurrentiel en empêchant les concurrents de formuler des observations sur des modifications à leurs frais et/ou d’y réagir avant l’approbation provisoire ou la mise en œuvre des modifications.

27. Stentor a fait valoir que, dans les industries entièrement concurrentielles, les entreprises ne reçoivent généralement pas à l’avance d’avis de modifications tarifaires résultant d’un mandat de réglementation quelconque. Stentor a ajouté qu’en vertu d’un processus ex parte, les concurrents continueront généralement d’avoir la possibilité d’examiner les dépôts tarifaires des compagnies de Stentor et de s’y opposer avant qu’ils entrent en vigueur et qu’ils soient approuvés définitivement.

28. Stentor a fait valoir que, même si le Conseil décide dans la présente instance d’étendre le processus ex parte aux services du segment Services concurrentiels de toutes les compagnies de Stentor non assujettis à une abstention, il sera toujours obligatoire pour les compagnies, en vertu de l’article 39 de la Loi, de fournir des justifications suffisantes lorsqu’elles demandent que le traitement confidentiel soit maintenu entre la date de l’approbation provisoire du tarif et la date de son entrée en vigueur.

29. Stentor a fait valoir que la demande de services de liaison spécialisée intercirconscriptions provient surtout des grandes et moyennes entreprises et des gouvernements et que ces entreprises tendent à être concentrées dans les grandes régions métropolitaines ou leurs environs et, à un degré moindre, dans divers centres régionaux. Il a fait remarquer que les concurrents ont tendance à axer leurs efforts de mise en marché dans ces régions. Stentor a fait valoir que le fait que les concurrents choisissent de ne pas offrir des services ou des produits dans des régions en particulier ne démontre pas l’absence de concurrence mais reflète plutôt que les concurrents dans le marché choisissent de cibler les régions les plus avantageuses pour eux, sur le plan de la concurrence.

30. Stentor a fait remarquer que, lorsque le Conseil a accordé l’abstention de réglementation relativement aux services commutés par paquets des compagnies de Stentor, dans l’ordonnance Télécom CRTC 96-130 du 19 février 1996, il a conclu que l’omniprésence du déploiement de services par les compagnies ne constitue pas un avantage indu puisqu’il n’y a pas de barrières à l’entrée pour les concurrents dans les marchés qu’ils ne desservent pas actuellement.

31. Stentor a soutenu qu’aucune des parties n’a fourni de preuves pour appuyer ses allégations qu’un comportement anticoncurrentiel pourrait survenir si le processus ex parte était appliqué à tous les services intercirconscriptions concurrentiels des compagnies de Stentor.

32. La Call-Net et la fONOROLA étaient d’avis que, si le Conseil devait accorder le traitement ex parte à ces dépôts tarifaires, il devrait exiger que ces derniers soient versés au dossier public au moment de l’approbation provisoire et que, s’il rejetait l’approbation provisoire, il devrait fournir des raisons pertinentes. AT&T Canada SI estimait qu’il est essentiel que le Conseil justifie le rejet de dépôts tarifaires afin de permettre aux parties intéressées de comprendre les principes sous-jacents et la raison d’être des décisions.

33. La Call-Net a jugé totalement inappropriée la suggestion de Stentor que la décision du Conseil s’applique à tous les services futurs des compagnies de téléphone qui sont désignés comme faisant partie du segment Services concurrentiels pour les fins de la comptabilité.

CONCLUSIONS

34. En se prononçant sur la pertinence d’étendre le processus de dépôt ex parte à tous les services du segment Services concurrentiels restants, le Conseil a cherché à tenir compte de plusieurs facteurs. Ces facteurs comprennent les préoccupations habituelles en matière d’intérêt public, par exemple, l’obligation, en vertu de la procédure d’informer les parties adverses intéressées, l’intérêt public d’une démarche réglementaire ouverte et l’avantage pour la démarche réglementaire de rendre des décisions à la lumière des observations des intervenantes. Les facteurs pertinents pourraient comprendre également les préoccupations relatives à l’intérêt public se rattachant à l’exploitation efficace du marché concurrentiel. Ces derniers facteurs comprennent (1) la désirabilité de s’en remettre davantage aux forces du marché, de réduire au minimum la mesure dans laquelle la réglementation donne un avantage sur le plan de la concurrence aux intervenants dans le marché et de permettre aux compagnies de téléphone de tirer profit d’un rendement supérieur, de nouvelles idées en matière de services et de commercialisation, etc., dans toute la mesure du possible, et (2) la possibilité de causer un tort ou un préjudice à la situation concurrentielle des compagnies de téléphone.

35. Dans la décision 97-20, le Conseil a jugé que les services de qualité téléphonique et autres services analogiques (QTA) devraient être considérés comme constituant des marchés distincts de ceux des services Haut débit/SDN. Le Conseil a fait remarquer que les services QTA sont des services plus vieux, de faible débit, qui n’ont toujours été offerts que par les compagnies de téléphone, AT&T Canada SI et la Westel. Le Conseil a jugé que la concurrence était insuffisante pour protéger l’intérêt des utilisateurs et qu’en conséquence, les services QTA ne satisfaisaient pas aux exigences de la Loi relatives à une abstention.

36. Le Conseil estime que les compagnies de Stentor risquent peu de subir du tort du fait que l’on connaisse mieux à l’avance leurs initiatives dans les marchés des services QTA. Le Conseil est d’avis que les préoccupations habituelles d’intérêt public, comme l’avantage pour la démarche réglementaire de rendre des décisions à la lumière des observations des intervenantes, l’emportent sur le préjudice que les compagnies de Stentor pourraient subir, compte tenu du manque relatif de concurrence dans les marchés des services QTA. Par conséquent, le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié pour l’instant d’étendre le processus ex parte aux services QTA.

37. Dans la décision 97-20, le Conseil a jugé que la concurrence est généralement plus importante dans le cas des services Haut débit/SDN que dans celui des services QTA. En effet, le Conseil a établi que les services Haut débit/SDN sur certaines routes remplissaient les critères en vertu de l’article 34 de la Loi relatifs à une décision d’abstention.

38. Le Conseil a toutefois exprimé des préoccupations concernant la mesure dans laquelle les abonnés seraient protégés dans les régions où les installations concurrentielles ne sont pas suffisamment présentes pour assurer des services Haut débit/SDN de rechange.

39. Le Conseil n’est pas convaincu que le processus ex parte devrait être étendu aux demandes tarifaires concernant des hausses tarifaires pour des routes de services Haut débit/SDN qui ne font pas l’objet d’une abstention. Le Conseil juge que la capacité d’augmenter les tarifs reflète généralement une situation où il y a peu ou pas de concurrence. Le Conseil est d’avis que, dans de tels cas, les préoccupations habituelles d’intérêt public, comme l’avantage pour la démarche réglementaire de rendre des décisions à la lumière des observations des intervenantes, l’emportent sur le préjudice que les compagnies Stentor pourraient subir dans les situations où il y a peu ou pas de concurrence.

40. À l’inverse, le Conseil juge qu’une baisse proposée des prix pour des routes de services Haut débit/SDN qui ne font pas l’objet d’une abstention refléterait un niveau de concurrence assez important pour que les préoccupations d’intérêt public qui se rattachent à l’exploitation efficace du marché concurrentiel, y compris le préjudice éventuel relatif à la position concurrentielle de la compagnie de téléphone, l’emportent sur les préoccupations habituelles d’intérêt public. Le Conseil estime donc qu’il est approprié d’étendre le processus ex parte établi dans les décisions 94-19 et 96-7 aux demandes tarifaires relatives à des réductions de prix concernant les routes de services Haut débit/SDN qui ne font pas l’objet d’une abstention.

41. Le Conseil fait remarquer que, conformément aux décisions 94-19 et 96-7, le processus ex parte s’appliquerait seulement aux demandes qui remplissent tous les critères de tarification établis par le Conseil (comme le critère d’imputation) et qui ne soulèvent aucun litige ayant trait aux services goulot et aux garanties en matière de protection des consommateurs ou de la vie privée. Pour ce qui est des préoccupations concernant des prix anticoncurrentiels, le Conseil fait remarquer que l’application du critère d’imputation est généralement suffisante pour assurer que les tarifs ne sont pas anticoncurrentiels.

42. Le Conseil juge le traitement confidentiel généralement approprié pour les détails particuliers de telles demandes, entre la date de l’approbation provisoire et la date d’entrée en vigueur de la demande. De plus, le Conseil estime que le maintien du traitement confidentiel pour les détails particuliers concernant des dépôts ex parte qui ont été rejetés est généralement dans l’intérêt du public.

43. Quant aux préoccupations de la Call-Net relatives à la compétence, le Conseil fait remarquer qu’en protégeant le caractère confidentiel des documents entre la décision provisoire et la mise en œuvre, il exerce en fait son pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 39 de la Loi.

Secrétaire général

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