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Ottawa, le 18 décembre 1997
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Décision Télécom CRTC 97-20
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CENTRE DE RESSOURCES STENTOR INC. - ABSTENTION DE LA RÉGLEMENTATION DES SERVICES DE LIAISON SPÉCIALISÉE INTERCIRCONSCRIPTIONS
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I HISTORIQUE
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1. Le 23 septembre 1996, le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), au nom de l'AGT Limited, maintenant la TELUS Communications Inc. (la TCI), la BC TEL, Bell Canada, The Island Telephone Company Limited, la MTS NetCom Inc. (la MTS), la Maritime Tel & Tel Limited (la MT&T), The New Brunswick Telephone Company, Limited (la NBTel) et la NewTel Communications Inc. (la NewTel) (collectivement appelées les compagnies de Stentor), ont déposé une requête demandant au Conseil de s'abstenir inconditionnellement, conformément à l'article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), de réglementer les services de liaison spécialisée intercirconscriptions (LSI) fournis par les compagnies de Stentor.
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2. Dans l'avis public Télécom CRTC 96-35 du 18 novembre 1996, (corrigé par l'avis public Télécom CRTC 96-35-1 du 20 novembre 1996) intitulé Centre de ressources Stentor inc. - Abstention de réglementation des services de lignes directes intercirconscriptions, le Conseil a amorcé une instance et établi une procédure à l'égard des observations publiques sur la requête de Stentor, incluant un processus de demandes de renseignements, des dispositions concernant les demandes de divulgation et de réponses complémentaires, ainsi qu'une étape consacrée aux observations et aux répliques. Les dates de la procédure ont été modifiées dans une lettre du 11 décembre 1996.
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3. Le 4 mars 1997, l'ACC Long Distance Inc. (l'ACC), AT&T Canada Services interurbains (AT&T Canada SI), la Call-Net Enterprises Inc. (la Call-Net), la fONOROLA Inc. (la fONOROLA), la Microcell Telecommunications Inc. (la Microcell), Rogers Network Services (RNS), la Shaw Communications Inc. (la Shaw) et la Westel Telecommunications Ltd. (la Westel), ci-après appelés le Groupe de présentations conjointes (le GPC), ont soumis un document qu'ils ont qualifié de preuve conjointe et ont demandé que la procédure soit modifiée pour permettre aux parties de formuler des observations sur la preuve. En réplique, Stentor a demandé que les modifications proposées soient rejetées, que le document soit traité comme les observations de ces parties et qu'il ne leur soit pas permis de nouveau de formuler des observations. Le 13 mars 1997, le Conseil a rejeté la demande du GPC visant à modifier la procédure et il a accepté le document à titre d'observations. Il a également déclaré que les parties auraient l'occasion de déposer des observations complémentaires comme le prévoit la procédure.
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4. Dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19), le Conseil a examiné la question générale de l'abstention et il a établi des lignes directrices concernant l'évaluation du caractère concurrentiel d'un marché particulier. Il s'était en outre demandé s'il y avait lieu de s'abstenir dans le cas de certaines grandes catégories de services. Il avait alors conclu que l'abstention serait prématurée pour la catégorie Services réseau concurrentiels (CN), dont les LSI forment la principale composante. Il avait justifié sa décision comme suit :
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« Il estime que la principale question à régler relativement à l'abstention d'exercer les pouvoirs de réglementation [des services de la catégorie CN] porte sur l'offre des installations de transmission. Pour ce qui concerne les lignes directes, il n'existe en réalité que deux fournisseurs nationaux dotés d'installations : Unitel et les membres de Stentor. Les autres participants à ces marchés sont de petits revendeurs régionaux. Les revendeurs dépendent des lignes directes et, en conséquence, d'Unitel et des membres de Stentor. Compte tenu des contraintes à l'offre d'installations de transmission, le Conseil est préoccupé par la possibilité de discrimination injuste fondée sur les prix, faute de réglementation des tarifs. Il note, cependant, que la concurrence dans ce marché s'accroît, parce que les revendeurs et de nouvelles entreprises intercirconscriptions construisent leurs propres installations et en raison de la possibilité que des services publics d'électricité accroissent leurs installations de télécommunications et revendent ou louent leur capacité de transmission excédentaire. »
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II MÉMOIRES DE STENTOR
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5. Dans sa requête du 23 septembre 1996, Stentor a demandé que le Conseil accorde une abstention inconditionnelle et rende comme décision de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 de la Loi à l'égard des services LSI fournis par les compagnies de Stentor. Celui-ci a fourni une liste de tous les articles tarifaires inclus dans la requête.
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6. Stentor a en outre réclamé une abstention également pour tous les futurs services LSI. Il a affirmé ne pas demander d'abstention pour les services d'accès local réservés, comme les services d'accès numériques, les services de voies locales ou la composante d'accès locale des services LSI.
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7. De l'avis de Stentor, une abstention de la réglementation des services LSI est nécessaire afin de pouvoir relever les défis du marché hautement concurrentiel dans lequel ces services sont offerts. Il a indiqué qu'une abstention pour les genres de services visés par sa requête avait été accordée aux concurrents des compagnies de Stentor dans la décision Télécom CRTC 95-19 du 8 septembre 1995 intitulée Abstention - Services fournis par des entreprises canadiennes non dominantes (la décision 95-19), leur conférant ainsi une plus grande souplesse qu'aux compagnies de Stentor au chapitre de la tarification des services et de l'introduction de nouveaux services et fonctions. Il a ajouté que la capacité des compagnies de Stentor de mettre au point rapidement et de lancer de nouveaux produits et services sur le marché demeure limitée par la nécessité d'obtenir une approbation réglementaire, avec les retards qui s'ensuivent, ce qui confère aux concurrents l'avantage d'un préavis et leur permet de retarder les nouvelles initiatives de service des compagnies de Stentor ainsi que de préparer leurs réponses concurrentielles.
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8. Stentor a fait valoir que le Conseil a déjà conclu que, dans un marché intercirconscription concurrentiel, ni l'ubiquité des installations des compagnies de Stentor ni leurs activités intégrées ne leur confèrent d'avantages indus. Il a précisé que les politiques du gouvernement et du Conseil concernant la revente de services de même que l'interfonctionnement entre les fournisseurs de réseau devraient permettre au Conseil de conclure que les concurrents disposent de solutions de rechange pour assurer l'accès à toutes les régions du pays. Stentor a dit souscrire à ces politiques, mais ne pas croire qu'il soit nécessaire de les rendre obligatoires dans un marché concurrentiel.
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9. Stentor a indiqué que l'environnement concurrentiel des services LSI dans lequel les compagnies de Stentor évoluent garantit que, même dans un régime d'abstention, les compagnies ne peuvent se livrer à un comportement anticoncurrentiel qui nuit à leurs clients ou à leurs concurrents. À son avis, si le libre jeu du marché n'est pas suffisamment dissuasif, on pourrait recourir à la Loi sur la concurrence.
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10. Stentor a fait valoir que, comme plus de 80 % du marché des services LSI de haut débit est déjà bien desservi par des entreprises dotées d'installations, une surveillance réglementaire continue des services des compagnies de Stentor n'est pas justifiée.
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11. À l'appui de sa requête, Stentor a appliqué le cadre analytique pour l'abstention établi dans la décision 94-19. Cette analyse exige une définition du ou des marchés pertinents, ainsi qu'une évaluation de la position de force sur le ou les marchés pertinents.
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1. Définition de marché pertinent
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12. Stentor a indiqué que le seul marché géographique pertinent à l'égard de l'abstention de la réglementation des services LSI est l'ensemble des territoires d'exploitation canadiens des compagnies de Stentor. Celui-ci a déclaré que les services LSI offrent tous la même capacité de base d'interconnecter deux ou plusieurs endroits au moyen d'installations réservées, aux fins de transmettre des données, la voix ou des images. Stentor ne les a pas appelés marchés distincts, mais il a décrit deux secteurs de ce marché:
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a) Le secteur haut débit, qui se compose de services numériques grande vitesse comme les services Megaplan intercirconscriptions DS-0, DS-1 et DS-3. Selon Stentor, il s'agit d'un secteur hautement concurrentiel qui croît rapidement, et les clients sont des entreprises et des organisations importantes.
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b) Les services analogiques, plus vieux et de capacité plus faible, offrent des vitesses inférieures à la largeur de bande DS-0. Selon Stentor, ce secteur est en perte de vitesse et a pour principaux clients des petites et moyennes entreprises. En général, la demande pour des services de faible capacité est en baisse; en effet, ce secteur subit une érosion de la part des services haut débit, d'autres services commutés, ou services virtuels offerts par des compagnies de Stentor et leurs concurrents.
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2. Emprise de Stentor sur le marché
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Fourniture d'installations
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13. Stentor a soutenu que la fourniture d'installations a changé sensiblement depuis que le Conseil a rendu sa décision dans la décision 94-19. Il a indiqué que d'importantes installations additionnelles ont été construites et offertes aux concurrents, ce qui a créé de forts volumes de capacité et a intensifié la compétitivité au chapitre de la fourniture d'installations pour les services LSI. Il a fait valoir que ces installations ont été mises en place par un certain nombre de fournisseurs nationaux importants et actuellement ou potentiellement par des fournisseurs de services régionaux interconnectés. Selon lui, le marché ne peut plus être décrit, comme il l'a été dans la décision 94-19, comme se composant de deux grands fournisseurs et d'un petit nombre de fournisseurs régionaux.
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14. Lorsqu'il a discuté de la situation de la fourniture, Stentor a soutenu que 81 % du marché haut débit des compagnies de Stentor était concentré dans deux régions, soit 68 % en Ontario et au Québec et 13 % en C.-B./Alberta.
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15. Stentor a fait remarquer que c'est dans ces deux régions que les concurrents ont également concentré leurs installations. Elle a indiqué que dans des secteurs à l'extérieur de ces régions et entre les régions principales du Centre et de l'Ouest, AT&T Canada SI et les télédistributeurs ou autres entreprises ont d'autres installations ou projettent d'en construire.
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16. Stentor a fourni une description des zones de desserte des concurrents, du nombre d'installations en place et des services qu'ils fournissent. En se fondant sur ces renseignements (dont la plupart sont appuyés par des exemplaires de matériel publicitaire des concurrents incluant des cartes de leurs réseaux), Stentor a soutenu qu'il y a de multiples fournisseurs d'installations dans les zones géographiques qui représentent plus que 80 % de l'ensemble du marché canadien des télécommunications. Il a en outre fait valoir que les installations en place se composent essentiellement de fibres optiques et qu'il y a une grande capacité de réserve pour un faible pourcentage seulement des fibres optiques en place actuellement en service.
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17. Stentor a précisé qu'un certain nombre de services sont des substituts des services LSI, comme les services de liaison spécialisée virtuelle et les services de données par paquets, y compris les services de relais de trame et service par paquets X.25. Ces services sont fournis par les compagnies de Stentor et les concurrents et représentent une solution de rechange pour de nombreux clients. Stentor a ajouté que les services par satellite sont une solution de rechange, tout comme le sont les services de données des compagnies cellulaires.
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18. Stentor a indiqué que la capacité des concurrents de revendre les services de ses compagnies représente également une source importante de fourniture des installations.
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Coût de changement de fournisseurs
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19. Stentor a fait observer que, comme les normes de l'industrie s'appliquent aux interfaces réseau, l'interfonctionnement et la compatibilité sont suffisants pour permettre aux clients de changer de fournisseurs sans devoir acheter du nouvel équipement ou subir d'importantes interruptions. Il a déclaré que des frais de service pour l'établissement de la configuration avec un fournisseur particulier constituent la principale composante des coûts du changement de fournisseurs. Toutefois, ces coûts sont habituellement relativement faibles par rapport au coût global du service. Stentor a reconnu que des obligations contractuelles pourraient donner lieu à des pénalités de résiliation dans le cas d'abonnés désirant changer de fournisseur.
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Clients avertis
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20. Stentor a affirmé que le monde des affaires est de plus en plus au fait des techniques de transmission des données. Les clients des LSI ont tendance à être relativement spécialisés, bon nombre des grosses firmes concevant leurs propres réseaux.
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Part du marché
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21. Dans sa requête, Stentor a cité une étude du Yankee Group qui prévoit que la part de marché des compagnies de Stentor pour le marché global des LSI passera de 64 % à 62 % de 1996 à 1998. Il a indiqué que cette estimation était probablement élevée, étant donné que si l'incidence des entreprises régionales était incluse, la part combinée des compagnies de Stentor et d'AT&T Canada SI serait inférieure.
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22. Stentor a indiqué que le secteur haut débit du marché des LSI était le marché dont l'évolution était la plus rapide et passerait de 27 % à 45 % de l'ensemble du marché des LSI, de 1994 à 1998. Il a fait remarquer qu'avant 1994, ses compagnies accaparaient entre 60 % et 70 % du marché haut débit tandis qu'AT&T Canada SI détenait la majorité des 30 % à 40 % restants. Il a déclaré que les pertes de parts de marché, en particulier en faveur de la fONOROLA, de Sprint Canada Inc. (Sprint), de la Westel et des affiliées de télédistributeurs comme Vidéotron Télécom ltée (Vidéotron), RNS et la Fundy Cable Ltd./Ltée (la Fundy), ont été importantes, et que la part des nouvelles firmes des compagnies de Stentor dans le marché haut débit en croissance est maintenant inférieure à 50 % et en baisse. Il a ajouté qu'il croit qu'AT&T Canada SI perd également une part du marché au profit des nouveaux fournisseurs d'installations.
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23. Stentor a affirmé que ses compagnies continuent de détenir une large part du marché des vieux services analogiques de faible capacité. Il a indiqué que de par la nature de ces services, il est impossible aux compagnies de Stentor d'exercer une emprise sur le marché, étant donné que toute hausse de prix ferait passer les clients à des services à plus grande vitesse ou à des services de données par paquets soit de compagnies de Stentor ou soit de concurrents.
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24. En réponse aux observations voulant que les parts des compagnies de Stentor des marchés des services LSI excèdent de beaucoup le seuil de 35 % à 40 % de la part de marché généralement considérée nécessaire pour exercer une emprise sur le marché, Stentor a fait savoir que, conformément au document du Bureau de la concurrence intitulé Fusionnement - Lignes directrices pour l'application de la loi, le Conseil a conclu qu'une part de marché élevée est nécessaire, mais qu'elle n'est pas synonyme d'une emprise sur le marché.
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Obstacles à l'entrée en concurrence
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25. Stentor a décrit les facteurs qui contribuent à limiter les obstacles à l'entrée en concurrence. Selon lui, les coûts seraient un facteur important, comme en fait foi l'augmentation du nombre de fournisseurs d'installations ainsi que des travaux de construction d'installations. Les concurrents pouvaient entrer dans le marché en construisant ou en louant des installations auprès d'autres entreprises. Il a déclaré que la capacité excédentaire, qui sera bientôt disponible, les nouvelles constructions annoncées, ainsi que la disponibilité et l'installation de nouvelles techniques permettant d'accroître la capacité des installations en place augmenteront les occasions pour les compagnies d'offrir des services LSI.
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26. Stentor a affirmé que, par suite des décisions du Conseil assurant l'accès à l'interconnexion aux réseaux et l'interfonctionnement des réseaux, les services LDI des compagnies de Stentor sont disponibles pour fins de revente et les concurrents ont un accès non discriminatoire à leurs installations et à leurs structures de soutènement. À son avis, il n'existe aucun obstacle à l'entrée en concurrence sur le plan des finances, de l'accès ou de la technologie.
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Rivalité
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27. Citant les divers rabais consentis par les concurrents, Stentor a fait valoir que la rivalité s'est manifestée au niveau des rabais offerts sur le marché. Toutefois, parce que le marché des services haut débit se compose de grosses firmes, la rivalité s'est manifestée davantage dans les appels d'offres que dans la publicité. Stentor a ajouté qu'il a déposé régulièrement des requêtes en vue de réduire ou de restructurer les taux tarifés pour un grand nombre de services LSI. Il a précisé que les concurrents se vantent d'utiliser les plus récentes technologies pour laisser miroiter une qualité ou une fiabilité supérieures.
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28. Stentor a déclaré que rien ne prouve dans le dossier de l'instance que les compagnies de Stentor ont imposé des hausses de prix ou maintenu des prix à des niveaux plus élevés que ceux qui sont requis sur des routes données.
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29. Stentor a conclu que l'emprise des compagnies sur le marché ne pourrait être interprétée comme nuisant à l'implantation d'un marché concurrentiel ou encore aux utilisateurs des services. Selon lui, les conditions du marché des services LSI ont respecté toutes les clauses d'abstention de la Loi et l'abstention devrait donc être intégrale et inconditionnelle.
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III MÉMOIRES DES INTERVENANTS
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30. Tel qu'indiqué ci-dessus, le GPC a déposé un mémoire conjoint. À l'exception de la Shaw et de la Microcell, les parties du GPC ont également déposé des observations individuelles. Toutes les parties se sont opposées à ce qu'une abstention soit accordée à ce stade-ci. Vidéotron, la Fundy, la London Telecom Network (la London Telecom) et la Clearnet Communications Inc. (la Clearnet) ont également soumis des observations à l'encontre d'une abstention. Pour sa part, l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE) a préconisé une abstention conditionnelle. De plus, le ministre de la Culture et des Communications du gouvernement du Québec, la Société Radio-Canada et AT&T Canada Inc. n'ont participé qu'à l'étape des demandes de renseignements de l'instance.
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31. Le GPC a soulevé la question de la définition d'intercirconscription et plus particulièrement du traitement des voies intercirconscriptions se trouvant dans le même secteur d'appel local. Il a en outre exprimé des craintes au sujet de l'inclusion des dispositifs d'extension du service Megaplan.
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32. Le GPC a fait valoir que la définition d'intercirconscription devrait être celle que donne le Tarif des services d'accès de l'entreprise, en l'occurrence :
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« un service ou une installation configuré pour fonctionner entre deux circonscriptions auxquelles des frais de service interurbain à communications tarifées s'appliqueraient »
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par opposition à la définition de Stentor qui inclut les voies entre deux circonscriptions. Le GPC a fait remarquer que la définition est conforme à celle s'appliquant dans l'instance annoncée dans l'avis public Télécom CRTC 96-26 du 24 juillet 1996 intitulé Abstention de réglementation des services interurbains fournis par les entreprises dominantes (l'instance relative à l'AP 96-26).
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33. Le GPC a soutenu que les marchés des services LSI sont définis par des routes particulières; en effet, chaque route constitue un marché individuel. Le GPC a groupé les routes en deux parties : (1) un réseau de grandes zones urbaines (définies par le réseau desservi par le service 45 haut débit des compagnies de Stentor lors de la requête en abstention de Stentor); et (2) une partie de routes basées sur 153 endroits. Ces endroits sont les zones de desserte des systèmes de communications multipoints locaux (SCML) (indiqués par Industrie Canada comme faisant partie du processus d'attribution de licences pour les SCML), excluant les endroits déjà designés localités de la partie 1 de même que les localités situées dans les territoires des compagnies indépendantes, le Yukon et les Territoires-du-Nord-Ouest. La route Toronto-Brampton, bien que figurant dans le tarif applicable au service 45 haut débit, est exclue de la proposition du GPC, étant donné qu'elle est située à l'intérieur du secteur d'appel local de Toronto.
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34. Le GPC a également proposé une démarche en deux parties à l'égard de l'abstention, comportant des critères distincts à remplir avant de mettre en oeuvre une abstention pour des localités dans chaque partie. Les critères de la première partie sont les conditions préalables à la fourniture d'installations proposées par les concurrents dans l'instance relative à l'AP 96-26. Ils comprennent la construction d'une installation de fibres optiques transcanadiennes de base concurrentielles.
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35. Le GPC a proposé qu'une abstention pour la seconde partie ne surviendrait que lorsque des critères additionnels seraient respectés, notamment :
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a) Localités de la partie 2, c.-à-d., celles qui ne sont pas dans la partie 1 « de base » doivent être interconnectées aux routes de la partie 1 de base;
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b) un fournisseur concurrent entrant dans le marché des LSI (nouveau venu depuis la décision 94-19) sur la route du volet 2 devrait pouvoir desservir toute la route au moyen de ses propres installations intercironscriptions terrestres; et
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c) lorsque 90 % des endroits de la partie 2 se seront vu accorder l'abstention, l'abstention pourrait être étendue à toutes les localités de la partie 2.
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36. Suivant la proposition du GPC, les concurrents entrant dans le marché dotés d'installations depuis la décision 94-19 feraient rapport annuellement des localités de la partie 2 auxquelles leurs installations ont été étendues. Le dépôt annuel de rapport a été proposé parce que la saison de construction annuelle et les retards de construction limiteraient l'utilité de rapports plus fréquents.
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37. Le GPC a proposé que des tarifs pour les routes réglementées continuent d'être exigés pour passer le critère d'imputation propre au service imposé aux services réseau concurrentiel dans la décision 94-19.
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38. Le GPC a en outre proposé d'exiger un certain nombre de garanties réglementaires une fois les critères proposés à l'égard d'une abstention remplis et une abstention accordée. Il a proposé que Stentor dépose et publie (mais non pour fins d'approbation du Conseil) les tarifs révisés et modalités aux dates de leur entrée en vigueur. Il a également suggéré que dans le cas de plaintes au sujet de prix anticoncurrentiels pour des services fournis sur des routes faisant l'objet d'une abstention, qu'il s'agisse de services tarifés séparément ou de services combinés avec des services tarifés, les compagnies de Stentor devraient être tenues de fournir un critère d'imputation.
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39. Le test d'imputation proposé par le GPC exige que la valeur actuelle des revenus excède la somme :
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a) des taux tarifés pour tout service concurrentiel tarifé;
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b) des taux tarifés pour tout service goulot et d'interconnexion essentiel, ainsi que pour la perception de la contribution et le recouvrement des coûts de premier établissement associés à la fourniture de services faisant l'objet d'une abstention; et
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c) des coûts causals de la Phase II pour les services faisant l'objet d'une abstention, excluant le coût des services couverts en b).
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40. De l'avis du GPC, un test de ce genre s'impose non seulement pour prévenir une discrimination injuste et une tarification anticoncurrentielle, mais également pour continuer à réglementer les tarifs de certains services tout en permettant le groupement de services tarifés et faisant l'objet d'une abstention.
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41. Le GPC a commenté la situation de la fourniture, déclarant qu'il existe une capacité en fibres optiques dans les corridors Québec-Windsor et Vancouver-Edmonton, mais qu'elle est très restreinte dans le reste du pays. Il a ajouté que seule AT&T Canada SI a des installations transcanadiennes des Prairies jusqu'à l'Atlantique. Il a souligné que d'autres entreprises et revendeurs nationaux dotés d'installations doivent utiliser des installations louées pour desservir directement les régions ainsi qu'acheminer du trafic transcanadien. Il a fait remarquer qu'un consortium dirigé par la Ledcor Industries Ltd. (la Ledcor) projette d'élaborer un réseau de base de fibres optiques dans tout le pays. Il a laissé entendre que les installations de la Ledcor ne seraient pas disponibles avant 1999. Le GPC a déclaré que les installations d'AT&T Canada SI sont exploitées à pleine capacité et, qu'en raison de la technologie utilisée, elles ne peuvent être étendues.
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42. De l'avis du GPC, la possibilité à court terme, de l'expansion de la capacité est limitée aux routes de la partie 1. Il a précisé qu'il existe certains obstacles à l'entrée en concurrence et à une expansion additionnelle de la fourniture, notamment :
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a) des difficultés d'accès à des servitudes;
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b) des difficultés d'accès au financement, en raison du risque plus élevé que pour les titulaires en place et les restrictions concernant les intérêts étrangers;
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c) le long temps de réponse en raison de la nécessité de planifier, de financer et de construire des installations;
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d) un risque additionnel dans un régime d'abstention, de prix concurrentiels et même de prix d'éviction par les concurrents; et
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e) la structure de l'alliance Stentor ne prévoit pas de membres se livrant concurrence dans les territoires des autres, ce qui élimine du marché une partie des intervenants potentiellement bien nantis.
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43. Certains membres du GPC ont également formulé des observations complémentaires. L'ACC s'est dit préoccupée par la nécessité de maintenir des conditions à l'égard du partage et de la revente, de manière à empêcher les compagnies de Stentor de fournir des services de liaison spécialisée à des tarifs plus favorables aux clients d'affaires qu'aux concurrents. Pour ce qui est des conditions de fourniture, AT&T Canada SI a pris note d'une réponse à une demande de renseignements de compagnies de Stentor indiquant que 33 % des revenus que Stentor tirent des services LSI haut débit proviennent de l'utilisation par les concurrents des services de Stentor. AT&T Canada SI a soutenu que les fournisseurs concurrents de services LSI agissent en grande partie comme revendeurs de services de compagnies de Stentor.
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44. La fONOROLA a soumis des observations à titre confidentiel, pour prouver qu'à son avis, Stentor avait surestimé la portée du réseau de la fONOROLA. De la même façon, RNS a prétendu que Stentor avait surestimé l'ampleur du réseau de RNS.
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45. Selon la Westel, il ne devrait pas y avoir d'abstention sur les routes qui acheminent du trafic dans le territoire de desserte de la SaskTel. À son avis, l'interconnexion locale et la disponibilité d'autres installations locales d'autres fournisseurs devraient être une condition préalable à une abstention pour une route particulière.
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46. La London Telecom et Vidéotron, ne faisant pas partie du GPC, ont appuyé cette position. La London Telecom a affirmé que, comme condition d'abstention, non seulement il doit y avoir d'autres fournisseurs de service, mais le Conseil devrait également être convaincu que le fournisseur est financièrement sain et que la fourniture sera soutenue indéfiniment. Selon elle, dès que les conditions d'une abstention sont respectées pour une route ou à l'échelle nationale, un critère d'imputation ne devrait pas être exigé.
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47. La Clearnet s'est opposée à ce qu'une abstention soit accordée, parce que le marché canadien des liaisons spécialisées n'est pas suffisamment rival ou concurrentiel pour justifier une abstention de la réglementation. Elle a également soutenu que les compagnies de Stentor continuent d'exercer une emprise importante sur le marché dans la fourniture des services haut débit, soulignant que les parts de marché de la TCI, de la MT&T et de la NewTel s'établissent à 77 %, 69 % et 100 % respectivement. Pour appuyer ses dires, la Clearnet a indiqué que les compagnies de Stentor demeurent la seule source d'approvisionnement pour la plupart des routes à faible densité et que même sur les routes des grands corridors (par ex., Port Hope-Cornwall), il n'y a pas de solution de rechange viable aux services LSI des compagnies de Stentor. Elle a fait savoir en dernier lieu que, comparativement au marché interurbain intercirconscription, des obstacles à l'entrée en concurrence sont plus grands, compte tenu du risque sensiblement plus élevé et les coûts importants (environ 300 millions de dollars pour un réseau national).
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48. La Clearnet a appuyé une méthode de tarification simplifiée, sur une base transitoire, grâce à laquelle les compagnies de Stentor établissent les tarifs maximums et minimums. Le maximum serait les tarifs en vigueur et le tarif minimum, celui du critère d'imputation. La Clearnet a proposé de n'accorder une abstention que lorsqu'au moins deux concurrents terrestres dotés d'installations offrent un service comparable dans l'ensemble des territoires d'exploitation des compagnies de téléphone.
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49. Selon la Fundy, la requête devrait être rejetée intégralement. À son avis, Stentor n'a pas justifié son affirmation selon laquelle les exigences réglementaires actuelles empêchent les compagnies de Stentor de livrer concurrence.
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50. L'ACTE a appuyé une abstention, mais a proposé que le Conseil divise le marché en deux zones géographiques : une où la fourniture est suffisante et l'autre pas. Les deux zones seraient alors assujetties à une abstention, mais seraient différenciées par les garanties concurrentielles appliquées. Les garanties pour la première zone protégeraient contre des prix d'éviction tandis que dans la seconde, il y aurait une garantie additionnelle contre des majorations tarifaires excessives.
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IV CONCLUSIONS DU CONSEIL
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1. Généralités
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51. La décision du Conseil dans la décision 94-19 de ne pas accorder d'abstention pour la catégorie Services réseau concurrentiels et donc aux services LSI reposait sur l'opinion voulant qu'à ce moment-là, il n'y avait que deux fournisseurs nationaux importants dotés d'installations et que la protection ne permettait donc pas d'assurer que le marché soit suffisamment concurrentiel pour remplir les critères d'abstention énoncés dans la Loi. Stentor a précisé qu'avec l'entrée de la fONOROLA et de Sprint, de même que la présence croissante d'entreprises régionales dotées d'installations comme Vidéotron, RNS, la Shaw et la Fundy, la concurrence provenant d'entreprises dotées d'installations dans un segment suffisamment important du marché justifie une abstention. La majorité des intervenants ont fait valoir qu'en raison des installations restreintes sur certaines parties de la route transcanadienne et dans bon nombre de petits centres, il est encore prématuré de s'abstenir à ce stade-ci. De l'avis du Conseil, la question de la concurrence suffisante d'entreprises dotées d'installations est encore la principale question à régler.
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2. Définition de marchés pertinents
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52. Stentor, dans sa requête, a défini le marché des LSI comme comprenant toute la gamme des applications point à point et point à multipoint dont la vitesse va de faible à grande et, géographiquement parlant, comme comprenant les territoires d'exploitation des compagnies. En réponse à la demande de renseignements CRSI(CRTC)9déc96-11 IXPL, Stentor a classé les services LSI comme suit :
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a) Services haut débit, qui incluent les services Megaplan fournissant une transmission numérique à des vitesses DS-0, DS-1 et DS-3, le service 45 haut débit et/ou des services équivalents;
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b) Systèmes de données numériques (SDN) qui comprennent les services Dataroute et/ou équivalents; et
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c) Services de qualité téléphonique et autres services analogiques (QTA).
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53. Dans la décision 94-19, le Conseil a défini un marché pertinent comme étant essentiellement le plus petit groupe de produits et la plus petite zone géographique dans laquelle une firme ayant une emprise sur le marché peut, de façon rentable, imposer une augmentation de prix durable. À son avis, il faut tenir compte de deux dimensions lorsque l'on examine la définition de marché : la couverture géographique des services d'une part, et la nature inhérente des services individuels à l'étude, d'autre part.
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54. Dans cette instance, la question de la définition d'intercirconscription a été soulevée. Le GPC a fait valoir que, conformément à la définition d'interconnexion donnée dans l'instance relative à l'AP 96-26, elle ne devrait inclure que les circuits entre les secteurs d'appel local à tarifs fixes. Stentor a ajouté que la définition appropriée d'intercirconscription pour cette instance est celle qui existe dans les tarifs applicables aux voies intercirconscriptions et aux services, en l'occurrence les circuits entre des circonscriptions, peu importe si des frais interurbains s'appliquent.
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55. Le Conseil s'accorde avec Stentor pour dire que les voies intercirconscriptions à l'intérieur de secteurs d'appel local à tarifs fixes sont offertes conformément aux tarifs des compagnies applicables aux voies intercirconscriptions. Il estime donc que ces voies sont visées par la requête de Stentor et que la définition d'un circuit intercirconscription est un circuit entre des circonscriptions, peu importe si des frais d'interurbain s'appliquent.
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56. Le GPC a maintenu que certains des services indiqués comme visés par la requête en abstention comprennent des composantes accès et services locaux. Stentor a répondu que dans certains cas, le tarif applicable au service inclut simplement une référence au tarif local approprié. Un certain nombre de services comprennent une composante accès, mais comme les tarifs d'accès Datapac qui ont fait l'objet d'une abstention dans l'ordonnance Télécom CRTC 96-130 du 19 février 1996 (l'ordonnance 96-130), cette capacité d'accès est prévue dans le Tarif général. Le tarif d'autres services contient effectivement un taux d'accès. Stentor a précisé que ces composantes accès demeureraient tarifées si l'abstention demandée était accordée. Le Conseil accepte le traitement proposé de ces composantes accès, en ce qui concerne les services visés par une abstention.
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57. Le GPC a également soulevé la question de l'inclusion des dispositifs d'extension du service Megaplan dans les services pour lesquels une abstention est demandée. Ces dispositifs permettent aux clients de multiplexer des services à faible vitesse sur un circuit Megaplan à plus grande vitesse. Stentor a signalé que même si ces dispositifs sont également disponibles sur des voies locales, ils servent surtout pour les services intercirconscriptions. Le Conseil accepte donc l'inclusion des dispositifs d'extension du service Megaplan dans les services visés par une abstention.
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58. Pour ce qui est de l'affirmation de la Westel selon laquelle une abstention ne devrait pas être accordée sur des routes qui aboutissent dans le territoire de la SaskTel, le Conseil estime qu'il y a lieu dans cette instance d'envisager une abstention pour ces voies. Il signale cependant que les voies en provenance et à destination du territoire de la SaskTel ne se rapportent pas à cette instance.
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59. Après avoir examiné la nature des services inclus dans la requête, le Conseil est d'avis que le groupe de services qui englobe les services QTA devrait être considéré comme constituant des marchés distincts de ceux des services haut débit et SDN. D'après les données sur les revenus fournies par Stentor, la taille des marchés des services QTA demeure importante. Il s'agit de services analogiques plus vieux de faible débit qui n'ont toujours été offerts que par les compagnies de téléphone, le CNCP (maintenant AT&T Canada SI) et BC Rail (maintenant la Westel).
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60. Les services haut débit sont par définition des services de grande capacité généralement utilisés par de grosses entreprises et organisations. Ils font l'objet de la plus forte concurrence parmi les services LSI, et comptent davantage de fournisseurs. Ce groupe de services est en outre le secteur qui enregistre la plus forte croissance.
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61. Le secteur restant des services est celui des services SDN. Le Conseil fait valoir qu'à l'instar des services haut débit, les services SDN sont des services numériques axés sur les clients qui demandent une qualité et des vitesses supérieures qu'offrent les services QTA. Il estime donc qu'il faudrait traiter ensemble les services haut débit et SDN aux fins d'une analyse concernant l'abstention.
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62. Dans le cadre de son évaluation des marchés pertinents, le GPC a prétendu que chaque route constituait un marché individuel pour lequel une abstention, si elle était accordée, devait être fonction de la route. À cet égard, il a souligné qu'en réponse à l'émergence et à l'instauration d'une concurrence accrue basée sur les installations, Stentor a introduit et utilisé de plus en plus une tarification par route pour les services haut débit. En contraste, le GPC a fait remarquer que les tarifs du service interurbain demeurent fixés en fonction de la moyenne du prix d'acheminement. Il a déclaré que les LSI sont un produit davantage axé sur les routes que les clients commandent avant que les communications aient lieu. Il a fait savoir qu'en revanche, les services interurbains ne sont pas des produits axés sur les routes, qui prévoient une capacité générale d'acheminement universel du trafic dispersé.
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63. Opposés à une abstention progressive en fonction de la route, Stentor et la Clearnet ont maintenu que la démarche est très complexe et peut être litigieuse.
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64. Vidéotron a rejeté l'idée que chaque route constitue un marché différent, faisant valoir que le marché des LSI n'est pas différent de celui des services interurbains puisque certains clients concentrent leur demande sur une route particulière, tandis que d'autres utilisent tout le réseau pour acheminer leur trafic.
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65. Vidéotron a contesté l'autorité du Conseil de s'abstenir sur une base géographique, soutenant que la Loi n'habilite seulement le Conseil à s'abstenir de réglementer un service, et non pas une partie de service.
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66. Le Conseil fait observer que les services LSI sont offerts et fournis en fonction de la route et que les clients ont besoin de ces services sur une ou plusieurs routes. Il s'accorde avec le GPC pour dire que chaque route devrait être considérée comme un marché distinct pour les fins d'une analyse concernant l'abstention. Ainsi, dans la mesure où cette abstention convient, le Conseil estime qu'elle devrait se faire pour des routes à l'égard desquelles il existe ou il existera dans un avenir rapproché une rivalité.
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67. Quant à l'affirmation de Vidéotron selon laquelle le Conseil n'est pas habilité à s'abstenir sur une base géographique, le Conseil précise que le paragraphe 34(2) de la Loi porte que le Conseil doit s'abstenir « dans la mesure qu'il estime indiquée et aux conditions qu'il fixe, » s'il conclut à une concurrence suffisante. Il estime donc que lorsque chaque route constitue un marché distinct, il a le pouvoir et il y a lieu pour lui d'envisager une abstention sur cette base.
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3. Traitement des services QTA
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68. Les données sur la part de marché fournies par Stentor indiquent que la part de marché des compagnies de Stentor pour les services QTA se situe à 80 % globalement et dans la TCI, la NBTel, la MTS et le territoire de NewTel, aux environs de 90 %. Le Conseil fait remarquer que la part de marché de 80 % de marché est demeurée pratiquement inchangée depuis la décision 94-19. Il observe également que les concurrents se concentrent principalement sur la construction d'installations numériques. Il conclut que les services QTA ne font pas l'objet d'une rivalité.
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69. Comme les services numériques dotés d'installations sont offerts depuis quelque temps et qu'il n'y a pas eu de migration globale à l'extérieur des marchés QTA, le Conseil estime que les clients des services QTA font face à des obstacles au changement. Il juge que les clients de ces services seraient ainsi vulnérables à des initiatives de prix à la hausse. Même si Stentor soutient que ses compagnies ne dominent pas les marchés des services QTA, et que toute majoration de prix entraînerait une migration vers d'autres services de la compagnie ou de ses concurrents, le Conseil juge que sans réglementation, les intérêts des clients des services QTA ne seraient pas suffisamment protégés.
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70. En conséquence, il conclut que les services QTA ne satisfont pas aux exigences de la Loi à l'égard de l'accord d'une abstention.
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4. Emprise sur le marché : Services haut débit/SDN
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Fourniture d'installations
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71. Tel que noté précédemment, avant d'accorder une abstention, il est impératif d'établir que la fourniture d'installations de rechange a changé sensiblement depuis celle de la décision 94-19.
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72. Tout en reconnaissant qu'il existe une capacité de fibres optiques dans les corridors Québec-Windsor et Vancouver-Edmonton, le GPC a soutenu que la capacité de concurrents est sérieusement restreinte ailleurs. Le Conseil prend note de l'avis de Stentor selon lequel les multiples fournisseurs d'installations dans les zones géographiques représentent plus de 80 % de l'ensemble du marché canadien des télécommunications. En outre, le Conseil fait remarquer que d'après le dossier de l'instance, les travaux de construction de la Ledcor fourniront une solution de rechange au réseau de Stentor pour le corridor Edmonton-Toronto, et Ledcor prévoit offrir le service d'ici 1999. De plus, il signale la construction prévue d'installations de rechange par des concurrents régionaux dotés d'installations. Ainsi, à son avis, les routes faisant l'objet d'une concurrence dans la fourniture des installations convenant aux services haut débit représentent maintenant ou représenteraient sous peu au moins 80 % de la demande de Stentor, mesurée en fonction de voies DS-0 équivalentes.
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73. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu'il y a ou qu'il y aura dans un proche avenir des installations de concurrents basées sur les fibres optiques sur des routes couvertes par le service 45 haut débit des compagnies de Stentor lors de la requête en abstention.
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74. Pour ce qui est de la situation de la fourniture sur les routes de la partie 2 définie par le GPC, le Conseil conclut que bon nombre de localités de la partie 2 sont et seront desservies par des concurrents régionaux. Le dossier indique que pour les localités de la partie 2 où il existe des installations ou encore où les installations sont en construction, le Conseil est moins sûr des routes particulières qui seront desservies par ces installations.
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75. Bien que Stentor ait soutenu que les installations de Télésat Canada soient une autre source d'approvisionnement, le Conseil est d'avis que ces installations ne sont pas une autre source importante d'approvisionnement. Le mode de transfert asynchrone (MTA) et le relais de trame, et même dans une certaine mesure Internet, sont de plus en plus utilisés comme solutions de rechange aux liaisons spécialisées réservées pour des applications de transmission de données. Toutefois, il n'y a pas encore de substituts pour les applications téléphoniques.
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76. Dans sa requête, Stentor a également basé son affirmation voulant qu'il y ait un approvisionnement suffisant sur l'inclusion de la fourniture aux revendeurs. Le GPC a contesté cette démarche, faisant valoir que cette source d'approvisionnement serait compromise dans un marché non réglementé. De l'avis du Conseil, la décision quant à la situation d'approvisionnement devrait, conformément à la décision 94-19, être prise en fonction des autres sources d'approvisionnement en installations.
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77. Le Conseil estime qu'il y a un bassin important et croissant d'approvisionnement de rechange et d'installations desservant une zone géographique en expansion. De plus, il croit que sur les routes les plus contestées, les concurrents peuvent étendre leur capacité en réponse à des hausses de prix du fournisseur dominant. Compte tenu de ce qui précède, il conclut que la fourniture d'installations intercirconscriptions s'est améliorée sensiblement par rapport à celle qui existait lors de la décision 94-19 et continuera de s'améliorer.
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78. Toutefois, le Conseil conclut également que sur certaines routes, il n'y a pas actuellement, pas plus qu'il n'y aura dans un avenir rapproché, d'autres sources d'installations pour les services haut débit.
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79. Tel qu'indiqué précédemment, les voies intercirconscriptions à l'intérieur de secteurs d'appel local sont incluses dans la requête de Stentor. Une des routes du service 45 haut débit, en l'occurrence Toronto-Brampton, est située à l'intérieur du secteur d'appel local des circonscriptions de Toronto et de Brampton. Le Conseil ne juge pas le dossier de l'instance suffisant pour évaluer si d'autres routes associées aux voies dans des secteurs d'appel à tarifs fixes ont suffisamment de sources d'approvisionnement autres pour fournir des services haut débit/SDN.
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Part du marché
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80. Les renseignements disponibles dans cette instance concernant la part du marché sont fondés en grande partie sur une étude du Yankee Group soumise par Stentor. En réponse à des demandes de renseignements, Stentor a soumis les parts de marché pour les services haut débit et SDN à l'égard des compagnies de Stentor, AT&T Canada SI, Sprint, l'ACC, la fONOROLA et d'autres fournisseurs, pour chacune des années 1994 à 1998.
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81. Pour les services haut débit, la part de marché des compagnies de Stentor devrait baisser de 57 % à 47 % entre 1994 et 1998. Au cours de la même période, la part de marché d'AT&T Canada SI devrait baisser de 27 % à 20 %. La part de marché pour la catégorie Autres devrait augmenter de 13 % à 22 % et pour les services SDN, la part de marché de Stentor devrait passer de 45 % à 52 %.
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82. AT&T Canada SI et la fONOROLA ont contesté la validité des estimations de la part de marché, en particulier en ce qui concerne la catégorie Autres. Stentor a reconnu qu'il y a certaines imperfections dans les méthodes utilisées pour évaluer les parts de marché. Stentor a soutenu qu'il n'y a aucune limite de part de marché pour une abstention pas plus qu'il devrait y en avoir; la question la plus importante qu'il faut examiner est celle du libre jeu du marché qui permet de protéger les intérêts des utilisateurs. Stentor a également fait remarquer que le Conseil a indiqué dans l'avis public CRTC 1997-25 du 11 mars 1997, intitulé Nouveau cadre de réglementation pour les entreprises de distribution de radiodiffusion, que la déréglementation tarifaire dans le cas des entreprises de télédistribution de classe 1 conviendrait si le télédistributeur en place perdait seulement 5 % de sa clientèle.
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83. Le Conseil estime que la part de marché de la catégorie Autres représentée dans les données de l'étude du Yankee Group résumée par Stentor crée de l'incertitude. Par exemple, Stentor a inclus l'ACC séparément dans son tableau des parts de marché et a également inclus l'ACC dans la catégorie Autres. En réponse aux observations, Stentor a reconnu que l'ACC n'aurait pas dû être incluse dans cette catégorie. Le Conseil observe également que l'ACC n'est pas une entreprise dotée d'installations et qu'ainsi, dans la mesure où elle participe au marché haut débit/SDN, elle le fait en louant des installations intercirconscriptions auprès d'entreprises dotées d'installations.
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84. Parallèlement, le Conseil souligne que Sprint et la fONOROLA comptent dans une large mesure sur les installations d'autres compagnies pour desservir leurs clients. Avec l'inclusion des installations revendues, le Conseil craint que l'utilisation des données sur la part de marché ne fournisse pas d'estimations fiables de la part du marché des services haut débit dans le cas des entreprises dotées d'installations.
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85. Toutefois, comme Stentor l'a fait remarquer, il semble qu'à l'égard des services haut débit, les compagnies de Stentor et AT&T Canada SI perdent une part de marché au profit des nouveaux venus dans le marché des LSI.
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Obstacles à l'entrée en concurrence
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86. Le GPC a mentionné un certain nombre d'obstacles à l'entrée en concurrence comme la capacité d'obtenir du financement et l'accès aux servitudes. Stentor a estimé à près de 300 millions de dollars le coût de construction d'un réseau national de fibres optiques. Le Conseil signale qu'il s'agit d'un obstacle non insurmontable, comme en témoigne le fait que la Ledcor s'engage dans la construction d'un grand réseau.
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87. Comme Stentor l'a indiqué, la majeure partie de la demande à l'égard des services LSI est concentrée dans certains corridors. Le Conseil estime que le coût de la construction progressive d'installations dans ces corridors, pratique courante, plutôt que la construction d'un réseau à la grandeur du Canada, réduit considérablement le coût initial et réduit ainsi le risque.
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88. De l'avis du Conseil, il n'y a pas d'obstacles indus à l'entrée en concurrence en ce qui concerne les services haut débit/SDN, en particulier dans les corridors à forte demande.
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Autres facteurs
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89. Le Conseil estime que la fréquence de changements de prix permet de mesurer le degré de rivalité. Stentor a déclaré que les compagnies ont régulièrement déposé des requêtes en réduction ou en restructuration des taux tarifés pour un grand nombre de services LSI. En réponse à une demande de renseignements, Stentor a indiqué tous les dépôts relatifs aux LSI depuis janvier 1994. Le Conseil fait valoir qu'au cours des six dernières années, il y a eu des diminutions de prix considérables pour les tarifs DS-0. Il observe également l'introduction d'un service 45 haut débit prévoyant des taux en fonction des routes pour le service DS-3 sans multiplexage. En outre, la tarification en fonction de la route a par la suite été introduite pour certaines des mêmes routes pour les services Megaroute des compagnies de Stentor, incluant les voies DS-0, DS-1 et DS-3. Le Conseil juge que les routes pour lesquelles Stentor a introduit une tarification en fonction de la route prévoient un indicateur des zones géographiques faisant l'objet ou pouvant faire l'objet de la plus vive concurrence.
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90. Comme les normes de l'industrie s'appliquent à la majorité des équipements terminaux appartenant aux clients, le Conseil estime qu'il est possible de changer facilement de fournisseurs de service haut débit/SDN. Il craint, cependant, que changer de fournisseurs puisse entraîner le paiement de frais de résiliation de contrats à long terme. Les contrats à long terme sont une option donnée aux clients qui peuvent offrir de grandes économies par rapport aux taux ne faisant pas l'objet de contrat. Stentor a soutenu que les contrats à long terme entre des compagnies de Stentor et des revendeurs ont contribué à établir un marché concurrentiel, étant donné que les revendeurs ont pu acquérir un service suivant ces contrats à des taux à rabais. Le Conseil convient que ces contrats ont contribué à implanter la concurrence dans l'interurbain. Toutefois, dans la mesure où les clients, y compris les revendeurs, sont liés par des engagements contractuels, le Conseil juge que les frais de résiliation de contrats sont un empêchement à la rivalité. Néanmoins, le Conseil croit qu'à tout prendre, il demeure opportun, compte tenu des faibles tarifs qui sont justifiés en fonction de l'engagement à long terme.
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91. Outre la question des engagements contractuels, le Conseil estime que les clients haut débit/SDN peuvent facilement reconfigurer leurs réseaux et utiliser d'autres fournisseurs lorsque des fournisseurs de services comparables sont disponibles.
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Emprise sur le marché : Conclusions
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92. Pour ce qui est du facteur le plus important, en l'occurrence la fourniture d'installations concurrentielles, le Conseil estime qu'il existe d'autres sources d'approvisionnement basées sur les installations et qu'elles peuvent exister de sorte que, tout en étant conscient des obstacles cernés à l'égard des pénalités de résiliation de contrat, on peut s'attendre, dans un proche avenir, à une rivalité sur toutes les routes couvertes par le service 45 haut débit des compagnies de Stentor au moment de la requête en abstention. Le Conseil est d'avis que pour ces routes, la part de marché des compagnies de Stentor ne nuira pas aux intérêts des utilisateurs.
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93. Cependant, le Conseil s'inquiète du degré de protection des clients dans les secteurs où les installations de concurrents ne sont pas suffisamment disponibles pour offrir une autre source d'approvisionnement en services haut débit/SDN. Stentor a fait valoir que les clients de ces secteurs peuvent être assurés de taux raisonnables, étant donné qu'il peut répondre à leur demande sur les routes concurrentielles en utilisant un moyen de pression contre toute mesure de tarification sur les routes moins concurrentielles. Le Conseil souligne, toutefois, que ce moyen de pression ne sera pas offert aux clients, sur les routes moins concurrentielles, qui ne sont pas également des clients sur les routes concurrentielles. En conséquence, de l'avis du Conseil, les compagnies de Stentor auraient, sur les routes moins concurrentielles, une emprise considérable sur le marché.
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5. Décision d'abstention : Services haut débit/SDN
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94. En se fondant sur le dossier, le Conseil conclut que pour les routes desservies par les services 45 haut débit des compagnies de Stentor au moment de sa requête en abstention, les services haut débit/SDN satisfont aux critères en vertu de l'article 34 de la Loi relatifs à un décision d'abstention. Ces routes figurent à l'Annexe 2.
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95. Le Conseil croit notamment qu'une décision d'abstention de réglementation à l'égard des services haut débit/SDN figurant à l'Annexe 1, pour les routes de l'Annexe 2 (les services faisant l'objet d'une abstention) serait, en vertu du paragraphe 34(1) de la Loi, conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l'article 7, y compris l'alinéa 7c) de la Loi (à savoir accroître l'efficacité et la compétitivité des télécommunications canadiennes), et à l'alinéa 7f) de la Loi (à savoir favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire). De plus, le Conseil estime qu'il conviendrait, en vertu du paragraphe 34(2) de la Loi, de s'abstenir du fait que le cadre de la fourniture de services faisant l'objet d'une abstention est et sera suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des utilisateurs de ces services. En dernier lieu, le Conseil conclut que s'abstenir ne nuirait pas indûment à l'établissement ou au maintien d'un marché concurrentiel pour les services faisant l'objet d'une abstention.
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96. En plus des routes figurant à l'Annexe 2, d'autres faisant l'objet d'une concurrence suffisante basée sur les installations, rempliraient probablement les critères, en vertu de l'article 34 de la Loi, à l'égard d'une décision d'abstention. Le Conseil est d'avis préliminaire que la portée d'une abstention établie dans la présente décision conviendra également pour des routes additionnelles. Il juge opportun que dorénavant, les décisions d'abstention pour les routes additionnelles soient prises, en fonction du respect d'un critère en particulier. À cette fin, le Conseil propose le critère suivant, pour fins d'observations, et il invite les parties à proposer d'autres critères qu'elles jugent appropriés. Il invite également les parties à commenter les renseignements qu'il faudrait obliger les concurrents dotés d'installations à déposer. À cet égard, il prend note de la proposition du GPC selon laquelle les concurrents devraient faire rapport annuellement des endroits où ils ont mis en place leurs installations. Les parties peuvent également formuler des observations sur les vues préliminaires du Conseil énoncées ci-dessus. Les observations et/ou propositions de rechange doivent être soumises au plus tard le 30 janvier 1998, et la réplique, au plus tard le 20 février 1998. Voici le critère proposé :
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Les services haut débit/SDN des compagnies de Stentor, qui ne font pas déjà l'objet d'une abstention, se verront accorder une abstention sur une route particulière lorsque le Conseil sera convaincu qu'un ou plusieurs concurrents des compagnies de Stentor offrent ou fournissent la largeur de bande équivalente de DS-3 (ou supérieure) sur une liaison spécialisée à au moins un client, au moyen d'installations terrestres d'une compagnie autre qu'une compagnie de Stentor ou d'un affilié de cette compagnie.
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6. Portée de l'abstention : Services haut débit/SDN
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97. Le Conseil fait remarquer que l'article 34 de la Loi habilite le Conseil à s'abstenir d'exercer en tout ou en partie et aux conditions qu'il fixe, les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31. La portée de la décision d'abstention du Conseil applicable aux services faisant l'objet d'une abstention et que le Conseil examine, sur une base prima facie, devrait s'appliquer aux routes additionnelles qui satisfont au critère d'abstention exposé en détail dans les paragraphes suivants.
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Article 25 - Dépôts tarifaires
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98. Le Conseil observe que, dans la décision 95-19, il a décidé de s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confère l'article 25 (dépôt et approbation préalable par le Conseil de tarifs précisant des taux) à l'égard d'entreprises non dominantes. Le Conseil conclut qu'il serait approprié de faire de même à l'égard des services faisant l'objet d'une abstention dans la présente décision pour les compagnies de Stentor.
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99. Continuer autrement d'assujettir les compagnies de Stentor à l'obligation d'obtenir l'approbation préalable du Conseil pour les tarifs applicables aux services haut débit/SDN désavantagerait, de l'avis du Conseil, les compagnies de Stentor sur le plan de la concurrence, par rapport à leurs concurrents.
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Article 24 - Conditions
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100. Voici les conditions que le Conseil juge appropriées à l'égard des services des compagnies de Stentor :
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a) Renseignements confidentiels sur les clients
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101. Conformément à sa décision dans la décision 95-19 s'appliquant aux entreprises non dominantes, le Conseil juge approprié, à l'égard des compagnies de Stentor, de conserver, dorénavant, les conditions actuelles protégeant les renseignements confidentiels sur les clients. Il estime qu'en l'absence de telles conditions, les engagements visant à protéger les renseignements confidentiels seraient volontaires et risqueraient de ne pas être suffisants pour les protéger. Aussi, dorénavant, les conditions actuelles concernant la confidentialité des renseignements sur les clients doivent être incluses, au besoin, dans tous les contrats ou autres arrangements avec les clients relatifs à la fourniture des services faisant l'objet d'une abstention dans la présente décision.
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b) Évitement des installations de télécommunications canadiennes
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102. Conformément à sa décision dans la décision 95-19 applicable aux entreprises non dominantes, le Conseil juge approprié que les compagnies de Stentor conservent les restrictions actuelles relatives à l'évitement des services et installations de télécommunications canadiennes. Ainsi, dorénavant, les conditions se rapportant actuellement à l'évitement doivent être incluses, au besoin, dans tous les contrats ou autres arrangements avec des clients relatifs à la fourniture de services faisant l'objet d'une abstention.
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103. De l'avis du Conseil, dans un régime concurrentiel, il peut y avoir des incitatifs à l'évitement d'installations et de services canadiens. Il fait remarquer que ces restrictions sont présentement examinées dans l'avis public Télécom CRTC 97-34 du 2 octobre 1997 intitulé Concurrence dans la fourniture de services internationaux de télécommunications.
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c) Conditions futures
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104. Conformément à la démarche adoptée dans la décision 95-19, le Conseil estime qu'il y a lieu de conserver les pouvoirs que lui confère l'article 24 d'imposer des conditions dans l'avenir pour les services faisant l'objet d'une abstention qui sont fournis par les compagnies de Stentor, lorsque les circonstances le justifient.
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105. Le GPC a proposé que, conformément à la condition de l'article 24, les compagnies de Stentor soient tenues de déposer des tarifs et des modalités révisés à la date de leur entrée en vigueur. De l'avis du Conseil, la concurrence sur les routes faisant l'objet d'une abstention permet ou permettra d'éviter d'imposer pareille condition.
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Article 27 - Tarifs justes et raisonnables/sans discrimination injuste ou préférence indue
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106. Dans la décision 95-19, le Conseil a décidé de s'abstenir de réglementer les entreprises non dominantes à l'égard de l'obligation que lui fait le paragraphe 27(1) de s'assurer que les tarifs sont justes et raisonnables. Il s'est également abstenu de réglementer, en vertu du paragraphe 27(2) (discrimination injuste et préférence indue), sauf pour les questions relatives à l'accès aux réseaux de télécommunications d'entreprises non dominantes ainsi qu'à la revente et au partage de leurs services.
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107. Le Conseil conclut qu'il y a ou qu'il y aura une concurrence suffisante sur les routes faisant l'objet d'une abstention pour s'assurer que les tarifs de compagnies de Stentor pour ces routes sont justes et raisonnables. En conséquence, il s'abstient d'exercer les pouvoirs que lui confère le paragraphe 27(1).
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108. Pour ce qui est du paragraphe 27(2), le Conseil conclut que, comme conséquence du degré de concurrence, il convient de s'abstenir d'exercer tous les pouvoirs que lui confère le paragraphe 27(2). Conformément à sa décision, le Conseil n'exigera pas que les tarifs faisant l'objet d'une abstention satisfassent au critère d'imputation.
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109. Le Conseil juge nécessaire de conserver les pouvoirs conférés au paragraphe 27(3) dans la mesure où il ne fait pas mention de la conformité avec les pouvoirs et fonctions ne faisant pas l'objet d'une abstention dans la présente décision.
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Article 29 - Ententes et accords
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110. Dans la décision 95-19, le Conseil s'est abstenu d'exercer les pouvoirs conférés par l'article 29 (approbation préalable de certains accords et ententes interentreprises) à l'égard des ententes et accords entre entreprises nationales non dominantes. Compte tenu des préoccupations exprimées à l'égard de l'évitement, le Conseil a continué d'exiger que les entreprises non dominantes soumettent à son approbation les ententes ou accords entre elles et les entreprises étrangères assujetties à l'article 29.
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111. Le Conseil est d'avis que pour les fins des ententes et accords de l'article 29, la situation des entreprises canadiennes non dominantes diffère de celle des compagnies de Stentor.
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112. Le Conseil prend note du fait que contrairement aux entreprises non dominantes, les compagnies de Stentor ont conclu des accords et des ententes en vertu de l'article 29 leur permettant d'agir de concert à titre d'entité nationale. Ces accords et ententes portent sur le partage des revenus obtenus conjointement. Le Conseil estime que le partage des revenus obtenus conjointement, y compris si ces arrangements de partage sont équitables, est une question qui devrait demeurer assujettie à sa surveillance.
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113. Le Conseil conclut donc qu'il y a lieu de continuer à exercer les pouvoirs que lui confère l'article 29 à l'égard des compagnies de Stentor.
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Article 31 - Limitations de responsabilité
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114. Dans la décision 95-19, le Conseil a décidé de s'abstenir complètement et sans conditions d'exercer les pouvoirs de prescrire des limitations de responsabilité pour les entreprises non dominantes. Les limitations de responsabilités qu'il a approuvées ont continué de s'appliquer aux contrats ou ententes en vigueur, pour le reste de la période d'application. La décision du Conseil reposait en partie sur l'opinion selon laquelle le cadre de la fourniture des services était suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des utilisateurs.
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115. Compte tenu de la nature concurrentielle des marchés susmentionnés, le Conseil juge approprié de s'abstenir dans la même mesure pour les compagnies de Stentor dans cette instance, comme il l'a fait dans la décision 95-19 pour les entreprises non dominantes. Les clauses de limitation de responsabilités dans les contrats ou arrangements actuels continueront de demeurer en vigueur jusqu'à leur expiration. Un contrat ou un arrangement sera considéré comme ayant pris fin à la date ou de la manière qui y est prévue, à compter de la date de la présente décision, malgré les prorogations qui peuvent y être accordées.
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7. Autres questions
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Traitement des services Multicom et DataLink
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116. Stentor a inclus deux services dans sa requête, à savoir Multicom et DataLink, qui selon la Fundy, ne devraient pas faire l'objet d'une abstention parce que Stentor n'a pas déposé de preuve à l'appui de leur abstention.
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117. Stentor a répondu que, bien que ces services utilisent le réseau téléphonique public commuté, il s'agit effectivement de services LSI. Il a ajouté que pour bon nombre de compagnies de Stentor, ces services ne sont pas offerts aux nouveaux clients.
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118. Le Conseil conclut qu'une décision de s'abstenir de réglementer ces deux services respecte les critères de l'article 34. Vu la nature de ces services, le Conseil conclut que le même degré d'abstention applicable aux services haut débit/SDN est approprié.
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Traitement des services LSI grande vitesse et des services MTA
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119. En réponse à l'affirmation de la Call-Net selon laquelle une abstention ne devrait pas être envisagée pour les services à grande vitesse comme les services OC-3, OC-12, OC-24 et OC-48, Stentor a déclaré que les services OC-3 à OC-48 sont simplement des services de liaison spécialisée haut débit. Comme tel, le Conseil juge qu'il convient d'appliquer le même degré d'abstention aux services grande vitesse/SDN.
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120. La Call-Net a également soutenu que, conformément à la décision du Conseil prise dans l'ordonnance 96-130, une abstention ne devrait pas être accordée aux services basés sur le MTA. Dans l'ordonnance 96-130, le Conseil a refusé de s'abstenir de réglementer les futurs services de données par paquets basés sur le MTA. Il a dit craindre que, compte tenu de la portée et de la capacité plus grandes de la technologie MTA, il ne conviendrait pas de s'abstenir de réglementer les services basés sur le MTA sans examiner la preuve relative aux caractéristiques du marché et les capacités de ces services. En réponse à la Call-Net, Stentor a déclaré que le MTA est une technologie habilitante concurrentielle et non un service intercirconscription. Stentor a ajouté qu'une abstention ne devrait pas être fonction d'une technologie habilitante concurrentielle particulière.
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121. Le Conseil estime que le dossier de l'instance ne porte pas suffisamment sur la préoccupation exprimée dans l'ordonnance 96-130. Il ne juge donc pas opportun, dans la présente décision, d'accorder une abstention de la réglementation des services basés sur le MTA.
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Règle des affiliées
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122. Conformément à la décision Télécom CRTC 94-6 du 4 mars 1994 intitulée Règle des affiliées, la Règle des affiliées empêche les entreprises affiliées aux compagnies de Stentor de fournir des services interurbains à communications tarifées ou de s'adonner à la revente, pour fins d'utilisation conjointe, des services LSI des compagnies.
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123. Dans le cadre de cette instance, la fONOROLA a proposé que le Conseil conserve les dispositions de la Règle des affiliées. Le Conseil signale que sa décision d'abstention dans la présente instance ne modifie pas la règle en question.
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Groupement
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124. Le mot groupement renvoie à l'inclusion de différents services ou éléments de services dans une même structure tarifaire. Par exemple, il peut s'agir d'une structure tarifaire à tarif simple, ou comportant une série de tarifs pour divers éléments de services et/ou des tarifs pour un ou plusieurs éléments du service qui dépendent de l'ampleur de l'utilisation d'autres services.
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125. Tel qu'établi au paragraphe 44, le GPC a proposé un critère d'imputation applicable au groupement des services tarifés et faisant l'objet d'une abstention. Ce critère d'imputation calcule l'utilisation des services tarifés à leurs taux tarifés en s'appuyant sur le fait que les compagnies de Stentor pourraient autrement se conférer une préférence indue.
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126. Stentor s'est opposée à un critère d'imputation pour les services faisant l'objet d'une abstention et il a fait remarquer que la proposition du GPC s'appuie sur la décision du Conseil, dans la décision 94-19, qui ne portait pas sur le groupement des services faisant l'objet d'une abstention. Stentor a ajouté que ses concurrents n'ont aucune contrainte en ce qui concerne la façon de mettre en bloc ou de grouper les services LSI.
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127. Stentor a soutenu que l'imposition du critère d'imputation, comme le GPC l'a proposé, aurait pour effet de réglementer de nouveau les éléments des services de télécommunications faisant l'objet d'une abstention au sein du service groupé et/ou d'accroître le pouvoir du Conseil de réglementer les prix imposés pour les services au-delà de ce que la Loi prévoit.
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128. Le Conseil souligne que peu avant la conclusion de la présente instance, il a établi un cadre pour le groupement des services tarifés et faisant l'objet d'une abstention dans la décision Télécom CRTC 97-8 du 1er mai 1997 intitulée Concurrence locale (la décision sur la concurrence locale). Il y a statué que lorsqu'un service faisant l'objet d'une abstention est inclus dans un nouveau service groupé, les tarifs pour le service groupé sont ceux qui sont déposés pour fins d'approbation, et les coûts de la Phase II pour le service faisant l'objet d'une abstention doivent être inclus dans le critère d'imputation. Il a également indiqué que chaque fois qu'un service de résidence monoligne au-dessous du prix coûtant est inclus dans le groupe, cet élément devrait être fixé aux taux tarifés applicables.
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129. Conformément à la décision portant sur la concurrence locale, le Conseil conclut que si les compagnies de Stentor désirent grouper les services LSI tarifés avec des services faisant l'objet d'une abstention, les tarifs et les modalités applicables au service groupé doivent être approuvés préalablement par le Conseil. En outre, les coûts de la Phase II des éléments de services faisant l'objet d'une abstention doivent être déposés dans le cadre du critère d'imputation, et les taux tarifés doivent être utilisés pour calculer le coût de l'élément de service tarifé de LSI ainsi que tout élément d'interconnexion ou de contribution. Le Conseil juge ces exigences nécessaires pour s'assurer qu'aucune préférence indue n'est conférée à l'égard de la facturation d'éléments de services tarifés.
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130. Dans la décision 94-19, le Conseil a établi une politique interdisant le groupement des éléments de service d'équipement terminal et de réseau pour le motif qu'il y aura relativement peu de fournisseurs réseau dans un avenir prévisible et que le groupement pourrait limiter les voies de distribution pour l'équipement terminal. L'ACC a fait remarquer que si l'on veut maintenir cette interdiction, il faut qu'elle constitue la base d'une condition imposée conformément à l'article 24.
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131. Compte tenu de l'évolution de la concurrence dans le marché de l'équipement terminal, et avec l'accroissement du nombre de fournisseurs réseau, le Conseil juge opportun de retirer la restriction interdisant le groupement des éléments de service d'équipement terminal et de réseau.
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V ÉCHÉANCIER DE L'ABSTENTION
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132. Il est ordonné aux compagnies de Stentor de publier, dans les 90 jours de la date de la présente décision, des pages de tarif retirant les tarifs applicables aux services figurant à l'Annexe 1 pour les routes à l'Annexe 2, devant entrer en vigueur à cette date. Conformément au paragraphe 34(4) de la Loi, à cette date, aux articles 25 et 31 et aux paragraphes 27(1), 27(2), 27(4), 27(5) et 27(6) et (en partie) à l'article 24 et au paragraphe 27(3) ne s'appliquent pas aux services haut débit/SDN des compagnies de Stentor et des services Multicom et DataLink figurant à l'Annexe 1 pour les routes à l'Annexe 2, dans la mesure où ils sont incompatibles avec les décisions du Conseil dans la présente.
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La secrétaire générale
Laura M. Talbot-Allan
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Ce document est disponible, sur demande, en média substitut.
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ANNEXE 1
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Services LSI faisant l'objet d'une abstention
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Articles du Tarif des services nationaux de Stentor
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